摘要：農(nóng)地三權(quán)分置是中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)地制度的核心，是我國(guó)農(nóng)地權(quán)利制度改革的既定選擇，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，破解農(nóng)地融資困境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)地三權(quán)分置政策向可運(yùn)作的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)為前提，以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向。中央農(nóng)地政策上的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)即為現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。依據(jù)權(quán)利行使的用益物權(quán)發(fā)生邏輯，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級(jí)用益物權(quán)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的法構(gòu)造為“用益物權(quán)—級(jí)用益物權(quán)”。在解釋論層面，囿于物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)原本并非物權(quán)，但其設(shè)定一經(jīng)登記，即獲得對(duì)抗第三人的效力，并受侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)。在立法論層面，未來(lái)我國(guó)“民法典物權(quán)編”應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為法定的用益物權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定化。
作為我國(guó)農(nóng)地制度改革的又一重大創(chuàng)新，三權(quán)分置是中國(guó)特色農(nóng)地制度的核心內(nèi)容。“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”旨在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)及以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的前提下，清除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，激活農(nóng)地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，釋放農(nóng)地融資功能。農(nóng)地三權(quán)分置不但具有建立規(guī)模化農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)和提升我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位的優(yōu)勢(shì)，而且還有保障農(nóng)民收入、改善農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)生態(tài)，從而解決困擾多年的“三農(nóng)問(wèn)題”的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家治理能力在農(nóng)地制度領(lǐng)域的又一次大幅躍升，確立了未來(lái)農(nóng)地制度立法的基本方向。
目前，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》僅僅為集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的農(nóng)地制度配置了有效的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制。但是，我國(guó)既有農(nóng)地權(quán)利體系中并無(wú)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩個(gè)概念，因應(yīng)以農(nóng)地三權(quán)分置為核心的新一輪農(nóng)地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要，必須進(jìn)一步改進(jìn)有關(guān)農(nóng)地權(quán)利設(shè)定、行使和實(shí)現(xiàn)的法律制度安排。這需要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。因而急需在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶(hù)在承包土地上、承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。
學(xué)理邏輯和中央政策的共同指向是，確立中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)地制度，關(guān)鍵在于將農(nóng)地三權(quán)分置政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定、可行的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制，確立“三權(quán)”法律地位也是《農(nóng)村土地承包法》修改的重點(diǎn)和編撰“民法典物權(quán)編”的牛鼻子工程。設(shè)計(jì)農(nóng)地三權(quán)分置的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要洞察新中國(guó)農(nóng)地政策的歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)走向和未來(lái)趨勢(shì)，利用既有制度資源，探索農(nóng)地權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)方式，明確集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及其相互關(guān)系，厘清農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)的法律技術(shù)路徑和具體機(jī)制。由于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)方式已至為明晰確定，本文僅在必要之處簡(jiǎn)要涉及，討論的重心置于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、效力、功能和變動(dòng)機(jī)制。
一、農(nóng)地三權(quán)分置生成的制度邏輯
農(nóng)地是中國(guó)農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，不僅僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)、生活資料，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。幾千年來(lái)，擁有土地，就成為中國(guó)農(nóng)民驅(qū)之不散、揮之不去的夢(mèng)想，而土地秩序，則是主宰中國(guó)社會(huì)興起與衰落、和諧與沖突的首要邏輯。農(nóng)地制度甚至成為表征中國(guó)社會(huì)制度整體樣態(tài)的基礎(chǔ)因素，其演進(jìn)邏輯不僅是社會(huì)制度變革的基本標(biāo)志，更成為推動(dòng)社會(huì)制度變革的重要力量。
（一）從政治中心到效率主導(dǎo)是我國(guó)農(nóng)地制度演進(jìn)的基本邏輯
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)地制度走過(guò)了一條從主要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、從注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性到重視其經(jīng)濟(jì)屬性的演進(jìn)道路，圍繞著農(nóng)地所有、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)及其相互關(guān)系這一制度樞紐，不斷豐富農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，先后形成了以下四種類(lèi)型的農(nóng)地制度。
1.“農(nóng)地歸農(nóng)民個(gè)體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)”型農(nóng)地制度。新中國(guó)成立初期，我國(guó)就徹底摧毀了封建土地所有制，推行“農(nóng)地歸農(nóng)民個(gè)體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)地制度。黨確立“農(nóng)地歸農(nóng)所有”政策主要基于以下考量：其一，兌現(xiàn)黨對(duì)農(nóng)民的基本政治承諾。在土地革命時(shí)期，黨就確立了“土地歸農(nóng)所有”的基本政策，這一政策的推行極大地激發(fā)了農(nóng)民的革命熱情，為新中國(guó)的成立奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。新中國(guó)成立之初，面臨著鞏固新生政權(quán)、恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)秩序的現(xiàn)實(shí)壓力。若急于廢除“土地歸農(nóng)所有”政策，必然影響農(nóng)村的社會(huì)和政治穩(wěn)定，削弱新生政權(quán)的政治基礎(chǔ)。其二，遷就當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)水平。新中國(guó)成立初期，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化程度低，技術(shù)裝備落后，賦予農(nóng)民個(gè)體以土地所有權(quán)能夠激發(fā)其生產(chǎn)熱情，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的恢復(fù)和發(fā)展，具有比較優(yōu)勢(shì)。
2.“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)”型農(nóng)地制度。隨后到來(lái)的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)力圖通過(guò)政治動(dòng)員的方式推行農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，開(kāi)啟了“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)”的道路。1953年，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線，其實(shí)質(zhì)就是使生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制成為我國(guó)唯一的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，具體到農(nóng)村土地政策上，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中橫向聯(lián)合，走“臨時(shí)互助組—常年互助組—初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社—高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”的發(fā)展道路。1956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標(biāo)志著農(nóng)村土地私有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。受極左思想的影響，中共中央于1958年通過(guò)《在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，由此在全國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。1962年9月，基于對(duì)人民公社化運(yùn)動(dòng)的反思，黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制。
