原題：扶貧治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)：階段性特征、邏輯框架與發(fā)展保障
摘要：實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化是脫貧攻堅工作的更高要求，需要準(zhǔn)確把握適度普惠的理念初步形成、多元主體的共責(zé)機制趨于完善、“美好生活”成為脫貧攻堅共識等扶貧開發(fā)的階段性特征，從黨的核心的認(rèn)同化、公共服務(wù)的均等化、收入分配的合理化和政策體系的科學(xué)化四個方面建構(gòu)扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)框架。同時應(yīng)關(guān)注扶貧治理過程中的外部資源“強制嵌入”、扶貧開發(fā)“運動異化”和工作推進“盲目跟風(fēng)”三種傾向，重視鄉(xiāng)村價值發(fā)現(xiàn)和本土資源利用，重視系統(tǒng)資源整合和脫貧長效機制完善，重視扶貧開發(fā)形勢的理性研判和實踐探索，以進一步推進反貧困事業(yè)和促進社會發(fā)展，增進民眾福祉。
關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)/精準(zhǔn)扶貧/扶貧治理/傾向性問題/發(fā)展保障/治理現(xiàn)代化
一、扶貧治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)：領(lǐng)跑脫貧攻堅的戰(zhàn)略選擇
扶貧開發(fā)是關(guān)乎民生和人民福祉的社會政策與制度安排，也是社會關(guān)注度較高、公眾反應(yīng)較為敏感的公共管理領(lǐng)域之一。為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為新時期的減貧戰(zhàn)略和重要工作。在“發(fā)展中減貧”政策逐步走向定型的“十三五”關(guān)鍵時期，有必要對扶貧工作體系進行系統(tǒng)審視和思考，深入探討其價值取向、政策架構(gòu)與制度關(guān)聯(lián)，通過價值創(chuàng)新與體系優(yōu)化，理性建構(gòu)起扶貧治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)框架。
(一)扶貧歷程與“看護四角”治理理念
回顧歷史，扶貧開發(fā)與社會救助實踐源頭久遠，且一脈相承，雖然歷史上的扶貧開發(fā)主要是賑災(zāi)、救濟等有限措施，“但采取的確實是政府主導(dǎo)的方式并通過柔性傳承得以延續(xù)和發(fā)展”。在20世紀(jì)70年代之前，我國就曾建立了一套相對完善的扶貧政策體系與工作機制，鑒于政府受到經(jīng)濟資源的約束，當(dāng)時的扶貧主要是重在通過“變革制度，激發(fā)發(fā)展活力”的制度扶貧。伴隨著1978年后的改革開放，扶貧開發(fā)工作也進入了一個全面而深刻的變革時期，扶貧政策由“救濟式、普惠式扶貧”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式、競爭式扶貧”，絕大多數(shù)農(nóng)村人口因此逐漸脫離了傳統(tǒng)的貧困狀態(tài)，走向富裕。至1992年底，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量由1978年的2.5億減至8000萬，但部分貧困群眾由于影響其自身發(fā)展的“作為通用性手段的可行能力”不高，以及賴以生存和發(fā)展的“生計空間”資源貧困，仍然處于貧困狀態(tài)。自1994年國家實施《國家八七脫貧攻堅計劃》后，絕對貧困人口數(shù)量大幅下降，相對貧困問題突出。到2011年底，按照年人均純收入2300元的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國農(nóng)村貧困人口升至1.28億；得益于連片特困區(qū)扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧等政策，2015年底全國農(nóng)村貧困人口降至5575萬。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展完善，專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”扶貧開發(fā)格局基本形成，扶貧開發(fā)工作“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”特征凸顯。
一方面，縱觀扶貧開發(fā)工作歷程，可將扶貧開發(fā)理解為政府干預(yù)部分貧困區(qū)域民眾經(jīng)濟生活，改善其生產(chǎn)生活狀態(tài)的一種社會管理行為，前提是國家擁有較強的政治公信力與堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。雖然在某種程度上具有“將國家對于部分人的社會責(zé)任延展至所有公眾”的“問題擴大化”嫌疑，但普惠式的扶貧開發(fā)無疑整體上提高了人民的福利水平。如“十二五”期間，我國不僅在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下減貧1億人，而且通過區(qū)域扶貧開發(fā)，使得貧困縣農(nóng)民人均純收入在5年間實現(xiàn)了翻番目標(biāo)，貧困地區(qū)飲水安全、道路交通、電力保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)全面完成，教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)目標(biāo)基本完成。