現有農村環境管理體制已難以適應新形勢下農村環境保護的需求
農村環境是我國環境保護戰略的重要組成部分,也是實現全面小康社會的重要一環。 全面建成小康社會,農村是重中之重。
2016年國家推行農村土地改革,即農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”,必將加速農村土地經營權流轉,促進傳統的農村生產方式和生產關系變革,給農村環境保護帶來新的契機。與此同時,國家實施省以下環保機構監測監察執法垂直管理,如何組織實施屬地污染防治任務,建立行之有效的跨部門、跨層級協作機制,成為農村環境保護亟需解決的現實問題;隨著新型城鎮化過程不斷推進,農村空心化、農村空間被擠占、資源能源消耗加劇、環境污染嚴重等問題愈加顯現,這也對農村環境保護提出了新要求。
作者分析了當前我國存在的農村環境治理壓力巨大,治理能力薄弱、治理體系不完善,重建設、輕管理,重環境基礎設施硬件建設、輕環境保護意識軟件建設等問題,并提出在“十三五”時期,應創新農村環境治理思路和管理方式,積極做好重點區域連片整治、典型地區試點示范,分類分區引導農村環境保護工作等建議,以期為我國“十三五”時期農村環境保護提供借鑒。
1、我國農村環境保護存在的主要問題
國家實行“以獎促治”政策以來,全國農村環境綜合整治取得明顯成效,支持了5.9萬個村莊開展環境綜合整治,1.1億農村人口直接受益。但是農村環境問題尚未得到根本扭轉,生活污染與農業污染、工業污染并存,點源污染與面源污染交織,工業及城市污染向農村轉移,諸多環境問題嚴重危害群眾健康,制約經濟發展,影響社會穩定,農村環境形勢依然嚴峻。
農村環境治理壓力依然巨大
農村垃圾、污水產生量大,處理率低,農業面源污染嚴重,與全面建成小康社會和農村生態文明建設目標存在巨大差距。據住房和城鄉建設部統計數據,目前我國農村每年產生垃圾約1.5億噸,其中只有一半得到處理。全國農藥(圖1)、化肥(圖2)、農膜(圖3)使用量大,農藥、化肥有效利用率低。2014年,農藥、化肥、農膜使用量分別達到181萬噸、5996萬噸、258萬噸,其中農藥、農膜使用量分別是有數據統計(1991年)以來的2倍和4倍,化肥使用量是有數據統計(1978年)以來的7倍。
2014年中國環境狀況公報顯示,我國是世界農藥生產和使用第一大國,每年地膜使用量超過其他國家的總和。農業源污染COD、氨氮分別占到總排放量的約50%、32%。大多數鄉鎮企業由于經營規模小、布局分散,生產經營粗放、缺乏污染治理設施,成為農村環境污染的重要來源。
農村環境綜合整治有待進一步深化
以污染防治為主,對生態環境保護力度不夠,重環境基礎設施硬件建設,輕環境保護意識軟件建設,重建設、輕管理等問題日益顯露。目前全國尚有63%和80%的行政村沒有開展生活垃圾處理和生活污水處理。我國農村地區經濟社會和自然條件差異巨大,農村環境問題復雜,亟需因地制宜探索分類分區、多樣化的農村環境綜合整治模式。
農村環境治理能力較低,治理體系不完善
農村環境保護體制機制不健全是重要根源。我國農村普遍以政府作為治理的唯一主體,治理主體單一;地方政府對農村環境問題缺乏認識,管理不到位;農村環境治理投入模式和機制尚未建立,現有資金投入與資金需求差距較大;農村環保能力不足,監管人員、運行人員和技術力量都很薄弱,監管體制低效,點狀污染源監管乏力;農村環境管理機制不到位,缺乏長效運行機制。現有農村環境管理體制已經難以適應新形勢農村環境保護的需求,亟需探索系統化、科學化、法治化、精細化和信息化管理方式,提高治理能力和治理體系現代化成為迫切需要。
2、農村環境保護重點工作建議
“十三五”時期,圍繞農村環境治理“五個轉變”,建立政府、市場、社會組織以及村民共同參與的多元共治的治理體系,力爭形成國家指導、省級督管、市級統籌、縣級負責、鎮村協助、村民參與的工作體系,形成重點區域連片整治、典型地區試點示范,分類引導農村環境保護的工作格局。
重點做好農村環境治理“五個轉變”，充分發揮改革紅利,轉變農村環境保護思路與方式。
