——基于一個(gè)鄉(xiāng)村公共事件的調(diào)查
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢治理指的是由德高望重的鄉(xiāng)紳主持村莊事務(wù),以“鄉(xiāng)約”來(lái)發(fā)揮自治功能的管理模式。如，清末和民國(guó)時(shí)期華北農(nóng)村地區(qū)盛行的鄉(xiāng)地制度，費(fèi)孝通在江村里提到的事實(shí)治理機(jī)制等。對(duì)于鄉(xiāng)賢的角色分析，代表性的觀點(diǎn)有瞿同祖和杜贊奇的研究。瞿同祖認(rèn)為，“鄉(xiāng)紳”代理了國(guó)家的一些無(wú)力完成的行政職能。杜贊奇也指出，鄉(xiāng)村精英履行的是國(guó)家職能的非正規(guī)編制的代理人角色。可見，對(duì)于鄉(xiāng)賢，學(xué)者們通常把他們定位為受地方政府力量支配的、缺乏獨(dú)立性的鄉(xiāng)村精英。這些精英要么體現(xiàn)為基層自治組織成員的體制內(nèi)精英；要么雖然屬于體制外精英，但都受地方權(quán)威支配，缺乏自己的獨(dú)立性，如湖北秭歸縣的“社區(qū)理事會(huì)和互助組”和南京市六合區(qū)的“農(nóng)民議會(huì)”等。可是，實(shí)際上目前部分農(nóng)村地區(qū)卻有一部分鄉(xiāng)村精英，既沒(méi)有加入到村委會(huì)成為體制內(nèi)的成員，也沒(méi)有進(jìn)入到地方政府的管理視線，而是自發(fā)存在的、處于完全獨(dú)立自治地位的民間精英。這些精英不但代替了村委會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給者，而且不受基層政府制約。對(duì)此，我們打算以湖南省F村的一個(gè)公共事件的調(diào)查為例作分析。
一、案例概述
F村位于湖南永興縣東部山區(qū)，屬于行政村H村下面四個(gè)自然村中的一個(gè)鄺姓自然村落。這個(gè)村落有以下特點(diǎn)：第一，宗族文化上同質(zhì)。全村共451人，全部系鄺姓村民，屬于同一個(gè)祖先繁衍而來(lái)。第二，居住區(qū)域分割。由于土地造成的人身依附關(guān)系，F(xiàn)村村民的居住區(qū)域與其它自然村有著嚴(yán)格的地理分界線。第三，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獨(dú)立。因?yàn)橥恋厮袡?quán)性質(zhì)、村民職業(yè)類型和集體經(jīng)濟(jì)的缺乏造成了F村與其它自然村很少有經(jīng)濟(jì)往來(lái)。這樣三個(gè)特點(diǎn)決定著F村依然處于一種“洞穴”生活模式〔6〕，他們的公共生活基本上是獨(dú)立于行政村之外。那么其公共治理又是什么情況呢？恰好2015年，該村動(dòng)員全村力量修建了一座水庫(kù)。工程從2013年起持續(xù)到2015年，歷時(shí)兩年左右。在這起公共事件里，起主導(dǎo)作用的就是該自然村里的“頭面人物”（即本文所指的鄉(xiāng)賢）。他們既沒(méi)有村委會(huì)成員的頭銜，也未受地方政府的安排來(lái)治理村莊，而是在自然村社里長(zhǎng)期自發(fā)形成的權(quán)威人物。事件具體情況簡(jiǎn)述如下：
2013年春節(jié)，事件的主導(dǎo)者P村民對(duì)筆者說(shuō)：“我們這個(gè)村子一直沒(méi)出什么大人物，既沒(méi)有當(dāng)大官的，也沒(méi)有賺大錢的。這說(shuō)明我們村子風(fēng)水不是很好，沒(méi)有‘大塘’（大塘在當(dāng)?shù)氐姆窖栽⒁狻氨尘吧钏坪！保瑤в械湫偷淖谧迩閼选＃﹣?lái)保佑 ”。從這時(shí)起，以P村民（男，退休國(guó)家干部）、G村民（男，退休村干部）、Q村民（男，退休村干部）為代表的三人小組就開始醞釀水庫(kù)的修建計(jì)劃。2014年3月，三人小組在村祠堂組織召開了村民代表大會(huì)。會(huì)上，P村民闡述了修建水庫(kù)的宗族意義，并無(wú)在場(chǎng)村民口頭反對(duì)的情況下通過(guò)了修建水庫(kù)的決定。此后，三人小組商議確定了資金籌集方案和管理機(jī)構(gòu)。由于F村缺少集體經(jīng)濟(jì)，資金主要來(lái)源于三個(gè)渠道：上級(jí)政府扶持資金、村民攤派和社會(huì)捐助。爭(zhēng)取上級(jí)扶持資金由國(guó)家干部出身的P村民承擔(dān)。他先后從縣政府申請(qǐng)了水利配套資金25萬(wàn)元。至于村民攤派則是按照村子人口數(shù)均攤200元份子錢。值得一提的是，這里的人頭數(shù)是按照家庭戶數(shù)計(jì)算，即只要有家庭在F村存在，不管家庭成員是否遷出村外，都要按照原有人口均攤份子錢。這部分資金共籌集10.820萬(wàn)元。社會(huì)捐助實(shí)際上是由該村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好的村民或村民后代自愿捐助一定數(shù)額較大的款項(xiàng)。