另一方面，西方“福利國家”的高福利政策在遭遇經(jīng)濟危機時“無力承擔(dān)日益沉重的巨額福利開支，而不得不調(diào)整政策，削減福利費用”，如西方許多國家在經(jīng)歷20世紀(jì)70-80年代的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，逐步將“國家統(tǒng)攬式的福利制度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鞲＠贫取保沟萌藗儗τ谏鐣l(fā)展救助與幫扶產(chǎn)生了一系列新的思考，較具現(xiàn)實啟示意義的是福利多元主義以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的“看護四角”理論。福利多元主義主張政府部門、社會團體、社區(qū)與家庭等多元主體皆是福利社會發(fā)展的資源提供者，也是受益者，圍繞福利水平提升而形成一個發(fā)展共同體。1977年的《沃爾芬德報告》最早使用了“福利多元主義”理念，認(rèn)為福利來源表現(xiàn)為國家、市場、社會自愿組織和慈善機構(gòu)、家庭等“看護四角”，進而闡釋了多元主體的協(xié)同與交互機制，為克服傳統(tǒng)一元、二元福利體制弊端開辟了新的扶貧治理道路。考慮到國家在扶貧開發(fā)工作推進過程中的公共管理責(zé)任履行、當(dāng)前財政扶貧資源的行政約束以及扶貧開發(fā)過程中的資源傳遞效率下降、邊際效應(yīng)遞減等相關(guān)問題，“十三五”時期的扶貧開發(fā)政策體系必定步入更加成熟、完善的新階段。扶貧開發(fā)工作應(yīng)在注重發(fā)揮政府作用的同時，發(fā)揮市場、家庭等的作用，“政府、市場、社會非營利組織和家庭之間展開合作，以網(wǎng)絡(luò)化的合作作為主要工作機制，實現(xiàn)共同治理”，逐步走向扶貧治理的現(xiàn)代化。
(二)走向扶貧治理現(xiàn)代化的階段性特征
未來的脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨，5575萬貧困人口主要分布在集中連片特困地區(qū)，自然條件差，貧困程度深，增收難度大且長期貧困所占比重大，特殊類型的貧困多，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。為了確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，對“十三五”脫貧攻堅工作進行了整體部署，加大了國家對于扶貧開發(fā)的支持力度。如“十三五”開局之年的2016年，中央財政就安排撥付財政扶貧資金660.95億元，比2015年增長43.4%。顯然，要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)“領(lǐng)跑脫貧攻堅”更高要求，就應(yīng)兼顧“精準(zhǔn)”與“領(lǐng)跑”，在扎實推進精準(zhǔn)扶貧工作的同時，優(yōu)化脫貧攻堅頂層設(shè)計，提高扶貧開發(fā)治理水平。2011年以來，我國的扶貧開發(fā)政策立足于改善民生和重點區(qū)域、重點群體突破，扶貧開發(fā)工作呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型與發(fā)展的兩大特征，主要表現(xiàn)在三個方面。
1.適度普惠的理念初步形成
鑒于扶貧開發(fā)過程中扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困人口數(shù)量大幅下降、區(qū)域貧困特征明顯、極貧人口問題突出等現(xiàn)實狀況，加之經(jīng)濟社會發(fā)展過程中對“財政資金占較大比例”的扶貧開發(fā)資源配置“效率”與“公平”的雙重要求，扶貧開發(fā)理念“由原來的普惠式扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠”。這種轉(zhuǎn)變既回應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的需要，又在一定程度上扭轉(zhuǎn)了貧困人口“等、靠、要”的錯誤觀念，通過發(fā)展扶持資源的“競爭式獲取”，提高了扶貧對象的主人翁精神和脫貧致富的積極性。同時，適度普惠政策也有利于消減非貧困人口的“相對剝奪感”，弱化攀比心理引致的不滿情緒，有利于維護社會的整體穩(wěn)定和安全。
2.多元主體的共責(zé)機制趨于完善
十八屆三中全會關(guān)于“市場在資源配置中起決定性作用”的新定位，引發(fā)了政府與市場、社會關(guān)系的聯(lián)動效應(yīng)，扶貧開發(fā)工作也越來越重視在“市場型政府”建設(shè)的前提下進一步健全和完善政府、市場、社會和扶貧對象等多方主體的行為協(xié)同與責(zé)任機制，“利益即責(zé)任”扶貧開發(fā)工作原則逐步取得共識。值得注意的是，近年來的扶貧開發(fā)工作在上述“看護四角”治理理念的指導(dǎo)下，在關(guān)注政府主導(dǎo)的同時，也越來越重視市場條件下扶貧資源配置主體(包括政府及職能部門、社會組織)資源配置行為與扶貧對象(區(qū)域、社區(qū)與家庭)的發(fā)展意愿相對接，有效銜接扶貧開發(fā)工作推進方案與扶貧對象(社區(qū)與家庭)的發(fā)展決策機制，這在提高扶貧開發(fā)工作績效的同時，也有助于扶貧治理主體“互助共濟”治理制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。
