中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境之間存在嚴重矛盾和沖突，其中，農(nóng)業(yè)面源污染問題尤為突出。根據(jù)美國清潔水法修正案的定義，所謂面源污染是指“進入地表及地下水體的，并以廣域、分散和微量的形式存在的一種污染物”。農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為水體污染的重要來源之一。Haregeweyn 等研究發(fā)現(xiàn)，在埃塞俄比亞高原接近一半的水土流失來自于農(nóng)田。
因此，我國學者將農(nóng)業(yè)面源污染定義為，因種植業(yè)的化肥、農(nóng)藥等要素的過量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過了農(nóng)田的養(yǎng)分負荷，出現(xiàn)了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過剩，這些遺留在土壤中的過剩養(yǎng)分在雨水等作用下進入水體，從而產(chǎn)生了地表水的污染。化肥等的大量施用，既破壞耕地的土壤結構，加速其養(yǎng)分流失，促使土壤嚴重板結；又導致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降、蔬菜中硝酸鹽含量超標，嚴重威脅到人們的身體健康。嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染，還會誘發(fā)水體富營養(yǎng)化，破壞水下生態(tài)系統(tǒng)，對人畜的飲水安全造成嚴重威脅。
2006 年中國政府將控制農(nóng)業(yè)面源污染，減少化肥大量施用列入了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。近年來，中央一號文件也明確指出，農(nóng)業(yè)面源污染治理是關系中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設的重要問題。那么，我國農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀如何，成因是什么，如何控制和減緩農(nóng)業(yè)面源污染，學者們對這些問題進行了一系列卓有成效的探索。本文將基于文獻資料，對以上問題的相關研究進行梳理和分析。
一、農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀
2004 年，賴斯蕓等首次提出了單元調(diào)查法，并從農(nóng)田化肥、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)田固體廢棄物和農(nóng)村生活四個方面測算了2001 年中國的農(nóng)業(yè)面源污染量，研究發(fā)現(xiàn)，全國總氮（TN）、總磷（TP）和化學需氧量（COD）的產(chǎn)生總量分別為4692.65 萬噸、914.31 萬噸和9421.17 萬噸，平均單位面積的產(chǎn)生強度分別為0.50 千克/平方千米、0.10 千克/平方千米和0.68 千克/平方千米。在此基礎上，陳敏鵬等通過改進此方法，將全國分為337 個地區(qū)和282 個地級市，并建立了污染產(chǎn)污強度系數(shù)、資源綜合利用系數(shù)和流失系數(shù)的數(shù)據(jù)庫，測算了2003 中國農(nóng)業(yè)面源污染量，研究發(fā)現(xiàn)COD、TN 和TP 的產(chǎn)生量分別為66317 萬噸、5312 萬噸、1294 萬噸。隨后，學者們通過定量分析，深入研究了我國農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀。
1.農(nóng)業(yè)面源污染的來源日趨多樣，化肥施用和畜禽養(yǎng)殖占主導的格局基本形成
目前，農(nóng)田化肥施用、農(nóng)田固體廢棄物、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖垃圾和農(nóng)村生活污染，構成了我國農(nóng)業(yè)面源污染的五大污染源。
對于化肥施用而言，1990－2008 年間我國因化肥施用引致的TN 排放從313.27 萬噸增加到408.88 萬噸，TP 排放從16.66 萬噸增加到25.03 萬噸。
對于畜禽養(yǎng)殖而言，1990－2007 年間，我國畜禽養(yǎng)殖糞便排放的COD 總量從4414.43 萬噸增加到5947.41 萬噸，生化需氧量（BOD）總量從3801.30 萬噸增加到5151.08 萬噸，TN 量從1077.73 萬噸增加到1452.99 萬噸、總磷（TP）量從268.38 萬噸增加到446.77 萬噸。