這部分資金大約有15.08萬(wàn)元。由于工程竣工后超出預(yù)算15萬(wàn)元，最后，三人小組又決定在工程竣工后舉辦剪彩儀式，規(guī)定凡是年滿30歲的村民都要參加剪彩，剪彩標(biāo)準(zhǔn)是1000元起底。剪彩儀式在2016年2月2日舉行，通過(guò)這樣的形式又籌集資金25萬(wàn)元。最終，在扣除工程資金預(yù)算外，還剩余5萬(wàn)元左右。當(dāng)然，對(duì)于資金的管理，三人小組還確定了錢、賬分離的管理制度，并且規(guī)定每一筆資金需要三人小組共同簽名才能生效。最后需要說(shuō)明的是，所有參與該項(xiàng)工程的村民都是義務(wù)勞動(dòng)。在這樣一種為了宗族利益的精神引領(lǐng)下，部分涉及工程用地的村民還自愿捐獻(xiàn)土地，無(wú)需補(bǔ)償。
總之，就這起公共事件而言，它具有以下研究?jī)r(jià)值：
首先，探討鄉(xiāng)賢存在的客觀現(xiàn)實(shí)。 案例中，P村民等三人由于并非村委會(huì)成員，因此，他們治理權(quán)威的獲得不是通過(guò)村民選舉得到的；同時(shí)，他們也不是通過(guò)基層政府的安排來(lái)獲得治理權(quán)威，而完全是自發(fā)形成的。哪么這些自發(fā)權(quán)威又是怎樣形成的呢？
其次，研究鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系。 按照《村民組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)需要履行“提供公益服務(wù)”的法定職能。但案列表明，水庫(kù)工程從醞釀到實(shí)施，全由鄉(xiāng)賢P村民等人主導(dǎo)，而非村委會(huì)。可見，從公共服務(wù)供給角度看，實(shí)際起作用的是鄉(xiāng)賢，而非村委會(huì)。因此，這為我們從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給視角研究鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系提供了很好例證。
再次，鄉(xiāng)賢治理的現(xiàn)代化。 2016年中央一號(hào)文件提出要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，對(duì)鄉(xiāng)賢進(jìn)行現(xiàn)代化改造。就本案而言，鄉(xiāng)賢治理的現(xiàn)代化需要注意以下三點(diǎn)：一是合法性問(wèn)題。由于P村民等三人的治理地位均未經(jīng)村民選舉認(rèn)可，因此其合法性地位有待認(rèn)證。二是治理機(jī)制的現(xiàn)代化。案例中，水庫(kù)工程完全由三人小組獨(dú)斷決策，缺乏普通村民的參與。因此，如果工程變得復(fù)雜和浩大，就難以避免治理的無(wú)效性。三是治理的理性基礎(chǔ)。理查德.C.博克斯指出社區(qū)治理的決策要建立在理性的基礎(chǔ)上。〔7〕本案水庫(kù)工程的目的是宗族“興旺發(fā)達(dá)”，而非農(nóng)用水利。這表明，該決策不符合社區(qū)治理的理性原則。
二、鄉(xiāng)賢治理存在的客觀現(xiàn)實(shí)
本案顯示，三人小組實(shí)際上主導(dǎo)了水庫(kù)工程的全部過(guò)程。由于三人均非村委會(huì)組成人員，因此他們?cè)谠摴彩录卫頇?quán)威的獲得不是靠村民選舉的法定形式獲得；同時(shí)，他們作為體制外精英的地位也沒(méi)有得到地方政府的認(rèn)可，因此，他們的治理權(quán)威也不是來(lái)自于上級(jí)權(quán)威部門的授權(quán)。那么，他們的治理權(quán)威是如何獲得的呢？具體來(lái)說(shuō)，有以下三個(gè)方面：
（一）利他性為他們獲得社會(huì)聲望
按照奧爾森的觀點(diǎn)，個(gè)人聲望的獲得并不完全依靠個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位大小，還與其對(duì)集體的奉獻(xiàn)有關(guān)，而且由于集團(tuán)越小，就越能激勵(lì)個(gè)人為集體作貢獻(xiàn)的動(dòng)機(jī)。〔8〕因此，Atkinson強(qiáng)調(diào)，“自治時(shí)期的權(quán)威屬于個(gè)人的和自發(fā)的，是以共享的價(jià)值和義務(wù)為基礎(chǔ)”。〔9〕可見，對(duì)集體奉獻(xiàn)越多，越能獲得個(gè)人的聲望。在F村這樣一個(gè)既沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，也不可能完全依賴地方政府來(lái)興辦公共事務(wù)的村莊里，依靠村民自力更生就成為興辦村落公共事務(wù)的主要途徑。