一是農村環境治理方式由以“治”為主,向“治”“用”“保”相結合轉變,實行全過程治理與循環利用相結合的系統治理;二是農村環境治理主體由政府主導向多元主體共治轉變,形成包括政府、市場、社會組織以及村民共同參與推動農村環境治理局面;三是農村環境保護責任主體由以環保部門為主向環保部門與地方共同負責轉變,重點落實地方屬地責任,推動黨政同責、一崗雙責;四是農村環境監管模式由被動、粗放監管向主動、信息化監管轉變,利用環境監測網絡、天地一體化監控平臺、環保大數據、云計算等管理信息系統主動監控;五是農村環境綜合整治由運動式向常態化轉變,由點狀、破碎化向重點區域連片整治轉變,整縣推進,形成規模效應和質量效應。
變革與創新農村環境污染治理模式
農村垃圾治理一方面重點圍繞就地消納、減量化和資源化開展,逐步探索農村垃圾分類回收機制。另一方面合理布局,統籌規劃垃圾轉運體系,完善“村收集、鎮轉運、縣處理”模式和處理工藝,綜合考慮鄉鎮規模、人口密度以及相鄰鎮村距離、地形等,科學劃分垃圾處理輻射范圍,系統設立垃圾收集點,合理劃定轉運路線。因地制宜提高鎮村垃圾處理能力,健全長效運行機制。
農村污水治理以推動小流域生態循環模式為突破口,實施全過程污染防治;以構建區域再生水循環利用體系,減少廢水排放,增強循環利用;以建設人工濕地或生態河道等方式,加強生態保護,提升小流域環境承載力。同時,重點圍繞農村污水處理設施的建設與管理共同推動污水治理。一手抓建設,推進符合當地特點的處理技術工藝的集中式污水處理廠和小型、分散式污水處理設備建設。一手抓管理,確保農村污水處理設施長效運行和維護。
農村面源污染治理以畜禽養殖污染防治和有機食品生產基地建設為重點,推進農業生產廢棄物資源化利用。畜禽糞污、農膜、農作物秸稈實現資源化、綜合循環再利用和無害化處理。積極發展生物質能、有機肥等環保產業,引導村民發展生態農業和有機農業,實現由傳統農業向生態型農業發展模式轉變。推動有機肥、生物藥劑推廣使用,確保化肥、農藥使用量零增長,減量使用。開展農村土地土壤環境監督管理,有序開展耕地污染治理與修復試點工作。
積極謀劃新形勢下的農村環境管理
應對環保機構垂管形勢,農村環境保護應重點加強屬地管理,落實屬地責任,推進責任制度化、清單化,有效落實環保部門與其他部門的環境保護責任。建立縣級環境保護議事協調機制,解決縣級環保局上收后的綜合協調問題。提高農村環境保護能力建設,推動鎮村環境保護機構建設,突出基層環境執法。建立健全環境保護部門與其他部門,如與公安、農辦、水利、住建、城管等的聯動機制,理順部門關系,建立高效協作機制。
實施農村土地“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措,加快了農村土地經營權的流轉,使得農村土地越來越多地集中到少數人手中,形成新型農業經營主體。
與此同時,會解放更多的農村人口,間接推動城鎮化進程。新型城鎮化過程拉動農村人口向城市流動,使得更多的農村人口擁有強烈的意愿流轉農村土地。城鎮化過程與農村土地經營權流轉呈現正反饋的關系。家庭式散戶農業生產經營逐漸減少,新型農業經營主體愈加集中,新型農業經營主體成為農村環境保護重點監管細胞。應對農村土地“三權分置”形勢,應重點圍繞新型農業經營主體,加強農村土地土壤保護與輪作修復,推動化肥、農藥、農膜等購買、施用、回收全過程管理,明確新型農業經營主體的環境責任,強化對其監督管理,推動農村環境保護精細化管理。
推進重點區域農村環境連片整治
連片整治應以解決區域性突出環境問題為目標,堅持生態系統完整性和山水林田湖統一體的原則,以國家重要調水工程地區,重要飲用水水源地周邊以及京津冀、長三角、珠三角和長江經濟帶區域內村莊為重點,按照小流域治理模式,統籌設計有序推進新一輪農村環境連片整治。深化農村環境綜合整治內容,拓展模式,強化監管,重點建立長效管理機制和運行機制,培育發展環境治理市場主體。充分運用財政、金融、價格等多種手段,營造有利的市場和政策環境,吸引社會資本投入農村環境治理。通過采取政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、第三方治理等方式,推進農村生活污水垃圾處理、畜禽養殖污染防治、秸稈綜合利用等設施建設和長效運行維護。