3.“美好生活”成為扶貧開發(fā)的共同議題
精準(zhǔn)扶貧的理論預(yù)設(shè)，改變了傳統(tǒng)的對“經(jīng)濟貧困”的狹隘判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為貧困人口致貧原因呈現(xiàn)多維特征，且貧困發(fā)生立基于扶貧對象發(fā)展要素匱乏或者要素之間匹配效率低下。為了更好地減貧脫貧，需要對扶貧對象發(fā)展要素進行針對性滿足或者提高發(fā)展資源配置效率，并由此針對“十三五”時期未脫貧人口的致貧原因提出了“通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、生態(tài)補償、教育扶貧和社會保障兜底”的“五個一批”工程，以回應(yīng)人民對于“擁有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境”等美好生活的向往，扶貧開發(fā)工作目標(biāo)更加明確、發(fā)展手段更加完善、發(fā)展內(nèi)容更加豐富。
二、扶貧治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的理論邏輯與框架設(shè)計
(一)扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)方式的邏輯推理
學(xué)術(shù)界有關(guān)扶貧開發(fā)的理論解讀視角主要有以舒爾茨為代表的資本理論(包括人力資本和社會資本)、以阿瑪?shù)賮啞ど瓰榇淼目尚心芰ω毨Ю碚摗⒁园瑐悺の挚藶榇淼纳鐣|(zhì)量理論、以雅蘭和瑞福林為代表的空間貧困理論等四個主流范式，這些理論在我國長期的扶貧實踐中顯現(xiàn)出了由“救濟式扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_發(fā)式扶貧”，再到當(dāng)前“全域開發(fā)基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)扶貧”的重心轉(zhuǎn)變，同時在扶貧理論預(yù)設(shè)上也由過去的“經(jīng)濟貧困單一指標(biāo)評價”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嗑S致貧原因精準(zhǔn)扶貧脫貧”，“多元主體參與的大扶貧格局”逐漸形成和完善。
實現(xiàn)扶貧治理的現(xiàn)代化是扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略選擇，也是新時期“領(lǐng)跑脫貧攻堅”工作的理念引領(lǐng)、組織基礎(chǔ)和制度保障。圍繞全面建成小康社會目標(biāo)考量扶貧治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，需要緊密結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展過程中“實現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設(shè)美好生活”的發(fā)展目標(biāo)，運用系統(tǒng)思維，嚴(yán)密邏輯推理。作為“完整意義上的社會人”的發(fā)展個體，需要有一個健康的體魄、健全的心理、良好的精神狀態(tài)、和諧的社會關(guān)系、優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境，這是更好實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)，也是阿瑪?shù)賮啞どP(guān)于人們在獲取自身利益過程中有關(guān)“資源、權(quán)利、環(huán)境”等可用性手段的總稱，貧困人口之所以陷入貧困，關(guān)鍵是這些可用性手段的缺失。
結(jié)合前述“看護四角”的發(fā)展治理理念，各個治理主體需要圍繞“脫貧致富”目標(biāo)的實現(xiàn)承擔(dān)起相關(guān)任務(wù)和關(guān)聯(lián)責(zé)任：一是政府角度，要重視發(fā)展理念與組織引領(lǐng)，在為貧困人口提供必要的經(jīng)濟資源的同時，改善貧困人口的發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境，根據(jù)貧困人口(家庭)的具體情況，為其提供發(fā)展機會，如無發(fā)展可能(如先天缺陷、年齡過大等)，則由社會保障兜底，為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會秩序；二是市場角度，盡可能維持一個公平且有效率的運行機制，尤其是要發(fā)揮激勵機制和選擇機制的作用，完善收入分配制度，提高資源配置效率，提升民眾的福利水平；三是社會部門角度，要積極參與到扶貧開發(fā)工作中來，提高“彌補政府行政吸納資源不足”的能力，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)逐步替代，強化社會組織的“組織公民行為”責(zé)任履行；四是貧困人口(家庭)視角，要通過有效的參與和風(fēng)險規(guī)避，充分利用發(fā)展機會，提升資源承接能力，增強組織化程度，提高行政和市場話語權(quán)，而“扶貧到戶的聚焦，又要求農(nóng)戶間要以‘合作能力+共同行動能力+農(nóng)戶公平分享’的機制實施”，實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展。