因此，誰(shuí)能為村落出力最多，誰(shuí)就當(dāng)然能受到大家的一致?lián)泶鳌Ｏ啾绕渌迕穸裕琍村民等人具備這樣的條件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，P村民是退休國(guó)家干部，曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)黨委書記，不但本人有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且也有籌集資金的能力。他不僅為工程申請(qǐng)了25萬(wàn)政府扶持資金，還成為捐款最多的村民。理所當(dāng)然，他成為該村的精神領(lǐng)袖。因此，村民大會(huì)上，他的提議沒(méi)有遭受到任何反對(duì)聲音。“沒(méi)有P村民，水庫(kù)不可能這么快完工”（來(lái)自與范家沖村G村民等人的訪談。）的評(píng)價(jià)就是對(duì)其威望的最好證明。G村民和Q村民雖然貢獻(xiàn)沒(méi)有P村民大，但也自始至終參與其中，并無(wú)任何報(bào)酬。進(jìn)一步調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，幾年前該村的祠堂和公路修建就是在他們二人的主持下完成的。可見，他們二人也一直在為該村公共事務(wù)作貢獻(xiàn)。由于人都有利他的道德愿望，或?yàn)榱松鐓^(qū)價(jià)值，或者為了個(gè)人的聲望、友誼等而作出有利于集體的行為。〔10〕顯然，鄉(xiāng)賢P村民、G村民、Q村民等人這種為了水庫(kù)建設(shè)毫無(wú)怨言和毫無(wú)報(bào)酬的純粹奉獻(xiàn)就是一種集體利他行為。當(dāng)然，不可否認(rèn)，他們?nèi)艘灿幸欢ń?jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)從事利他事業(yè)。除了P村民有退休國(guó)家工資顯示經(jīng)濟(jì)地位優(yōu)厚于一般村民外，G村民和Q村民都從事了某些商業(yè)活動(dòng)，也是屬于不用為家庭經(jīng)濟(jì)過(guò)多操勞的村民。因此，理查德.C.博克斯在談到美國(guó)早期社區(qū)治理精英時(shí)就認(rèn)為，那時(shí)承擔(dān)治理主體的往往是那些富裕的公民，因?yàn)樗麄冇虚e暇時(shí)間和精力〔11〕。
至于他們?yōu)楹螘?huì)有為村落公共事業(yè)奉獻(xiàn)的精神，除了基于獲得社會(huì)聲望的動(dòng)機(jī)外，主要來(lái)自于對(duì)宗族事業(yè)的忠誠(chéng)。這種忠誠(chéng)成為他們奉獻(xiàn)的精神支柱，也是他們的治理取得村民認(rèn)同的基礎(chǔ)。
（二）族群意識(shí)為他們獲得治理共識(shí)
根據(jù)Kevin O’Toole和Neil Burdess的觀點(diǎn)，社區(qū)是需要同質(zhì)的“地方意識(shí)”，這樣才容易創(chuàng)建和維持社會(huì)資本，才可以刺激社區(qū)的積極性。〔12〕因此，鄉(xiāng)賢治理要想有效運(yùn)轉(zhuǎn)也需要在自然村落里創(chuàng)建一個(gè)共同的價(jià)值觀，以激勵(lì)村民的共同行動(dòng)。比如說(shuō)，宗教團(tuán)體通過(guò)宗教信仰，為每個(gè)族群的成員提供了強(qiáng)大的黏合作用〔13〕；而在族群意識(shí)濃厚的地區(qū)則主要基于一種原鄉(xiāng)情感，這種情感的內(nèi)容可以是宗族的、語(yǔ)言的、某種血緣關(guān)系或地域風(fēng)俗等。這些因素是先天性的，源自于呱呱落地的人親土親的天然關(guān)系，是弗洛姆所說(shuō)的初級(jí)連帶關(guān)系。在這種關(guān)系下，族群成員會(huì)不斷尋找集體的歸屬感，如加入幫派或宗族團(tuán)體等。〔14〕F村作為一個(gè)自然村共有451人，全部為鄺氏家族，從宗族文化來(lái)講，他們具有同質(zhì)性；而且這種同質(zhì)性從他們定居該村以來(lái)就一直保持。于是，這種原鄉(xiāng)情感就成為村民聯(lián)系的強(qiáng)大紐帶，使得他們可以為自己的種族獻(xiàn)身。〔15〕如1985年，F(xiàn)村與相鄰的另一個(gè)胡姓自然村因宗族利益而發(fā)生的兩個(gè)宗族械斗就是在這種原鄉(xiāng)情感支配下發(fā)生的。因此，他們把自己的村落當(dāng)成一個(gè)能給他們帶來(lái)安全、幸福的“姆庇之家”。”〔16〕因此，F(xiàn)村建設(shè)一座“保佑子孫發(fā)達(dá)”的水庫(kù)實(shí)質(zhì)上是建造他們“姆庇之家”的一部分。同樣的情形在與F村鄰近的幾個(gè)自然村落里也是如此。這些自然村落也都興建了自己的寓意著“保佑子孫發(fā)達(dá)”的水庫(kù)。
