——基于一個鄉村公共事件的調查
傳統的鄉賢治理指的是由德高望重的鄉紳主持村莊事務,以“鄉約”來發揮自治功能的管理模式。如，清末和民國時期華北農村地區盛行的鄉地制度，費孝通在江村里提到的事實治理機制等。對于鄉賢的角色分析，代表性的觀點有瞿同祖和杜贊奇的研究。瞿同祖認為，“鄉紳”代理了國家的一些無力完成的行政職能。杜贊奇也指出，鄉村精英履行的是國家職能的非正規編制的代理人角色。可見，對于鄉賢，學者們通常把他們定位為受地方政府力量支配的、缺乏獨立性的鄉村精英。這些精英要么體現為基層自治組織成員的體制內精英；要么雖然屬于體制外精英，但都受地方權威支配，缺乏自己的獨立性，如湖北秭歸縣的“社區理事會和互助組”和南京市六合區的“農民議會”等。可是，實際上目前部分農村地區卻有一部分鄉村精英，既沒有加入到村委會成為體制內的成員，也沒有進入到地方政府的管理視線，而是自發存在的、處于完全獨立自治地位的民間精英。這些精英不但代替了村委會成為農村社區公共產品的供給者，而且不受基層政府制約。對此，我們打算以湖南省F村的一個公共事件的調查為例作分析。
一、案例概述
F村位于湖南永興縣東部山區，屬于行政村H村下面四個自然村中的一個鄺姓自然村落。這個村落有以下特點：第一，宗族文化上同質。全村共451人，全部系鄺姓村民，屬于同一個祖先繁衍而來。第二，居住區域分割。由于土地造成的人身依附關系，F村村民的居住區域與其它自然村有著嚴格的地理分界線。第三，經濟活動獨立。因為土地所有權性質、村民職業類型和集體經濟的缺乏造成了F村與其它自然村很少有經濟往來。這樣三個特點決定著F村依然處于一種“洞穴”生活模式〔6〕，他們的公共生活基本上是獨立于行政村之外。那么其公共治理又是什么情況呢？恰好2015年，該村動員全村力量修建了一座水庫。工程從2013年起持續到2015年，歷時兩年左右。在這起公共事件里，起主導作用的就是該自然村里的“頭面人物”（即本文所指的鄉賢）。他們既沒有村委會成員的頭銜，也未受地方政府的安排來治理村莊，而是在自然村社里長期自發形成的權威人物。事件具體情況簡述如下：
2013年春節，事件的主導者P村民對筆者說：“我們這個村子一直沒出什么大人物，既沒有當大官的，也沒有賺大錢的。這說明我們村子風水不是很好，沒有‘大塘’（大塘在當地的方言寓意“背景深似海”，帶有典型的宗族情懷。）來保佑 ”。從這時起，以P村民（男，退休國家干部）、G村民（男，退休村干部）、Q村民（男，退休村干部）為代表的三人小組就開始醞釀水庫的修建計劃。2014年3月，三人小組在村祠堂組織召開了村民代表大會。會上，P村民闡述了修建水庫的宗族意義，并無在場村民口頭反對的情況下通過了修建水庫的決定。此后，三人小組商議確定了資金籌集方案和管理機構。由于F村缺少集體經濟，資金主要來源于三個渠道：上級政府扶持資金、村民攤派和社會捐助。爭取上級扶持資金由國家干部出身的P村民承擔。他先后從縣政府申請了水利配套資金25萬元。至于村民攤派則是按照村子人口數均攤200元份子錢。值得一提的是，這里的人頭數是按照家庭戶數計算，即只要有家庭在F村存在，不管家庭成員是否遷出村外，都要按照原有人口均攤份子錢。這部分資金共籌集10.820萬元。社會捐助實際上是由該村經濟實力較好的村民或村民后代自愿捐助一定數額較大的款項。這部分資金大約有15.08萬元。由于工程竣工后超出預算15萬元，最后，三人小組又決定在工程竣工后舉辦剪彩儀式，規定凡是年滿30歲的村民都要參加剪彩，剪彩標準是1000元起底。剪彩儀式在2016年2月2日舉行，通過這樣的形式又籌集資金25萬元。最終，在扣除工程資金預算外，還剩余5萬元左右。當然，對于資金的管理，三人小組還確定了錢、賬分離的管理制度，并且規定每一筆資金需要三人小組共同簽名才能生效。最后需要說明的是，所有參與該項工程的村民都是義務勞動。在這樣一種為了宗族利益的精神引領下，部分涉及工程用地的村民還自愿捐獻土地，無需補償。
