——以浙江為例
摘要:隨著改革的深入,中國鄉村治理在經歷了由人民公社制而村民自治的轉型之后,逐步走向以參與、合作為特征的協商治理。這一新的發展與轉變標志著中國政治發展與鄉村治理的共同走向,體現了經濟增長與政治發展的共進趨向、政府權能與民主政治的互動與平衡、國家與社會關系的深刻調整、以及多元力量的博弈與合作。以浙江為典型的地方探索已經表明,鄉村協商治理能夠有助于達成一種相對均衡和穩定的合作,對于重塑鄉村秩序、實現基層善治具有重大實踐意義。
關鍵詞:政治發展;鄉村治理 協商民主;協商治理;合作秩序
中國的鄉村治理是指政府與鄉村社會的互動與合作過程,鄉村社會在激發民眾權利意識、規范政治參與和促進實現政府與社會的溝通等方面發揮重要作用。當前,隨著市場取向改革的全面深入,由人民公社制轉型而來的村民自治模式重新面對新一輪的挑戰與機遇,以浙江為典型代表的中國鄉村逐步發展出了一種以參與、協商、合作為重要特征的治理模式,這類探索實踐重在通過民權的伸張打破“強國家-弱社會”的基本格局,重新找到政府權能與民主法治之間的平衡,從而在鄉村社會面臨市場化、工業化和城鎮化的沖擊,面臨結構分化、利益多元、矛盾疊加等多重困境時,發揮疏導訴求、彌合分歧、凝聚共識、激發創新的積極功能,重塑鄉村秩序,實現基層善治。
一、政治發展:政府權能與民主法治
19世紀以來,中國正經歷著一場歷史性、綜合性的現代化轉型,這一過程既涉及經濟和物質領域,也包括政治、社會、文化以及人的現代化。改革開放三十多年以來,中國經濟取得了舉世矚目的輝煌成就,一躍而成為全球第二大經濟體。然而,經濟的高速發展、GDP的節節攀升與政治改革的遲滯、貧富分化、環境污染、貪腐問題、群體性事件多發等形成強烈對比,使得中國政府必須在全面深化改革的今天,加快政治體制改革、縮小貧富差距、加強社會管理、構建公民-政府的合作與信任的步伐,實現國家利益與個人權利、民生與民主、效率與平衡、穩定與自由、和諧與多元之間的均衡發展。正如福山在2009年在接受日本關西大學的“中國世紀”演講中所指出的那樣,中國已經取得了現代化的諸多成功,但依然屬于較為貧弱的國家……今后十到十五年,中國若保持經濟成長,隨著教育水平的提高和市民社會的成熟,將會形成要求民主化的壓力。為此,中國必須通過民主政治的發展,改變三十多年來以經濟領域為主體的跛腳改革,必須通過民主政治的推進,實現政治發展與經濟增長并重的“雙元發展”。
中國的現代化轉型在經濟騰飛的同時面對政治發展的重大挑戰。美國政治學家阿爾蒙德(G. A. Almond)提出了政治發展的兩大指標——政府權能與民主政治。“政府的權力和效能,和公眾對政府影響的程度,是兩個衡量政治發展的標準。政治發展指國家的發展和國家的民主化。”作為后發展國家的中國,政治發展同樣需要實現提升政府權能與推進民主政治的雙重目標。類似地,福山在《政治秩序的起源》一書中將政治發展歸結為三個維度:國家建構、法治和負責制政府(國家建構與政府權能類似,法治與問責就是法治與民主),一個成功的政治模式應該是三者之間的平衡。通過對不同國家的歷史性觀察,福山首先強調國家建構作為決定一個國家走向的第一推動力,于民主法治具有前提性意義。對于轉型中的國家以及一些相對成熟的民主國家而言,民主化過程的緩慢與失序,甚至危及四伏,正是國家建構的薄弱使然。例如印度公共設施建設的緩慢、歐洲福利國家的滯漲、美國的赤字困境等。而那些政府權能足夠強大的國家,則更需要強調民主法治的內在價值。一方面,正是因為政府權能對于公平、正義、自由、參與等價值的維護與捍衛,才體現了前者的必要與重要。另一方面,民主法治能夠為制度的適應性變遷提供和平路徑,例如英國的貴族、底層紳士和新興資產階級的團結構成了抵御王權、實現憲政的強大力量。