3.“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)”型農(nóng)地制度。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)決定把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的效率低下問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)地制度開(kāi)始轉(zhuǎn)向“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實(shí)行農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)”。推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，建立以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，形成了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的中國(guó)特色農(nóng)地制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地權(quán)利的公平分配，極大地激發(fā)了農(nóng)民個(gè)體的生產(chǎn)積極性，大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，既有農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的弊端逐漸顯露，以家庭為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式使得農(nóng)地始終處于碎片化狀態(tài)，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的耕地面積過(guò)小直接影響勞動(dòng)要素的合理配置，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)需求。
4.“農(nóng)地歸集體所有、歸農(nóng)戶(hù)自主用益，農(nóng)業(yè)實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)”型農(nóng)地制度。面對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急劇提速，兩權(quán)分置農(nóng)地制度的紅利已經(jīng)釋放殆盡，為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期農(nóng)業(yè)的跨越式發(fā)展，新一輪土地制度改革勢(shì)在必行。2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”將農(nóng)地三權(quán)分置確立為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的政策選擇。2015年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。”確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和流轉(zhuǎn)功能。2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了在試點(diǎn)地區(qū)允許農(nóng)地權(quán)利人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，激活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資功能。2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》更為明確地指出，“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，”全面闡釋了農(nóng)地三權(quán)分置的內(nèi)涵。在以上基礎(chǔ)上，《農(nóng)地三權(quán)分置意見(jiàn)》提出農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)施要“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位；嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)；加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；逐步完善三權(quán)關(guān)系”。至此，農(nóng)地三權(quán)分置的政策構(gòu)想和實(shí)施策略獲得全面闡釋?zhuān)覈?guó)的農(nóng)地制度開(kāi)始了“農(nóng)地歸集體所有、歸農(nóng)戶(hù)自主用益，農(nóng)業(yè)實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)”的又一次轉(zhuǎn)型。
可見(jiàn)，盡管我國(guó)農(nóng)地制度在不同的歷史時(shí)期都帶有鮮明的時(shí)代印記，但其變遷過(guò)程體現(xiàn)著清晰的漸進(jìn)式演進(jìn)邏輯。具體而言，影響我國(guó)農(nóng)地制度的最關(guān)鍵因素始終是政治理想和經(jīng)濟(jì)考量，四種不同的農(nóng)地制度類(lèi)型都是在兼顧二者并有所側(cè)重的抉擇中逐漸定型的，沒(méi)有一種農(nóng)地制度完全是政治追求的結(jié)果，也沒(méi)有一種農(nóng)地制度純粹是效率邏輯的產(chǎn)物。其中的差異僅在于政治追求與效率邏輯的影響權(quán)重不同，二者影響權(quán)重的不同配比，就形成了不同類(lèi)型的農(nóng)地制度。
每一個(gè)社會(huì)均會(huì)形成其獨(dú)有的對(duì)待土地的文明態(tài)度。中國(guó)農(nóng)地制度演進(jìn)的歷史邏輯向我們清晰展示了中國(guó)特色農(nóng)地制度生成和變遷的如下基本經(jīng)驗(yàn)。一是以發(fā)展、完善農(nóng)地集體所有制為前提。馬克思指出，“小塊土地所有制按其性質(zhì)來(lái)說(shuō)排斥社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動(dòng)的社會(huì)形式、資本的社會(huì)積聚、大規(guī)模的畜牧和對(duì)科學(xué)的累進(jìn)的應(yīng)用。”恩格斯強(qiáng)調(diào)，“我們對(duì)于小農(nóng)的任務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”。農(nóng)地集體所有制是農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)的內(nèi)在要求，也是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心和基本特征，符合社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，能夠有效促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)地制度改革絕不能動(dòng)搖集體所有制。二是以保障農(nóng)民的根本利益為依歸。農(nóng)地制度事關(guān)農(nóng)民的根本利益。歷史證明，成功的農(nóng)地制度安排必然具有公平正義的內(nèi)在屬性，必須為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民根本利益提供可靠保障。新時(shí)期，農(nóng)地制度無(wú)論怎么改革，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。這是農(nóng)地制度改革絕對(duì)不能突破的底線。三是以黨和政府踐行執(zhí)政為民理念的自主性追求為根本動(dòng)力。在不同的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持不懈地團(tuán)結(jié)并帶領(lǐng)億萬(wàn)農(nóng)民，在實(shí)踐中不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展新理論，解決新問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)不同的時(shí)代特征和社會(huì)發(fā)展需要，自主調(diào)適農(nóng)地制度的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式，一步步探索出符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)地制度。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新的時(shí)代背景下，黨和政府更加自覺(jué)地堅(jiān)持依法執(zhí)政，不斷提高中國(guó)特色農(nóng)地制度法治化水平，主動(dòng)以法治的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的自主性追求。四是以逐步提升農(nóng)地資源配置效率為發(fā)展趨勢(shì)。隨著國(guó)家社會(huì)保障能力的增強(qiáng)，需要提高城鄉(xiāng)一體化水平，不斷增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，彰顯中國(guó)特色農(nóng)地制度的優(yōu)勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。未來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度必將更加注重提高農(nóng)地資源的配置效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出效率。
（二）農(nóng)地三權(quán)分置有利于進(jìn)一步提升農(nóng)地資源的配置效率
在維護(hù)農(nóng)民既得土地權(quán)利的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地資源配置中的決定性作用，提高農(nóng)地資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其制度性前提在于保障農(nóng)地權(quán)利的相對(duì)自由流轉(zhuǎn)，維護(hù)受讓方所取得權(quán)利的確定性。而在我國(guó)既有集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置的農(nóng)地制度框架下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，特別是物權(quán)性處分受到諸多限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保功能亦被法律削弱，為了防止農(nóng)民因抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而失去土地，喪失基本生活保障，現(xiàn)行法否定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押能力。
目前，在高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景之下，農(nóng)村成為城市勞動(dòng)力的供給區(qū)。 農(nóng)村人口流動(dòng)加速，擁有承包權(quán)的農(nóng)民不繼續(xù)經(jīng)營(yíng)土地的現(xiàn)象愈來(lái)愈普遍，農(nóng)村土地承包和經(jīng)營(yíng)的分離趨勢(shì)愈加明顯。現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在實(shí)踐中不免遭遇源自有效性維度的困境。一方面，既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及融資障礙限制了農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，妨礙了農(nóng)地資源的市場(chǎng)化配置；另一方面，農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利及法律地位難以確定，影響了農(nóng)業(yè)投入的增加。因此，亟需新的農(nóng)地權(quán)利配置突破制度困局。