總之，就這起公共事件而言，它具有以下研究價值：
首先，探討鄉賢存在的客觀現實。 案例中，P村民等三人由于并非村委會成員，因此，他們治理權威的獲得不是通過村民選舉得到的；同時，他們也不是通過基層政府的安排來獲得治理權威，而完全是自發形成的。哪么這些自發權威又是怎樣形成的呢？
其次，研究鄉賢治理與村民自治的關系。 按照《村民組織法》第二條規定，村委會需要履行“提供公益服務”的法定職能。但案列表明，水庫工程從醞釀到實施，全由鄉賢P村民等人主導，而非村委會。可見，從公共服務供給角度看，實際起作用的是鄉賢，而非村委會。因此，這為我們從農村公共產品供給視角研究鄉賢治理與村民自治的關系提供了很好例證。
再次，鄉賢治理的現代化。 2016年中央一號文件提出要創新鄉賢文化，對鄉賢進行現代化改造。就本案而言，鄉賢治理的現代化需要注意以下三點：一是合法性問題。由于P村民等三人的治理地位均未經村民選舉認可，因此其合法性地位有待認證。二是治理機制的現代化。案例中，水庫工程完全由三人小組獨斷決策，缺乏普通村民的參與。因此，如果工程變得復雜和浩大，就難以避免治理的無效性。三是治理的理性基礎。理查德.C.博克斯指出社區治理的決策要建立在理性的基礎上。〔7〕本案水庫工程的目的是宗族“興旺發達”，而非農用水利。這表明，該決策不符合社區治理的理性原則。
二、鄉賢治理存在的客觀現實
本案顯示，三人小組實際上主導了水庫工程的全部過程。由于三人均非村委會組成人員，因此他們在該公共事件治理權威的獲得不是靠村民選舉的法定形式獲得；同時，他們作為體制外精英的地位也沒有得到地方政府的認可，因此，他們的治理權威也不是來自于上級權威部門的授權。那么，他們的治理權威是如何獲得的呢？具體來說，有以下三個方面：
（一）利他性為他們獲得社會聲望
按照奧爾森的觀點，個人聲望的獲得并不完全依靠個人的經濟地位大小，還與其對集體的奉獻有關，而且由于集團越小，就越能激勵個人為集體作貢獻的動機。〔8〕因此，Atkinson強調，“自治時期的權威屬于個人的和自發的，是以共享的價值和義務為基礎”。〔9〕可見，對集體奉獻越多，越能獲得個人的聲望。在F村這樣一個既沒有集體經濟，也不可能完全依賴地方政府來興辦公共事務的村莊里，依靠村民自力更生就成為興辦村落公共事務的主要途徑。因此，誰能為村落出力最多，誰就當然能受到大家的一致擁戴。相比其他村民而言，P村民等人具備這樣的條件。調查發現，P村民是退休國家干部，曾經擔任過鄉黨委書記，不但本人有一定經濟實力，而且也有籌集資金的能力。他不僅為工程申請了25萬政府扶持資金，還成為捐款最多的村民。理所當然，他成為該村的精神領袖。因此，村民大會上，他的提議沒有遭受到任何反對聲音。“沒有P村民，水庫不可能這么快完工”（來自與范家沖村G村民等人的訪談。）的評價就是對其威望的最好證明。G村民和Q村民雖然貢獻沒有P村民大，但也自始至終參與其中，并無任何報酬。