摘要：家庭承包耕地不如農民承包耕地準確體現農村土地集體所有制、更好促進村民自治、推進現代農業發展、構建城鄉一體化發展體制機制，因而改革家庭承包耕地為農民承包耕地既有必要也很重要。
在農村人口流動甚多、人地矛盾較為突出的當今，在下輪耕地發包中，什么樣的承包方式更利于堅持集體所有制、堅持村民自治原則？什么樣的承包方式更利于推進現代農業發展、構建城鄉一體化發展體制機制？顯然，農民承包方式比家庭承包方式更合理、更具優勢。
一、家庭承包耕地不如農民承包耕地準確體現農村土地集體所有制
農村土地集體所有制，從承包地、宅基地等土地所有權角度，本應集體經濟組織成員共有集體經濟組織土地；從土地承包權、宅基地取得權等角度，實際是大部分集體經濟組織成員及一些非集體經濟組織成員依法占有集體經濟組織土地。比如，現享有土地承包經營權的，主要限于第二輪土地承包時的集體經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現有土地承包關系長久不變。但隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變，導致既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。集體經濟組織成員有進有出，其承包耕地也至少應在下輪土地發包時有進有退。然而，采取家庭承包方式，根據現行“增人不增地、減人不減地”土地承包政策，除非整戶消亡，不論家庭成員屬于不屬于集體經濟組織成員、常住不常住本集體經濟組織、從事不從事農業生產經營，都保持現有土地承包關系長久不變。也即容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。這既與集體經濟組織成員共有集體經濟組織土地的集體所有制實質相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。其實，家庭承包耕地比較適合農村人口基本穩定、人口流動不多，家庭人員通常從事農業生產經營、職業變化不大的時代。而農民承包耕地，即在每輪耕地發包時，讓務農者（即具有一定農業生產經營能力并愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員）承包，既能準確體現農村土地集體所有制，符合人地相適、權責相當、節約用地、利于“三農”的改革思路；又能在保持土地承包關系大體穩定基礎上順應我國經濟社會發展趨勢，符合實事求是、與時俱進、尊重意愿、公正合理的改革思想。
二、家庭承包耕地不如農民承包耕地更好促進村民自治
集體經濟組織成員由于土地共有、利益相關、血親相連、文化相聯、規模適度而具有深厚的村民自治的經濟基礎、空間基礎、組織基礎、心理基礎、歷史基礎。集體經濟組織成員共有包括土地在內的集體資源資產決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而集體經濟組織成員平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源資產。如果不讓務農者在每輪發包時承包到耕地，如果耕地被非集體經濟組織成員、被常住城鎮且不愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員依法占有，那么集體經濟組織成員參與村務管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發展。甚至由于非集體經濟組織成員依法占有耕地而導致兩難問題：參與村務管理會違背村民自治原則，不參與村務管理可能會影響自身的合法土地權益。而務農者常住農村，往往具有民事行為能力，又占常住農村人口的絕大部分，村內人員彼此熟悉，他們會更關注土地承包經營、宅基地取得、興建基礎設施、發展集體經濟、分配集體收益等與自身利益密切相關的村內公共事務。因此，農民承包耕地比家庭承包耕地更能堅持村民自治原則，更能積極發揮村民自治作用。
三、家庭承包耕地不如農民承包耕地更好推進現代農業發展
家庭承包耕地是按家庭人口發包，根據現行土地承包政策，除非整戶消亡，否則承包耕地是不能被收回的。而第二輪土地承包期，恰逢我國處于加快推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展階段，目前就有近3億農民工常住或落戶城鎮，有相當部分已不再屬于集體經濟組織成員，以后還會逐漸增加。而農民承包耕地是按農業勞動力發包，尤其在農村人口流動甚多、人地矛盾較為突出的當今，由于農業生產需要精心照顧，而務農者常住農村，以務農為主要職業，與耕地關系更為緊密，因此它符合我國經濟社會發展趨勢，有利于提高耕地的配置效率。目前有近3億農民工常住或落戶城鎮，有相當部分不再屬于集體經濟組織成員，這些為推進耕地適度規模經營提供了良機，加上繼續加強農業農村基礎設施建設、繼續培育新型職業農民、繼續提高農業技術裝備水平、繼續提升農業社會化服務規模和服務水平、進一步健全農業農村發展政策支持體系等“三農”利好政策，能合力促進農業分工分業、有力推進農業轉型升級，不斷提高農業綜合效益、不斷增強農業國際競爭力。