如何在保障農(nóng)民不失去對(duì)土地控制的前提下，最大限度地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮農(nóng)地的融資功能，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)地三權(quán)分置應(yīng)運(yùn)而生。相較于既有集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分置，農(nóng)地三權(quán)分置政策更充分地兼顧了公平與效率，在保留農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性及其對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，更為有效促進(jìn)農(nóng)地資源配置效率的提高。“落實(shí)所有權(quán)”意在使集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可行的制度裝置，成為可以搭載集體功能的法定權(quán)利，以鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有制。其政策宗旨在于通過(guò)農(nóng)民集體應(yīng)有職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)集體成員生產(chǎn)活動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。《民法總則》第99條明確了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，意在強(qiáng)化集體所有權(quán)的行使，也體現(xiàn)了這一政策宗旨。“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策目的在于維護(hù)農(nóng)地權(quán)利分配的公平，讓承包權(quán)繼續(xù)承載土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能。盡管農(nóng)村地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的速度加快，但是大部分農(nóng)民在城市的工作不穩(wěn)定，成為“候鳥(niǎo)式”的轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，農(nóng)地依然發(fā)揮基本生活保障作用，農(nóng)村留守人員更是需要以農(nóng)地收益作為主要的生活來(lái)源。作為農(nóng)民用益農(nóng)地的基礎(chǔ)性權(quán)利，承包權(quán)不應(yīng)承擔(dān)推動(dòng)農(nóng)地資本化的功能，而是讓農(nóng)民基于承包關(guān)系獲得持久穩(wěn)定的保障，由此決定了承包權(quán)趨向于穩(wěn)定而非流轉(zhuǎn)的質(zhì)的規(guī)定性。與之相反，“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策意旨在于提高農(nóng)地資源的配置效率，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型農(nóng)地權(quán)利為載體實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的相對(duì)自由流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)，同時(shí)釋放農(nóng)地權(quán)利的融資擔(dān)保功能。
二、農(nóng)地三權(quán)分置法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì)路向
農(nóng)地三權(quán)分置政策對(duì)農(nóng)地法律制度的設(shè)計(jì)具有導(dǎo)向作用，相關(guān)法律制度的創(chuàng)新及運(yùn)行要服務(wù)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但作為一種國(guó)家治理方式，政策通常不能顧及具體的實(shí)現(xiàn)路徑，更遑論操作細(xì)節(jié)。新的權(quán)利對(duì)應(yīng)于新的經(jīng)濟(jì)力量產(chǎn)生，土地法律既能反映土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變化，又能促進(jìn)這一變化的產(chǎn)生。實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置政策，關(guān)鍵在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)自由流轉(zhuǎn)。由此，其法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的核心則在于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化，催生新型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體，這一核心構(gòu)成了設(shè)計(jì)農(nóng)地三權(quán)分置法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的路向。新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)屬性的強(qiáng)化意味著這些權(quán)利回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)的本真，進(jìn)而可以通過(guò)市場(chǎng)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
（一）新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置的內(nèi)在要求
1.新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化是維護(hù)農(nóng)民對(duì)集體土地合法權(quán)益的根本渠道。每個(gè)人利用財(cái)產(chǎn)獲利的能力大小，取決于其產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)前農(nóng)民在土地權(quán)利享有上存在空白、虛化和殘缺，權(quán)利行使低效，侵害救濟(jì)乏力，制度配套不足等各種問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利貧困化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民的可行能力低下。最為突出的表現(xiàn)便是，城鄉(xiāng)土地權(quán)利財(cái)產(chǎn)價(jià)值的二元結(jié)構(gòu)。集體土地被大量征收，由于土地制度不完善，土地市場(chǎng)功能未能充分發(fā)揮，農(nóng)民難以全面享受土地資產(chǎn)增值帶來(lái)的收益，導(dǎo)致以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民權(quán)益受到不同程度的損害。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性及可抵押性也受到法律的嚴(yán)格限制，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)差異甚為明顯。農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地制度改革的推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”，檢驗(yàn)土地制度改革是否成功的標(biāo)志是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的承諾能否真正兌現(xiàn)。農(nóng)地制度改革需要向農(nóng)民更充分賦權(quán)，增加農(nóng)民對(duì)土地的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有這樣，農(nóng)民才能真正自主選擇農(nóng)地權(quán)益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式，才能最大化農(nóng)地權(quán)益的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
2.新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置政策目標(biāo)的必由之路。發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改變傳統(tǒng)的以個(gè)體農(nóng)戶(hù)為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，需要憑借財(cái)產(chǎn)化的農(nóng)地權(quán)利類(lèi)型，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置農(nóng)地資源，激活農(nóng)地權(quán)利的融資功能，催生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體往往具備豐富的經(jīng)驗(yàn)及專(zhuān)業(yè)知識(shí)，更有意愿推廣專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。但塑造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，需要良好的法律制度特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的支持，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。有恒產(chǎn)者方有恒心，只有通過(guò)設(shè)定新型農(nóng)地權(quán)利，賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)流轉(zhuǎn)土地在一定期限內(nèi)依法享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并賦予該權(quán)利充分的可處分性和抵押能力，為其提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
3.新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化是推行農(nóng)地三權(quán)分置政策內(nèi)容的制度樞紐。“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”都是旨在從不同方面保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。首先，集體土地所有權(quán)的落實(shí)意味著作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體，通過(guò)法定程序行使對(duì)集體土地的應(yīng)有權(quán)利，在成員集體對(duì)本集體土地的所有中，每個(gè)成員不可分割地享有集體所有權(quán)，沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的應(yīng)有份額，只能按照集體分配原則平等地享受利益。保障集體土地所有權(quán)人依法享有、行使集體土地所有權(quán)，集體土地權(quán)益得以保值、增值，作為集體成員的個(gè)體農(nóng)民也就獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益，落實(shí)所有權(quán)的最終落腳點(diǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其次，穩(wěn)定承包權(quán)與放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的目標(biāo)在于使農(nóng)民保留既有農(nóng)地權(quán)利的同時(shí)，又能通過(guò)依法流轉(zhuǎn)新型農(nóng)地權(quán)利，依靠農(nóng)地獲得資產(chǎn)性收益，其直接的落腳點(diǎn)就是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
農(nóng)地三權(quán)分置政策的法律實(shí)現(xiàn)必然以新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為圭臬，這意味著權(quán)利人依法享有的土地權(quán)利可以對(duì)抗第三人的不當(dāng)干預(yù)。權(quán)利人有權(quán)按照自己的意志，自主用益權(quán)利客體，權(quán)利行使和處分以權(quán)利人自我目的的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，這將為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地資源配置中的決定性作用奠定法律基礎(chǔ)。
（二）財(cái)產(chǎn)化新型農(nóng)地權(quán)利的性質(zhì)分析
集體土地所有權(quán)作為法定的物權(quán)類(lèi)型，其權(quán)利性質(zhì)已經(jīng)明確。但農(nóng)地三權(quán)分置下的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依然停留在政策層面，而未上升為明確的法定權(quán)利，政策中的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是法律概念，不能基于此當(dāng)然地解構(gòu)或新設(shè)法律上的權(quán)利。基于對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置政策的不同解讀，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律內(nèi)涵提出了不同見(jiàn)解。歧見(jiàn)紛呈的局面，直接導(dǎo)源于對(duì)新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化這一農(nóng)地權(quán)利制度改革主線尚未形成共識(shí)。