對于水產(chǎn)養(yǎng)殖而言，2003 年太湖流域1.92 萬公頃圍網(wǎng)養(yǎng)殖，共計向水體排放TN 量和TP 量分別為3931 噸和1261 噸；作為我國重要水系之一的太湖流域滆湖水系，2008 年主要水污染物排放中，水產(chǎn)養(yǎng)殖排放的COD、NH3、TP 和TN 分別為2115 噸、626 噸、346 噸和659 噸，占農(nóng)業(yè)污染物（包括農(nóng)村生活、農(nóng)田、水產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖）總量的比重分別為23.7%、41.6%、55.6%和22.1%。
對于農(nóng)田固體廢棄物而言，我國每年農(nóng)膜殘留量約為30 萬噸、殘存率為40% 左右，這些農(nóng)膜多為不可降解塑料，它們嚴重威脅到我國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全；除此之外，秸稈也是農(nóng)田廢棄物的重要構成，據(jù)曹國良等測算，2000－2003 年間我國主要農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量分別為60643 萬噸、60967 萬噸、62311 萬噸和59257 萬噸，秸稈露天焚燒量分別為13956 萬噸、14030 萬噸、14340 萬噸和13637 萬噸，排放的主要污染物分別為PM2.5（110.70～108.20萬噸）、SO2（0.89～０.87 萬噸）、NOX（37.00～36.20 萬噸）、NH3（18.10～17.70 萬噸）、CH4（23.50～22.90 萬噸）、BC（黑碳）（10.50～10.30 萬噸）、OC（有機碳）（31.50～30.80 萬噸）、VOC（揮發(fā)性有機物）（168.90～165.00 萬噸）、CO（802.00～783.70 萬噸）和CO2（168.90～165.00 萬噸），部分指標略高于王書肖等測算的2006 年我國秸稈露天焚燒排放的主要污染物量。
農(nóng)村生活污染主要包括生活污水、人糞尿和生活垃圾三大類，據(jù)王艷艷等的測算，江蘇省太湖流域2003 年農(nóng)村總人口789.66 萬，每年向環(huán)境中排放的TN 和TP 分別為1.85 萬噸和0.45 萬噸，其中，30%左右未經(jīng)任何處理直接進入水體；研究還發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村生活垃圾在2000 年為1.4 億噸，2010 年達到2.0 億噸；我國農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活污水約90 億噸，絕大多數(shù)都是隨意排放。
從以上分析可以看出，就農(nóng)業(yè)面源污染中總氮和總磷的貢獻度而言，化肥施用和畜禽養(yǎng)殖當屬前兩位。而且，梁流濤對1990－2006 年我國農(nóng)業(yè)面源污染來源結構的分析，以及葛繼紅對1978 －2009 年間江蘇省農(nóng)業(yè)面源污染排放貢獻來源的研究，均可以佐證以上判斷。
2.農(nóng)業(yè)面源污染的區(qū)域差異明顯，制定差別化污染治理政策的需求迫切
就農(nóng)業(yè)面源污染的排放總量和排放強度而言，呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。2000－2006 年：
從各省市排放的COD、TP 和TN 的平均值來看，山東、河南、河北、四川、江蘇、湖北、安徽等屬于農(nóng)業(yè)面源污染排放總量較大的地區(qū)。
從單位面積的排放強度來看，山東、江蘇、河南、天津等省份則位列前茅；陜西、云南、黑龍江、寧夏、甘肅、新疆、青海、內(nèi)蒙古和西藏等西部省份，則屬于兩項指標均較小的地區(qū)。
就農(nóng)業(yè)面源污染的源頭構成而言，空間分異特征也很明顯。根據(jù)梁流濤的研究：
對于COD 這一指標而言，東部地區(qū)的北京、上海、山東、廣東和福建以及中西部地區(qū)的江西、湖南、青海和新疆等12 個省市自治區(qū)，畜禽養(yǎng)殖是主要污染源；天津、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、海南、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏等14 個省市自治區(qū)，農(nóng)村生活污染則是主要污染源；河北、遼寧、吉林、湖北和河南等5 個省市自治區(qū)，存在兩大主要污染源，即畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)村生活污染。
從TN 來看，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、重慶、陜西、寧夏等11 個省市自治區(qū)，以農(nóng)田化肥為最主要的污染來源；廣西、四川、貴州、西藏、青海等5 省市自治區(qū)，則以畜禽養(yǎng)殖為最主要的污染源。
從TP 來看，黑龍江、湖北和江蘇3 省，農(nóng)田化肥是最主要的污染源；而北京、遼寧、上海、江西、湖南、廣東、廣西、四川、西藏、青海和新疆等省市自治區(qū)，畜禽養(yǎng)殖污染占總污染源的比重均在50%以上。