(二)扶貧治理現(xiàn)代化的框架設(shè)計
扶貧開發(fā)的“看護四角”互為支撐，關(guān)聯(lián)協(xié)同；而堅持改革開放、堅持政府主導(dǎo)、堅持開發(fā)式扶貧方針、堅持動員全社會參與、堅持普惠政策和特惠政策相結(jié)合的中國特色減貧道路的減貧成效與發(fā)展貢獻，也從實踐的角度論證了確立扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)的合理性和科學(xué)性。貧困現(xiàn)象本就是社會發(fā)展的多種表征之一，表現(xiàn)在社會經(jīng)濟領(lǐng)域的方方面面；貧困問題需要通過經(jīng)濟社會的全面發(fā)展來有效削減，而不能將其孤立，要系統(tǒng)思考滿足發(fā)展主體不同需要的路徑。具體到實踐中，應(yīng)關(guān)注黨的核心的認(rèn)同化、公共服務(wù)的均等化、收入分配的合理化和政策體系的科學(xué)化四個關(guān)鍵問題，扎實推進扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。
1.黨的核心的認(rèn)同化是實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化的首要前提
任何組織目標(biāo)的順利達成，都需要一個能夠有效凝聚和合理配置資源的核心。脫貧攻堅是一項系統(tǒng)工程，涉及到政府、社會組織、企業(yè)與金融機構(gòu)、農(nóng)戶等多個主體，各方利益訴求與行為策略不盡一致，在當(dāng)前扶貧開發(fā)村級瞄準(zhǔn)體制下，就需要一個強有力的組織核心。“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部；支部強不強，關(guān)鍵看支書。”基層黨組織是精準(zhǔn)扶貧工作的有力保障，在脫貧攻堅中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。加強黨建工作是推動事業(yè)發(fā)展的堅強保障，必須始終堅持黨在扶貧開發(fā)工作中的核心地位，強化黨在扶貧開發(fā)中的理念引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和創(chuàng)新引領(lǐng)作用，爭取民眾對于黨在扶貧開發(fā)工作中的核心地位的認(rèn)同，以減少扶貧開發(fā)工作中“因為信任缺失帶來的交易成本”，最大化地提高扶貧資源配置效率，盡快實現(xiàn)貧困區(qū)域和貧困人口的脫貧致富。
扶貧開發(fā)與黨“為人民服務(wù)”的宗旨、“追求共同富裕”的社會制度本質(zhì)要求高度契合，重視以黨建引領(lǐng)扶貧開發(fā)，強化“抓黨建、聚民心、促發(fā)展”的工作理念，采用黨員干部一對一幫扶、第一書記、扶貧服務(wù)隊、定點掛幫等“黨建+”扶貧方式，選派黨員開展智力扶貧；強化組織建設(shè)增進黨支部“橋頭堡”作用，助力精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，有助于溫暖貧困群體，拓寬扶貧人口增收渠道，增強黨的凝聚力和認(rèn)同感，實現(xiàn)“黨建”與“扶貧開發(fā)”的互動和雙贏。
2.公共服務(wù)的均等化是實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)
“公共服務(wù)是一個地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的助推器，不僅僅是改變經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，更重要的是對貧困地區(qū)教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等要素的持續(xù)改善，能夠保證區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)和健康發(fā)展。”由于我國宏觀層面長期以來受二元結(jié)構(gòu)分治的影響，中觀層面公共財政制度的不完善尤其是財政支出偏向城市和分稅制財政的內(nèi)在缺陷，以及微觀層面公共服務(wù)供給機制的不合理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平嚴(yán)重失衡，尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)在教育、社會保障、公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施方面的供給嚴(yán)重滯后。以教育扶貧為例，國家在“十二五”期間針對貧困地區(qū)存在的義務(wù)教育薄弱的情況，利用中央財政資金640億元，帶動地方財政資金800多億元，改善了農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，惠及3000多萬農(nóng)村貧困人口；再如國家加大資助貧困學(xué)生規(guī)模，累計減輕貧困學(xué)生家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)超過6000億元，大大降低了貧困家庭因教育致貧的狀況，盡可能遏制貧困的代際傳遞。社會發(fā)展的基礎(chǔ)是公共服務(wù)的均等化供給和社會價值的普遍認(rèn)同，經(jīng)濟與社會發(fā)展的不均衡，勢必衍生貧困問題與其他發(fā)展困境。