1.財(cái)產(chǎn)視域下的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)
土地承包權(quán)是權(quán)利人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。《農(nóng)地三權(quán)分置意見(jiàn)》申明集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭。這表明農(nóng)戶(hù)承包權(quán)屬于集體土地所有權(quán)派生之用益物權(quán)，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利人對(duì)承包土地的使用和支配，而不是具有身份權(quán)性質(zhì)的、集體成員承包土地的某種資格。依據(jù)物權(quán)發(fā)生的基本邏輯，設(shè)立于集體土地之上的用益物權(quán)的母權(quán)為集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的設(shè)置是農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的主要方式。相對(duì)于農(nóng)民集體，農(nóng)民個(gè)體具有雙重身份，既作為集體成員共同享有集體土地所有權(quán)，又作為獨(dú)立個(gè)體依法享有對(duì)承包地的占有、使用及相應(yīng)收益權(quán)。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，權(quán)利人可以選擇自行用益農(nóng)地獲得收益，也可以選擇通過(guò)設(shè)定、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)其權(quán)益。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)雖為財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于承載社會(huì)保障功能，其流轉(zhuǎn)必然受到這一功能所內(nèi)含的限制，也正是基于此，才有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出場(chǎng)的必要。可以再行設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。但通過(guò)穩(wěn)定承包權(quán)，農(nóng)地制度對(duì)效率的追求，無(wú)需以犧牲集體成員公平享有土地利益為代價(jià)，這正是“三權(quán)分置”相比于“兩權(quán)分置”的創(chuàng)新之處。
農(nóng)戶(hù)承包權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)而非身份權(quán)，盡管只有具備集體成員資格才能夠向本集體申請(qǐng)承包權(quán)，集體成員身份為農(nóng)戶(hù)取得承包權(quán)主體地位的內(nèi)在條件，但成員權(quán)與后者的本體無(wú)關(guān)，將承包權(quán)認(rèn)定為以特定身份資格為核心要素的成員權(quán)存在以下體系性障礙：
首先，成員權(quán)并非集體成員取得農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的充分條件。其一，承包權(quán)的設(shè)定程序是農(nóng)戶(hù)向農(nóng)民集體提出申請(qǐng)，要求獲得承包權(quán)，農(nóng)民集體與申請(qǐng)人簽訂承包合同，承包方取得承包權(quán)。成員權(quán)只是參加承包、取得承包地的資格，權(quán)利人還不能直接、現(xiàn)實(shí)地支配承包地，能否現(xiàn)實(shí)地取得對(duì)承包地的物權(quán)尚不確定。在承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的法政策下，新增人口即使具備成員資格，也并非一定能獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。其二，集體成員資格的主體是農(nóng)民個(gè)體，而非為農(nóng)戶(hù)。但家庭承包方式下，集體土地的承包方為農(nóng)戶(hù)而并非集體成員。也就是說(shuō)，承包權(quán)主體為農(nóng)戶(hù)而并非個(gè)體集體成員。即使承包戶(hù)中個(gè)別成員失去集體成員資格，發(fā)包方仍不得收回其承包地份額。由此可見(jiàn)，集體成員資格與承包權(quán)的取得不存在必然聯(lián)系。
其次，將農(nóng)戶(hù)承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，可能危及農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定。在我國(guó)現(xiàn)行法體系中，并無(wú)關(guān)于集體成員權(quán)（成員資格）的內(nèi)涵、取得及效力等的明確規(guī)定，加之成員權(quán)的取得以成員身份或資格的認(rèn)定為前提。實(shí)踐中，集體成員資格的認(rèn)定屬于農(nóng)民集體自治的范疇，農(nóng)民集體或村委會(huì)對(duì)于本集體成員資格認(rèn)定具有幾近終局的裁量權(quán)。一旦以成員權(quán)的享有作為取得農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)，農(nóng)民集體很有可能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不具備成員資格為由，否定其享有承包權(quán)，進(jìn)而侵害農(nóng)民個(gè)體的合法權(quán)益。同時(shí)，農(nóng)民集體或村委會(huì)亦可能通過(guò)調(diào)整成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，破壞承包關(guān)系的穩(wěn)定。因此，從原有用益物權(quán)中分離出獨(dú)立的且具有成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)，既缺乏法理依據(jù)，又不具備現(xiàn)實(shí)必要性。
最后，將農(nóng)戶(hù)承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，必然遮蔽其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，影響農(nóng)地資源的配置效率。農(nóng)地三權(quán)分置政策目標(biāo)必須搭載于可處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，這意味著三權(quán)分置背景下的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)不僅本身必須是可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且還應(yīng)該能為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的續(xù)造提供基礎(chǔ)和前提。成員權(quán)以成員資格為發(fā)生基礎(chǔ)，與成員資格同生共滅，具有身份屬性，不見(jiàn)容于現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為成員權(quán)之核心權(quán)能的參與管理權(quán)顯然不屬于物權(quán)，在內(nèi)容和效力上也與債權(quán)不符，屬于一種“組織性的權(quán)利”，其不是通過(guò)權(quán)利人單獨(dú)形成某種法律關(guān)系，而是通過(guò)權(quán)利人共同影響，使共同意志成為可能。以成員權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，必然增強(qiáng)后者的身份屬性，給向其加載新型財(cái)產(chǎn)權(quán)制造障礙，這不僅有違權(quán)利財(cái)產(chǎn)化的農(nóng)地制度內(nèi)在訴求，而且不利于新型農(nóng)地權(quán)利的生成，將從根本上妨礙農(nóng)地三權(quán)分置政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
事實(shí)上，成員權(quán)的認(rèn)定關(guān)涉集體所有權(quán)主體范圍的確定，需要相關(guān)立法對(duì)農(nóng)民集體的法律地位、農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等加以明確，這顯然屬于“落實(shí)所有權(quán)”的范疇，而并非“穩(wěn)定承包權(quán)”的真正涵義，將承包權(quán)等同于集體成員權(quán)是對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置政策的誤讀。
2.財(cái)產(chǎn)視域下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有的在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營(yíng)主體行使合法權(quán)利。據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)為派生于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)并與農(nóng)戶(hù)承包權(quán)具有平等法律地位的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)。
導(dǎo)源于對(duì)新型農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化缺乏足夠的清醒和自覺(jué)，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)亦存在分歧，形成了以下三種主要觀點(diǎn)：“總括權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)并非具體化的單一權(quán)利，而是包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱(chēng)。“兩權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，基于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第３７條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生土地承包權(quán)利的讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)。“債權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)人與承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，更多地受《合同法》約束，經(jīng)營(yíng)權(quán)的本權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同意定原因而產(chǎn)生的，因而其本權(quán)是債權(quán)，為意定本權(quán)，而不是物權(quán)。
首先，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為土地使用權(quán)無(wú)助于推動(dòng)農(nóng)地三權(quán)分置政策的實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行法體系中，“土地使用權(quán)”不是一項(xiàng)具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)于這一概念法律意義上的內(nèi)涵、外延與種類(lèi)等，也沒(méi)有形成明確的通說(shuō)，《土地管理法》中的“土地使用權(quán)”具有多重意義，如第11條第2款所稱(chēng)“建設(shè)用地使用權(quán)”應(yīng)指“集體建設(shè)用地使用權(quán)”，第11條3款、第55—58條等所稱(chēng)“使用權(quán)”或“土地使用權(quán)”應(yīng)指“建設(shè)用地使用權(quán)”，第12條、第16條中的“土地使用權(quán)”則泛指使用土地的各種權(quán)利。《物權(quán)法》并未將“土地使用權(quán)”作為法定的物權(quán)類(lèi)型，而是以“用益物權(quán)”概指對(duì)土地的物權(quán)性利用關(guān)系，以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”“建設(shè)用地使用權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“地役權(quán)”分別指稱(chēng)不同利用目的的用益物權(quán)，在物權(quán)法定主義之下，土地使用權(quán)已無(wú)法在《物權(quán)法》中找到其位置。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為涵蓋多種土地權(quán)利類(lèi)型的土地使用權(quán)并無(wú)實(shí)際意義，不產(chǎn)生知識(shí)增量，也就無(wú)益于農(nóng)地三權(quán)分置政策內(nèi)容的厘清及落實(shí)。
