導語:《土壤污染防治行動計劃》將“預防為主，保護優先，風險管控”正式確立為土壤污染防治工作必須遵循的總原則和實施土壤環境管理必須全面貫徹的主線思維。對環境質量尚好的土壤采取嚴格保護措施，預防其受到污染，是必須堅持的優先策略。對已經受到污染的土壤，基于土地用途，分類采取風險管控措施，是實現土壤資源安全利用的主要舉措。
本文在系統總結國際土壤環境風險管控經驗和做法基礎上，從立法、標準、調查、信息化平臺構建、風險管控技術路線設計、科研基礎支撐、責任落實等關鍵環節，提出了構建我國土壤環境風險管控體系的總體思路和實施路徑。
前言:土壤污染有其自身特殊屬性和特征，在解決土壤污染問題時，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術路徑，需要充分考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術經濟條件等因素，綜合制定土壤污染防治策略。環境保護部原部長陳吉寧在十二屆全國人大五次會議就“加強生態環境保護”回答中外記者提問時指出，土壤污染防治要堅持預防為主，保護優先，風險管控，這個思路充分汲取了國內外特別是國外30 多年來污染治理的經驗教訓。大量實踐證明，在優先保護好清潔土壤的同時，對已經污染的土壤采取風險管控措施，是充分發揮土壤資源屬性、為人類經濟社會發展服務，同時節約大量資金投入的行之有效的主要舉措。于2017 年7 月1 日起正式施行的《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》，是我國以風險管控思想對工礦企業污染地塊實行全過程管理的一項重要規章制度。除此之外，針對當前我國土壤污染防治嚴峻形勢，需要采取哪些有力措施，以實現在經濟社會穩步發展的同時，使土壤環境得到有效保護和安全利用，成為當前各級政府和有關部門需要著力研究和解決的重大課題。
本文在闡釋土壤環境風險管控內涵和系統梳理國際土壤環境風險管控經驗基礎上，探討了構建我國土壤環境風險管控體系的總體思路和實施路徑，為國家和各地土壤環境管理決策提供參考。
內涵界定
關于污染地塊環境風險及相關術語的定義，在2014 年環境保護部發布的污染地塊調查、風險評估等一系列規定中均有涉及，但對“土壤環境風險管控”尚無明確界定。根據土壤環境涉及的風險要素，土壤環境風險管控應是指針對風險源、暴露途徑和風險受體，依據土壤環境風險評估結果，按照相關法規政策和標準，制定風險管控方案，進行費用和效益分析，確定可接受風險水平和采取風險管控措施的活動。土壤環境風險管控的目的應是，降低或消除因土壤受到污染產生的相關人體健康、農產品質量、生態環境安全等潛在危害，有效保障農產品和人居環境安全。
土壤環境風險須由風險源、暴露途徑和風險受體三要素構成，缺一不可。風險源是威脅土壤環境質量、引發危害發生的致險因子，包括污染物排放、危險廢物堆存處置、有毒有害物質環境暴露等。暴露途徑是污染物通過水、空氣等介質遷移到達和暴露于人體的方式，一般包括飲食、皮膚接觸、呼吸吸入等。風險受體是指污染土壤及其周邊環境中可能受到污染物影響的人群或其他生物、地表水、地下水等，通常老人、兒童是對污染物反應較為敏感的人群，飲用水水源地、居住區、糧食主產區和蔬菜基地、重要物種棲息地則是敏感區域。
國際經驗
20 世紀80 年代以來，歐美等發達國家的水、大氣污染問題得到了較好的控制，土壤污染防治逐步成為環境管理的重點之一。美國、加拿大、英國、荷蘭、澳大利亞等國家在大量實踐基礎上，最終選擇將風險管控作為土壤環境管理主導思維，并全面貫穿于立法、標準制訂、治理方案設計、技術路線選取等土壤環境管理全過程，建立了系統的土壤環境風險評估方法和風險管控技術標準體系。在實踐中，土壤環境風險管控經歷了由突發污染事故應急向全過程風險管控的轉變，十分重視區域尺度土壤環境風險管控。