盡管在上述意義上,民主政治的推進與政府權能的提升二者之間存在著難以回避的吊詭——民主政治表征著權力的分化,政府權能強調權力的整合,社會的發達和民權的伸張往往以削弱政府能力和犧牲效率為代價。如果我們對政府權能進行進一步的觀察,可以區分出兩個層面:一是以宏觀經濟調控和公共財政吸取為主的經濟權能,一是以政治合法化和維持政治穩定的政治權能。前者主要依賴持續的經濟增長,隨著科技革命和信息時代的到來,經濟增長不再像農業社會時期通過占領土地和掠奪人口來完成,而是更多地依靠科技創新和資本聚集,這便需要更多的民主法治來確保科技的創新與資本的安全。后者同樣需要民主法治,用以更多地滿足多元社會日益增長的利益訴求和參與需求、增進黨政系統與公民之間的合作與信任、提升政治合法性、推進國家治理體系和治理能力的現代化、培育公民精神等。因而,在這個意義上,民主政治與政府權能在現代政治實踐中可以是并行不悖的,政治發展的目的正是在于實現二者的相互平衡與相互提攜。
二、鄉村治理:國家-社會的關系變遷
新中國成立以來,鄉村治理體制經歷了由人民公社制度向“鄉政村治”模式的轉變。20世紀70年代,以國家對各種資源的控制和對農民人身自由的束縛為基本特征的人民公社制度弊端日益凸顯,僵化守舊的理念與方式嚴重阻礙了農村治理的效率和效能。80年代初期,以“家庭聯產承包責任制”為標志的農村土地制度改革,使農民獲得了生產經營的自主權,激發了農村的生產活力。隨著經濟體制的市場化轉型,農民群眾創造性地探索出了一種村民直接行使民主權利、依法實現自我管理、自我服務和自我教育的治理模式,從而獲得了參與公共事務的民主權利,并且這些權利還以法律形式得到了國家的認可與保護,最終形成了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四個民主”為核心的村民自治。同時,鄉鎮處于國家的行政機構的末梢,通過“鄉政”實現政府統治,與“村治”在互動中形成有機結合。也就是說,這一制度并不是憑空產生的,而是“在改革和破除計劃經濟體制及打破城鄉分割的過程中建立的”。它標志著中國鄉村治理步入了民主治理的新時期,村民自治成為具有中國特色的一大草根民主治理制度。
鄉村治理模式的轉變表征著中國國家-社會關系的重大歷史變遷。人民公社作為國家政權組織的基層單位,兼具行政管理和社會生產管理的雙重職能。這種治理模式的主體是一元的,即處于絕對優勢的國家黨政組織,它們通過控制大量的治理資源,將公共權力滲透到鄉村生活的方方面面。在治理方式上主要采用行政管制,是一種以權力高度集中和絕對服從為特征的科層制管理,通過意識形態、行政強制和政治運動等方式處理公共事務,并在此基礎上建立起有效的政治動員,實現對農村基層社會的高度控制。這一治理模式具備典型的“強國家-弱社會”特征,即擁有超強的政府權能,但民主法治卻相對缺失。