其次，“兩權(quán)說(shuō)”的結(jié)論不符合權(quán)利運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法定的、獨(dú)立的權(quán)利，該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、互換是權(quán)利人對(duì)權(quán)利進(jìn)行的整體處分，不能產(chǎn)生新的權(quán)利類(lèi)型。“兩權(quán)說(shuō)”以直觀反映論的思維方式，單純地以合同相對(duì)方權(quán)利的取得方式?jīng)Q定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，不構(gòu)成對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的闡釋?zhuān)瑹o(wú)助于本論域研究的推進(jìn)。
最后，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位為債權(quán)必然降低農(nóng)地三權(quán)分置的固有意義。其一，經(jīng)營(yíng)權(quán)止步于債權(quán)，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。若經(jīng)營(yíng)權(quán)僅為債權(quán)，不具備對(duì)抗第三人的法律效力。經(jīng)營(yíng)者所承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與防控風(fēng)險(xiǎn)的成本必然增加。同時(shí)，以債權(quán)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)亦受制于主體的機(jī)會(huì)主義行為，經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)利極易受到侵害。其二，經(jīng)營(yíng)權(quán)限定為債權(quán)，不利于農(nóng)地權(quán)利融資功能的實(shí)現(xiàn)，也不利于抑制農(nóng)地經(jīng)營(yíng)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)場(chǎng)合，不僅由此設(shè)定的農(nóng)地權(quán)利不利于作為融資的授信基礎(chǔ)，而且權(quán)利人可能為追求短期效益，進(jìn)行掠奪性、破壞性生產(chǎn)。基于規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，經(jīng)營(yíng)者更不會(huì)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，這必然妨礙農(nóng)地利用效率的提高。
（三）財(cái)產(chǎn)化新型農(nóng)地權(quán)利設(shè)計(jì)的制度平臺(tái)
立法型塑財(cái)產(chǎn)關(guān)系需要全面反映基本的社會(huì)認(rèn)知。 農(nóng)地三權(quán)分置是對(duì)既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的發(fā)展，關(guān)于承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建構(gòu)不能罔顧其歷史傳承和淵源關(guān)系，脫離土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度另起爐灶，而應(yīng)當(dāng)建立在既有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度基礎(chǔ)之上。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵及其法律性質(zhì)的厘定必然要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度為平臺(tái)，以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向，遵循用益物權(quán)制度的基本邏輯，彰顯中國(guó)特色農(nóng)地制度的公平與效率。
首先，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為制度平臺(tái)設(shè)計(jì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是我國(guó)農(nóng)地制度演進(jìn)邏輯的必然要求。有效率的法律制度必須充分借鑒和利用既有制度資源，農(nóng)地三權(quán)分置特別是農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的提出，是基于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的農(nóng)地制度內(nèi)在邏輯對(duì)既有兩權(quán)分置的有效改進(jìn)，而不是無(wú)視我國(guó)農(nóng)地制度演進(jìn)邏輯的重新開(kāi)始。正如伯爾曼教授所言：“任何重新整合過(guò)去時(shí)代的努力都可能根據(jù)現(xiàn)行的范疇和概念加以理解和判斷……如果沒(méi)有一種對(duì)于過(guò)去的重新整合，那么，既不能回溯我們過(guò)去的足跡，也不能找到未來(lái)的指導(dǎo)路線。”有意義的法律制度創(chuàng)新只能是契合于制度演進(jìn)邏輯的自我完善，而不是對(duì)制度演進(jìn)歷史的斷然割裂。關(guān)于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)含義及性質(zhì)的判斷，必須立基于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。
其次，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為制度平臺(tái)設(shè)計(jì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是推進(jìn)農(nóng)地制度創(chuàng)新的可靠保障。在法律制度變遷過(guò)程中，既有制度的“遺傳基因”總是能復(fù)制于新制度之中。改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，確認(rèn)了農(nóng)民個(gè)體對(duì)土地享有的正當(dāng)使用權(quán)，調(diào)整了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，修正了高度集中的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念及其內(nèi)涵早已深入人心，構(gòu)成了新時(shí)期土地制度文化的重要組成部分，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵及法律性質(zhì)的確立，如果完全摒棄既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，盲目地另辟蹊徑，意味著我國(guó)農(nóng)地權(quán)利制度的架構(gòu)將發(fā)生根本性變革，這不僅會(huì)產(chǎn)生制度實(shí)施成本過(guò)高的問(wèn)題，而且會(huì)危害既有農(nóng)地法律制度支撐的穩(wěn)定秩序，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和法律性質(zhì)的確立必須建立在既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度之上。
最后，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為制度平臺(tái)設(shè)計(jì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是踐行農(nóng)地制度創(chuàng)新的既定選擇。農(nóng)地三權(quán)分置政策的推行以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)為前提，這一舉措暗含了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為制度基礎(chǔ)確立農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的政策選擇。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)踐關(guān)系來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為現(xiàn)行法所確認(rèn)的法定權(quán)利，而承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然尚未得到法律的確認(rèn)，但一些地方政府已經(jīng)以規(guī)范性文件對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立權(quán)利類(lèi)型的實(shí)踐加以確認(rèn)。在中央確定農(nóng)地三權(quán)分置政策之前，部分地方政府已經(jīng)明確了農(nóng)地三權(quán)分置的具體內(nèi)容。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置具有一定內(nèi)在的共生性，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度基礎(chǔ)上開(kāi)展的又一輪制度創(chuàng)新。
三、農(nóng)地三權(quán)分置法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制的具體構(gòu)造
設(shè)計(jì)農(nóng)地三權(quán)分置的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須著眼于農(nóng)地制度的演進(jìn)趨勢(shì)，立足于提升制度的自我實(shí)施能力，遵循順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要原則、資源配置效率最大化原則、便利權(quán)利行使及救濟(jì)原則。因此，具體的權(quán)利構(gòu)造應(yīng)以財(cái)產(chǎn)化為著眼點(diǎn)，豐富通過(guò)市場(chǎng)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利價(jià)值的方式和途徑。
（一）農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)
作為社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制的核心制度安排，集體所有權(quán)將集體財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值和交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式鎖定于為他人設(shè)定用益物權(quán)。現(xiàn)行法及中央政策將農(nóng)戶(hù)承包權(quán)定位為權(quán)利人對(duì)承包土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，穩(wěn)定承包權(quán)，就是要保障權(quán)利人對(duì)農(nóng)地的使用和收益，而不在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與融資功能。為達(dá)此政策目標(biāo)，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押必然會(huì)受到法律嚴(yán)格的限制，承包權(quán)的這些特征與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全符合，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)對(duì)應(yīng)的是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在政策上統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。實(shí)踐中，為了與未設(shè)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)分，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)往往特指派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。法律意義上，“穩(wěn)定承包權(quán)”的宗旨是確認(rèn)并強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)已取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”意味著該權(quán)利是完全的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不但應(yīng)具備基本的用益屬性，亦應(yīng)具備可轉(zhuǎn)讓性、可抵押性。囿于物權(quán)法定原則的限制，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非法定的用益物權(quán)類(lèi)型，有待融入我國(guó)既有的物權(quán)體系。