新公共服務(wù)理論認(rèn)為，應(yīng)該利用一種基于權(quán)利、民主和公共服務(wù)的方式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的主導(dǎo)行政模式。公民發(fā)展以及權(quán)益保障水平在很大程度上表現(xiàn)為構(gòu)成其發(fā)展空間的公共服務(wù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，反過來又將強化其所處環(huán)境公共服務(wù)水平的高低，表現(xiàn)為“強者愈強、弱者愈弱”的發(fā)展循環(huán)。新時期實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)，需要良好的環(huán)境，要針對當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡、公共服務(wù)供給“碎片化”等突出問題，明確公共服務(wù)提供的主體責(zé)任，完善財政體制與運行機制，創(chuàng)新“民眾提出需求，政府權(quán)衡利弊，市場有效提供，社會參與監(jiān)管”的公共服務(wù)提供模式，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系和政府購買市場服務(wù)機制，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。“民眾在一定程度上能夠相對均等享有較高層次的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)”，既是扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)的核心內(nèi)容。
3.收入分配的合理化是實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化的制度保障
扶貧政策是收入分配政策的重要組成內(nèi)容，扶貧開發(fā)有助于縮小收入分配差距。但扶貧對象貧困是復(fù)雜多樣的致貧因素綜合作用、長期累積的一種結(jié)果和狀態(tài)，伴隨著旨在“通過適當(dāng)拉大收入差距，激發(fā)生產(chǎn)活力”的收入分配制度改革，貧富差距越發(fā)明顯，結(jié)構(gòu)性貧困逐漸成為20世紀(jì)90年代以來貧困的重要特征之一，“進入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟增長在一定程度上表現(xiàn)出‘益貧困地區(qū)’大于‘益貧困戶’的特征”。依據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的反映收入分配差異程度的基尼系數(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)，改革開放后我國基尼系數(shù)持續(xù)走高，到2008年達到0.491的較大數(shù)值，但通過此后的調(diào)整個稅起征點、上調(diào)最低工資標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收入申報核算等收入分配改革，逐步縮小了貧富差距，基尼系數(shù)從2009年逐年回落，2015年全國居民收入基尼系數(shù)為0.462。另據(jù)運用基尼系數(shù)分解方法測算的我國1993-2013年20年間的農(nóng)村居民收入差異的分析結(jié)論表明，“我國區(qū)域農(nóng)村居民收入差異呈現(xiàn)‘平穩(wěn)—上升—下降’的三階段特征。從收入來源分解來看，財產(chǎn)性系數(shù)和工資性系數(shù)遠高于總系數(shù)，是導(dǎo)致總收入差異的主要因素。工資性收入在總收入中所占比重一直處于上升態(tài)勢，且遠高于財產(chǎn)性收入，是造成不同區(qū)域農(nóng)村居民收入差異的核心因素”。這說明在扶貧開發(fā)過程中，不僅僅要重視解決貧困家庭的勞動力人口就業(yè)問題，同時還應(yīng)在更高的區(qū)域?qū)用嫔辖鉀Q收入分配的相對公平和產(chǎn)業(yè)福利問題，提高工資性收入。