正是因?yàn)橛羞@樣一種精神力量的支配，鄉(xiāng)賢在領(lǐng)導(dǎo)村落公共事業(yè)時(shí)才會(huì)如此順利。比如建設(shè)水庫(kù)需要征收部分私人耕地，涉及到的村民均是自愿捐出田地。可見，在這種原鄉(xiāng)情感支配下，作為族群內(nèi)的成員都認(rèn)為建設(shè)村落公共事務(wù)是為了整個(gè)村落的興旺發(fā)達(dá)服務(wù)，最終也是為了自己家族的利益。比如筆者詢問(wèn)一個(gè)在外地經(jīng)商的村民對(duì)興建水庫(kù)的態(tài)度，他的回答是堅(jiān)決的，他認(rèn)為他雖然已經(jīng)離開村莊，但他的根在這里，他對(duì)村莊的貢獻(xiàn)同樣也是為了自己的子孫后代造福。一個(gè)在外地生活的村民都有如此一種為村莊公共事業(yè)服務(wù)的堅(jiān)決態(tài)度，何況在村莊長(zhǎng)期生活的村民。因此，我們也發(fā)現(xiàn)份子錢的征收是非常順利，沒(méi)有一個(gè)落下，就連村中五保老人都由近親幫捐獻(xiàn)。總之，一方面，鄉(xiāng)賢治理是以村莊整個(gè)宗族的整體利益為價(jià)值導(dǎo)向；另一方面，村民也需要一個(gè)集體認(rèn)同來(lái)尋求真正的歸屬感。〔17〕因此，這兩種因素的結(jié)合可以使得鄉(xiāng)賢治理有效。
（三）巧用政治為他們的治理獲得力量
實(shí)際上僅僅憑道德利他性和族群意識(shí)，他們也不可能真正掌控鄉(xiāng)村公共事務(wù)，他們還需要借用外部力量支持。Kevin O’Toole和Neil Burdess認(rèn)為，有效的社區(qū)治理還需要與政府建立嚙合關(guān)系，〔18〕這是因?yàn)榈胤秸転樯鐓^(qū)的發(fā)展提供強(qiáng)大的資源資助。因此，國(guó)外很多社區(qū)的自治組織都需要與地方政府建立良好互動(dòng)關(guān)系。Kevin O’Toole和 Neil Burdess對(duì)澳大利亞的維多利亞州社區(qū)組織的研究發(fā)現(xiàn)，很多當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的自治組織雖然一方面要保持獨(dú)立性，但為了社區(qū)的發(fā)展又必須與地方政府建立良好的伙伴關(guān)系。〔19〕因此，農(nóng)村社區(qū)治理的有效開展也需要在對(duì)外關(guān)系上與基層政府構(gòu)建良好的互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)殡m然隨著集體化的終結(jié)，地方政府對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)的控制逐漸弱化，但是由于地方政府掌握大量的發(fā)展資源，因此它們對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)的制約作用依然存在。特別是“在村落資源匱乏和不斷外流、村落在整個(gè)市場(chǎng)化和城市化背景下處于弱勢(shì)地位的條件下，村民們將對(duì)自身獲得生存和發(fā)展的希望放到了國(guó)家身上”〔20〕時(shí)，更是如此。從這個(gè)角度來(lái)講，那些能夠充分利用政府資源為本鄉(xiāng)村服務(wù)提供便利的村民肯定容易得到村民的認(rèn)可。
由于地方政府體制運(yùn)行的某些不完善，地方扶持資金的申請(qǐng)存在很大程度上的不透明性，如有學(xué)者揭示的黑龍江省支農(nóng)資金管理中的暗箱操作現(xiàn)象。〔21〕因此，有時(shí)候普通村民在向上級(jí)政府申請(qǐng)資金時(shí)會(huì)遭遇到部分工作人員的刁難；〔22〕相反，那些有過(guò)政府工作背景的村民則相對(duì)容易申請(qǐng)到上級(jí)配套資金。本案中，縣政府配套的25萬(wàn)水利資金均為P村民申請(qǐng)所得，其中原因就與P村民擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)黨委書記有一定政府人脈資源有關(guān)。因此，他們的這種個(gè)人特殊能力也反過(guò)來(lái)鞏固了他們?cè)卩l(xiāng)村中的威望和地位。
三、鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系
眾觀F村水庫(kù)案例來(lái)看，主導(dǎo)者皆非村委會(huì)成員，資金來(lái)源無(wú)村集體（行政村）任何資助，參與者全部為F村村民，無(wú)其他自然村村民。可見，作為基層治理法定機(jī)構(gòu)的村委會(huì)被完全排除在F村公共服務(wù)范圍之外。進(jìn)一步分析，可以將二者之間關(guān)系揭示如下：
（一）村民參與鄉(xiāng)賢治理的熱情高于村民自治
