摘要:在中國，鄉(xiāng)村民主已經(jīng)從村民選舉擴(kuò)展至鄉(xiāng)村協(xié)商機(jī)制。這一轉(zhuǎn)變必然會帶來大量關(guān)于村民協(xié)商的試驗性研究。本文考察了浙江省溫嶺市扁嶼村的一次村級協(xié)商民主試驗。文章介紹了扁嶼村的基本背景，討論了這一試驗的設(shè)計，并研究了其結(jié)果。文章的結(jié)論部分對中國農(nóng)村地區(qū)村級協(xié)商民主的發(fā)展前景進(jìn)行了評估。
關(guān)鍵詞:社會沖突；村民選舉；鄉(xiāng)村協(xié)商；協(xié)商民主
一、引言
近年來，在中國農(nóng)村，社會沖突和爭議頻發(fā)，尤其是在如下事務(wù)方面：征地、村集體財產(chǎn)被侵蝕、村級財務(wù)缺少透明度（涉及挪用公款和腐敗）以及環(huán)境污染。村一級、鄉(xiāng)一級、甚至縣一級都爆發(fā)了各種沖突。爆發(fā)沖突的原因常常是因為各級地方政府沒有重視農(nóng)民的利益和權(quán)利。政府征地不規(guī)范的情況時有發(fā)生，而農(nóng)民獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償非常少。私人企業(yè)也很少考慮環(huán)境成本。為了保證GDP的增長率，某些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人根本不關(guān)心耕地、河流和空氣的污染，這使得農(nóng)村居民的生命和健康面臨嚴(yán)重威脅。
財富的持續(xù)增加是導(dǎo)致中國農(nóng)村地區(qū)的沖突日益增加的另一個重要的社會和歷史因素。在過去10年，尤其是最近，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯使許多村民的個人和家庭收入有了提高。例如，投資于城鎮(zhèn)化項目和土地租賃的收入以及這些項目和租賃帶來的收入急劇增加。不過，在各級政府部門大幅提高對農(nóng)村地區(qū)的公共投入的同時，對這些資金的支配和使用導(dǎo)致了各種問題。在許多村莊，資金分配或發(fā)放的方式是最具挑戰(zhàn)性的問題。這使得村民進(jìn)一步理解“協(xié)商決策、管理和監(jiān)督”這一觀念變得更加重要。然而，這一目標(biāo)在當(dāng)前的村民選舉形式下是無法實現(xiàn)的。
不可否認(rèn)，村民自治的制度化使村民獲得了某些投票權(quán)。在許多村莊，年滿18歲的村民有權(quán)依據(jù)“一人一票”的原則選舉村委會成員。雖然村民選舉的程序已經(jīng)變得越來越制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，但在實踐中，鄉(xiāng)村民主依然存在很大差異。在一些地方，村民依然無法參與農(nóng)村公共事務(wù)的民主管理、決策和監(jiān)督。雖然村委會成員和主任由村民選舉產(chǎn)生，但是他們并沒有將村民的意見吸納到民主決策的過程中。村莊的公共事務(wù)和資源分配繼續(xù)由少數(shù)精英分子把持。只要缺少其他的民主措施，并且農(nóng)村的各種問題得不到解決，那么這就仍然是一種不完整或不完善的民主。
在上面所講的這種背景下，安曉波指出，為了確定選舉后的各種程序?qū)︵l(xiāng)村治理的影響，有必要展開更多的研究。他還提出了如下問題：村民代表大會的程序規(guī)則是否會對參與決策產(chǎn)生影響。依據(jù)同樣的思路，歐博文和韓榮斌指出，對村民選舉的關(guān)注應(yīng)該從程序轉(zhuǎn)向更廣泛的政治和社會背景。參考安曉波、歐博文和韓榮斌的觀點，我認(rèn)為鄉(xiāng)村民主應(yīng)該從村民選舉擴(kuò)展至鄉(xiāng)村協(xié)商制度。這一轉(zhuǎn)變必然會涉及大量關(guān)于鄉(xiāng)村協(xié)商的試驗性研究，而且它也要求進(jìn)行鄉(xiāng)村協(xié)商研究。
鄉(xiāng)村協(xié)商可以是深化和鞏固鄉(xiāng)村民主的一個有效方式。鄉(xiāng)村協(xié)商可以比現(xiàn)有的手段更加順利地解決農(nóng)村的各種問題，可以避免問題因為不必要的社會沖突而被拖延。鄉(xiāng)村協(xié)商民主的引入有助于村民實現(xiàn)其基本權(quán)利，推動建立在村民自治基礎(chǔ)上的民主建設(shè)，擴(kuò)大民主在村民和村干部心目中的意義，因而也能普遍改善鄉(xiāng)村民主在鄉(xiāng)村生活中的發(fā)展前景。