基于收入分配視角，微觀層面的貧困家庭致貧原因，一是因為受“其所擁有或者可以使用”的生產(chǎn)要素的數(shù)量和質(zhì)量的約束而貧困，即受初次分配影響，二是受到社會保障體系、財稅政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等資源再分配行為制約，三是由于通貨膨脹、慈善虛置等造成第三次分配薄弱而難以脫貧。依據(jù)產(chǎn)業(yè)福利效應(yīng)理論，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與居民收入分配之間的關(guān)系表現(xiàn)為：在經(jīng)濟增長過程中，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人數(shù)增加，將對城鎮(zhèn)居民收入差距分別形成正向、負(fù)向和負(fù)向的作用，收入差距的擴大能夠在未來引導(dǎo)更多的勞動者流向第三產(chǎn)業(yè)，而減少流向第一、二產(chǎn)業(yè)。因此，要實現(xiàn)扶貧治理的現(xiàn)代化，需要正視“經(jīng)濟新常態(tài)下因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引致的落后產(chǎn)業(yè)(這一產(chǎn)業(yè)涉及更多的是農(nóng)村就業(yè)人口)與高新產(chǎn)業(yè)間勞動者收入分配不均衡將更為突出”的問題，重視提高勞動者素質(zhì)和改善生產(chǎn)條件，消減“戶籍、土地、福利待遇”等體制內(nèi)因素影響，推進工資制度改革，促進低收入者提高收入水平尤其是提高其工資性收入水平，正確處理公平和效率的關(guān)系，以公平為中心實現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而達到收入分配與公平發(fā)展的良性互動，逐步改變“因為利益相關(guān)方權(quán)力的不平等，致使在收入分配制度安排上系統(tǒng)性地偏向于影響力較大者的利益，進而導(dǎo)致生產(chǎn)潛力遭到浪費，資源分配喪失效率”的現(xiàn)象，盡可能為脫貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)減少系統(tǒng)性風(fēng)險。
4.政策體系的科學(xué)化是實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化的重要支撐
扶貧開發(fā)作為系統(tǒng)工程，內(nèi)部涵蓋政策規(guī)劃、指揮與執(zhí)行、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，外部關(guān)聯(lián)政府政治價值取向、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)職能部門職責(zé)發(fā)揮等整個社會管理系統(tǒng)運行。我國的扶貧開發(fā)呈現(xiàn)出專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的扶貧格局，受到“權(quán)威政府”的行政主導(dǎo)觀念與社會環(huán)境影響，扶貧開發(fā)在歷史發(fā)展過程中逐步形成了“政府主導(dǎo)、市場配合、社會參與、群眾承接”的工作特征。這種扶貧格局突出了扶貧開發(fā)的包容性發(fā)展價值觀，強化了區(qū)域發(fā)展環(huán)境的綠色約束以及注重公平、效率基礎(chǔ)上的區(qū)域人口整體福利改進，對于我國階段性大規(guī)模、快速推進貧困人口減貧脫貧成效顯著。隨著我國在深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革中有關(guān)“政府與市場關(guān)系的進一步定位”，扶貧開發(fā)工作“貧困人口分布零碎、致貧原因多維、貧困程度較深、精準(zhǔn)扶貧工作難度較大”的特點逐步顯現(xiàn)之后，傳統(tǒng)扶貧開發(fā)“政策主體”簡單指向“政策客體”工作模式也遇到了許多挑戰(zhàn)，如扶貧開發(fā)政策與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性不強，出現(xiàn)“上位法與下位法不能有效互為支持、不同政策之間難以相互銜接”的情況；整合性治理過程中政府、社會組織、扶貧對象等多方參與主體權(quán)利不明、責(zé)任不清，致使扶貧開發(fā)工作推進過程中協(xié)同效應(yīng)難以高效實現(xiàn)；發(fā)展意愿和幫扶措施在政策主體與政策作用對象之間缺乏有效溝通，瞄準(zhǔn)精度與資源利用效率不高，進而也在一定程度上影響了政策監(jiān)測手段與校正機制等政策績效分析和反饋控制機制作用的發(fā)揮。
新時期的扶貧治理戰(zhàn)略，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策推進為契機，借鑒其“精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)控制”的全過程管理理念，構(gòu)建“政策制定核心系統(tǒng)—政策實施支撐系統(tǒng)—政策調(diào)整與改進外圍系統(tǒng)”的系統(tǒng)化、科學(xué)化、動態(tài)化扶貧開發(fā)政策體系，注重提高政策在市場機制運行中的適用性，把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機結(jié)合起來。如江西省在扶貧開發(fā)政策體系建構(gòu)過程中，構(gòu)建了“省級‘2+23’、市縣‘1+7’與鎮(zhèn)村采取‘6個1’”的五級聯(lián)動的政府主導(dǎo)扶貧格局，提出了“選準(zhǔn)一項優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、設(shè)立一筆貸款風(fēng)險金、組建一個合作組織、落實一種幫扶機制”的扶貧新模式，引導(dǎo)貧困村和貧困戶依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧致富，取得了較好效果，成為全國脫貧攻堅的樣本區(qū)。