進一步調查也發現，幾年前該村的祠堂和公路修建就是在他們二人的主持下完成的。可見，他們二人也一直在為該村公共事務作貢獻。由于人都有利他的道德愿望，或為了社區價值，或者為了個人的聲望、友誼等而作出有利于集體的行為。〔10〕顯然，鄉賢P村民、G村民、Q村民等人這種為了水庫建設毫無怨言和毫無報酬的純粹奉獻就是一種集體利他行為。當然，不可否認，他們三人也有一定經濟實力來從事利他事業。除了P村民有退休國家工資顯示經濟地位優厚于一般村民外，G村民和Q村民都從事了某些商業活動，也是屬于不用為家庭經濟過多操勞的村民。因此，理查德.C.博克斯在談到美國早期社區治理精英時就認為，那時承擔治理主體的往往是那些富裕的公民，因為他們有閑暇時間和精力〔11〕。
至于他們為何會有為村落公共事業奉獻的精神，除了基于獲得社會聲望的動機外，主要來自于對宗族事業的忠誠。這種忠誠成為他們奉獻的精神支柱，也是他們的治理取得村民認同的基礎。
（二）族群意識為他們獲得治理共識
根據Kevin O’Toole和Neil Burdess的觀點，社區是需要同質的“地方意識”，這樣才容易創建和維持社會資本，才可以刺激社區的積極性。〔12〕因此，鄉賢治理要想有效運轉也需要在自然村落里創建一個共同的價值觀，以激勵村民的共同行動。比如說，宗教團體通過宗教信仰，為每個族群的成員提供了強大的黏合作用〔13〕；而在族群意識濃厚的地區則主要基于一種原鄉情感，這種情感的內容可以是宗族的、語言的、某種血緣關系或地域風俗等。這些因素是先天性的，源自于呱呱落地的人親土親的天然關系，是弗洛姆所說的初級連帶關系。在這種關系下，族群成員會不斷尋找集體的歸屬感，如加入幫派或宗族團體等。〔14〕F村作為一個自然村共有451人，全部為鄺氏家族，從宗族文化來講，他們具有同質性；而且這種同質性從他們定居該村以來就一直保持。于是，這種原鄉情感就成為村民聯系的強大紐帶，使得他們可以為自己的種族獻身。〔15〕如1985年，F村與相鄰的另一個胡姓自然村因宗族利益而發生的兩個宗族械斗就是在這種原鄉情感支配下發生的。因此，他們把自己的村落當成一個能給他們帶來安全、幸福的“姆庇之家”。”〔16〕因此，F村建設一座“保佑子孫發達”的水庫實質上是建造他們“姆庇之家”的一部分。同樣的情形在與F村鄰近的幾個自然村落里也是如此。這些自然村落也都興建了自己的寓意著“保佑子孫發達”的水庫。
正是因為有這樣一種精神力量的支配，鄉賢在領導村落公共事業時才會如此順利。比如建設水庫需要征收部分私人耕地，涉及到的村民均是自愿捐出田地。可見，在這種原鄉情感支配下，作為族群內的成員都認為建設村落公共事務是為了整個村落的興旺發達服務，最終也是為了自己家族的利益。比如筆者詢問一個在外地經商的村民對興建水庫的態度，他的回答是堅決的，他認為他雖然已經離開村莊，但他的根在這里，他對村莊的貢獻同樣也是為了自己的子孫后代造福。一個在外地生活的村民都有如此一種為村莊公共事業服務的堅決態度，何況在村莊長期生活的村民。因此，我們也發現份子錢的征收是非常順利，沒有一個落下，就連村中五保老人都由近親幫捐獻。總之，一方面，鄉賢治理是以村莊整個宗族的整體利益為價值導向；另一方面，村民也需要一個集體認同來尋求真正的歸屬感。〔17〕因此，這兩種因素的結合可以使得鄉賢治理有效。
（三）巧用政治為他們的治理獲得力量