2005年的一項全國性調(diào)查發(fā)現(xiàn)的某些跡象表明，村級民主制度的落實不順利，我們認(rèn)為這導(dǎo)致了協(xié)商的必要性。總共有超過3000名被調(diào)查者參與了此次調(diào)查。10%（298人）的被調(diào)查者聲稱，過去三年里，在其所在鄉(xiāng)或者市里，有關(guān)學(xué)校和道路的決議是由每家每戶參加的全體村民大會做出的。與此不同，616名被調(diào)查者（占20.7%）說這類決議是由村民代表大會做出的，而744名（占25%）被調(diào)查者指出，決議是由村領(lǐng)導(dǎo)做出的。占最大比例的被調(diào)查者——共1318名（占44.3%）——不確定決定是由誰做出的。同一調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，547名（18.8%）被調(diào)查者聲稱，與村集體土地承包有關(guān)的決議是由全體村民大會做出的；524名（18%）被調(diào)查者表示此類決議是由村民代表做出的；650名（22.3%）被調(diào)查者表示是由村領(lǐng)導(dǎo)做出的；而1192名（40.9%）被調(diào)查者不確定是由誰做出的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，28.3%的被調(diào)查者聲稱他們的村莊在2004年舉行過兩次村民代表大會，而59.3%的被調(diào)查者對此不確定。這些調(diào)查結(jié)果表明，全體村民大會這種協(xié)商機(jī)制的滲透，其廣度至少足以在公共治理方面產(chǎn)生示范作用，其廣度還可能足以開始改變中國73.47萬個村莊中320萬村級官員的工作方式和程序。
中國的農(nóng)村居民越來越關(guān)注村莊的財政，特別是對供給側(cè)的財政激勵。這可能是實施鄉(xiāng)村協(xié)商民主和參與式預(yù)算的關(guān)鍵推動力。不過，其他社會政治因素混合在一起，也為鄉(xiāng)村協(xié)商民主施加了壓力，例如：“合法抵抗”運動，村民通過該類運動利用官方法律來質(zhì)疑地方政府的政策；政府提出“建立和諧社會”的倡導(dǎo)；實施制度改革和創(chuàng)新的需要；各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人之間的競爭機(jī)制。自中國實行改革開放以來，越來越多的信息從國外涌入國內(nèi)，向人們傳遞了一種實現(xiàn)社會、政治和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的印象，這種印象反過來導(dǎo)致了干部的理智化(intellectualization)。例如，領(lǐng)導(dǎo)干部對于海外發(fā)生的事情興趣高漲，在一些例子中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部通過在海外求學(xué)來進(jìn)修學(xué)歷。這些因素結(jié)合起來，共同提高了領(lǐng)導(dǎo)干部的能力，尤其是鼓勵了那些參與政府決策的干部去試驗和嘗試協(xié)商機(jī)制這種新的協(xié)商治理形式。
不過，協(xié)商民主作為一種制度在中國鄉(xiāng)村具有多大可行性？我們力圖通過試驗來回答這一問題，首先是要找到一個將引入?yún)f(xié)商程序和機(jī)制的村莊。我們將這一想法告知了溫嶺市的政府官員，隨后獲得了澤國鎮(zhèn)和扁嶼村對2006年進(jìn)行的最初試驗的支持。在我們?nèi)ピ摯逯埃迕駛円呀?jīng)就快速的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型帶來的、近期已經(jīng)在該村出現(xiàn)的各種問題舉行過會議。我們明確表示，我們的議程是為了幫助他們改善這些村民懇談會，方式就是依據(jù)協(xié)商民主的理念使這些懇談會模式化。作為站在外圍進(jìn)行觀察的學(xué)者，我們的首要目標(biāo)遠(yuǎn)非向村民強(qiáng)加一種外來的正統(tǒng)民主形式，而是要依據(jù)我們對現(xiàn)有的各種村民談心會的認(rèn)知和體驗來推動一種更好的協(xié)商模式。我們最大的希望是，這最終會在鄉(xiāng)村實現(xiàn)協(xié)商的制度化。
通過完善和補(bǔ)充更加具體的程序以及納入?yún)f(xié)商式民意調(diào)查方法，我們對懇談會進(jìn)行了重新設(shè)計。這分三個階段完成。首先，我們制定了有關(guān)協(xié)商民主基本條件的規(guī)則，包括尊重、開放、平等和代表；其次，我們設(shè)計了民意調(diào)查問卷，在事務(wù)管理方面為他們提供指導(dǎo)；最后，我們培訓(xùn)學(xué)校的教師作為小組討論的協(xié)助員。為了贏得當(dāng)?shù)馗刹亢痛迕竦男湃魏妥鹬兀覀冊诖嬖跔幾h的問題上保持中立是非常重要的。
二、扁嶼村的基本情況