為了進一步說明農(nóng)業(yè)面源污染源的區(qū)域差異，選取兩大農(nóng)業(yè)面源污染源——農(nóng)田化肥和畜禽養(yǎng)殖進行分析。
就農(nóng)田化肥而言，1990－2008 年間，從排放的TN 總量來看，年均20.0 萬噸及以上地區(qū)為河北、江蘇、山東、河南、湖北和廣東，年均5.0 萬噸及以下地區(qū)為北京、天津、山西、上海、江西、海南、西藏、甘肅、青海和寧夏。從排放的TP 總量來看，年均1.0 萬噸及以上的地區(qū)為黑龍江、蘇皖、山東、湖北和川渝等，年均0.1 萬噸及以下地區(qū)為北京、天津、西藏、青海、寧夏和海南。
就畜禽養(yǎng)殖而言，1990－2007 年間，從糞污中排放的TN 總量來看，年均排放量排名前十位的省份為魯豫、川渝、內(nèi)蒙古、湖南、云貴和西藏等，而年均排放量排名后十位的省份為北京、天津、上海、寧夏、海南、浙江、福建、山西、江蘇和陜西；從糞污中排放的TP 總量來看，年均排放量排名前十位的省份為內(nèi)蒙古、山東、河南、湖北、貴州、云南、湖南、廣西、四川和新疆，而年均排放量排名后十位的省份為北京、天津、上海、海南、山西、吉林、浙江、福建、陜西和寧夏。
從以上分析可以看出，農(nóng)業(yè)面源污染的兩大排放源同樣存在顯著的區(qū)域差異。因此，依據(jù)各地區(qū)污染的排放總量、排放強度以及污染源的構成，制定差別化的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策，將是政策創(chuàng)新的可行方向。
二、農(nóng)業(yè)面源污染的成因
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活并非一直以來就給環(huán)境帶來污染。其實，循環(huán)農(nóng)業(yè)的理念一直就存在。原始農(nóng)業(yè)初期，實施了循環(huán)的撂荒耕作、連耕和連撂的輪荒耕作；原始社會后期，實施的短期和定期的輪荒耕作；春秋戰(zhàn)國時期，實施的輪作復種制，均是循環(huán)農(nóng)業(yè)理念的體現(xiàn)。因此，可以看出農(nóng)業(yè)不是和環(huán)境對立的，而是與環(huán)境和諧統(tǒng)一的。那么，農(nóng)業(yè)面源污染為何會產(chǎn)生且在有些地區(qū)還日趨嚴峻，學術界進行了深入研究。總體來看，可以歸為以下幾種假說。
假說一：土地產(chǎn)權和社會保障制度不完善，誘發(fā)了農(nóng)戶的短視行為，造成了農(nóng)業(yè)面源污染
（１）土地產(chǎn)權制度。不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權是農(nóng)業(yè)面源污染加劇的重要誘因，其邏輯是：土地產(chǎn)權制度不穩(wěn)定，會帶來土地的不定期調(diào)整，如果農(nóng)民在土地上投資，卻無法保證將來能否獲取穩(wěn)定的回報，這不僅會降低農(nóng)戶長期土地保護投資的積極性，還會誘發(fā)農(nóng)戶的短視化經(jīng)營行為，加大對土地的“掠奪”，導致過量施用化肥，加劇農(nóng)業(yè)面源污染。
中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，1980－2014 年，我國化肥施用強度從86 千克/公頃增加到2014 年的362 千克/公頃。因此，以上觀點可以解釋近年來農(nóng)戶化肥使用量為何不斷增加，但無法回答以下兩個問題。
一是，為何我國的化肥施用強度存在顯著的地區(qū)差異。張鋒研究表明，我國化肥施用強度以東部最高、中部地區(qū)次之、西部地區(qū)最低。而根據(jù)姚洋的研究，以東部浙南為代表的“溫州模式”和以西部貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”模式，均是相對穩(wěn)定的農(nóng)地制度類型。那么，為何農(nóng)地制度相似的東部和西部地區(qū)，化肥施用強度卻差異很大。
二是，同一省份農(nóng)地制度的穩(wěn)定性一致，那么為何復種指數(shù)相同的縣域之間化肥施用強度仍存在顯著差異。根據(jù)2003－2004 年間中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心的實地調(diào)查，東部的江蘇常熟和宜興，復種指數(shù)基本一致（分別為1.60 和1.65），而化肥施用強度分別為358 千克/公頃和429 千克/公頃；2013 年江蘇省統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，兩市的化肥施用強度分別為280 千克/公頃和393 千克/公頃。顯然，用農(nóng)地制度的穩(wěn)定性來解釋我國農(nóng)業(yè)面源污染的形成未免有些牽強。
