2016年12月，中央經濟工作會議提出“深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利”。農村產權交易體系建設作為農村集體產權制度改革的關鍵一環，既是構建城鄉資源要素平等交換機制、增加農民財產性收入的有效途徑，也是激發農業農村發展活力的內在要求，更是深入推進農業供給側結構性改革的重要著力點。為進一步深化溫嶺市農村產權交易體系建設，不斷完善公平、高效、科學的交易平臺運行機制，充分挖掘農業農村裂變發展新動能，該市市委改革辦（市委政研室）會同農辦、農林局等單位就全市農村產權交易體系建設情況開展專題調研，并提出相關對策建議。
一、溫嶺市農村產權交易體系建設現狀
根據上級決策部署和改革要求，該市于2015年初正式啟動農村產權交易體系建設，努力探索建立農村產權交易平臺和市場，力促農村產權交易規范化、制度化、效益化。2015年9月，全面構建了以市、鎮（街道）兩級農村產權交易機構為重點的農村產權交易體系，初步形成了農村產權交易的體制框架基礎。截至2017年5月底，全市共完成農村產權交易101宗，成交額4338.05萬元。其中，農村土地承包經營權交易77宗，成交額2315.38萬元；農村集體資產租賃交易24宗，成交額2022.7萬元。在臺州率先實現農村產權交易“空白”鄉鎮全面消除目標。
一是完善工作制度。根據可交易的基本要求，著力強化政策配套和制度供給，建立健全農村產權交易環節相關機制，相繼出臺《關于規范溫嶺市農村產權交易管理的若干意見》、《溫嶺市農村產權交易規則（試行）》等。在不斷加強農村產權交易平臺自身的管理和交易過程規范的同時，該市借助農村土地承包經營權抵押貸款國家級試點契機，進一步強化政策配套和制度供給，切實倒逼農村產權交易平臺不斷完善。
二是搭建交易平臺。市級層面，成立農村產權交易所，依托該市公共資源交易中心，開設專門對外窗口，為農村各類產權流轉交易提供場所設施、信息發布、組織交易等服務，并對交易行為進行鑒證。鎮（街道）層面，建立農村產權交易服務中心，承擔市級交易所授權的交易服務（目前暫定授權額度為200畝以下的農村土地承包經營權流轉交易及合同價50萬元以下的各類資源的租賃、承包、流轉等農村產權交易項目）。
三是打造基層特色。堅持做實鎮（街道）級平臺，力求各有側重、各具特色，將其打造成為農村產權交易的市場主體。對農業大鎮的平臺，引導其重點發展土地承包經營權流轉交易，如該市箬橫鎮目前已累計完成土地承包經營權交易23宗，金額950.75萬元，占全市農村土地承包經營權交易總額的41.06%，成為臺州鄉鎮一級農村承包地流轉交易的標桿。對城區街道、工業強鎮等經濟發達地區的平臺，引導其重點抓牢村級集體物業租賃項目，如該市城北街道目前已累計完成村級集體物業交易12宗，金額1086萬元，占全市村級集體物業交易總額的53.69%。同時，通過微信群等工作交流平臺，及時通報各鎮（街道）平臺建設情況，挖掘宣傳先進典型和特色亮點，形成比學趕超、互促共進的競爭態勢。
二、溫嶺市農村產權交易體系建設中存在的問題
雖然該市農村產權交易體系建設成效逐步凸顯，但從具體實踐來看，全市農村產權交易體系建設工作還處于摸索發展階段，仍有一些問題亟待重視解決。