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民自治實(shí)施三十多年以來(lái)，行政村H村沒(méi)有興辦過(guò)一個(gè)公共工程，村集體經(jīng)濟(jì)也基本上是空白的；相反，各個(gè)自然村公益事業(yè)的推動(dòng)都比較順利。個(gè)中原因主要有三個(gè)方面:首先是參與的效果問(wèn)題。行政村H村里有鄺姓和胡姓兩大對(duì)立的宗族，兩個(gè)宗族之間缺乏政治互信，如表現(xiàn)出“搞選舉沒(méi)有什么意義的。我們是小宗族、小姓”的選舉無(wú)用論等。從1984—2014年30年的歷史中，除了一次是由于上級(jí)政府的特意安排，F(xiàn)村才得以獲得一個(gè)村主任的職位，其余年份里，村主任和村支書職位全部由大姓胡姓把持。因此，此種以種族人口數(shù)量對(duì)決為形式的選舉對(duì)于F村村民來(lái)說(shuō)已經(jīng)失去意義，因?yàn)樗麄儏⑦x與否都不會(huì)對(duì)選舉結(jié)果有任何影響。因此，在族群嚴(yán)重對(duì)立的鄉(xiāng)村社會(huì)里，“由于競(jìng)選脫離實(shí)際需要，所以對(duì)之抱之以高度的熱情無(wú)疑是一種病態(tài)”，〔23〕冷漠也就成為常態(tài)。相反，在鄉(xiāng)賢治理的領(lǐng)域里，由于他們具有宗族文化的同質(zhì)性，形成一個(gè)由原鄉(xiāng)情感紐帶黏合在一起的族群。〔24〕因此，在F村實(shí)施的任何一項(xiàng)公共基礎(chǔ)建設(shè)，只要以“宗族”名義推動(dòng)，都可以順利推進(jìn)，該村先后修建了公路、祠堂、操場(chǎng)、水庫(kù)等大型公共工程，這種情況在其他幾個(gè)自然村落也同樣如此。這種高度參與的熱情在于這些祠堂和水庫(kù)等公共工程在他們眼里是實(shí)實(shí)在在地有利于構(gòu)建每個(gè)宗族的“姆庇之家”的物質(zhì)力量，他們可以從中獲得直接好處。其次就是參與的成本問(wèn)題。由于行政村管理范圍比較分散，各個(gè)自然村之間距離比較遠(yuǎn)，造成村民參與村民代表大會(huì)等集中形式的政治行動(dòng)非常不便。以F村而言，該村村民如果要趕到村委會(huì)開會(huì)，步行起碼要1個(gè)小時(shí)。可見，這無(wú)形中增加了村民的參與成本。為此，美國(guó)上世紀(jì)60年代為了吸引貧困選民參與政治還“向低收入居民提供一些現(xiàn)金，以換取他們的參與”，但是最后的效果并不佳。〔25〕相反，在鄉(xiāng)賢治理的自然村里，由于村落面積很小，再加上都是聚集而居，因此參與成本極低。就F村而言，總?cè)丝诓贿^(guò)451人，村落面積不超過(guò)4平方公里，相隔最遠(yuǎn)的距離步行也不過(guò)3分鐘。這種情況下，村民參與村落政治也無(wú)需花費(fèi)太多時(shí)間和金錢，自然參與興趣高。最后是參與的習(xí)慣問(wèn)題。在F村這樣的自然村落里，由于交通閉塞，村民文化素養(yǎng)等因素造成其政治文化依然還處于村落型政治文化，還遠(yuǎn)未進(jìn)入到公民型政治文化，因此，相對(duì)現(xiàn)代的政治參與觀念在村民身上還沒(méi)有成為習(xí)慣。根據(jù)筆者以前對(duì)該村的研究發(fā)現(xiàn)，村民在糾紛訴求的對(duì)象中，尋求私利救濟(jì)的途徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公立救濟(jì)。〔26〕可見，F(xiàn)村村民依然習(xí)慣的是傳統(tǒng)型政治參與方法，這也恰恰符合鄉(xiāng)賢治理的本土化特點(diǎn)。
（二）公共服務(wù)的承擔(dān)主體由村委會(huì)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)賢手里
1985—2015年間，除了該水庫(kù)工程外，F(xiàn)村還修建了練油坊、祠堂、操場(chǎng)、公路和自來(lái)水等公共服務(wù)工程。這些工程的資金來(lái)源渠道與水庫(kù)資金來(lái)源渠道一樣，都與村委會(huì)沒(méi)有任何關(guān)系。〔27〕可見，自從村民自治制度設(shè)置以來(lái)，作為公共服務(wù)法定主體的村委會(huì)一直處于缺位狀態(tài)。造成的原因有三個(gè)方面：一是行政村缺少集體收入。表1顯示，H村固定資產(chǎn)除了村委會(huì)房產(chǎn)和土地外，再無(wú)其他可以增值的財(cái)產(chǎn)；而流動(dòng)資金所表現(xiàn)的銀行存款全部來(lái)源于上級(jí)撥付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和提留款；至于農(nóng)村資產(chǎn)基本為零，既無(wú)牲畜(禽)資產(chǎn)，也無(wú)林木資產(chǎn)。可見，村集體根本沒(méi)有多余的資金來(lái)發(fā)展村集體公益事業(yè)，以至于筆者在財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)現(xiàn)，該村的一事一議資金也為零。