“鄉政村治”模式的產生,在很大程度上是由于民眾自下而上的需求壓力對地方政治系統所形成的“倒逼”機制,這恰恰也說明了社會的發展不僅能夠自然生成民主法治的需求,而且還能夠對超強的政府權能形成要求與壓力,政府權能不得不面對這一客觀需求,并適時做出讓步與調整,從而尋求二者之間新的平衡。在這一新型治理模式中,黨政組織治理主體仍然處于優勢地位,但隨著改革開放的深入推進,農民合作組織、社會團體、村莊精英、農民群眾等都能夠參與到治理中去,并且發揮越來越重要的作用,形成了黨政組織、農民(團體)、村莊精英等“多元”治理主體。同時,國家行政權力的上收使得原有行政管制方式不再是唯一的和萬能的,鄉村社會通過分權激活了基層,逐步開始以自己的方式進行資源整合和自我服務。也就是說,政府權能的弱化既是社會發展的客觀需要,也是對日益增長的民主法治需求的不可回避的因應。國家逐步向社會讓權和放權,政府權能逐步縮減其在農村基層的釋放空間與力度,標志著“強國家”在農村基層社會的逐步弱化和退出,“弱社會”也由此獲得了一定的成長機會與空間。
三、走向協商的鄉村治理
“鄉政村治”標志著中國鄉村步入了民主治理的新時期,然而隨著市場取向改革的深入推進,村民自治的現實經濟社會環境在不斷地發生著變化,鄉村社會不可避免地、越來越多地受到市場化、工業化、城鎮化浪潮的深刻影響。經濟結構的分化帶來了個體經濟、私營經濟、股份制經濟的活躍和集體經濟的弱化;社會的開放與流動打破了傳統鄉村的封閉狀態,傳統城鄉的界限變得越來越模糊,農村居民的身份不再局限于本地村民,體現出了明顯的異質性社會特征;利益訴求和思想觀念也同步多元化,必然導致各種復雜的矛盾紛爭,等等。因此,在這樣的時代背景和現實條件下,折曉葉和陳嬰嬰將其概括為傳統村莊向“超級村莊”的一次轉型,村莊既是一種工業化的社區,又保留著鄉土社會的某些生活秩序與原則,表現出非城非鄉又亦城亦鄉的特點。企業化集團化的發展模式為鄉村發揮民間自治和“準政府”治理的雙重功能提供了經濟基礎,使其能夠在國家與農民的關系中起到中介作用。毛丹教授也指出,村莊正經歷著從農業生產共同體到城鄉社區銜接帶之弱質自治社區的轉型,具體體現為經濟共同體的轉型、治理共同體的轉型和農民社區的轉型。在這一系列轉型過程中,以村民自治為核心的基層民主建設也遭遇了諸多現實困境,如“兩委”矛盾突出、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點、自治權與行政權相互沖突等,鄉村治理也由此被推向了一次新的轉型。
21世紀初,浙江溫嶺“民主懇談會”的形成與確立標志著中國“協商式鄉村治理”的肇始,此后浙江各地紛紛興起了形式多樣的實踐探索,如杭州建德的“協商選舉”、金華金東區的“村民議事中心”、寧波江北區的“村民代表調查小組”、杭州余杭崇賢鎮的“村民小組代表制度”、常山縣的“村民代表質詢制度”、溫州樂清的“人民聽證”等,逐步形成了一種以參與、協商、合作為重要特征的治理模式。鄉村社會在面對市場化、工業化和城鎮化沖擊,面臨結構分化、利益多元、矛盾疊加等多重困境時,協商的治理模式能夠有效吸納和整合多種治理力量,發揮疏導訴求、彌合分歧、凝聚共識、促進合作等積極功能,提升公共政策的合理性和有效性,具有重塑鄉村秩序、實現基層善治的積極意義。隨著2012年黨的十八大明確將社會主義協商民主定位為“人民民主的重要形式”,浙江鄉村協商治理的制度形態日益豐富,取得了良好的治理成效,具有全國性的典范意義,代表著中國鄉村治理的發展方向。