作為處于溫嶺市澤國鎮(zhèn)外圍地區(qū)的郊區(qū)，到2005年，扁嶼村已經(jīng)經(jīng)歷了急劇的變化，大量企業(yè)在該村建立了工廠。土地租賃已經(jīng)成為扁嶼村集體收入的主要來源。2005年，扁嶼村的總收入為173.5萬元，其中土地租賃收入占到92.2%（160萬元）。結(jié)果就是，它原來的居民中，大部分現(xiàn)在不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
到2005年，有超過3000人流入扁嶼村，超過了本地常住人口。新的農(nóng)村人口的大量流入使得房屋租賃占到了每個村民家庭收入的約10%。2005年，村民的人均年收入高達(dá)9800元，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國農(nóng)村居民人均年收入3200元的水平，也超過了浙江省5600元的平均水平。在2005年的9800元人均年收入中，廢棄金屬回收再利用帶來的收入占到20%，創(chuàng)業(yè)帶來的收入占到20%，來自服務(wù)行業(yè)的收入占到30%，來自建筑業(yè)和制造業(yè)的收入占到10%，房屋租賃收入占到10%，其他收入為6%。與村民在職業(yè)和收入方面的分化程度一樣，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的程度非常高。
快速工業(yè)化已經(jīng)在中國城鄉(xiāng)導(dǎo)致了很多問題。在扁嶼村的案例中，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會管理水平完全跟不上本地新增人口的流入。本地人與外來人口之間已經(jīng)發(fā)生過騷亂，對環(huán)境保護(hù)的忽視導(dǎo)致了健康方面的問題，而計劃生育管理成為了一個大難題。在這些問題當(dāng)中，村民最擔(dān)憂的問題是環(huán)境污染，尤其是影響到他們的日常生活和健康的垃圾處理和河流污染問題。作為最迫切需要解決的問題，它考驗的不僅僅是選舉產(chǎn)生的村委會的工作能力以及鎮(zhèn)干部被賦予的職能，而且也考驗了整個村莊（包括新來的人口，甚至包括外來的企業(yè)投資者和管理者）的運轉(zhuǎn)。
有三個至關(guān)重要的因素有助于我們在那里開展研究試驗：(1)各種不同的爭吵不僅在前任村領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)任村領(lǐng)導(dǎo)之間升級，而且在村民自身內(nèi)部也在升級，這引發(fā)了極大的憂慮。一些問題非常微妙，亟需解決。例如，人們特別關(guān)注對新來人口的集中管理問題。如果村領(lǐng)導(dǎo)在沒有獲得村民支持的情況下獨自作出決議，那么這一問題在很大程度上依然沒有得到解決，從而激起更多的敵對和不滿。在這種背景下，村領(lǐng)導(dǎo)試圖以懇談會的形式通過鄉(xiāng)村協(xié)商來解決爭論。(2)村民逐漸開始對將土地租賃給在本村建設(shè)廠房的企業(yè)的安排表示質(zhì)疑。質(zhì)疑者認(rèn)為這些企業(yè)的商業(yè)代理人試圖收買村干部，以便實現(xiàn)廉價交易并強(qiáng)化這種將競爭者排斥在外的租賃合約。村干部有責(zé)任在公開討論時就土地租賃合約提出各種問題。在我們的協(xié)助下，懇談會將更多接受公眾的監(jiān)督。這樣一來，這些懇談會上形成的決議將不僅有助于扭轉(zhuǎn)公眾對于腐敗的看法，而且也將增加村干部與企業(yè)談判的籌碼。(3)在扁嶼村，村民磋商是一種根深蒂固的傳統(tǒng)，因為在歷史上該村是由好幾個擁有本地勢力的不同宗族構(gòu)成的。在我們?nèi)ブ芭e行的那些懇談會是過去的磋商模式在現(xiàn)代的新發(fā)展。村干部之所以很快就答應(yīng)我們的請求，是因為我們的理念對于該村的傳統(tǒng)而言并不是一種不可逾越的轉(zhuǎn)變，尤其是我們提出的懇談會形式。作為一個更加開放的論壇，民主實踐不僅會提高懇談會的質(zhì)量，而且還會提高其在村干部和公眾心目中的合法性。
三、扁嶼村的協(xié)商民主試驗
不同類型的協(xié)商可以存在，也確實存在。理論上講，協(xié)商是通過磋商來授權(quán)。不過，有時它會被操控或者是象征性的。“操控型協(xié)商”會剝奪公民的權(quán)利：我們常常在自上而下的宣傳運動中看到這種形式的協(xié)商。在中國或其他國家中，雖然存在這種協(xié)商，但它是一種完全虛假的協(xié)商形式。“象征性協(xié)商”也好不到哪里。在中國，它經(jīng)常被用來在政治上做秀：例如，它成為官員用來教導(dǎo)民眾學(xué)習(xí)關(guān)于政策或某個具體問題的“正確的”思想路線的時機(jī)。不過，在中國依然存在各種通過磋商來賦權(quán)的公共協(xié)商形式，它們也確實為村民提供了機(jī)會，以影響村莊的政策和村莊的決策過程。這種協(xié)商的發(fā)展可能是漸進(jìn)的和非連貫的，但是過去10年間鄉(xiāng)村協(xié)商案例的增加和質(zhì)量的提高預(yù)示著其發(fā)展前景是光明的。