這種情況其實(shí)在全國(guó)類似地區(qū)都一樣。如山東雖然屬于我國(guó)東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，但村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村集體難以興辦公益事業(yè)。〔28〕可見，基于類似情況的農(nóng)村是根本沒(méi)有能力承擔(dān)村級(jí)公共事業(yè)的。二是鄉(xiāng)賢較之村委會(huì)更有責(zé)任心。在缺少村集體經(jīng)濟(jì)的情況下，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就基本靠村民自己籌集。但是，村民自籌資金創(chuàng)辦公益事業(yè)就會(huì)面臨一個(gè)責(zé)任原則問(wèn)題：即社區(qū)居民是他們自己社區(qū)的“所有者”，提供什么樣的公共服務(wù)以及怎樣提供應(yīng)該由社區(qū)自己決定。〔29〕也就是說(shuō)社區(qū)成員“必須擁有他們工作的資產(chǎn)”，與社區(qū)命運(yùn)聯(lián)系在一起時(shí)才會(huì)有提供公共服務(wù)的熱情。這種情況也為日本漁民、美國(guó)芝加哥膠合板工人和德國(guó)的個(gè)人樣本調(diào)查所證實(shí)。〔30〕
顯然，鄉(xiāng)賢與村委會(huì)對(duì)于公共服務(wù)的責(zé)任心是不一樣的。在鄉(xiāng)賢治理下的F村里，村民在宗族文化上是同質(zhì)的，均為一個(gè)血親組成，因此，他們將自己看作一個(gè)整體、“一家人”，將自己自然村落里的任何公共工程建設(shè)都當(dāng)成自己的家產(chǎn)。因而也會(huì)傾心傾力去維護(hù)自己的公共產(chǎn)品。正如Platteau 和 Seki對(duì)日本富山灣漁業(yè)合作社的研究表明，這里的漁民、船長(zhǎng)和船員都享有他們合作企業(yè)的股份，因此，直接受益于企業(yè)的成功，對(duì)企業(yè)的興衰就表現(xiàn)出強(qiáng)烈的責(zé)任心。〔31〕
相比之下，由于村委會(huì)治理下的4個(gè)自然村都分屬不同的宗族派別，都有自己的地域邊界。因此每個(gè)自然村都將對(duì)方村民當(dāng)作局外人，表現(xiàn)出明顯的“內(nèi)外有別”的區(qū)分。〔32〕這種狀況也由于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)名義上是屬于行政村所有，實(shí)際上屬于自然村所有的格局所強(qiáng)化。最后的結(jié)局就是在面對(duì)行政村公共服務(wù)的提供上都是各懷鬼胎，都沒(méi)有提供的動(dòng)力，也即所謂的“公共池塘資源問(wèn)題”。阿羅也從社會(huì)資本角度概括為，“在缺乏信任的情況下，合作企業(yè)必將放棄互利合作的運(yùn)行。”。〔33〕三是鄉(xiāng)賢治理較之村民自治更有效。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，相對(duì)較小的集團(tuán)具有更大的行動(dòng)有效性。〔34〕因?yàn)樵谏鐓^(qū)治理下，成員之間的緊密互動(dòng)可以維持彼此的信任，以及對(duì)組織規(guī)則的簡(jiǎn)單、有效的多邊執(zhí)行。〔35〕而行政村是由多個(gè)異質(zhì)性宗族自然村組成，各個(gè)自然村是彼此獨(dú)立、分割的，因此，“不同宗族在參與村莊（行政村）公共事務(wù)的過(guò)程中，因?yàn)楸岳团潘瓌t，很難如同宗族內(nèi)部那樣達(dá)成高度一致”的集體行動(dòng)；〔36〕而在鄉(xiāng)賢治理下的自然村屬于同質(zhì)性部落村莊，“每個(gè)成員對(duì)于其他成員都有直接的了解”，〔37〕對(duì)彼此之間的集體行為都了如指掌。因此，有誰(shuí)偷懶或者誰(shuí)的貢獻(xiàn)大都一清二楚。這樣，各個(gè)村民之間形成了一個(gè)自然的制約關(guān)系，也保證了集體行動(dòng)的有效性。因此，對(duì)F村水庫(kù)事件中的踴躍捐款行為就不難理解了。
（三）從公共管理者角色來(lái)看，村干部在村落里的威望不及鄉(xiāng)賢高