（２）社會保障制度。在收入水平低、社會保障不完善的情況下，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)戶的重要經(jīng)濟來源。因此，對于急于脫貧致富的農(nóng)戶而言，過度利用農(nóng)業(yè)資源是其必然的選擇，這會加劇農(nóng)業(yè)的環(huán)境惡化。那么，是否意味著提升農(nóng)戶的收入水平，就可以減少環(huán)境農(nóng)業(yè)面源污染。黃文芳的研究表明，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民人均工資性收入的提升，反而導致農(nóng)戶施用更多的化肥。
此外，農(nóng)業(yè)也是一個風險較高的產(chǎn)業(yè)，自然環(huán)境、市場環(huán)境等因素都會影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成果，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和經(jīng)營收益的不確定性增加，誘發(fā)農(nóng)戶的風險規(guī)避意識。為確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益穩(wěn)定，追加化肥等要素投入成為農(nóng)戶重要的避險手段。根據(jù)仇煥廣等的研究，農(nóng)戶風險規(guī)避是導致化肥過量施用的重要原因。但是，該研究還發(fā)現(xiàn)，家庭勞動力外出務工比例對化肥過量施用存在顯著的正向影響。因此可以看出，在收入保障不完善的情況下，風險規(guī)避因素僅能解釋化肥過量施用的部分原因，非農(nóng)就業(yè)引致的農(nóng)業(yè)勞動力機會成本的增加，也是不可忽視的重要因素。
假說二：農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和社會環(huán)境的變遷，加劇了我國的農(nóng)業(yè)面源污染
（１）農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。長期以來，我國農(nóng)業(yè)一直肩負著維護國家糧食安全和支撐工業(yè)發(fā)展的基礎性作用。在耕地資源日趨稀缺的情況下，政府為追求農(nóng)業(yè)的“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”，提出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，深度挖掘農(nóng)業(yè)潛力，向土地要產(chǎn)量、向農(nóng)業(yè)要效益。就種養(yǎng)業(yè)的比重而言，呈現(xiàn)養(yǎng)殖業(yè)升、種植業(yè)降的趨勢；就種植業(yè)內(nèi)部結構而言，呈現(xiàn)經(jīng)濟作物比重增加、糧食作物比重下降的趨勢。這勢必會提升種植業(yè)的化肥等生產(chǎn)要素的投入強度和養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，加重我國的農(nóng)業(yè)面源污染。萬洪富也指出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這種集約化生產(chǎn)模式，容易對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的環(huán)境造成污染。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展未必一定會導致農(nóng)業(yè)面源污染增加。問題的關鍵在于，無法通過農(nóng)產(chǎn)品的價格機制反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境（正、負）外部性，即出現(xiàn)所謂的“市場失靈”。其次，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度分散性、非連續(xù)性等特征制約，農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)督成本、政策法規(guī)的執(zhí)行成本太高，難以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的外部成本內(nèi)部化，即出現(xiàn)了所謂的“政策失靈”。
（２）二元社會結構。在中國，長期存在的城鄉(xiāng)割裂的戶籍制度，加速了二元社會結構的分化，導致了城鄉(xiāng)居民的收入嚴重不平等。改革開放以來，隨著勞動力的跨區(qū)域流動和戶籍制度的改革，青壯年、有文化的農(nóng)村勞動力流向城市，農(nóng)村出現(xiàn)“三留部隊”（留守老人、留守婦女和留守兒童），他（她）們的文化素質(zhì)較低、環(huán)保知識欠缺、環(huán)境保護意識差，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。張云華等對山西、陜西和山東15 個縣（市）的農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，采用綠色農(nóng)藥的農(nóng)戶寥寥無幾。陳超等認為農(nóng)戶文化素質(zhì)較低、環(huán)境意識淡薄，導致其過量使用化學投入、不當處置畜禽糞便等行為。加之，在二元社會結構下，與城市的環(huán)境保護相比，農(nóng)村的環(huán)保長期被忽視，相關的基礎設施供給不足，環(huán)保政策等落實不到位，導致了我國農(nóng)業(yè)面源污染的嚴重失控。