雖然我們沒法得到大范圍的相關(guān)數(shù)據(jù)，但是中國的一些農(nóng)村地區(qū)確實存在一系列令人印象深刻的協(xié)商機(jī)制。溫嶺這個縣級市就是如此。這個現(xiàn)有人口超過了100萬的城市一直在實行一種將大眾代表與協(xié)商結(jié)合起來的民主形式。從1996年到2000年，溫嶺市至少舉行了1190次協(xié)商會和磋商會。另有190次會議是在該市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間舉行的，還有150次會議的參會者來自溫嶺的政府機(jī)構(gòu)、學(xué)校和商界。
協(xié)商式民意調(diào)查采取隨機(jī)取樣的方式，目的是構(gòu)成小規(guī)模的普通公民群體樣本（通常是數(shù)百人），他們是不同社會階層的代表。這些群體通過一種便捷的程序來參與各種議題。他們獲得關(guān)于某個議題的所有相關(guān)信息，然后就這一議題展開協(xié)商，通常歷時1天或2天時間。這一過程最后形成的結(jié)論往往代表著公眾深思熟慮后的觀點。一個代表性案例是溫嶺市的澤國鎮(zhèn)，2005年，該鎮(zhèn)的官員引入了協(xié)商式民意調(diào)查，將其作為為該鎮(zhèn)預(yù)算設(shè)定優(yōu)先項目的機(jī)制。這次協(xié)商式民意調(diào)查的結(jié)果提升了決策過程的地位，決議過程通常是該鎮(zhèn)的上層人士提供建議的過程，現(xiàn)在則提升為向該鎮(zhèn)所有公民授權(quán)的過程。它促使官員們遵守最后的決議，并承諾在未來的決議中進(jìn)一步完善協(xié)商過程。在隨后的2006年，通過協(xié)商式民意調(diào)查遴選出來的12個項目中，有10個得到實施。從那時起，協(xié)商作為該鎮(zhèn)有效的決策機(jī)制得到繼續(xù)發(fā)展。在2008年至2013年期間，每年的2月到3月都會舉行協(xié)商會，在協(xié)商會上，該鎮(zhèn)年度預(yù)算的所有細(xì)節(jié)都會向參與者公布。
授權(quán)型協(xié)商在中國的發(fā)展也許速度較慢，但是在澤國鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它至少通過一整套程序規(guī)則得到了鞏固。重要的是，正是這一點將它與上文所討論的操控式協(xié)商和象征性協(xié)商區(qū)分開來。其規(guī)則和程序要求協(xié)商會要確保公正、平等以及將協(xié)商貫徹到底。雖然國務(wù)院關(guān)于磋商會和協(xié)商會的正式文件中所列出的一整套規(guī)則和程序也具有類似的特點，但它們屬于更寬泛的舉措，而不是作為規(guī)定真正得到實施。不過，授權(quán)型協(xié)商的重要方面確實是以國務(wù)院的規(guī)定和程序為依據(jù)的。這些文件規(guī)定，在協(xié)商會開始階段，會議組織者應(yīng)該向所有參會者陳述某一爭論正反兩方的觀點，或者參會者自己事先熟悉并陳述某一爭論正反雙方的觀點。應(yīng)該先提出支持采取某項具體舉措的觀點，然后再提出反對這一舉措的觀點。對這些觀點的相似點和不同點進(jìn)行整理并引導(dǎo)爭論，是協(xié)助員的職責(zé)。如果政府沒有采納或者支持某一具體的觀點或政策，它必須列出這樣做的所有理由，并提出依據(jù)來支持自己的決議。最后，這些文件通常建議應(yīng)該對協(xié)商抱有信心，因為即使在圍繞公共政策存在的利益沖突看起來沒法解決的情況下，協(xié)商也將有助于找到正確的平衡之道或解決辦法。
在前面的部分，我們討論了導(dǎo)致扁嶼村支持展開協(xié)商民主試驗的各種類型的問題。扁嶼村所發(fā)生的快速變化迫使其居民坐下來舉行懇談會。人口的增加以及其他多種因素迫使村干部通過操縱型或象征性協(xié)商形式來快速解決問題。雖然它們符合國務(wù)院針對磋商會制定的各種標(biāo)準(zhǔn)，但其協(xié)商程序明顯存在不足，也就是在代表性、平等、獨立性以及參與者的辯論技巧和能力方面存在不足。最為明顯的不足是，只有獲選的村民代表才能參加懇談會。村莊的外來人口以及其他的弱勢群體不僅未能得到充分代表，而且他們被徹底排斥在這些會議之外。為了推動這些懇談會朝著協(xié)商民主的方向發(fā)展，我們修正了這種侵蝕權(quán)利的做法，并引入了一些新的協(xié)商民主的要素和方法。
村民和村干部為民主懇談會提出了如下議程：將要解決的問題包括：對外來人口進(jìn)行管理；本村的三年發(fā)展計劃；環(huán)境和衛(wèi)生問題；造林。由于不可能在一次會議上解決所有四個問題，我們退而求其次，決定連續(xù)舉行四次懇談會。