同時，還應(yīng)完善政策實施過程中的多元主體參與機制，明晰扶貧對象發(fā)展意愿和資源利用決策機制，理順扶貧開發(fā)政策與相關(guān)法規(guī)政策之間的銜接。在實現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化的過程，不是要凸顯扶貧開發(fā)工作相對于其他社會發(fā)展事業(yè)的“異質(zhì)性”，而是要逐步消除貧困人口的“貧困化意識和貧困身份”，達到“扶貧開發(fā)工程固然因發(fā)展而生，也會順其自然因發(fā)展而得到解決”的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，亦即通過政策體系的科學(xué)化盡可能集聚社會發(fā)展資源，形成合力，并盡可能做到脫貧攻堅于“無形”。
三、扶貧治理現(xiàn)代化實現(xiàn)過程中的三種傾向及其對策
新時期精準(zhǔn)扶貧的有序推進和扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)任重道遠，要正視走向扶貧治理現(xiàn)代化過程中存在的三種傾向，統(tǒng)籌兼顧，長短結(jié)合，優(yōu)勢互補，強化政策創(chuàng)新和機制優(yōu)化，著力實現(xiàn)領(lǐng)跑脫貧攻堅的發(fā)展目標(biāo)。
(一)防范外部資源“強制嵌入”，重視鄉(xiāng)村價值發(fā)現(xiàn)和本土資源利用
借鑒資源稟賦理論，傳統(tǒng)扶貧開發(fā)常以發(fā)展資源不足、發(fā)展條件欠缺為由，采用普惠補助和競爭開發(fā)相結(jié)合的方式針對扶貧進行前期“輸血”、后期“造血”，這種扶貧開發(fā)方式“短、平、快”，在取得成效的同時，忽略了對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村固有發(fā)展邏輯與本土資源優(yōu)勢等鄉(xiāng)村價值的發(fā)現(xiàn)，即便是當(dāng)前為各地所青睞的產(chǎn)業(yè)扶貧，也出現(xiàn)了常被詬病的“扶貧資源精英俘獲”、滋生貧困人口“等、靠、要”依賴心理、“產(chǎn)業(yè)懸空”導(dǎo)致發(fā)展不可持續(xù)等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分貧困地區(qū)在扶貧工作中忽視區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位與優(yōu)美的自然環(huán)境等比較優(yōu)勢，強調(diào)招商引資基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，結(jié)果落得一個農(nóng)業(yè)受損、環(huán)境遭到破壞、產(chǎn)業(yè)園區(qū)空(廢)置的結(jié)局。如何避免在新的脫貧攻堅中出現(xiàn)急于求成和簡單化的偏差，防止因行政新的干預(yù)和各種外來資源輸入而使扶貧對象產(chǎn)生對政府資金、社會幫扶等外界資源的依賴，是扶貧治理過程中需要認(rèn)真對待的問題。
防范扶貧開發(fā)中的“強制嵌入”，一是重視農(nóng)村鄉(xiāng)土價值發(fā)現(xiàn)，理順農(nóng)村發(fā)展邏輯，從自身發(fā)展的歷史積淀和建設(shè)成果比較中重建農(nóng)村發(fā)展的自信，將發(fā)展中奉行的“因果邏輯”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶Ч壿嫛保匾晫σ延匈Y源基礎(chǔ)上的可能發(fā)展路徑的思考，以避免陷入“資源貧困陷阱”的認(rèn)知與實踐怪圈。二是重視“內(nèi)源性扶貧”，完善參與機制，建設(shè)由政府、社會組織、村民自治組織、非貧困村民與貧困人口組成的發(fā)展共同體，依據(jù)本土資源和知識優(yōu)勢，發(fā)展適合自身特點的特色產(chǎn)業(yè)，形成比較穩(wěn)定的家庭生計模式。三是重視發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的合理調(diào)整和重建。精準(zhǔn)扶貧和未來扶貧治理現(xiàn)代化的理論預(yù)設(shè)均超越了“貧困僅僅是一個經(jīng)濟問題”的認(rèn)知，這說明以往“簡單的經(jīng)濟指標(biāo)衡量”的做法將不再適用，應(yīng)該圍繞“美好生活”的發(fā)展主題，重構(gòu)“豐裕社會、美麗經(jīng)濟、治理秩序和共享發(fā)展”的扶貧治理現(xiàn)代化的評判框架。
(二)防范扶貧開發(fā)“運動異化”，重視對系統(tǒng)資源的整合和脫貧長效機制的完善