美國在長期研究與實踐中，逐步建立起比較完善的健康風險評估、生態風險評估方法體系，并在化學物質、污染地塊以及溢油事故等領域的風險評估與管理中得到了廣泛應用。根據住宅、商業、工業等不同用地方式，頒布了旨在保護人體健康的《土壤環境風險篩選值》和旨在保護生態安全的《土壤生態篩選導則》。對于污染地塊的修復目標值，也是針對不同用地方式，采用風險評估的模式，計算每一個地塊的修復目標值，從而經濟有效地控制污染地塊的開發風險。美國環保局還建立了污染地塊分類評分系統，即危害分級系統（Hazard Ranking System，HRS），根據污染物的遷移途徑（地下水、地表水、大氣和土壤）來評估地塊的環境風險，以判定該地塊能否進入國家優先目錄（Nation Priority List，NPL）。加拿大考慮了農業、住宅、商業和工業等用地方式下人群暴露情景，以保護人體健康的土壤質量指導值和保護生態安全的土壤環境質量指導值兩者中的最低值，作為最終土壤環境風險控制指導值。
荷蘭基于土壤背景值和專家經驗提出了土壤標準值體系，根據工業用地、農業用地、居住用地和商業用地等不同的土地利用方式，確定了土壤污染物的目標值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入風險管理。荷蘭污染土壤中大部分納入了風險管理，實施治理修復的污染土壤僅占很小比例。英國建立了污染土壤暴露風險評估導則，考慮住宅、農用地、工業用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環境質量指導值。
澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調研值標準時，分別考慮了住宅、娛樂、商業、工業等不同用地方式下的暴露情景。韓國在制定土壤污染預警標準和土壤污染對策標準時，根據土壤環境風險，從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區包括水稻田和學校所在地；二類土壤區為森林、倉儲和娛樂用地；三類土壤區包括工業、道路和鐵路所在地。
可以看出，大多數發達國家針對不同土地用途、不同污染狀況的受污染土地，制定了基于風險管理的土壤環境標準體系，用于土壤環境風險評估，并根據評估結果，決定是否需要啟動進一步土壤污染狀況調查評估和采取風險管控措施，以及確定污染土壤的修復目標值。
工作基礎
土壤環境風險更多的是與水、大氣污染密切關聯，而水、大氣污染防治多年來是我國環境保護工作的重點，在相關法律法規標準、監測監管體系、日常管理制度、污染治理技術、成效評估等領域均有較好基礎，這也為實現土壤環境風險有效管控奠定了較好基礎。
2005 年以來，我國相繼頒布了《國家突發環境事件應急預案》《關于加強環境應急管理工作的意見》《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》等文件。2007 年，頒布了《突發事件應對法》?！笆濉逼陂g，國務院印發實施了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，一批重金屬污染問題得到有效控制和解決。環境風險管理也成為《生態環境保護“十三五”規劃》的重點內容之一，提出實行全程管控，有效防范和降低環境風險，并對風險防控和應急響應體系建設、重金屬污染防治、危險廢物處置等提出具體要求。
我國現行的土壤污染防治標準體系主要包括《土壤環境質量標準》《特殊用地土壤環境評價標準》《建設用地土壤環境保護技術導則》《土壤環境監測技術規范》《土壤環境污染物監測方法》相關術語標準等。2014 年，發布了地塊環境調查、污染地塊風險評估、污染地塊土壤修復等系列技術導則。但實際執行層面，多是參考國外發達國家土壤環境風險管控相關標準和指導值，尚未形成我國土壤環境風險評價和管控標準體系。
總體上看，我國土壤污染防治工作起步較晚，在工礦污染源監管和治理、重金屬污染防治、化學品和危險廢物管理、持久性有機污染物（POPs）污染控制等方面取得一定進展，但涉及土壤環境風險管控的法律法規、評價方法和標準、風險管控技術、管控效果評價體系等仍處于相對滯后狀態。
實施路徑