建立信息化的農村環境綜合整治集成數據庫和天地一體化生態環境監控信息平臺,推動農村環境保護大數據、云計算等信息化建設。將全國開展農村環境綜合整治的省、市、縣、鄉鎮、村信息集成,支持數據調取、空間布局展示、區域模擬、成效評估對比等。對已經完成農村環境綜合整治的地區,應加強農村環保實用技術指導和服務,鞏固綜合整治成果,深化農村環境綜合整治內涵,提高建設質量和管理水平,輻射帶動周邊農村環境保護,進一步發揮環境綜合整治質量效應。
建立分類引導的農村環境保護發展格局
在大中型城市周邊地區,重點推動城鄉環境統籌發展,探索優化城鄉協調、以城帶鄉、一體發展的農村環境保護道路。實施“農村包圍城市”的環境治理和城鄉統籌發展戰略。城鄉二元結構導致的城鄉斷裂是造成我國農村環境問題的深層結構性原因,城鄉發展不均衡、二元化的政策和制度是農村生態環境惡化的根本所在,將農村環境治理與城市環境保護并重,實現以城市環境保護為重點的環境治理模式逐步向農村轉移,形成城鄉環境保護一體化發展格局。
在重點城鎮化地區,重點解決工業和城市污染向農村轉移問題,一是加強控制污染轉移法律法規建設,針對新《環境保護法》第20條要義“區域聯防杜絕污染轉移”,配套工業和城市污染向農村轉移法治政策;二是應強化城鄉環境統籌,加快城鄉環境保護基礎設施建設,加強城市污染物源頭控制,解決城市廢棄物二次污染問題;三是應強化農村環境準入,建立農村環境準入負面清單,控制城市產業梯度轉移;四是完善監督舉報制度,充分發揮農村群眾的監督作用。
在重要生態功能地區,探索限制開發地區自然資源資產支撐的生態效益與經濟效益、社會效益相促進的農村環境保護道路,創新農村環保理事會和環保合作社模式。在集中連片特困地區,探索貧困落后地區農村經濟、社會、文化、政治建設與生態文明建設相融合的農村環境保護道路,創新農村環保精準扶貧模式。在少數民族聚居地區,探索民族地區通過特色發展引領的農村環境保護道路,創新農村環境保護自治模式。
深化典型地區農村環境保護改革與創新
堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念,培育農村環境治理多元主體,提高農村居民環境保護意識,建立健全農村環境保護制度體系,是破解農村環境問題的關鍵。結合地區經濟社會發展水平、自然稟賦差異和農村環境狀況,分類選取典型地區開展農村環境保護改革,重點圍繞農村環境保護目標責任制、資金投入機制、環境治理市場機制、環境保護基礎設施長效運行機制、監督檢查機制、部門協調機制和公眾參與機制等方面,整縣推進綜合改革與創新,推動治理能力和治理體系現代化。
明確各部門職能和管理權限邊界,逐步形成“一級抓一級、層層抓落實”的推進機制。加強部門間橫向協調聯動,建立部門間聯動機制,齊抓共管,形成合力。合理運用環境稅費、生態補償和環境治理第三方運營等激勵手段,鼓勵改革探索,創新突破,探索促進縣域經濟社會建設與生態環境保護協調發展路徑,用制度保護農村生態環境。
“十三五”時期，我國農村環境保護工作任重道遠，亟需轉變治理思路和管理方式！
“十三五”時期,我國農村環境保護工作重點探索治理、循環利用和保護有機結合體系。
與此同時,建立環境準入負面清單,探索農村生態保護紅線,實行制度化、清單式、網格化管理,成為農村環境保護的重要抓手;創新農村土地“三權分置”形勢下的新型城鎮化模式,科學引導農村人口流動,破解農村空間被擠占、農村空心化等問題,加強農村新型農業經營主體監管,成為新時期農村環境管理的重要內容之一。
農村環境綜合整治仍然是新時期農村環境保護工作的主要內容。我國農村差異巨大,生態環境問題復雜,仍有半數以上農村尚未開展環境綜合整治,如何使農村居民“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”成為農村環境綜合整治的重要內涵;如何擴大農村環境綜合整治范圍、深化模式、建立長效機制、發揮規模和質量效應是今后推進農村環境綜合整治的重點。同時,垃圾分類回收是解決農村垃圾問題的關鍵,但是鑒于我國農村居民傳統的生活習慣和薄弱的環境意識,對農村環境保護來說是一項長期而艱巨的任務。
作者單位：中國環境科學研究院生態文明研究中心；聊城大學環境與規劃學院。
中國鄉村發現網轉自:《環境保護》2017年第Z1期
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