這種觀點對于農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生具有一定的解釋力。但是，在改革開放近四十年的今天，農(nóng)村居民的收入和文化程度有了明顯提升。因此，理論上居民的環(huán)境保護意識也應該有所增強。再者，過量使用化肥等要素投入，勢必會增加農(nóng)戶自身的生產(chǎn)成本；畜禽糞便的亂排亂放，也會威脅到農(nóng)村居民的生存環(huán)境。那么，近年來，為何我國的農(nóng)業(yè)面源污染不降反增？
（3）非農(nóng)就業(yè)機會。改革開放以來，沿海地區(qū)外向型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，對農(nóng)村勞動力的需求顯著增加，產(chǎn)生了大量的非農(nóng)就業(yè)機會。在農(nóng)業(yè)增收乏力的情況下，迅猛發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、相對較高的工資水平對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生了巨大的吸引力，從而形成了全國范圍的“民工潮”，也帶來了農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動力的缺失。
根據(jù)誘致性技術變遷理論，為彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中勞動力的不足，農(nóng)戶往往選擇替代勞動的生產(chǎn)技術，例如，增加化肥、農(nóng)藥和除草劑等施用的化學技術。何浩然等研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭中非農(nóng)就業(yè)人數(shù)越多，化肥施用強度越高。仇煥廣等研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶通過減少施肥次數(shù)、增加每次施肥量的辦法，節(jié)約勞動力成本，而這恰恰導致單位面積的施肥量增加。
替代勞動力的生產(chǎn)技術主要有兩種：機械技術和化學技術，那么，為何絕大多數(shù)農(nóng)戶選擇使用化學技術而非機械技術？回答這一問題就需要考慮生產(chǎn)要素的相對價格。近年來，隨著工業(yè)化水平的提升以及政策扶持力度的加大，化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素價格相對農(nóng)業(yè)機械要素價格和勞動力要素價格不斷下降，為節(jié)約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使用化學技術成為農(nóng)戶的必然選擇。
假說三：農(nóng)業(yè)技術推廣體系不完善和政府的不當政策，對于農(nóng)業(yè)面源污染起了推波助瀾的作用
（１）國家的扶持政策。多年來，為了促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國政府出臺了化肥產(chǎn)業(yè)支持政策，例如，對化肥企業(yè)的“優(yōu)惠＋限價＋補貼”政策，以降低化肥企業(yè)的生產(chǎn)成本。黃文芳指出，“減免稅收、化肥價格的限制和電價、運費的補貼”，是化肥施用強度不斷提升的政策性根源。此外，2003 年開始推行的農(nóng)資價格與農(nóng)資綜合直補的聯(lián)動機制，又進一步助推了化肥需求量的提升。葛繼紅等研究也發(fā)現(xiàn)，我國存在扭曲（化肥）要素市場的價格管制和財政支農(nóng)政策，它們對農(nóng)業(yè)面源污染具有顯著的激發(fā)作用。那么，為何政府要做出扭曲要素市場的制度安排，政策背景是什么？這可能需要將眼光放得更長遠一些，從新中國成立以來我國的發(fā)展戰(zhàn)略與制度安排之間的內(nèi)生性關系中尋找答案。
（２）農(nóng)業(yè)技術推廣體系。有研究發(fā)現(xiàn)，如果通過農(nóng)技推廣人員推廣環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)技術標準，可以在一定程度上緩解化肥過量施用的壓力。諸培新分析了土地持續(xù)利用中的農(nóng)戶決策行為，指出相關的宣傳和技術推廣服務薄弱，是農(nóng)戶缺乏土壤侵蝕控制意識、未主動采取土壤侵蝕控制措施的主要原因。葛繼紅等分析了江蘇省農(nóng)戶配方施肥技術采用的影響因素，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶科學施肥能力和信息技術可得性特征，顯著影響其配方施肥技術選擇和配方肥施用比例。然而，農(nóng)業(yè)技術推廣的污染減排效果卻存在爭議。李強研究發(fā)現(xiàn)，與預期相反，農(nóng)業(yè)技術推廣并未限制農(nóng)戶多施用化肥，反而提升了其施用化肥量，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染，何浩然等也有類似發(fā)現(xiàn)。