密切結合《土十條》推進落實，圍繞國家和地方各級土壤環境管理體系建設，按照全過程風險管控的思路，將風險管控理念全面融入到各項土壤環境管理工作中，以保障農產品質量和人居環境安全為目標導向，以風險源、暴露途徑、風險受體為主要著力點，以覆蓋立法、標準制修訂、基礎調查、監測網建設、信息平臺構建、技術方法研制、責任落實和考核等各領域的風險管控制度體系建設為主體內容，全面提升土壤環境風險管控的系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平。重點推進實施以下任務。
通過土壤污染防治立法和標準制修訂，確立風險管控主體責任和執行限值
在起草“土壤污染防治法”過程中，將預防為主、保護優先、風險管控的思想全面貫徹到立法原則、章節設置和具體條款中。全面落實《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》，在《農用地土壤環境管理辦法》《工礦用地土壤環境管理辦法》等法規和規章制訂工作中持續貫徹風險管控的基本思想。借鑒發達國家經驗，基于風險管控理念制修訂土壤環境標準和技術規范，用科學的標準體系管控土壤環境風險。在制修訂農用地土壤環境質量標準、建設用地土壤污染風險篩選指導值、土壤環境質量評價技術規范等標準規范時，全面貫徹風險管控思維，并體現不同土地用途、不同敏感受體的控制指標差異性。
通過土壤詳查和監測網建設，系統掌握風險情況和管控重點
圍繞高風險區域、行業、污染物，布設調查點位、確定調查精度、明確調查方法，使調查結果能夠為開展土壤環境風險評價、等級劃分和風險管控方案制定提供科學依據。同時，明確農用地、在產企業用地、關閉搬遷企業用地風險管控技術要求，實現“邊調查、邊風險管控”。同步開展的全國土壤環境質量監測網建設則通過在農用地布設基礎點、在高風險工礦企業周邊布設風險監控點，及時掌握各地和重點區域土壤環境風險水平和變化趨勢，為風險評估和預警提供依據。
建設土壤環境信息化管理平臺，運用大數據手段提高風險管控成效
土壤環境信息化管理平臺全面服務于土壤環境風險管控，全面提高風險管控信息化水平。環保、國土、農業等部門相關數據通過平臺實現共享，發揮土壤環境大數據在污染防治、城鄉規劃、土地利用、農業生產中的作用，有力推動行業、區域風險管控。
開展不同用地的土壤環境風險管控技術路線設計，明晰管控流程和技術要求
針對農用地、在產企業用地、關閉搬遷企業用地，分別制定土壤環境風險管控技術指南。農用地土壤環境風險管控包括土壤環境質量類別劃分、風險評價、風險等級確定、分類管控措施、成效評估等環節；企業用地環境風險管控包括重點行業企業篩選、疑似污染地塊風險篩查、地塊風險等級劃分、污染地塊清單和優先管控名錄建立、分類管控措施、成效監控等環節。明晰不同用地、不同風險等級的管控流程和技術要求，確定詳盡的技術參數。結合《土十條》確定的6 個土壤污染防治先行區建設和200 個技術應用試點項目，抓緊總結集成一批經得住實踐檢驗的易操作、低成本、效果好的受污染土壤安全利用和風險管控模式，并向其他地區推廣。
開展風險管控技術方法與模型研究，提高管控科學性和實效
從發達國家經驗來看，土壤環境風險識別、評價、分級、預測、管控措施效果評估和費效分析等，均需要一整套的技術方法和量化評估模型。在土壤環境風險識別與評價環節，需要建立污染物來源解析、擴散遷移模擬、影響范圍識別、農產品超標與人體健康危害評價、生態環境損害評估等技術方法；在土壤環境風險等級劃分環節，需要建立疑似污染地塊篩查模型、風險評價指標體系、風險等級劃分等技術方法；在土壤環境風險預測環節，需要建立基于序列數據的風險趨勢預測模型、風險區劃方法等；在土壤環境風險管控環節，需要建立不同管控措施效果模擬、費效分析等技術方法和模型。
落實風險管控責任，明確主體和督促履責
通過地方人民政府與重點行業企業簽訂土壤污染防治責任書，明確企業土壤環境風險管控措施和責任，并督促企業落實到位。依據污染地塊土壤環境管理辦法等法規規章，明確規劃、國土、環保等部門監管責任，嚴格落實調查評估制度，實施污染地塊開發利用的負面清單管理。同時，由于土壤環境風險涉及面廣、不確定性強，需要通過宣傳教育和主題培訓，充分發揮公眾參與和監督作用。
作者單位：環境保護部環境規劃院
中國鄉村發現網轉自:《環境保護》2017 年第 10 期
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