而且，農民承包耕地相對家庭承包耕地，不但有利于減少人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無地等人地矛盾甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題的發生，以節約集約利用耕地、保障國家糧食安全，更好促進我國經濟社會持續健康發展、更好推進國家治理體系和治理能力現代化；還有利于發揚我國精耕細作、間作套種、用養結合、地力常新、鄰里相助等農業傳統，發揮我國農村幅員遼闊、地理氣候多樣、資源物產豐富的農業優勢，以在保障國家糧食安全的同時，增強生物多樣性、物種可持續性，建設中國特色現代農業，提高農業國際競爭水平。當然，農民承包耕地后，完全可以實行家庭經營方式，農民承包耕地并不排斥家庭經營方式，并不動搖其在農業生產經營中的基礎性地位；還可以實行合作經營、股權化經營、專業化經營、產業化經營、集體經營等經營方式。耕地的經營方式本具有深厚的實踐基礎和豐富的創新內涵，可結合實際加以選擇、加以創新，這也是法律賦予農民的生產經營自主權。因而，農民承包耕地既能順應形勢的發展，又能適應生產力的進步，具有很強的適應性、包容性。
四、家庭承包耕地不如農民承包耕地更好構建城鄉一體化發展體制機制
隨著城鎮基本公共服務覆蓋常住人口工作的持續推進，農民工等常住城鎮人員享受基本公共服務與城鎮居民的差距將逐漸縮小。如果在第三輪土地承包及以后，仍保持現有土地承包關系長久不變，那么非集體經濟組織成員、常住城鎮或落戶城鎮的集體經濟組織成員，可因流轉、入股承包耕地而獲得租金、得以分紅。從而導致這些農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。而且，這部分租金、分紅會計入一些農產品、工業原料、休閑農業等成本中去，進而要么提高了城鄉居民日常生活消費成本、增加了涉農二三產業生產運營成本，要么會降低與同類無土地成本農產品或有關服務的價格競爭力、影響這類土地經營方式的可持續性。如果改革家庭承包耕地為農民承包耕地，那么就至少能在每輪土地發包時，讓務農者有自己的承包耕地可種植養殖，盡量減少非集體經濟組織成員或者常住城鎮且不愿從事農業生產經營的集體經濟組織成員坐收租金、分紅等土地收益現象的產生，有利于構建城鄉一體化發展體制機制。
五、改革家庭承包耕地為農民承包耕地建議
（一）主體界定
1．農民：逐步將“三農”政策尤其是耕地承包制度中的農民界定為從事農業生產經營的集體經濟組織成員。
2．集體經濟組織成員：以享有或曾享有土地承包經營權作為成員資格認定的主要基準，并以從事農業生產經營作為成員權益享受的重要條件。
（二）深化農民承包耕地制度改革
1．承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內有下列情形之一的，應將承包耕地無償交回或收回：（1）承包人依法自愿交回或依法轉讓承包耕地的；（2）承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的；（3）承包人系機關事業單位職工，或者享受城鎮職工基本養老保險待遇的；（4）承包人死亡的。
2．耕地向農民發包：退回的承包耕地，剩余的機動耕地，以及新增的耕地，由集體經濟組織按以下辦法，經法定程序發包：
（1）在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，優先對具備一定農業生產經營能力、愿意從事農業生產經營，且沒有承包耕地或沒有達到人均承包耕地面積的集體經濟組織成員發包；其次，主要對具備一定農業生產經營能力、繼續從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包，在保持現承包關系不變基礎上增加耕地，承包面積只增不減。
（2）對不愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員，在第二輪調整發包中保持現承包關系不變，在第三輪及以后發包中不再發包（不在本村社常住，視為不愿意從事農業生產經營；但到外地參軍、全日制學習或住院就醫等視為在本村社常住，下同）。
（3）從第三輪及以后發包開始時計算，在每輪承包期內，凡連續兩年或累計兩年沒有從事農業生產經營的，應無償退回；對退回承包耕地的集體經濟組織成員，在下一輪發包時，享有與其他成員平等的耕地承包經營權（由他人代耕代種或流轉給他人耕種經營，且不在本村社常住，屬于沒有從事農業生產經營的情形）。
（4）在第二輪調整發包、第三輪及以后發包中，均不發包給不具備一定農業生產經營能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農業生產經營能力等）的集體經濟組織成員；家人、代耕代種者優先接續耕地承包關系。
（5）從第三輪承包開始，每輪承包期十年。在每輪承包期內，根據以上辦法，經法定程序，適度調整承包關系（若承包期間有調整，應間隔三年以上）。
3．退耕地權益保留：在第二輪承包期內退回，保留流轉收益權、入股分紅權、征地安置補償權、集體經濟收益分配權，直至本輪承包期結束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產收益分配權。按政策規定享受種糧直補等支農惠農政策。
4．建立長效幫扶機制：將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員
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