重點:河長制為推進流域水污染防治規劃的實施提供了制度保障，流域水污染防治規劃為河長制的推進和實施提供了具體路徑。河長制和流域水污染防治規劃目標相同，各有側重，是改善流域水環境質量的重要抓手。
本文提出在河長制背景下流域水污染防治規劃要尊重治水的客觀規律，強調流域的系統性；落實《水十條》的水質改善目標要求，通過工程措施、優化調度等管理措施將污染物排放盡可能做小，將河湖生態流量（水位）盡可能做大。
針對流域水污染防治規劃識別的優先控制單元，各地應逐一編制單元達標方案；客觀認識和把握水資源、水環境、水生態的相互關系，發揮河長制協調性好、執行力強的特點，加速推進流域水環境治理的全面改善。
主體
當前我國新老水問題交織，突出表現為水資源短缺、水生態破壞、水污染嚴重，尤其是水污染和水生態問題日益突出。被概括為“九龍治水”“管水量的不管水質、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”“環保不下水，水利不上岸”等諸多管理表象，其實質是流域水治理體制破碎化，部門職責交叉且缺乏高效協調機制、權責不統一等問題的具現。
為切實加強流域水治理，2015年5月，國務院印發了《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。
黨政領導、部門聯動是全面推行河長制的著力點，其核心是建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。
河長制為推進流域水污染防治規劃實施提供了制度保障
河長制能有效統籌上下游、左右岸、水上和岸上進行系統治理，為流域水環境質量全面改善提供了契機和可能
長期以來形成的流域上下游布局性不合理，產業同構化、低端化、無序化、低效化問題突出，資源高消耗，污染高排放，生態產品低輸出的“生態逆差”現象廣泛存在。同時，流域上下游之間存在競爭性用水和蓄水等問題，導致河道生態流量難以保障，中小河流斷流現象十分普遍，維持水質改善和生物生存的基本條件喪失。因此，治水必須以流域為單位開展才能取得實效。
河長制能統籌考慮流域上下游地區、左右岸地區的用水、治水需求，實行從江河源頭到入江（湖、海）口等的系統布設和統籌安排，也為流域水環境質量的全面改善提供了契機。
地方黨政領導作為河長，能最大程度整合各種資源，實現職能綜合和手段綜合，具有協調性好、執行力強的特點，是加速流域水質改善的推進器
受歷史原因影響，我國水資源的開發利用和水資源保護分別由政府幾個部門承擔。由于相關法律和各級機構的“三定方案”中對各個部門的職責規定比較籠統，因此產生了分工不明、定位不清、互相扯皮的現象，存在明顯部門壁壘，相互協調機制沒有建立。在現實工作中，多頭管理、各自為政、交叉重疊，部門存在“爭奪權力而不承擔責任”的現象，不能形成合力，不僅造成工作重復、協調困難，而且加大了行政成本，降低了行政效率。
流域水治理涉及水的資源開發及配置、污染治理、生態保護等諸多環節，地方黨政領導作為河長，實現了河湖治理與政績“捆綁”，從而倒逼地方黨政領導積極有效地整合各種行政資源，統籌協調各部門治水的利益沖突和矛盾，形成治水合力，是碎片化流域水治理體系的再建和重構，能加快流域水污染防治目標的實現。
河長成為流域水污染防治規劃的最重要利益相關方，既是編制者，也是實施主體，對于提高規劃的可執行性等具有積極作用
作為流域下游地區的河段長，為減少上游來水影響，提高本地區水環境質量達標水平，確保用水安全，有意愿協調上游地區開展聯防聯控，加強流域水環境治理。同時，河長為有效地推動流域水環境治理，必然會積極參與流域水污染防治規劃的編制工作，規劃目標可達性、任務可操作性和項目落地性等將得到進一步的提升。河長制與流域水污染防治規劃相互促進，相輔相成，有利于更好地推動流域水環境保護各項工作的落實。