由于沒有任何規(guī)定要求會議必須有外來打工者代表參加，即使他們的人口已經(jīng)超過了本村村民，因此我們的第一項任務(wù)是重新設(shè)計了懇談會的程序，以便將該村的所有成員容納進(jìn)來，包括其他弱勢群體。雖然我們很小心地避免觸怒某些人和違反已有的規(guī)定與程序，但為了突出代表性的重要意義，某種程度的堅持是必要的，尤其是考慮到外來人口是會議議程要討論的首個問題。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們依靠的是說服村干部接受隨機(jī)取樣在協(xié)商中必須發(fā)揮關(guān)鍵作用。就像在下面的表格中所能看到的，在第一次協(xié)商會中，我們的參會者樣本中包括新的外來打工者以及該村弱勢家庭中的成員。我們在該村采取隨機(jī)取樣方法，從表1所列出的各類別人員中選取參會者。我們的樣本共選取了85名參會者。我們在表2的其他項目下提供了這些樣本的信息。這使我們通過隨機(jī)取樣形成的混合群體樣本令人滿意，其成員來自該村常住人口和新外來人口中的不同社會階層。我們盡力在我們協(xié)助舉行的這一次以及其他會議上向參與者逐漸普及平等參與的意識。重要的是，作為這一努力的一部分，我們將外來人口稱為“新村民”，用來取代口頭上常說的“外來戶”。隨后，我們就可以更加詳細(xì)地分析他們是否得到了本地村民和其他人的平等對待。
注：本表不包括只參加了2006年3月19日的協(xié)商會的12名外來移民。
為了盡可能保證參會者擁有平等的發(fā)言機(jī)會和獲取信息的權(quán)利，我們就如何推動討論以及如何使參會者獲得所有必要信息對協(xié)調(diào)員進(jìn)行了培訓(xùn)。為了確保中立，我們從本村以外的其他地方征募了協(xié)調(diào)員。協(xié)調(diào)員必須滿足如下條件：(1)擁有較強(qiáng)的組織能力并有能力掌控現(xiàn)場討論；(2)具有較高的教育水平；(3)經(jīng)過培訓(xùn)；(4)有能力把握整個協(xié)商過程中的所有程序；(5)確保所有討論內(nèi)容記錄在案并保存其他數(shù)據(jù)。這些以及其他要求對于協(xié)商是必不可少的，能夠使討論以有序的方式進(jìn)行，并確保協(xié)商的整體質(zhì)量。
因為平等在扁嶼村是一個至關(guān)重要的問題，并且在先前的懇談會中確實缺少平等，因此我們設(shè)立了其他的機(jī)制。在召開懇談會之前，要準(zhǔn)備好所有的相關(guān)資料或背景材料并將其分發(fā)給所有參會者，確保在開始討論前參會者能夠擁有盡可能多的渠道，或者至少擁有足夠的時間來了解所要談?wù)摰闹黝}。我們還要確保所有發(fā)言的人分配到相同的發(fā)言時間。此外，因為村干部具有相當(dāng)大的影響力，所以我們沒有允許他們參加小組討論。不過，他們被要求參加全體會議。
所有懇談會主要圍繞一個事先確定的議題展開，歷時2小時。第一個小時用來進(jìn)行小組討論。參會者被分成6個小組，每組14名參會者。然后各小組集合起來進(jìn)行1小時的全體會議。對于村干部而言，這是一個聆聽來自村民的不同觀點并對其作出回應(yīng)的機(jī)會。通過抽簽，每個小組選出2-3個人作為發(fā)言代表。這一隨機(jī)過程維持了不同小組在代表性方面的一致，并將可能存在的不良影響控制在了最低程度。無論是小組討論會還是全體討論會，只有參會者所講的內(nèi)容會被記錄在案，其他都是匿名進(jìn)行。
簡言之，我們力圖確保鄉(xiāng)村協(xié)商的制度設(shè)計能夠以一整套正常運轉(zhuǎn)的機(jī)制來完整體現(xiàn)協(xié)商民主的基本要求——公開性、協(xié)商、廣泛的代表性以及平等，這些機(jī)制將使得村民懇談會能夠有條不紊地朝著現(xiàn)代協(xié)商民主的方向發(fā)展。
在將協(xié)商試驗的時間、日期和其他因素考慮在內(nèi)后，我們在2006年安排了4次協(xié)商會：3月17日，關(guān)于農(nóng)村重建規(guī)劃的議題；3月19日，關(guān)于移民家庭、社會秩序、環(huán)境和衛(wèi)生的議題；3月21日，關(guān)于垃圾處理、公廁和河流清理的議題；7月26日，關(guān)于村莊經(jīng)濟(jì)和造林的議題。所有懇談會按照同樣的方案進(jìn)行。村支書首先歡迎來賓，包括專家和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，然后宣布懇談會的議程和要求。參會者被要求填寫一份初步的調(diào)查問卷，然后分組進(jìn)行小組討論，隨后再集合起來召開全體會議。會議結(jié)束后，參會者被要求填寫一份退場調(diào)查問卷。
不過，參加懇談會的人數(shù)每次都不一樣。只有60人參加了3月17召開的第一次懇談會，相反，有77人參加了3月19日舉行的懇談會，其中12人是“新村民”，因為有關(guān)移民家庭的議題與他們直接相關(guān)。不過，大部分隨機(jī)選出的參會者參加了所有懇談會。這是一個非常正面的結(jié)果，維持了扁嶼村鄉(xiāng)村協(xié)商的一致性。從我們的隨機(jī)樣本中選出的人，只有少數(shù)沒有參加懇談會。作為觀察員出席會議的學(xué)者和專家有助于保證協(xié)商過程平穩(wěn)進(jìn)行。懇談會過程中出現(xiàn)的各種問題得到了及時解決。例如，我們在第一次懇談會中碰到了一件事，就是未獲邀請的村干部要參加小組討論。我們要求他們離開會場，向他們解釋說他們在場會妨礙小組討論。