（３）城市偏向的污染治理政策。我國的污染治理體系主要是針對城市和工業(yè)污染，農(nóng)業(yè)面源污染長期處于“無法來管、無人愿管、無人能管和無錢去管”的“四無”局面，即管理制度不健全、缺乏明確和權威的管理機構、各級政府和職能部門與農(nóng)戶之間的權責不清、治污的財政投資少。
直到20 世紀90 年代，我國才開始出臺專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護辦法，如《秸稈焚燒管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖污染物排放標準》等。其實，真正意義上的治理農(nóng)業(yè)面源污染的法律，當屬2002 年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，該法（第八章第六十五和六十六條）明確規(guī)定，應加強對種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)廢棄物的管理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是，這些法律條款可操作性不強；而且，多為行政性法規(guī)，難以實現(xiàn)預期的農(nóng)業(yè)面源污染防治效果。
以上觀點雖有一定的說服力，但是，無法回答為何政府要實施城市偏向的污染防治政策，為何隨著我國農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)制措施的陸續(xù)出臺，農(nóng)業(yè)面源污染的形勢不僅沒有緩解反而趨向嚴峻等問題。因此，需要對政策設計的背景等問題做進一步深入的研究。
三、農(nóng)業(yè)面源污染的治理政策措施
到目前為止，國內(nèi)外學者在農(nóng)業(yè)面源污染的治理措施方面進行了大量嘗試，如農(nóng)田休耕計劃、設立綜合草/樹過濾帶、控制排水與地下灌溉、發(fā)揮濕地的作用等。但是，這些措施多集中在技術層面。目前，政策層面的相關治理措施，大致可歸為命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型三類。
（1）命令控制型治理政策。主要是指通過法律法規(guī)等強制手段，嚴格控制企業(yè)的污染排放，從而實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)面源污染的治理。早期的做法有兩種：一是通過征稅的方式控制污染者的排污行為，稅收所得拿來治理污染；二是直接規(guī)定排污的標準，超過標準的排污者將會受到懲罰。前者屬于先污染后治理，污染治理效果較差；后者受到監(jiān)督成本和執(zhí)行成本的制約，治理政策的執(zhí)行力大打折扣。
美國的污染治理實踐就是一個很好的例證。1972 年，美國實施了“清潔水法案”，宣布了理想的、雄心勃勃的目標：不需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請國家污染排放消除系統(tǒng)許可證，到1983 年和1985 年分別實現(xiàn)“水域可以釣魚和游泳”、污染物的“零排放”；1987 年，美國又實施了“清潔水法修正案”。但是，這兩項措施的實施效果并不理想。原因就是農(nóng)業(yè)面源污染是由分散的、不明確的和非單一的污染事件或源頭構成，并不適合傳統(tǒng)形式的監(jiān)管。隨后，Shortle 等學者研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中實施激勵機制，可能對于農(nóng)業(yè)面源污染的治理更為有效。Eisner 也認為污染監(jiān)管改革應該朝著經(jīng)濟刺激的方向進行。
針對中國的農(nóng)業(yè)面源污染問題，楊蓉認為政府應該抓緊制定和完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的法律和法規(guī)，依法依規(guī)加強環(huán)境保護，將農(nóng)業(yè)面源污染的防治作為農(nóng)村環(huán)境保護的工作重點；同時，加大環(huán)境保護的執(zhí)法力度，嚴厲打擊破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。