脫貧致富是一項系統(tǒng)工程，扶貧開發(fā)既是資源配置過程，也是扶貧對象在“資源基礎(chǔ)上的可行能力形成與提升”的過程，是一個循序漸進的過程。精準(zhǔn)扶貧并非運動式扶貧，但“官僚制運行過程中職能部門的自我強化”傾向在扶貧開發(fā)工作中也有表現(xiàn)，“運動異化”(“心急”“事虛”的運動式扶貧，目的與手段倒置)現(xiàn)象初見端倪：一方面，基于扶貧資源整合的契機，強化和固化扶貧開發(fā)職能部門的影響力(調(diào)研中部分地區(qū)戲稱其為“第二發(fā)改委”)，出現(xiàn)扶貧開發(fā)在公共服務(wù)提供、收入分配治理、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域政策制定與工作實施中“越位”“錯位”等角色失調(diào)。如隨著國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》的實施，部分貧困地區(qū)將整合后的規(guī)模性扶貧資金用于農(nóng)村形象亮化、深山區(qū)路燈建設(shè)等工程，將扶貧開發(fā)異化為區(qū)域跨越式發(fā)展運動，瞄準(zhǔn)失誤，造成扶貧資源錯配。另一方面，扶貧開發(fā)不能緊盯眼前，不看長遠。由于農(nóng)村發(fā)展資源與環(huán)境、脫貧人口的市場適應(yīng)能力與生計脆弱性等因素的綜合影響，農(nóng)村有相當(dāng)部分的脫貧人口又重新陷于貧困，且隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，返貧率會逐步上升，脫貧人口的返貧問題將如影隨形，成為蠶食扶貧開發(fā)工作成果和阻礙扶貧目標(biāo)順利實現(xiàn)的頑疾。
推進扶貧治理的現(xiàn)代化，應(yīng)將扶貧開發(fā)置于統(tǒng)籌農(nóng)村改革的層面來思考。依據(jù)耗散結(jié)構(gòu)理論，開放性、穩(wěn)定性和動態(tài)性是扶貧開發(fā)系統(tǒng)有效運行的重要特征，需要有效協(xié)調(diào)內(nèi)部利益關(guān)系，強化其與社會管理大系統(tǒng)的信息和能量交流：將扶貧開發(fā)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理等領(lǐng)域的改革與發(fā)展統(tǒng)籌謀劃，以項目為載體，改革投入分配管理機制，將扶貧開發(fā)資源與其他部門、渠道的支農(nóng)惠農(nóng)資源整合捆綁起來，統(tǒng)一規(guī)劃、共同實施，使貧困群眾從中受益。同時，針對不同類型脫貧人口返貧特征，剖析返貧風(fēng)險傳導(dǎo)機制，規(guī)范財政扶貧資金投資項目的收益回收制度，形成“扶貧互助資金自我積累”的良性循環(huán)機制；健全脫貧人口返貧動態(tài)風(fēng)險防范體系，切實保障脫貧人口生計的可持續(xù)發(fā)展。
(三)防范工作推進“盲目跟風(fēng)”，重視對扶貧開發(fā)形勢的理性研判和實踐探索
依據(jù)我國在新的歷史起點上提出的“新三步走”戰(zhàn)略，“到建黨一百周年的時候，即到2020年要全面建成小康社會；到建國一百周年的時候，即到2049年要實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；在前兩個一百年奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢”，扶貧治理的現(xiàn)代化實現(xiàn)征程在不同時期具有不同的發(fā)展內(nèi)涵、工作重心。站在變革與發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，扶貧開發(fā)工作應(yīng)科學(xué)研判國內(nèi)外發(fā)展形勢，理性探討經(jīng)得起實踐檢驗的扶貧開發(fā)理念和實踐模式，尤其要立足國情，“不唯外、不唯上、不唯學(xué)，只唯實”，避免在扶貧開發(fā)工作中出現(xiàn)“主觀意志化的脫貧摘帽時間表”“開展不切實際的、一刀切的扶貧開發(fā)經(jīng)驗推廣”“無視減貧脫貧的長期性，將扶貧開發(fā)作為一個階段性工作來抓”等現(xiàn)象，認(rèn)真把握和妥善處理扶貧開發(fā)方式的精準(zhǔn)對接與多重方式協(xié)同的關(guān)系，扶貧開發(fā)資源短期減貧效應(yīng)與脫貧主體可持續(xù)發(fā)展長效機制的關(guān)系，扶貧開發(fā)治理系統(tǒng)穩(wěn)定性保持與動態(tài)能力提升的關(guān)系，經(jīng)濟增長與極貧人口脫貧的關(guān)系，農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)貧困消減的關(guān)系，以及區(qū)域發(fā)展不均衡(尤其是老少邊窮地區(qū))導(dǎo)致的相對貧困問題等，以進一步推進反貧困事業(yè)和促進社會發(fā)展，增進民眾福祉。（本文系基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“連片特困區(qū)扶貧資源配置效應(yīng)與優(yōu)化機制研究”(14BJL077)；江西省社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃經(jīng)濟社會發(fā)展智庫項目“江西實現(xiàn)‘領(lǐng)跑脫貧攻堅’更高要求對策研究”(16ZK09)；江西省軟科學(xué)研究計劃項目“江西精準(zhǔn)扶貧績效評估與扶貧政策優(yōu)化研究”(20161BBA10069)；江西社會科學(xué)規(guī)劃重大項目“江西脫貧攻堅的典型模式研究”(2016ZD03)。）
（作者系江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授 ）
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實》2017年第1期
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