總體上看，懇談會按照我們事先確定的程序順利進(jìn)行。新村民的參與尤其讓人看到希望：他們非常重視這種參與機(jī)會。這不僅是他們第一次有代表出席扁嶼村的懇談會，而且也是他們第一次獲得本地村民的尊重。
四、協(xié)商民主試驗的結(jié)果
從參會者在全體會議上發(fā)言的內(nèi)容和表現(xiàn)、問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果及其對村莊決策的影響來看，民主懇談會的意義和價值是顯而易見的。長久以來，中國農(nóng)村缺少制度化的機(jī)制來讓不同的群體就村莊的重大事務(wù)充分表述他們的看法。大部分情況下，在村一級，處理村級事務(wù)的方式一直取決于少數(shù)精英分子。在我們協(xié)助扁嶼村舉行的民主懇談會中，來自不同群體的代表可以自由發(fā)言，在重大的村莊事務(wù)中發(fā)揮真正的作用。
我們最為關(guān)注的是提高這些懇談會的真實水平。我們的試驗的參與者討論那些農(nóng)村生活環(huán)境中真正存在的問題，他們也依據(jù)平時的或個人的經(jīng)歷就那些影響到每個家庭和每個個人的農(nóng)村政策展開辯論。由于懇談會涉及的政策都不是事先確定好的，因此參會者在通過公共協(xié)商程序獲得進(jìn)一步信息后，會改變他們的政策偏好，從而影響政策結(jié)果。這與以前的那些討論會或政治學(xué)習(xí)會形成了鮮明對比，我們認(rèn)為在以前的那些會議上，無論官方的路線是什么，人們只能點頭同意，或通過其他沒有什么實際效力的類似方式表示批準(zhǔn)。
由于參會者可以在小組會議上表達(dá)他們的看法，而小組會議后，發(fā)言代表會在全體會議上轉(zhuǎn)述這些看法，因此這會直接影響村干部對這些問題的重要性采取的態(tài)度和做出的決議，從更一般的層面講，會影響他們對待村民的態(tài)度。自進(jìn)行協(xié)商試驗以來，從這些討論中形成的觀點對村干部如何處理重大事務(wù)是有影響的。
鄉(xiāng)村協(xié)商鼓勵有著不同社會和經(jīng)濟(jì)背景的人們提出各自的觀點。在扁嶼村進(jìn)行的討論和交流涉及面相對廣泛，參與者也可以公開表達(dá)他們不同的看法，這些均提供重要信息，如果不是這些討論和交流，這些看法和信息就不會為人所知。通常，所提出的議題會稍稍偏離主題，但無論如何，還是具有相關(guān)性。每個人都有權(quán)提出自己的觀點，即使與大部分人的觀點相沖突。
相關(guān)會議記錄和調(diào)查問卷展現(xiàn)了參會者在懇談會上表達(dá)的觀點以及對懇談會所持有的看法，在對這些記錄和調(diào)查問卷進(jìn)行仔細(xì)而全面的分析后，我們得出結(jié)論認(rèn)為，即使不是所有參會者，也有大部分參會者的態(tài)度是真誠而直率的，每個人都具備自己的分析和表達(dá)能力。參會者經(jīng)常引用依據(jù)來支持自己的觀點，而不只是想到哪說到哪。例如，在就“外來人口住房”的建造和管理議題展開的交流中，我們看到了如下內(nèi)容：
協(xié)調(diào)員：今天我們就為外來人口建造新住房的提議進(jìn)行討論。住房條件如何才能得到改善？對于新的外來人口在本村安家落戶，你們有什么想法
No.55：我認(rèn)為這不是件好事。在新的住房建造起來后，會出現(xiàn)過多的外來人口。這將讓人無所適從，帶來太多干擾。而衛(wèi)生狀況也會變得更糟。
No.54：應(yīng)該說，集中居住有助于維護(hù)治安。
No.53：集中居住便于處理［社會糾紛］。
No.52：一些新的外來人口衛(wèi)生意識很強(qiáng)。有些人可能在垃圾處理方面比較隨便，但大部分人還好，只有少部分人不講衛(wèi)生。
No.50：如果他們在本地安家的話，就應(yīng)該建立相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。［新的安置房的］管理需要加強(qiáng)，因為目前發(fā)生了太多的盜竊案件；上級部門需要特別關(guān)注治安問題。有些人白天都待在家里，而晚上則出門干違法的事。需要招聘治安管理員來專門管理外來人口。
這是進(jìn)行小組討論的基本方式。協(xié)調(diào)員提出一個普遍問題，引導(dǎo)參會者圍繞這一問題就相關(guān)事務(wù)展開討論。在上面的討論中，存在三種不同的觀點。一種觀點不支持移民戶在本村安家，理由是這會導(dǎo)致更多人效仿，并會危害公共安全和健康。另一種觀點支持移民戶在本村安家，因為集中居住將有助于對他們進(jìn)行管理，改善公共安全，并且會成為提高垃圾處理衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)大動力。第三種觀點認(rèn)為，如果移民戶繼續(xù)大量在本村安家落戶，那么管理必須跟上來。該種觀點指出，在不具備充足的資源進(jìn)行管理的情況下，不應(yīng)該允許更多的外來人口安家落戶，因為大量外來人口的聚居會導(dǎo)致非法勾當(dāng)。