實際上僅僅憑道德利他性和族群意識，他們也不可能真正掌控鄉村公共事務，他們還需要借用外部力量支持。Kevin O’Toole和Neil Burdess認為，有效的社區治理還需要與政府建立嚙合關系，〔18〕這是因為地方政府能為社區的發展提供強大的資源資助。因此，國外很多社區的自治組織都需要與地方政府建立良好互動關系。Kevin O’Toole和 Neil Burdess對澳大利亞的維多利亞州社區組織的研究發現，很多當地社區的自治組織雖然一方面要保持獨立性，但為了社區的發展又必須與地方政府建立良好的伙伴關系。〔19〕因此，農村社區治理的有效開展也需要在對外關系上與基層政府構建良好的互動關系。因為雖然隨著集體化的終結，地方政府對鄉村社區的控制逐漸弱化，但是由于地方政府掌握大量的發展資源，因此它們對鄉村社區的制約作用依然存在。特別是“在村落資源匱乏和不斷外流、村落在整個市場化和城市化背景下處于弱勢地位的條件下，村民們將對自身獲得生存和發展的希望放到了國家身上”〔20〕時，更是如此。從這個角度來講，那些能夠充分利用政府資源為本鄉村服務提供便利的村民肯定容易得到村民的認可。
由于地方政府體制運行的某些不完善，地方扶持資金的申請存在很大程度上的不透明性，如有學者揭示的黑龍江省支農資金管理中的暗箱操作現象。〔21〕因此，有時候普通村民在向上級政府申請資金時會遭遇到部分工作人員的刁難；〔22〕相反，那些有過政府工作背景的村民則相對容易申請到上級配套資金。本案中，縣政府配套的25萬水利資金均為P村民申請所得，其中原因就與P村民擔任過鄉黨委書記有一定政府人脈資源有關。因此，他們的這種個人特殊能力也反過來鞏固了他們在鄉村中的威望和地位。
三、鄉賢治理與村民自治的關系
眾觀F村水庫案例來看，主導者皆非村委會成員，資金來源無村集體（行政村）任何資助，參與者全部為F村村民，無其他自然村村民。可見，作為基層治理法定機構的村委會被完全排除在F村公共服務范圍之外。進一步分析，可以將二者之間關系揭示如下：
（一）村民參與鄉賢治理的熱情高于村民自治
調查發現，村民自治實施三十多年以來，行政村H村沒有興辦過一個公共工程，村集體經濟也基本上是空白的；相反，各個自然村公益事業的推動都比較順利。個中原因主要有三個方面:首先是參與的效果問題。行政村H村里有鄺姓和胡姓兩大對立的宗族，兩個宗族之間缺乏政治互信，如表現出“搞選舉沒有什么意義的。我們是小宗族、小姓”的選舉無用論等。從1984—2014年30年的歷史中，除了一次是由于上級政府的特意安排，F村才得以獲得一個村主任的職位，其余年份里，村主任和村支書職位全部由大姓胡姓把持。因此，此種以種族人口數量對決為形式的選舉對于F村村民來說已經失去意義，因為他們參選與否都不會對選舉結果有任何影響。因此，在族群嚴重對立的鄉村社會里，“由于競選脫離實際需要，所以對之抱之以高度的熱情無疑是一種病態”，〔23〕冷漠也就成為常態。相反，在鄉賢治理的領域里，由于他們具有宗族文化的同質性，形成一個由原鄉情感紐帶黏合在一起的族群。〔24〕因此，在F村實施的任何一項公共基礎建設，只要以“宗族”名義推動，都可以順利推進，該村先后修建了公路、祠堂、操場、水庫等大型公共工程，這種情況在其他幾個自然村落也同樣如此。這種高度參與的熱情在于這些祠堂和水庫等公共工程在他們眼里是實實在在地有利于構建每個宗族的“姆庇之家”的物質力量，他們可以從中獲得直接好處。其次就是參與的成本問題。由于行政村管理范圍比較分散，各個自然村之間距離比較遠，造成村民參與村民代表大會等集中形式的政治行動非常不便。