（2）經(jīng)濟激勵型治理政策。主要是指通過經(jīng)濟激勵，以利益驅(qū)動的方式，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者朝著親環(huán)境型的生產(chǎn)方式轉變，從而達到控制農(nóng)業(yè)面源污染的目的。Segerson 通過研究，從理論上設計出一套治理政策方案。原理就是：首先設置一個水質(zhì)標準，如果生產(chǎn)者的水質(zhì)抽樣達到這個標準就對其進行獎勵；反之，則對其進行處罰。此后的幾位學者也持類似觀點，即認為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，應對實施正外部性投入（如購置污染減排設施等）的生產(chǎn)者給予補貼，對實施負外部性投入（如使用化肥、農(nóng)藥等）的生產(chǎn)者給予征稅。劉雪等也認為，應該采取征收化肥使用的附加費、對施用有機肥實行補貼等方式，以及制定并實施農(nóng)膜回收政策措施等，獎懲并舉、多舉措全方位，控制農(nóng)業(yè)面源污染。
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、環(huán)境規(guī)制部門以及其他利益相關者，均存在污染治理的政治、預算和技術上的障礙。單純的農(nóng)業(yè)補貼政策，不僅不利于農(nóng)業(yè)面源污染治理，還會增加政府的財政負擔。段玉杰等也研究發(fā)現(xiàn)，目前中國的農(nóng)業(yè)補貼政策，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)保脫節(jié)的狀況，不利于控制農(nóng)業(yè)面源污染。因此，亟需創(chuàng)新政策體系，構建一套新型的、適合中國國情的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策措施，這也為研究者和政策制定者提出了新的課題。
（3）公眾參與型治理政策。主要是指在自愿的基礎上，通過調(diào)動公眾的積極性和主動性，參與農(nóng)業(yè)面源污染的治理。就目前而言，公眾參與的方式大致可分為“主動、被動和政府引導”三種。從各國的經(jīng)驗來看，政府引導的方式占主導。
就美國而言，早在1979 年就強調(diào)了公眾參與公共決策的重要性，2003 年，美國環(huán)保署又制定了《公眾參與政策》，對促進公眾參與資源環(huán)境治理，提出了具體的指導意見。
就歐盟而言，為了促進公眾參與環(huán)境治理，也制定了一系列政策措施，如2001 年10 月頒布的《奧爾胡斯協(xié)定》和2005 年2 月正式生效的《關于公眾獲得環(huán)境信息的指導方針》。
就日本而言，學者們提出了“環(huán)境共有原則”和“環(huán)境權為集體性利益原則”；日本民眾的環(huán)境保護參與程度也非常高，不僅參與環(huán)保法規(guī)的制定及修改，還將環(huán)境資源看作一種公共財產(chǎn)，自覺維護公共環(huán)境；日本政府也通過學校、社區(qū)等多渠道進行環(huán)境保護的宣傳教育，并及時向公眾公布環(huán)境動態(tài)。
就中國而言，廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民對農(nóng)業(yè)面源污染的危害認識模糊，污染治理的主動性和參與度不夠。公眾參與型政策措施，對全民的素質(zhì)和環(huán)境意識要求較高，需要通過建立有效的公眾參與制度，以提升全體民眾的環(huán)保意識和參與度。因此，中國的農(nóng)業(yè)面源污染治理，必須依靠和發(fā)動廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民，通過宣傳教育、知識普及和技術培訓等手段，提升其農(nóng)業(yè)面源污染治理的參與意愿。
四、研究結論與展望
目前，國內(nèi)外學者對農(nóng)業(yè)面源污染的研究主要集中在現(xiàn)狀總結、成因探究和治理政策措施探索三個方面，形成了一系列有價值的研究成果。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)面源污染來源結構日益多樣化、區(qū)域異質(zhì)性特征顯著；制度因素、社會環(huán)境因素和政策因素，是目前解釋農(nóng)業(yè)面源污染成因的三種代表性假說；就治理政策而言，主要包括命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型三種類型。此外，在具體的研究方向上，以下幾個方面值得繼續(xù)深入探索。
（1）農(nóng)業(yè)面源污染成因的研究。政府扭曲要素或產(chǎn)品市場的制度安排，應該內(nèi)生于國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。因此，尋找農(nóng)業(yè)面源污染背后的形成機制，需要從政策背景入手，探究不同制度安排背后的發(fā)展戰(zhàn)略。微觀經(jīng)營主體（農(nóng)戶）的生產(chǎn)行為，其實是對不同制度安排的理性反應。