（一）權能歸屬不夠明晰。一是確權頒證不徹底。按照相關法律法規，農村宅基地、土地承包經營權、村經濟合作社股權等所有權歸村所有，農民只擁有其使用權、收益權等，存在所有權和使用權主體不一致以及使用權功能大于所有權功能等問題。雖然該市農村土地承包經營權確權已基本完成，但農村宅基地和村經濟合作社股權確權工作仍然相對滯后，其中農村房屋確權登記發證率不到20%。同時，由于上級政策還未到位，目前相關權證辦理處于停滯階段。二是賦權功能不完整。目前農村產權只享有用益物權，群眾不能真正實現資產的自行處分，加之集體經濟股份、宅基地使用權、承包經營權等權屬的自行有償退出機制還不夠健全，特別是農村宅基地不具備轉讓、抵押等權能，即便能夠處分，也僅限于村集體經濟組織內部范圍，嚴重削弱了農村產權的市場價值，導致群眾對農村宅基地、集體建設用地以及村級集體經濟股權等權利人主動登記申請意愿不高。三是保權處置不得力。在法律政策方面，目前農村產權交易的法律保障措施還不完備，如《土地承包法》、《擔保法》和《物權法》等法律的限制性條款制約了農村產權的流動，且各法律法規之間還存在相互沖突的現象。在風險防范方面，農村產權的使用權和所有權分離，每類權能之間缺少穩定性，連帶性的風險較大。對此，目前該市農村產權交易市場供求服務、評估、價格及收益增長機制尚未健全，群眾產權保護意識不強，容易出現信息不對稱等問題，從而引發矛盾糾紛。
（二）組織建設不夠到位。一是機構設置不確定。由于市級農村產權交易所和鎮（街道）農村產權交易服務中心均為非常設機構，既不是行政事業單位，也不是企業單位，機構性質尚未確定，在權屬劃分和內部管理上存在“真空”，影響交易平臺的有序運行。二是職能劃分不合理。根據《關于規范溫嶺市農村產權交易管理的若干意見》規定，“農村產權交易機構應與公共資源交易平臺，實行場所、服務、網絡等資源的整合與共享”。但目前基本只限于場所共用，相關服務、網絡等資源依然“各自為政”。以該市鎮（街道）級平臺為例，工程類等項目招投標由村鎮建設辦公室負責實施，產權交易類由鎮農業發展辦公室負責實施，公共資源交易平臺日常管理隸屬村鎮建設辦公室；農村產權交易機構建設、制度建立、業務指導等則由該市農辦牽頭負責，這種“分而治之”的工作機制勢必產生重復建設、重復勞動等問題，影響相關配套服務的跟進完善。三是人員配備不充足。由于市、鎮（街道）兩級交易平臺都沒有編制，平臺工作人員基本以兼職為主，流動性較大，專業性不強，影響了交易平臺的功能發揮和持續發展。目前市級交易平臺僅招聘1名臨時工作人員，鎮（街道）級平臺工作人員均為對應的農業發展辦公室內部人員兼職，雖然對土地承包經營權等農業領域項目的交易比較熟悉，但對涉及水域、灘涂養殖權、農村房屋所有權及知識產權等交易品種知之甚少，同時也缺乏相關的專業培訓。
（三）平臺交易不夠活躍。一是交易意愿不強。雖然該市對村級集體產權交易項目進場交易有明確規定，但由于農村產權交易涉及既得利益調整等因素，在處置過程中一般要求由產權所有人村集體經濟組織決議同意，程序較為復雜，產權交易渠道較為狹窄，一般都以村內為主，容易照顧相關當事人，導致部分群眾仍習慣于選擇私下交易，不進場交易現象較為突出，導致日常交易“冷冷清清”。如該市城東街道石倉下村有一處面積為10畝的村留地欲出租，原本已有幾家單位報名投標，但當其轉移到農村產權交易平臺掛牌后，卻無人問津。二是交易品種單一。目前該市已有農村土地（林地）承包經營權等十一類權種進入流轉交易平臺，但從交易情況來看，流轉交易品種主要集中在農村土地經營權上，無論是交易筆數還是交易金額都占了大部分，說明該市農村產權交易品種過于單一，未實現多元化走向。如今年一季度，全市農村產權交易37宗，成交額1776萬元，其中涉及農村土地承包經營權流轉交易的宗數和金額分別占到75%和53%。三是交易制度滯后。由于受到上位法的限制和制度缺失等因素影響，除《農村土地承包經營權流轉交易細則（試行）》中涉及的交易品種外，其他交易品種如林地承包經營權、水域灘涂養殖權、農村集體資產所有權等交易細則仍未制定，導致相關交易無法開展。此外，針對私下交易防控監管缺乏行之有效的制約機制。