以F村而言，該村村民如果要趕到村委會開會，步行起碼要1個小時。可見，這無形中增加了村民的參與成本。為此，美國上世紀60年代為了吸引貧困選民參與政治還“向低收入居民提供一些現金，以換取他們的參與”，但是最后的效果并不佳。〔25〕相反，在鄉賢治理的自然村里，由于村落面積很小，再加上都是聚集而居，因此參與成本極低。就F村而言，總人口不過451人，村落面積不超過4平方公里，相隔最遠的距離步行也不過3分鐘。這種情況下，村民參與村落政治也無需花費太多時間和金錢，自然參與興趣高。最后是參與的習慣問題。在F村這樣的自然村落里，由于交通閉塞，村民文化素養等因素造成其政治文化依然還處于村落型政治文化，還遠未進入到公民型政治文化，因此，相對現代的政治參與觀念在村民身上還沒有成為習慣。根據筆者以前對該村的研究發現，村民在糾紛訴求的對象中，尋求私利救濟的途徑遠遠大于公立救濟。〔26〕可見，F村村民依然習慣的是傳統型政治參與方法，這也恰恰符合鄉賢治理的本土化特點。
（二）公共服務的承擔主體由村委會轉移到鄉賢手里
1985—2015年間，除了該水庫工程外，F村還修建了練油坊、祠堂、操場、公路和自來水等公共服務工程。這些工程的資金來源渠道與水庫資金來源渠道一樣，都與村委會沒有任何關系。〔27〕可見，自從村民自治制度設置以來，作為公共服務法定主體的村委會一直處于缺位狀態。造成的原因有三個方面：一是行政村缺少集體收入。表1顯示，H村固定資產除了村委會房產和土地外，再無其他可以增值的財產；而流動資金所表現的銀行存款全部來源于上級撥付的農業補貼和提留款；至于農村資產基本為零，既無牲畜(禽)資產，也無林木資產。可見，村集體根本沒有多余的資金來發展村集體公益事業，以至于筆者在財務報表發現，該村的一事一議資金也為零。這種情況其實在全國類似地區都一樣。如山東雖然屬于我國東部較發達地區，但村級集體經濟薄弱，村集體難以興辦公益事業。〔28〕可見，基于類似情況的農村是根本沒有能力承擔村級公共事業的。二是鄉賢較之村委會更有責任心。在缺少村集體經濟的情況下，解決農村公共產品的供給就基本靠村民自己籌集。但是，村民自籌資金創辦公益事業就會面臨一個責任原則問題：即社區居民是他們自己社區的“所有者”，提供什么樣的公共服務以及怎樣提供應該由社區自己決定。〔29〕也就是說社區成員“必須擁有他們工作的資產”，與社區命運聯系在一起時才會有提供公共服務的熱情。這種情況也為日本漁民、美國芝加哥膠合板工人和德國的個人樣本調查所證實。〔30〕
顯然，鄉賢與村委會對于公共服務的責任心是不一樣的。在鄉賢治理下的F村里，村民在宗族文化上是同質的，均為一個血親組成，因此，他們將自己看作一個整體、“一家人”，將自己自然村落里的任何公共工程建設都當成自己的家產。因而也會傾心傾力去維護自己的公共產品。正如Platteau 和 Seki對日本富山灣漁業合作社的研究表明，這里的漁民、船長和船員都享有他們合作企業的股份，因此，直接受益于企業的成功，對企業的興衰就表現出強烈的責任心。〔31〕