1.用益物權(quán)生成于母權(quán)的行使
用益物權(quán)的生成邏輯在于所有權(quán)的行使，而不是所有權(quán)權(quán)能的分離。大陸法系物權(quán)法中，用益物權(quán)派生并依附于所有權(quán)，其產(chǎn)生方式一般為所有權(quán)人基于法律行為為他人設(shè)定。所有權(quán)具有整體性，不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個(gè)整體的權(quán)利，故不能在內(nèi)容上加以分割。在所有物上設(shè)定用益物權(quán)，并非讓與所有權(quán)的一部分，或?qū)⑺袡?quán)的部分權(quán)能分離出去，所有權(quán)還是原來(lái)的所有權(quán)，依然具有完全的權(quán)能。由所有權(quán)派生或分置生成的用益物權(quán)是一個(gè)新的、獨(dú)立的物權(quán)，具有屬于其本身的使用、收益等權(quán)能。設(shè)定用益物權(quán)作為所有權(quán)行使的方式，與所有權(quán)的本體無(wú)關(guān)。用益物權(quán)盡管派生于所有權(quán)，但為實(shí)現(xiàn)其目的及功能，它們的法律效力必須在一定范圍內(nèi)抑制著所有權(quán)的效力。否則，用益物權(quán)就會(huì)形同虛設(shè)。作為相互獨(dú)立的權(quán)利，所有權(quán)和用益物權(quán)均具有屬于其自身的權(quán)能，當(dāng)然可能發(fā)生權(quán)能上的重疊。
立基于權(quán)利行使的視角，所有權(quán)人為他人設(shè)定用益物權(quán)后，受其設(shè)定他物權(quán)意思表示的拘束，用益物權(quán)人對(duì)所有權(quán)標(biāo)的的使用價(jià)值的支配優(yōu)先于所有權(quán)人，用益物權(quán)對(duì)所有權(quán)的行使形成一定限制。所有權(quán)對(duì)用益物權(quán)的行使亦劃定界限，如用益物權(quán)具有存續(xù)期間、用益物權(quán)人不得損害所有權(quán)人利益，兩者在一定程度上形成制衡關(guān)系。
依據(jù)權(quán)利行使的邏輯，用益物權(quán)人可以對(duì)其享有的權(quán)利以設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)等權(quán)利負(fù)擔(dān)的方式加以處分，取得獨(dú)立權(quán)利地位的次級(jí)用益物權(quán)人對(duì)該權(quán)利的支配權(quán)可以視為“物權(quán)”。依據(jù)《物權(quán)法》第117條，用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用和收益，未包括處分。《物權(quán)法》之所以沒(méi)有將處分權(quán)能包含于用益物權(quán)具體權(quán)能之中，原因在于用益物權(quán)沒(méi)有對(duì)用益物權(quán)客體物的處分權(quán)能，其所要排除的處分權(quán)能僅僅為針對(duì)客體物的處分。盡管用益物權(quán)人不能對(duì)客體物加以處分，但是，用益物權(quán)人可以處分用益物權(quán)自身，《物權(quán)法》第143條規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分行為針對(duì)的是該權(quán)利本身，而并非針對(duì)客體物（國(guó)有土地）。因此，用益物權(quán)人可以在自己的權(quán)利之上設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)應(yīng)無(wú)疑義。比較法上，用益物權(quán)人在其權(quán)利之上設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)亦不乏先例，德國(guó)聯(lián)邦最高法院就以判例的方式承認(rèn)所有權(quán)人也可以為自己設(shè)定地上權(quán)，地上權(quán)人亦可以設(shè)定下級(jí)地上權(quán)，即在地上權(quán)上設(shè)定次級(jí)地上權(quán)。“用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)構(gòu)成用益物權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的方式。
2.農(nóng)戶(hù)承包權(quán)派生于集體所有權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，派生于集體所有權(quán)應(yīng)無(wú)異議。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有可處分性，權(quán)利人以權(quán)利行使的方式設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)，屬于對(duì)自身權(quán)利的處分，符合《物權(quán)法》的基本邏輯。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上可以設(shè)定具有明確存續(xù)期間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，后者的存續(xù)期間一定在前者的存續(xù)期間之內(nèi)。設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的方式，在存續(xù)期間內(nèi)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣的、為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)能。權(quán)利人可以為自己，也可以為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，權(quán)利人可以就該經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，發(fā)揮農(nóng)地權(quán)利的融資功能，也可以向他人轉(zhuǎn)讓該權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人除獲得流轉(zhuǎn)和抵押該權(quán)利的權(quán)能外，當(dāng)然可以自己用益農(nóng)地，在此場(chǎng)合，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使將受到限制：其一，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地占有的權(quán)利優(yōu)先于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能間接占有農(nóng)地。其二，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地使用的權(quán)利優(yōu)先于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得妨害經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地的使用。其三，經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于對(duì)農(nóng)地的支配而獲得的收益歸其所有，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)權(quán)主張?jiān)撌找妗Ｕ缬靡嫖餀?quán)構(gòu)成對(duì)所有權(quán)行使的限制，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于農(nóng)地的支配優(yōu)先于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有權(quán)能重疊，但不會(huì)發(fā)生效力沖突。設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際效果等同于在時(shí)間維度上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使進(jìn)行了分割，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，相對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人須相應(yīng)克減自己權(quán)利的行使。
基于上述分析，集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者的關(guān)系可以表述為：所有權(quán)是農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的母權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同為用益物權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨(dú)立用益物權(quán)。
首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，這捍衛(wèi)了我國(guó)農(nóng)地改革維護(hù)農(nóng)民利益的根本原則。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立并非將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肢解為兩種權(quán)利，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于對(duì)自身權(quán)利的處分設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，是否設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)取決于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意志，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦可以不設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，自己利用農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體不限于集體成員，包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的所有民事主體均可以取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)終止時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使的限制自動(dòng)消失，該權(quán)利恢復(fù)初始狀態(tài)。經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于次級(jí)用益物權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)性質(zhì)增強(qiáng)了其可轉(zhuǎn)讓性，也使其更加適合作為抵押財(cái)產(chǎn)，繼而有利于發(fā)揮其擔(dān)保融資功能，是對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的進(jìn)一步完善。