第一,“協商治理”體現了經濟增長與政治發展的共進趨向。根據馬克思主義哲學的基本觀點,經濟基礎決定上層建筑,經濟決定政治,政治又對經濟產生反作用。經濟基礎的變化,經濟水平的發展,必然從客觀上形成政治發展的需求與動力。浙江省作為中國市場經濟和民營經濟的先驅和領跑,城市以及大多數民營經濟所在的鄉村地區(如上述溫嶺、杭州、寧波、溫州等),都擁有較好的經濟增長速度和發展水平,以及較高的教育水平和民眾權利意識,因而社會利益訴求的多元與矛盾也體現得更為突出,這便在客觀上必然形成更多的民主化壓力,以實現和維護各種利益分配與力量博弈的合理化,在客觀上激發了浙江省在政治發展與社會治理中的超前意識與改革精神,成為地方經濟與政治“雙元發展”的探路者。
第二,“協商治理”表征著政府權能與民主法治的互動與平衡。以溫嶺為例,“民主懇談會”創建之初,溫嶺地區經濟發達,地方財政每年上繳高達20多億元。如果按照學界將鄉村關系劃分為強鄉弱村、弱鄉強村和弱鄉弱村三種基本類型,那么溫嶺的情況則體現為第四類強鄉強村型。由于大量民營經濟的發展,溫嶺地區的鄉村實現了經濟快速增長,鄉村一級不僅能夠順利完成各項財政上繳,而且能夠較好地實現各種資源的自我供給與配置,村民生活水平大大提高;較高的城鄉流動(大概有四分之一的人口常年進城務工)帶來了知識和觀念的進步,使得村民需要并且能夠積極地參與到公共決策中去,形成較高的村民監督壓力。鄉鎮一級所面臨的則不僅僅是實施政務,如計劃生育、稅費征收以及上級交給的提留任務等,更多的是一些相對積極的、具有實質內容的決策任務,如伴隨著城市化而來的鄉鎮行政區調整、鄉鎮整體規劃的制定與修改、鎮村兩級道路規劃的調整和道路工程的啟動、中小學布局的調整、供水供電等。如何能夠形成和提供更有利于地方發展、更好地滿足民眾訴求的公共決策,成為了基層政府必須面對的一大重要任務,這在客觀上要求政府的積極回應和正面引導,因而“民主懇談會”得到了溫嶺地方政府的肯定與支持,并且由政府主導性地推動了這一制度的發展和推廣。在這種強鄉強村的關系中,兩股強力匯集在一起而形成良性互動,催生了鄉村的協商治理——“強村”中較高的民主法治需求為協商治理的自然生長提供了內部動力,“強鄉”的主導性作用則為其發展與推廣提供了強有力的外部保障。在民主懇談實踐中,以“強鄉”為載體的政府權能和以“強村”為基礎的民主法治,通過緊張-協商-妥協-合作的循環互動方式不斷尋找彼此之間的動態平衡,從而實現“善治”。
第三,“協商治理”反映了國家-社會關系的調整。中國特色的社會主義政治制度是以共產黨和政府的領導地位和主導作用為前提的,“強國家”作為“第一推動力”,對中國經濟快速發展、地方公共基礎建設高效進行、人民生活水平大力改善等方面,具有毋庸置疑的積極作用。在現有的大多數鄉村的協商治理實踐中,國家仍然處于主導位置,這主要是由于受歷史文化、經濟轉型等多重因素的影響,鄉村治理主體多元分化(集中表現為村支兩委的矛盾)、村治力量薄弱、基于熟人社會的信任資源的喪失等等,在客觀上要求一個強有力的外部力量來重構鄉村治理秩序。國家力量仍然表現為鄉鎮政權對村莊的介入、自上而下的村民自治制度的推動等等,以此構建出一種人為的外生秩序。不過,隨著鄉村社會的壯大,國家力量必然要繼續回退和縮小,放權于社會(例如農業稅費改革的推行,就大大弱化了以鄉鎮政府為代表的基層政權),從而不斷完成國家與社會之間關系的調整。