相比之下，由于村委會治理下的4個自然村都分屬不同的宗族派別，都有自己的地域邊界。因此每個自然村都將對方村民當作局外人，表現出明顯的“內外有別”的區分。〔32〕這種狀況也由于鄉村集體經濟產權名義上是屬于行政村所有，實際上屬于自然村所有的格局所強化。最后的結局就是在面對行政村公共服務的提供上都是各懷鬼胎，都沒有提供的動力，也即所謂的“公共池塘資源問題”。阿羅也從社會資本角度概括為，“在缺乏信任的情況下，合作企業必將放棄互利合作的運行。”。〔33〕三是鄉賢治理較之村民自治更有效。根據奧爾森的集體行動理論，相對較小的集團具有更大的行動有效性。〔34〕因為在社區治理下，成員之間的緊密互動可以維持彼此的信任，以及對組織規則的簡單、有效的多邊執行。〔35〕而行政村是由多個異質性宗族自然村組成，各個自然村是彼此獨立、分割的，因此，“不同宗族在參與村莊（行政村）公共事務的過程中，因為秉著‘自利’和排他原則，很難如同宗族內部那樣達成高度一致”的集體行動；〔36〕而在鄉賢治理下的自然村屬于同質性部落村莊，“每個成員對于其他成員都有直接的了解”，〔37〕對彼此之間的集體行為都了如指掌。因此，有誰偷懶或者誰的貢獻大都一清二楚。這樣，各個村民之間形成了一個自然的制約關系，也保證了集體行動的有效性。因此，對F村水庫事件中的踴躍捐款行為就不難理解了。
（三）從公共管理者角色來看，村干部在村落里的威望不及鄉賢高
根據韋伯的權威來源理論，個人權威要么來自于法律的規定，要么來自于傳統的神圣性以及個人非凡的魅力。〔38〕由于來源于法律規定的權威需要以國家權力作為后盾，因此建立法律權威的基礎是基于國家權力的有效性。而對于類似于F村的農村社區而言，國家權力實際上只是一個偶然現象，并不穩定，因此，國家權力對基層官員的庇護效力并不突出，村干部權威甚至還比不上一個農村強勢人物。〔39〕根據筆者以前的研究，也發現村民在遇到矛盾糾紛時，首先求助的是村中權威人物。〔40〕可見，基于法律規定的權威在目前的F村是難以實現的。此外，由于君權和神權在中國農村社會的消亡，基于權威的神圣來源也基本不可能。因此，權威在當前農村社區的來源基本上是通過個人的非凡魅力獲得，即個人的“英雄氣概，或者楷模榜樣之上”。〔41〕
就個人魅力而言，鄉賢具有普通村民無法具備的比較優勢。由于自然村F村屬于小宗族，該村村民只能擔任村秘書一類不重要職位，因此退休政府官員出身的村民是不屑于擔任此類職務的。這與傳統的紳士因為身份原因不愿意當保長也是一個道理。〔42〕而那些擔任重要職位的村干部一般由大宗族自然村村民擔任，他們也往往是因為先是威望高才被上級部門推薦為村干部，因此，他們的威望也是建立在他們個人魅力較高的基礎上；同時，這類村干部的影響力也僅僅限于本宗族自然村內，無法將威望擴充到F村這樣的異姓宗族村落。因此，在自然村F村內，退休政府官員出身的P村民等人無論是政府人脈，還是經濟地位都要優越于只擔任村秘書職位的本宗族成員D村民，因為P村民等人可以從事“那些大量沒有酬勞并需要花費時間的志愿服務”。〔43〕總之，由于國家法律在農村調節的隨意性、被動性和不公正性以及農村道德評價的功利化，村民威望的樹立就完全憑借其實力大小，那些實力弱小的村干部威望不及鄉賢也就順理成章了。
四、鄉賢治理面臨的現代化問題
（一）合法性問題
Kevin O’Toole和 Neil Burdess曾指出了當地農村社區自發形成的民間權威機構-地方發展組織合法性問題，他們不是經過村民選舉產生，“沒有執政的合法性”，因此，“沒有任何機構賦予它們可以代表社區利益”。〔44〕同樣，鄉賢P村民等人也沒有經過村民選舉產生，因此他們也不具備代表的合法性，即誰賦予他們治理的資格。這樣，他們在向上級政府申請配套資金時，最終也只能以行政村H村的名義完成各項法定程序。此外，缺乏法定資格也可能遭受村莊內部的挑戰。2016年2月2日剪彩時，就曾有部分村民拖延繳納1000元剪彩費。①可見，鄉賢治理的政策合法性由于缺乏村民公認的法定程序，其政策執行將會遭遇到一定程度抵觸。