我們從這些存在分歧的觀點中能夠得出什么呢？顯然，與會者提出的用來證明其觀點的一些理由是不充分的。不過，只要對與會者提出的這些問題形成了某種認(rèn)識，就更有可能在村一級展開有理有據(jù)的辯論和更深刻的反思。在上面的例子中，所有與會者都在努力說服其他人，方式就是用證據(jù)或論據(jù)來證明自己的觀點。就此來說，協(xié)商民主理想中的參與和公共協(xié)商至少在主觀層面得到了實現(xiàn)，而當(dāng)更多的人在感受、觀點和主張方面存在分歧時，這一點尤其具有代表性。
扁嶼村協(xié)商試驗的部分議程是要對鄉(xiāng)村協(xié)商的質(zhì)量進(jìn)行評估。出于這一目的，我們通過設(shè)立對照組和非對照組來檢驗協(xié)調(diào)員對懇談會的結(jié)果產(chǎn)生了何種影響。對照組中的協(xié)調(diào)員遵循通行的協(xié)商慣例。他們鼓勵與會者在發(fā)表看法之前花一些時間對自己的觀點進(jìn)行全面思考，以此來引導(dǎo)討論。相反，非對照組的協(xié)調(diào)員不允許引導(dǎo)討論，他們只需確保所有與會者至少有機(jī)會發(fā)言即可。在協(xié)商會之前以及結(jié)束之后，兩個組的與會者都要填寫民意調(diào)查表，這樣就能對兩組人員進(jìn)行對比分析。我們這樣做的目的是想要確定鄉(xiāng)村協(xié)商（指的是在通行的協(xié)調(diào)慣例下進(jìn)行的協(xié)商）是否會對與會者的政策偏好的改變產(chǎn)生影響。
我們在表3中展示了對照組和非對照組試驗的結(jié)果。該試驗證明了如下看法：在給予指導(dǎo)和協(xié)助的情況下，與會者的理性思考水平得到明顯提高。總體上看，對照組的綜合指數(shù)比非對照組的綜合指數(shù)高了3.1個點。當(dāng)然，需要指出的是，對照組的回應(yīng)指數(shù)(response index)要低于非對照組，因為協(xié)調(diào)員對討論進(jìn)行了引導(dǎo)。該結(jié)果表明，雖然協(xié)調(diào)員的教導(dǎo)和培訓(xùn)是提高扁嶼村村民協(xié)商能力的有效手段，但它同時也更廣泛地適用于整個中國農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展。
懇談會的另一個關(guān)鍵特征是，雖然與會者持有不同甚至相反的觀點，但他們通常不只是根據(jù)自己的利益訴求來考慮問題。大部分人關(guān)注的是整個村的整體情況，在許多情況下，他們表現(xiàn)出已經(jīng)意識到了外來移民和其他弱勢群體所面臨的問題。例如，雖然許多與會者獲得的額外收入都來自面向外來移民的房屋出租，但他們依然不支持外來移民戶在本村安家落戶。不過，隨著討論的進(jìn)行，他們獲知外來移民居住的出租屋條件很差。許多鄰近的村民描述了這一點是如何不可避免地也影響到了他們自己的生活。那些出租房屋的與會者有必要從外來移民的居住條件和鄰近村民的居住條件這兩個方面來重新思考自身在外來移民戶安置這一問題上的立場。同時，許多與會者提出要教育房主改善其出租屋的硬件設(shè)施，提供更多的服務(wù)，改善與外來租戶的人際關(guān)系。在小組討論中，許多人否定了為外來打工人員建設(shè)新住房的提議；在全體討論會之后，多達(dá)88%的與會者支持這一提議。
注：兩位研究助理聽了錄音后記下筆記，然后確認(rèn)所表達(dá)的觀點、提出的理由以及對其他人做出的回應(yīng)，再對這些觀點、理由和回應(yīng)進(jìn)行編碼，每一個都記為一分。這些分?jǐn)?shù)加起來后，再除以每個小組與會者的人數(shù)。最后的分?jǐn)?shù)體現(xiàn)了協(xié)商的獨有特征——觀點的多樣性、對于爭論的回應(yīng)率以及普遍的關(guān)注率。
對于所提出的公共衛(wèi)生方面的問題，大部分與會者支持在公園以及外來移民集中居住的區(qū)域建造公共廁所。關(guān)于垃圾處理問題，大部分與會者認(rèn)為僅僅將垃圾打包的做法對于減少異味作用不大。大部分人支持的做法是每家每戶應(yīng)該將袋裝垃圾放到指定的公共垃圾箱，然后由工人將它們收集起來，運往村里的垃圾填埋場。
民主懇談會也給處于弱勢的外來人口代表提供了向本村與會者表達(dá)他們所關(guān)注的問題的機(jī)會，大部分本村與會者都善于聽取他人意見。在聽完外來移民對向他們收取公共廁所使用費的問題的看法后，多達(dá)62.7%的本村與會者不贊成這一收費。一些人指出，因為外來移民在其他很多方面對本村的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，所以應(yīng)當(dāng)可以免費使用這些基本生活設(shè)施。