2015年以來全市各鎮（街道）農村產權交易情況一覽表（截至2017年5月底）
三、全面深化溫嶺市農村產權交易體系建設的對策建議
農村產權交易體系建設是一項系統工程，涉及面廣而深，關系村級集體和農民群眾的切身利益，影響區域經濟社會穩定發展。為進一步深化該市農村產權交易體系建設，規范農村產權交易行為，實現農村產權資源優化，切實保障村級集體經濟組織和廣大農民群眾權益，加快培育農業農村裂變發展新動能，現提出如下對策建議：
（一）明確權能歸屬，夯實農村產權交易基礎。一是深化精準確權。深入推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，嚴格規范宅基地使用權確權登記發證，廣泛動員全市農民做好農村住房所有權的確權工作。在全面推進村經濟合作社股份合作制改革的基礎上，鼓勵有條件的股份合作社開展公司化改造，重點落實集體經營性建設用地使用權確權。探索建立與不動產登記系統掛鉤的農村產權管理信息平臺，并做好農村產權確權頒證過程中形成文字影像等資料的收集整理編研等工作，確保市鎮之間、部門之間農村產權審批、交易和登記信息的互聯互通。二是推進多樣賦權。在現有法律制度框架下，積極探索體制機制突破，充分賦予農村產權權能，努力增加農民財產性收入。進一步規范土地征收程序，合理界定土地征收范圍，完善對被征地農民的合理、規范、多元化保障，賦予農民享有承包地的占有、使用、收益、流轉以及抵押擔保權能，鼓勵探索村級土地股份合作社，讓社員真正實現以承包經營權入股，按比例享受分紅。探索宅基地有償使用和有償退出制度，允許進城落戶農民用宅基地置換城鎮住房，慎重穩妥推進農村住房財產權抵押、擔保、轉讓。制定完善集體經濟股權繼承、抵押擔保等流轉辦法，讓農民不僅享有占有、收益等權能，探索賦予抵押擔保、轉讓、繼承等權能，并逐步放開山林地、養殖灘涂、種植大棚、捕撈漁船等產權的抵押貸款限制。三是實施嚴格保權。對照上級政策要求，不斷健全完善農村產權交易相關制度，進一步提高農村承包經營權穩定性。合理區分村民和社員身份，及時頒發集體經濟組織成員證，以“一證”保“多權”，確保農民權益得到保障。加強農村產權流轉交易風險防控體系建設，探索建立風險保障金制度，組建由第三方組成的產權交易風險監管體系，按照市場化運作模式分擔風險。探索構建農村產權交易糾紛調解仲裁體系，加強對農民風險防范意識的培養。建立健全農戶信用信息數據庫，及時將產權交易流轉信息納入數據庫。
（二）健全機構職能，完善農村產權交易平臺。一是開展機構整合。深度整合市、鎮（街道）兩級農村產權交易和公共資源交易機構，將該市農村產權交易所職能歸并到該市公共資源交易中心，實行“一套班子，兩塊牌子”的管理體制，并相應調整人員機構編制和經費預算，切實扭轉當前市級農村產權交易平臺的機構性質問題以及近乎“空轉”狀態。二是力促職能融合。充分利用該市公共資源交易中心現代化的軟硬件設施和專業優勢，合力打造高標準、高集成的市級農村產權交易體系，努力形成集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。加快鎮（街道）級公共資源交易平臺和農村產權交易平臺整合，整合后統一掛“鎮（街道）公共資源（農村產權）交易服務中心”牌子，機構單獨設立。逐步提高對鎮（街道）平臺的授權額度（價值可提高到200萬元以內），使大部分的農村產權能在鎮（街道）級平臺實現流轉交易。三是組建工作梯隊。加強市級平臺對口管理和指導，完善鎮（街道）級平臺業務人員培訓機制，不斷提升平臺交易服務能力。采取“固定+兼職”的靈活模式，其中固定人員按照鎮（街道）規模及業務量大小確定安排，編制原則上在內部實行調劑，主要負責交易平臺日常管理服務等工作，確保正常運轉。同時，明確兼職人員若干名，可根據交易品種在各對應的專業辦公室選取，并參與相關品種交易服務。根據交易業務發展需求，招聘具有相關專業背景的編外人員，切實解決平臺人員不足、專業性不強的問題。