其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是有別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)地權(quán)利。不能將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)解釋為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定的次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)”的偏頗在于：其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有違承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的政策目標(biāo)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)構(gòu)中，次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定旨在承擔(dān)經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能。但邏輯上，就可轉(zhuǎn)讓性和可抵押性而言，次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與既有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該存在同樣的障礙。除非《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》作出修改，破除對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押的現(xiàn)有限制，否則，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度構(gòu)想根本無(wú)從實(shí)現(xiàn)“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策目標(biāo)。其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式實(shí)質(zhì)仍是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。不僅與其相比，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的流轉(zhuǎn)以及抵押權(quán)能是更為直接、有效的手段，而且增強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押功能無(wú)法徹底解除對(duì)大量農(nóng)民徹底失去土地的擔(dān)心。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的目標(biāo)是在保留農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的法權(quán)關(guān)系的前提下，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、釋放其抵押功能，這一目標(biāo)無(wú)法通過(guò)設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。
綜上，基于“所有權(quán)—用益物權(quán)—次級(jí)用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)，集體土地所有權(quán)人得為農(nóng)戶(hù)設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶(hù)得設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)。如同承包權(quán)對(duì)農(nóng)地占有、使用及收益權(quán)能優(yōu)于集體所有權(quán)一樣，經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)地占有、使用及收益權(quán)能的效力優(yōu)先于承包權(quán)，承包權(quán)的行使始終受到經(jīng)營(yíng)權(quán)的制約，但同時(shí)承包權(quán)又對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)框定了明確的期限。因此，農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)為“集體土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（農(nóng)戶(hù)承包權(quán)）—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)效力的解釋論闡釋
現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入信息化時(shí)代，物權(quán)登記技術(shù)亦隨之不斷更新。既往的紙質(zhì)書(shū)寫(xiě)檔案模式的物權(quán)登記已開(kāi)始被電子介質(zhì)記載模式所取代，電子化登記技術(shù)具有儲(chǔ)存容量大、登記信息獲取、查詢(xún)便捷的優(yōu)勢(shì)，類(lèi)型與內(nèi)容更為復(fù)雜的權(quán)利均可以實(shí)現(xiàn)有效登記。登記技術(shù)的進(jìn)步甚至使其成為規(guī)制財(cái)產(chǎn)的一種法律手段，《荷蘭民法典》就以財(cái)產(chǎn)是否登記將其分為登記財(cái)產(chǎn)與非登記財(cái)產(chǎn)，所有類(lèi)型的法律行為都能被登入公共登記簿，從而打破了登記制度只適用于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的傳統(tǒng)格局。在搜尋收益大于搜尋成本的情況下，登記制度的可應(yīng)用性大為增強(qiáng)，隨著智能手機(jī)的普及，人們完全可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)隨地獲取電子化的登記信息。基于權(quán)利登記技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，權(quán)利人完全可以就特定的、原本僅僅具有相對(duì)效力的權(quán)利進(jìn)行電子化登記使其具有公示性。不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐的發(fā)展表明，隨著功能多元化和技術(shù)現(xiàn)代化，其公示功能和容量逐漸擴(kuò)大，能記載遠(yuǎn)比不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)豐富的財(cái)產(chǎn)權(quán)形態(tài)。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條第10項(xiàng)，“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”可以作為不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)象。立基于不動(dòng)產(chǎn)登記功能和技術(shù)的發(fā)展、實(shí)踐對(duì)登記的需求等角度，這里的“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”不應(yīng)當(dāng)局限于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)包括不動(dòng)產(chǎn)租賃等其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。
科學(xué)技術(shù)的發(fā)展甚至?xí)偈挂惶兹碌闹贫鹊漠a(chǎn)生。當(dāng)債權(quán)及設(shè)定債權(quán)的合同可以登記后，債權(quán)當(dāng)事人的特別約定構(gòu)成對(duì)物權(quán)等法律定型化分配機(jī)制的替代，國(guó)家對(duì)其物權(quán)效力的控制僅僅在于是否提供合法的登記手段。《德國(guó)民法典》第1010條第1款規(guī)定，“土地的共有人已安排管理和使用，或已永久或暫時(shí)排除請(qǐng)求廢止共同關(guān)系的權(quán)利，或已指定通知終止期間的，僅在所做出的規(guī)定已作為應(yīng)有部分的負(fù)擔(dān)設(shè)定而登記于土地登記簿時(shí)，才對(duì)共有人之一的特定繼受人有效力。”據(jù)此，土地共有人可以就共有土地的管理使用、終止共有關(guān)系的排除及通知事項(xiàng)進(jìn)行約定，這些具有債權(quán)性質(zhì)的約定登記于土地登記簿時(shí)即產(chǎn)生對(duì)抗特定繼受人的效力。與之相似，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”第826條之一第1款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)共有人間關(guān)于共有物使用、管理、分割或禁止分割之約定或依820條第1項(xiàng)規(guī)定所為之決定，于登記后，對(duì)于應(yīng)有部分之受讓人或取得物權(quán)之人，具有效力。其由法院裁定所定之管理，經(jīng)登記后，亦同。”這里的登記范圍已經(jīng)是共有人間的全部債權(quán)債務(wù)關(guān)系，開(kāi)啟了土地登記簿為契約登記的大門(mén)。同樣，根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”，地上權(quán)人得將土地轉(zhuǎn)租于他人，其禁止或限制的特約，僅具有債權(quán)效力，需經(jīng)登記具有對(duì)抗第三人效力。上述規(guī)定的共同特點(diǎn)在于特定債權(quán)約定的內(nèi)容經(jīng)過(guò)登記公示具備物權(quán)效力，從而打破了物權(quán)法定原則對(duì)當(dāng)事人創(chuàng)新物權(quán)類(lèi)型與內(nèi)容的封鎖。在我國(guó)大陸，《土地登記辦法》第29條規(guī)定，“依法以國(guó)有土地租賃方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)租賃國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”可見(jiàn)，債權(quán)經(jīng)過(guò)登記而具有物權(quán)效力的現(xiàn)象已并非個(gè)案，債權(quán)的內(nèi)容與類(lèi)型通過(guò)登記向物權(quán)轉(zhuǎn)化，債權(quán)內(nèi)容及類(lèi)型的多樣性亦隨之傳遞給物權(quán)。由于理論上債務(wù)負(fù)擔(dān)的內(nèi)容是無(wú)窮的，只要公示技術(shù)能承載這樣的無(wú)窮變化，就會(huì)產(chǎn)生類(lèi)型無(wú)窮的物上負(fù)擔(dān)。
由此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非法定的物權(quán)類(lèi)型，但是有了電子化登記技術(shù)的支持，具有相對(duì)性的當(dāng)事人合意，只要不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，通過(guò)登記公示便可具有對(duì)抗第三人的效力。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以申請(qǐng)登記機(jī)關(guān)登記經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定合同，將合同內(nèi)容附屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。由于有農(nóng)地三權(quán)分置的相關(guān)政策作為依據(jù)，登記后，原本僅具有債權(quán)效力的經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以具有對(duì)抗第三人的效力，并獲得《侵權(quán)責(zé)任法》的保護(hù)，取得第三人不得侵害的地位。經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，受讓人亦可申請(qǐng)登記經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，進(jìn)而賦予該權(quán)利轉(zhuǎn)讓以對(duì)抗第三人的效力。解釋論上，經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然不是法定物權(quán)，但通過(guò)附屬登記于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，能夠獲得對(duì)抗第三人效力，實(shí)現(xiàn)物權(quán)化。
（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的立法論安排
自立法論層面言之，我國(guó)未來(lái)編撰“民法典物權(quán)編”，需要?jiǎng)?chuàng)新設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成一種物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定化。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不承載社會(huì)保障功能，而是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)之上設(shè)定的純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)。