（二）政治參與問題
1998年，英國工黨在《現代化的人民政府》白皮書里就鄰里社區的現代化目標強調，地方治理要和公民權相聯系。〔45〕理查德.C.博克斯也認為，現代化的社區治理應該體現公民參與權的實現。〔46〕可見，從世界公共治理的潮流來看，強調公民的參與已經成為社區治理的現代化目標。對照表2有關社區治理現代化指標，F村鄉賢治理的政治參與至少有以下三點需要改進：
1.缺乏一個有廣泛民意表達機制的村民決策機構。對照表格看，作為決策的機構應該有各個層面的代表，而F村鄉賢治理不存在這樣一個決策機構。如案例顯示，雖然水庫的方案通過也采取了村民代表大會的議決形式，但是表決只是采用口頭形式，沒有采用無記名投票等嚴格的決策機制。因此，村民代表大會只是一個臨時的動議，缺乏一個村民真正自主參與的決策機制。
2.缺乏一個對公共服務供給的監督制約機制。從修建水庫的決策來看，部分村民暗地里不滿，但也不敢明確表達；②至于水庫財務報表，雖然有定期的張榜公示，但是如何公示，也是由他們決定。這體現了對于鄉賢治理的灰色面缺乏有效的監督途徑。而這樣一個有效的監督體系對于化解異議、減少不平等和犯罪行為，以及維護農村社區的安全與穩定是有必要的現代化措施。〔47〕
3.上級政府部門缺乏對農村公共服務供給的有效評價體系。從表2中內容看，上級政府部門應該為社區的服務供給創建一些績效指標，并把這些指標作為將來資金配套的依據。顯然，從該村水庫事件來看，上級政府部門缺乏有效地的評價體系。因為該水庫位置處于村子低洼地段，根本不具備水利灌溉的職能，這對于稍微有常識政府工作人員都可以明辨。否則，在一個有效的公共服務供給評價體系下，是不可能將國家涉農資金投向一個基本上沒有任何效用的水庫公共工程的。
（三）合理性問題
就合理性而言，決策者在制定公共政策時，應該充分理解“價值、假定和理由”，〔48〕而不是盲目決策。1999年，英國工黨通過的《地方政府法案》將其突出為“最優價值”。〔49〕可見，公共政策的出臺應該體現最優化的決策方案。
從本案來看，由于修建水庫的價值目標是保佑子孫后代發達的宗族目的，而非為了農田灌溉所用，因此，修建在村子正中央的水庫根本無法發揮水利灌溉的功能。顯然，這是一個非常荒謬的決策。因此，建立在荒謬價值觀基礎之上的決策也不可能實現最優化的治理目標。根據英國工黨《現代化的人民政府》白皮書對最優化價值的進一步解釋，要“通過對重要服務供給的改善實現經濟和社會的共同復興”。〔50〕由此可見，這樣一個水庫是無法實現這樣的經濟和社會目標的。
總之，既然鄉賢治理已經成為農村社區的事實治理機制，在發揮其優勢作用前提下，如何解決其面臨的現代化問題也是當前需要迫切解決的問題。因此，2016年中央一號文件提出了“新鄉賢文化”的概念，要求農村社區“抓好移風易俗，樹立健康文明新風尚”。
參考文獻:略
作者簡介：鄺良鋒，南開大學周恩來政府管理學院博士后研究人員,四川省干部函授學院副教授；程同順,南開大學周恩來政府管理學院教授,博士生導師。
中國鄉村發現網轉自:《黨政研究》2017年第3期
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