根據(jù)韋伯的權(quán)威來(lái)源理論，個(gè)人權(quán)威要么來(lái)自于法律的規(guī)定，要么來(lái)自于傳統(tǒng)的神圣性以及個(gè)人非凡的魅力。〔38〕由于來(lái)源于法律規(guī)定的權(quán)威需要以國(guó)家權(quán)力作為后盾，因此建立法律權(quán)威的基礎(chǔ)是基于國(guó)家權(quán)力的有效性。而對(duì)于類似于F村的農(nóng)村社區(qū)而言，國(guó)家權(quán)力實(shí)際上只是一個(gè)偶然現(xiàn)象，并不穩(wěn)定，因此，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層官員的庇護(hù)效力并不突出，村干部權(quán)威甚至還比不上一個(gè)農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)人物。〔39〕根據(jù)筆者以前的研究，也發(fā)現(xiàn)村民在遇到矛盾糾紛時(shí)，首先求助的是村中權(quán)威人物。〔40〕可見，基于法律規(guī)定的權(quán)威在目前的F村是難以實(shí)現(xiàn)的。此外，由于君權(quán)和神權(quán)在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的消亡，基于權(quán)威的神圣來(lái)源也基本不可能。因此，權(quán)威在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的來(lái)源基本上是通過(guò)個(gè)人的非凡魅力獲得，即個(gè)人的“英雄氣概，或者楷模榜樣之上”。〔41〕
就個(gè)人魅力而言，鄉(xiāng)賢具有普通村民無(wú)法具備的比較優(yōu)勢(shì)。由于自然村F村屬于小宗族，該村村民只能擔(dān)任村秘書一類不重要職位，因此退休政府官員出身的村民是不屑于擔(dān)任此類職務(wù)的。這與傳統(tǒng)的紳士因?yàn)樯矸菰虿辉敢猱?dāng)保長(zhǎng)也是一個(gè)道理。〔42〕而那些擔(dān)任重要職位的村干部一般由大宗族自然村村民擔(dān)任，他們也往往是因?yàn)橄仁峭卟疟簧霞?jí)部門推薦為村干部，因此，他們的威望也是建立在他們個(gè)人魅力較高的基礎(chǔ)上；同時(shí)，這類村干部的影響力也僅僅限于本宗族自然村內(nèi)，無(wú)法將威望擴(kuò)充到F村這樣的異姓宗族村落。因此，在自然村F村內(nèi)，退休政府官員出身的P村民等人無(wú)論是政府人脈，還是經(jīng)濟(jì)地位都要優(yōu)越于只擔(dān)任村秘書職位的本宗族成員D村民，因?yàn)镻村民等人可以從事“那些大量沒(méi)有酬勞并需要花費(fèi)時(shí)間的志愿服務(wù)”。〔43〕總之，由于國(guó)家法律在農(nóng)村調(diào)節(jié)的隨意性、被動(dòng)性和不公正性以及農(nóng)村道德評(píng)價(jià)的功利化，村民威望的樹立就完全憑借其實(shí)力大小，那些實(shí)力弱小的村干部威望不及鄉(xiāng)賢也就順理成章了。
四、鄉(xiāng)賢治理面臨的現(xiàn)代化問(wèn)題
（一）合法性問(wèn)題
Kevin O’Toole和 Neil Burdess曾指出了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)自發(fā)形成的民間權(quán)威機(jī)構(gòu)-地方發(fā)展組織合法性問(wèn)題，他們不是經(jīng)過(guò)村民選舉產(chǎn)生，“沒(méi)有執(zhí)政的合法性”，因此，“沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)賦予它們可以代表社區(qū)利益”。〔44〕同樣，鄉(xiāng)賢P村民等人也沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民選舉產(chǎn)生，因此他們也不具備代表的合法性，即誰(shuí)賦予他們治理的資格。這樣，他們?cè)谙蛏霞?jí)政府申請(qǐng)配套資金時(shí)，最終也只能以行政村H村的名義完成各項(xiàng)法定程序。此外，缺乏法定資格也可能遭受村莊內(nèi)部的挑戰(zhàn)。2016年2月2日剪彩時(shí)，就曾有部分村民拖延繳納1000元剪彩費(fèi)。①可見，鄉(xiāng)賢治理的政策合法性由于缺乏村民公認(rèn)的法定程序，其政策執(zhí)行將會(huì)遭遇到一定程度抵觸。
（二）政治參與問(wèn)題
1998年，英國(guó)工黨在《現(xiàn)代化的人民政府》白皮書里就鄰里社區(qū)的現(xiàn)代化目標(biāo)強(qiáng)調(diào)，地方治理要和公民權(quán)相聯(lián)系。〔45〕理查德.C.博克斯也認(rèn)為，現(xiàn)代化的社區(qū)治理應(yīng)該體現(xiàn)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。〔46〕可見，從世界公共治理的潮流來(lái)看，強(qiáng)調(diào)公民的參與已經(jīng)成為社區(qū)治理的現(xiàn)代化目標(biāo)。對(duì)照表2有關(guān)社區(qū)治理現(xiàn)代化指標(biāo)，F(xiàn)村鄉(xiāng)賢治理的政治參與至少有以下三點(diǎn)需要改進(jìn)：