從社會的角度來看,如果鄉村的經濟轉型較為順利和成功,社會在獲得更多集體經濟收入(包括土地收入)、集體資源收入、集體信用時仍然能夠具有良好的原生秩序,能夠依據自身內部的非正式組織力量來生產村莊秩序,并且形成自發性的協商驅力,如上述溫嶺、杭州、寧波、溫州、金華等地就屬此類;“協商”這一要素就能夠同時進入原生秩序與次生秩序,一方面通過家族血緣關系內部或者鄉規民約的非正式協商,另一方面通過“村民議事中心”、“村民代表質詢制度”、“選舉協商”、“人民聽證”、村務監督等制度中的正式協商。如樂清“人民聽證”工作中的協商民主,不僅是指會議期間的協商,還體現在會議前的各種形式的非正式協商,協商與視察、調研以及閑聊等方式有機結合起來,使社會不同利益群體的要求能在會前充分表達,促成共識,形成一種類似于哈貝馬斯所提倡的“雙軌協商”機制,從而將兩種秩序相耦合,共同生產和維護村莊秩序。
第四,“協商治理”彰顯了多元的力量博弈和合作秩序。在浙江各地的協商治理中,鄉鎮干部、村干部、村民、本地精英等多方主體成為協商的主要參與力量。村鎮干部通過強制性的行政命令制定和規范協商的規則與程序(如溫嶺的協商在很大程度上就是各級基層干部乃至學界先進的導向和創議結果);村干部則通過主持人的身份以正式或非正式的途徑影響和把控議事進程;村民及其代表則出于自身利益表達訴求,通過協商了解不同的觀點及其理由,最終達成共識、形成合議;本地精英(一般是指致富能力強的“能人”)則通過其能力和威望在議事中成為主導力量。其中,多元的利益訴求是形成協商的內驅力,政府的行政權能是協商的有效外力,村干部和本地精英的控制與影響成為了協商的主導力,而村民及其代表僅僅作為協商的一般參與力量而存在。不可否認,在現有的協商實踐中,參與主體的力量大小不一,特別是村民及其代表往往容易受到其它因素的影響,如熟人社會中關系利益的緊密度,鄉村精英和村干部的話語權威等,在協商中表現出較強的依附心理。基于這些原因,鄉村協商更多的是一種多元力量的博弈,而真正的自由辯論、對權威權力的制約、基于公共利益的考量等還沒有得到充分展現。
盡管現有的鄉村協商實踐還存在諸多問題,面臨著各種困難,但其所能達成的一種相對均衡和穩定的合作對于重塑鄉村秩序,實現基層善治具有重大積極意義。以樂清為例,自2007年開始探索實行的“人民聽證”,將協商民主引入人大監督,擴大公民有序政治參與,促成社會力量共同參與討論解決公共事務,促進人大監督的公開化、民主化,在表達公民訴求、化解社會矛盾、推進依法行政、促進科學決策等方面發揮了積極的作用。2015年以來,“人民聽證”更加突出協商民主原則,更加注重代表作用發揮,更加重視落實成效評估評價機制建設。這種縣域人大協商是中國基層協商民主的重要組成部分,并且能夠通過鄉鎮干部、村干部、村民、本地精英的直接參與將協商民主的原理、機制、方法以及參與型政治文化直接傳遞到鄉村。監督主體與監督對象雙方的直接協商與互動,既能使“一府兩院”了解到群眾的呼聲和建議,又能使廣大群眾體會“一府兩院”工作的難處,努力使一些不合理的訴求和情緒在對話中被理順,使一些合理的建議要求在溝通中努力達成共識。聽證會議大多采取實況網絡直播形式,這也有利于形成更為廣泛的社會監督與社會合力。因此,從總體上看,鄉村協商治理所形成的合作秩序不僅體現為微觀層面基于鄉村共同體中的信任、認同和歸屬而建立起的一種親密無間、守望相助、服從權威且具有共同信仰和風俗習慣的人際關系,更體現為民主需求與社會成長、政府主導與干部推動的內外力量所形成的合力結果,表征著政治與經濟、國家與社會、政府權能與民主法治、秩序與博弈之間的互動與平衡。
參考文獻和注釋:略
作者:唐玉,浙江省社會科學院政治學所副研究員
中國鄉村發現網轉自:《浙江學刊》2017年第5期
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