（三）突出建章立制，激發農村產權交易活力。一是嚴格限制場外交易。以習慣大變革為引領，以制度和規矩的形式逐步改變農村產權傳統交易習慣，將農村集體資產進場交易轉變為常態。同時，積極研究并落實進場交易強制舉措，嚴厲打擊場外私下交易行為，特別要明確“凡涉及農村集體產權依法進行轉讓、出租、入股、抵押或其他方式交易的，必須進入交易機構”，對未進平臺交易的相關票據，采取不得進賬核算處理。樹立紀律“紅線”，一旦發現場外私自交易行為，第一時間追求相關村主職干部責任。二是制定完善交易細則。借鑒學習德清、海鹽等省內先進地區經驗，由該市國土、建設、農林、海洋漁業等部門牽頭，根據各自職能特性，在相關法律法規的基礎上，制定出臺相關交易品種的交易細則。重點規范跨區域、標的額（面積）較大以及宅基地使用權、村經濟合作社股權等特殊農村產權的流轉交易行為，明確流轉交易前提和程序，確保相關流轉交易行為必須在取得相應授權的市場（平臺）進行鑒證并自覺接受履約監督。三是建立健全配套體系。引入評估等中介服務機構，補齊農村產權交易短板，逐步形成完善的農村產權交易格局。建立健全市場運行、服務規范、中介行為、糾紛調處、收費標準等管理制度，充分發揮“互聯網+”優勢，加快形成全市農村產權流轉交易電子信息服務平臺，在更大范圍內整合發布信息、服務流轉交易，實現市、鎮（街道）兩級聯網。實行農村產權流轉交易稅費減免政策，支持市、鎮（街道）兩級農村產權流轉交易平臺建設。全面推行農村產權交易“最多跑一次”改革，有效落實交易費減免、程序簡化等政策。
（四）狠抓工作落實，強化農村產權交易保障。一是落實崗位職責。農村產權交易作為農村改革的“重頭戲”，該市近兩年的《政府工作報告》均有提及，應通過工作任務分解的形式，進一步落實相關單位責任。各職能部門要各司其職、各盡其能，積極配合市、鎮（街道）兩級交易平臺做好相關工作。同時，成立該市農村產權流轉交易監督管理委員會，負責全面協調和工作監管，及時研究解決農村產權流轉交易過程中的困難與問題，極力化解各種流轉交易中存在的矛盾。二是完善考核辦法。建立健全市、鎮（街道）、村三級考核辦法，將農村產權交易平臺規范化建設列入鎮（街道）“一把手工程”和年度目標責任制考核，將農村產權交易規范工作納入村級干部年度績效考核及巡查內容，以考核倒逼作風轉變及工作創新。三是加大宣傳推廣。充分利用溫嶺廣播電視、溫嶺日報、溫嶺發布APP等新聞媒體，對該市農村產權交易平臺的服務內容進行介紹，對農村產權改革的意義和重要性進行宣傳，廣泛發動農戶積極參與。強化鎮村干部培訓，將規范農村產權交易列入新一屆村主職干部的培訓內容，進一步明確產權交易的內容、范圍、辦理程序等，杜絕村干部因不熟悉產權交易政策而自行簽訂合同的情況。四是實行動態監管。加強農村產權交易相關資料審核，對交易全過程進行跟蹤監督，定期通報農村產權交易手續不規范、程序不到位、交易不進場等情況。同時，對未能實現正常交易的鎮（街道）及沒有制定《交易細則》的市級部門進行專項督查，確保全市農村產權公開公平公正交易。
作者單位：溫嶺市委改革辦
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