1.缺乏一個(gè)有廣泛民意表達(dá)機(jī)制的村民決策機(jī)構(gòu)。對(duì)照表格看，作為決策的機(jī)構(gòu)應(yīng)該有各個(gè)層面的代表，而F村鄉(xiāng)賢治理不存在這樣一個(gè)決策機(jī)構(gòu)。如案例顯示，雖然水庫(kù)的方案通過(guò)也采取了村民代表大會(huì)的議決形式，但是表決只是采用口頭形式，沒(méi)有采用無(wú)記名投票等嚴(yán)格的決策機(jī)制。因此，村民代表大會(huì)只是一個(gè)臨時(shí)的動(dòng)議，缺乏一個(gè)村民真正自主參與的決策機(jī)制。
2.缺乏一個(gè)對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督制約機(jī)制。從修建水庫(kù)的決策來(lái)看，部分村民暗地里不滿，但也不敢明確表達(dá)；②至于水庫(kù)財(cái)務(wù)報(bào)表，雖然有定期的張榜公示，但是如何公示，也是由他們決定。這體現(xiàn)了對(duì)于鄉(xiāng)賢治理的灰色面缺乏有效的監(jiān)督途徑。而這樣一個(gè)有效的監(jiān)督體系對(duì)于化解異議、減少不平等和犯罪行為，以及維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的安全與穩(wěn)定是有必要的現(xiàn)代化措施。〔47〕
3.上級(jí)政府部門缺乏對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效評(píng)價(jià)體系。從表2中內(nèi)容看，上級(jí)政府部門應(yīng)該為社區(qū)的服務(wù)供給創(chuàng)建一些績(jī)效指標(biāo)，并把這些指標(biāo)作為將來(lái)資金配套的依據(jù)。顯然，從該村水庫(kù)事件來(lái)看，上級(jí)政府部門缺乏有效地的評(píng)價(jià)體系。因?yàn)樵撍畮?kù)位置處于村子低洼地段，根本不具備水利灌溉的職能，這對(duì)于稍微有常識(shí)政府工作人員都可以明辨。否則，在一個(gè)有效的公共服務(wù)供給評(píng)價(jià)體系下，是不可能將國(guó)家涉農(nóng)資金投向一個(gè)基本上沒(méi)有任何效用的水庫(kù)公共工程的。
（三）合理性問(wèn)題
就合理性而言，決策者在制定公共政策時(shí)，應(yīng)該充分理解“價(jià)值、假定和理由”，〔48〕而不是盲目決策。1999年，英國(guó)工黨通過(guò)的《地方政府法案》將其突出為“最優(yōu)價(jià)值”。〔49〕可見，公共政策的出臺(tái)應(yīng)該體現(xiàn)最優(yōu)化的決策方案。
從本案來(lái)看，由于修建水庫(kù)的價(jià)值目標(biāo)是保佑子孫后代發(fā)達(dá)的宗族目的，而非為了農(nóng)田灌溉所用，因此，修建在村子正中央的水庫(kù)根本無(wú)法發(fā)揮水利灌溉的功能。顯然，這是一個(gè)非常荒謬的決策。因此，建立在荒謬價(jià)值觀基礎(chǔ)之上的決策也不可能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的治理目標(biāo)。根據(jù)英國(guó)工黨《現(xiàn)代化的人民政府》白皮書對(duì)最優(yōu)化價(jià)值的進(jìn)一步解釋，要“通過(guò)對(duì)重要服務(wù)供給的改善實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同復(fù)興”。〔50〕由此可見，這樣一個(gè)水庫(kù)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)這樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的。
總之，既然鄉(xiāng)賢治理已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的事實(shí)治理機(jī)制，在發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用前提下，如何解決其面臨的現(xiàn)代化問(wèn)題也是當(dāng)前需要迫切解決的問(wèn)題。因此，2016年中央一號(hào)文件提出了“新鄉(xiāng)賢文化”的概念，要求農(nóng)村社區(qū)“抓好移風(fēng)易俗，樹立健康文明新風(fēng)尚”。
參考文獻(xiàn):略
作者簡(jiǎn)介：鄺良鋒，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士后研究人員,四川省干部函授學(xué)院副教授；程同順,南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《黨政研究》2017年第3期
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