首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定的、對(duì)其享有用益物權(quán)之農(nóng)地占有、使用及收益的權(quán)利，其本質(zhì)為權(quán)利人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有權(quán)利之土地的用益。經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)特定農(nóng)地享有占有、使用、收益的權(quán)利，權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓、抵押該權(quán)利。值得注意的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定的主體只能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，只能為由本集體成員組成的農(nóng)戶(hù)設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能為本集體成員直接設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦不得為非集體成員設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)。除本文第二部分的論述外，原因還在于，其一，若農(nóng)民集體既可以為農(nóng)戶(hù)設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又可以設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人同為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定主體，在集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上均可成立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這必然導(dǎo)致三權(quán)之間，特別是農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的邏輯混亂、關(guān)系不清。其二，如果允許農(nóng)民集體設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地的權(quán)益將缺乏土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定保護(hù)，而且由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有較強(qiáng)的流通性，農(nóng)地的社會(huì)保障作用將難以維系，集體成員的生存權(quán)益也有無(wú)法得到有效保障的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，登記為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定、變動(dòng)的生效要件。根據(jù)《物權(quán)法》，登記僅為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定及變動(dòng)的對(duì)抗要件，而非生效要件。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備完全的流通性和可抵押性，經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定及轉(zhuǎn)讓不再受權(quán)利主體身份和地域的限制，其影響范圍不再局限于農(nóng)民集體內(nèi)部，需要通過(guò)更加準(zhǔn)確、穩(wěn)定且具有權(quán)威性的方式加以公示。隨著我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)的不斷完善，農(nóng)村土地權(quán)利登記的功能也足夠強(qiáng)大。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立及變動(dòng)應(yīng)以登記為生效要件。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)之上，經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記為權(quán)利設(shè)定的生效要件意味著設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須是已經(jīng)登記的權(quán)利，未登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有對(duì)抗第三人的效力，無(wú)從派生出具有對(duì)抗第三人效力的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
再次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有可繼承性。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》僅僅確認(rèn)“承包收益”可以成為繼承權(quán)的客體，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有可繼承性則存在爭(zhēng)議。之所以存在爭(zhēng)議，原因在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份屬性。但在農(nóng)地三權(quán)分置的制度背景下，經(jīng)營(yíng)權(quán)是純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其成為繼承權(quán)的客體應(yīng)不存在任何障礙。
最后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終止而終止。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在該權(quán)利之上設(shè)定的次級(jí)用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終止，經(jīng)營(yíng)權(quán)亦喪失存在基礎(chǔ)，而隨之終止。唯在承包方自愿交回發(fā)包地、承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)而使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終止的場(chǎng)合，參照《農(nóng)村土地承包法》第29條關(guān)于承包方向發(fā)包方履行通知義務(wù)的規(guī)定，如果該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上存在經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)當(dāng)提前六個(gè)月以上履行書(shū)面告知義務(wù)。未履行告知義務(wù)，給經(jīng)營(yíng)權(quán)人造成損失的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。參照《農(nóng)村土地承包法》第26條第３款的規(guī)定，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的終止而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)終止的，經(jīng)營(yíng)權(quán)人就其在承包地上的投入，有權(quán)請(qǐng)求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、征收人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。值得注意的是，依據(jù)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的政策選擇，期限屆滿不能成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)終止的原因，經(jīng)營(yíng)權(quán)亦不會(huì)因?yàn)榍罢咂谙迣脻M而終止。
除上述情形外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還可以因下列原因終止：其一，經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期限屆滿。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以與經(jīng)營(yíng)權(quán)人協(xié)商確定經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期限，期限屆滿土地經(jīng)營(yíng)權(quán)終止。其二，經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自變更土地用途或者進(jìn)行破壞性生產(chǎn)，損害土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)益。在此場(chǎng)合，土地所有權(quán)人可以行使排除妨礙、恢復(fù)原狀以及損害賠償請(qǐng)求權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以行使終止權(quán)，收回承包地，并請(qǐng)求經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。其三，經(jīng)營(yíng)權(quán)人拖欠農(nóng)地使用費(fèi)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍不繳納。在此場(chǎng)合，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為構(gòu)成根本違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以行使終止權(quán)，收回承包地，經(jīng)營(yíng)權(quán)因此終止。
結(jié) 論
中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)地制度需要在維護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民根本利益的前提下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其實(shí)現(xiàn)路徑為以既有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)地三權(quán)分置的政策目標(biāo)為指向，合理闡釋集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。農(nóng)地三權(quán)分置政策向可運(yùn)作的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)化應(yīng)該立基于物權(quán)生成的基本邏輯，以集體土地所有權(quán)為母權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因集體所有權(quán)的行使而設(shè)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使而設(shè)定。中央農(nóng)地政策中的承包權(quán)應(yīng)理解為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)踐中，承包權(quán)往往特指派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法構(gòu)造為：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨(dú)立用益物權(quán)。在既定的法政策之下，設(shè)置農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的目的在于實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的使用價(jià)值。與之相對(duì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予流轉(zhuǎn)、抵押功能，目的在于實(shí)現(xiàn)集體土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。解釋論上，囿于物權(quán)法定原則的限制，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)附屬登記于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的方式獲得對(duì)抗第三人的效力。立法論上，我國(guó)“民法典物權(quán)編”應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法定的用益物權(quán)類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定化。
作者：蔡立東，吉林大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，吉林大學(xué)法學(xué)院、吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心教授，國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心專(zhuān)職研究人員，“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年學(xué)者。姜楠，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期
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