流域水污染防治規劃是河長制推進和落實的具體路徑
流域水污染防治規劃是開展流域水環境保護的綱領性件，是推進河長制各項工作落實的重要遵循和參考，也是河長制在水污染防治領域的核心任務
流域水污染防治規劃是以江河湖泊水系為對象而進行的優化生產力布局、加強環境治理與生態建設的規劃。流域規劃對流域范圍內的經濟社會和產業活動具有一定程度的約束和法律意義，也是我國開展流域水環境保護的綱領性文件。
流域水污染防治規劃從生態空間保護、治理任務落實、推進機制建立等角度為河長有序開展河湖生態環境保護提供方向指引，確保河湖治理的各項任務是在加強流域生態保護的前提和背景下開展。編制和組織實施不同尺度范圍的流域水污染防治規劃（方案）是各級河長加強流域保護的第一要務。
《關于全面推行河長制的意見》和《水十條》均以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”為原則，均將“保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態”作為主要任務，強調了水資源、水環境和水生態三者間的緊密聯系，而《水十條》將改善水環境質量作為核心，突出水污染防治工作的本質，描繪了我國未來一段時間內的治水路線圖。
河長制背景下，流域水污染防治規劃中“三水”關系將進一步突出，水環境質量改善的手段不再局限于單純控源減污，治污方案具有了實現經濟優化和社會、環境效益最大化的優化條件。
精準施策是河長制的關鍵，必須堅持問題導向、因地制宜，綜合治理，系統施策才能取得實效，流域水污染防治規劃是其重要技術支撐
由于各地區的人口規模、經濟發展水平、水資源條件、土地利用狀況、植被覆蓋程度等不同，決定了水污染特征和水環境問題的空間差異性，因地制宜，因水而異，一河一策的制定和實施顯得尤為必要和緊迫。
一河一策應堅持山水林田湖系統治理，突出水資源、水環境、水生態三位一體推進，統籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉村、工程措施非工程措施，實現流域的綜合治理。以支促干，以點帶線，通過對各河段的達標治理進而實現流域水環境質量的整體改善。
作為《水十條》“施工圖”的流域水污染防治規劃，需要將目標細化、任務具體化，需要統籌考慮水污染防治工作所處的歷史階段，在強調目標導向的同時，突出問題導向，抓住主要矛盾，如“十三五”期間的好水保護、差水消除等。
在實現路徑方面，一是尊重治水的客觀規律，強調水系的完整性，充分考慮河湖匯水特征以及國控斷面布設，將全國劃分為1784個控制單元，作為開展水環境治理工作的載體；
二是落實《水十條》的水質改善目標要求，制定國控斷面水質改善清單，現狀水質較好的水體以保持為主，現狀水質較差的水體以改善為主；
三是分子、分母并重，將污染物排放視為分子，通過工程措施盡可能將其做小，將河湖生態流量（水位）視為分母，通過優化調度等管理措施盡可能將其做大；
四是提高解決問題采取措施的針對性，針對識別的優先控制單元，要求各地逐一編制單元達標方案，確保工程項目對水質改善的支撐作用，同時充分發揮其應有的環境效益；
五是客觀認識水環境和水生態的辯證關系，一方面健康的水生態系統是在水體的理化指標改善之后的更高要求，另一方面也可增加水體的自凈能力，發揮增容效果，降低污染物排放對水體的影響。上述內容與《關于全面推行河長制的意見》中的主要任務充分響應。
總結
河長制與《水十條》目標相同，各有側重，是改善流域水環境質量的重要抓手。河長制為推進流域水污染防治工作提供了制度保障。河長制進一步明確了“三水”間的緊密聯系，為流域水環境質量的全面改善拓寬了實施路徑。建議流域水污染防治規劃緊緊圍繞水質改善這一核心工作，實現部門協調，突出措施的綜合性。
作者單位：環境保護部環境規劃院
中國鄉村發現網轉自:《環境保護》
(掃一掃，更多精彩內容！)