在建國初期，我國政府確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，產(chǎn)生了一系列扭曲產(chǎn)品市場、要素市場等內(nèi)生性的制度安排。當時，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收益相當?shù)拖拢沂寝r(nóng)戶的唯一收入來源，因此“精耕細作”的生產(chǎn)方式就是農(nóng)戶的唯一選擇。
改革開放之后，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但受農(nóng)產(chǎn)品價格管制等政策的影響，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收益仍然不高。與此同時，外向型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，帶來了沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的繁榮，大量的非農(nóng)就業(yè)機會產(chǎn)生。在非農(nóng)收入不斷提升的情況下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降。為確保我國的糧食安全戰(zhàn)略，形成了新的扭曲市場的制度安排，即補貼化肥等要素的生產(chǎn)企業(yè)以及農(nóng)戶的糧食直補等政策，改變了生產(chǎn)要素的相對價格，使得“精耕細作”的生產(chǎn)方式瓦解，現(xiàn)代化學技術成為主流，化肥、農(nóng)藥等要素替代勞動，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。
（2）農(nóng)業(yè)補貼新政對農(nóng)業(yè)面源污染的影響研究。2015 年，我國啟動了“農(nóng)作物良種補貼”“種糧農(nóng)民直接補貼”和“農(nóng)資綜合補貼”的調(diào)整和完善工作，選擇在安徽、山東、湖南、四川和浙江等５ 個省試點，將以前的“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，將政策支持的重點轉向耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。那么，這項政策實施對于農(nóng)業(yè)面源污染的影響如何，亟需對試點地區(qū)進行實地調(diào)查，實證分析農(nóng)業(yè)補貼新政的環(huán)境效應。
（3）農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的創(chuàng)新方向研究。我國農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的相關研究認為，未來設計農(nóng)業(yè)環(huán)境治理政策時，應該將小規(guī)模農(nóng)戶對政策的接受度以及可能反應作為最核心的研究問題，從而忽視了我國農(nóng)業(yè)資本日益深化的特征事實。隨著農(nóng)業(yè)資本的不斷深化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益多元化，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生，并成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。
有別于傳統(tǒng)的小規(guī)模、兼業(yè)型農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入作為重要收入來源，這就要求它們必須緊盯市場，通過品牌培育戰(zhàn)略，實施清潔生產(chǎn)，以迎合消費者日益增長的對綠色、有機和無公害農(nóng)產(chǎn)品的需求。因而，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，實施減量化、無害化生產(chǎn)，乃是新型經(jīng)營主體的理性和必然選擇，這對于改善農(nóng)業(yè)面源污染意義重大。因此，在農(nóng)業(yè)資本深化進程加快的新形勢下，針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這一農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主力軍，如何設計更有針對性的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策，推動政策體系的創(chuàng)新，需要深入研究。
作者單位：中國人民大學，安徽師范大學
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《華中農(nóng)業(yè)大學學報》2016 年02 期
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