其他懇談會也在與會者之間達(dá)成了程度相對較高的共識。所有四次懇談會討論的主題都是扁嶼村碰到的重要問題，其中一些是具有爭議性的問題。不是所有問題都達(dá)成了一致看法，尤其是最開始提出的問題，但是在懇談會結(jié)束時，與會者在看法上的改變足以讓他們采取積極措施來解決問題。比較懇談會召開前和結(jié)束后所做調(diào)查的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，與會者在懇談會后達(dá)成了更大程度的一致（見表4和表5的統(tǒng)計結(jié)果）。例如，就垃圾處理問題而言，在懇談會前，46%的與會者贊成將垃圾裝袋后放在門口，而只有54%的人贊成每家每戶將垃圾扔到公共垃圾箱，然后由工人將垃圾收走運往村子的垃圾填埋場。分別持有這兩種觀點的人基本上是相同的，但是，在懇談會后，相應(yīng)的比例變成了17.8%與82.2%，大部分人支持第二種衛(wèi)生處理方案。
表4 環(huán)境衛(wèi)生懇談會的結(jié)果（3月21日）
同樣，在公共衛(wèi)生問題方面，兩方的觀點差距相對較小。在懇談會之前，56.1%的人（超過了與會者的半數(shù)）支持在公園和外來人員居住區(qū)建造公共廁所。但是懇談會之后，贊同這一做法的人達(dá)到了80.7%。懇談會之前，50.9%的與會者認(rèn)為“新來人員”應(yīng)該交納廁所使用費。不過，由于外來移民的代表有機(jī)會在懇談會上表達(dá)對這一問題的關(guān)注，向本村與會者說明理由（就像前面所描述的），因此，在討論結(jié)束后，62.7%的人否定了收費的提議。
村民們自然非常關(guān)心村有土地的開發(fā)，以及與此相關(guān)的村集體收入的使用，這在過去經(jīng)常引發(fā)爭議。在懇談會之前，一半的與會者認(rèn)為某塊村有土地應(yīng)該用來建設(shè)私人住宅。不過，另一半人贊成村委會和鎮(zhèn)政府共同獲得該塊土地的所有權(quán)，然后對其進(jìn)行公開招標(biāo)。懇談會之后，持有前一種觀點的人所占比重降到了17.7%，而持后一種觀點的人所占比重上升至74.7%，這消除了觀點之間的嚴(yán)重分歧。
當(dāng)然，村民在某些問題上沒能達(dá)成共識。例如，在5畝村有自留地應(yīng)該如何開發(fā)這一問題上，兩種觀點都未能獲得超過50%的支持，48.4%的人選擇村子自籌開發(fā)資金，40.3%的人選擇聯(lián)合開發(fā)。這是非常正常的，不可能在所有問題上都達(dá)成一致。當(dāng)觀點確實存在差異時，民主懇談會至少可以提供一個平臺，來減少差異或者達(dá)成某種程度的理解，這本身會有利于村子的和諧。
五、協(xié)商民主試驗的局限
如上所述，我們在扁嶼村進(jìn)行民主懇談會試驗時，遵循的是平等、開放和廣泛代表的原則。在這一過程中，我們增加了隨機(jī)取樣、參會前分發(fā)信息以及在小組討論中進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制。我們規(guī)定，村領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該回避小組討論，但要參加全體會議，并對與會者的發(fā)言作出回應(yīng)。我們還引入了當(dāng)場宣布結(jié)果的做法，以避免人為操作，或者至少將人為操作降低到最低程度。在懇談會進(jìn)行前和結(jié)束后，我們安排與會者填寫了保密性的調(diào)查問卷，以便對所協(xié)商的問題的結(jié)果進(jìn)行比較。
盡管我們努力想讓懇談會成為一個平等的舞臺，但已有的不平等的社會結(jié)構(gòu)依然存在。我們在扁嶼村遇到的社會結(jié)構(gòu)類型在這些會議中體現(xiàn)在四個方面：本地人與新來人口之間的不平等；村民與村干部之間的分歧；不同職業(yè)群體之間地位的懸殊；不同宗族之間地位的差異。
與會者社會地位的不平等在很多方面影響著協(xié)商。首先，與會者為其觀點進(jìn)行論證或辯護(hù)的能力存在很大差異。尤其是，村干部在懇談會這樣的場合如魚得水；他們經(jīng)常在村以外的地方走動，通過參加各種會議積累了經(jīng)驗，無論是對村政策還是國家政策，其認(rèn)識水平都相對較高。顯而易見，在全體會議上，與那些非村干部與會者的發(fā)言相比，他們在表述自己的觀點時表現(xiàn)更好。如果被允許參加小組討論，他們會主導(dǎo)討論，因為他們將這看作領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)的一部分。相反，一些村民在表達(dá)其觀點方面存在困難。那些大部分時間在田間勞作因而沒有見過什么世面的與會者在這一方面尤其費勁。他們的表達(dá)水平和分析問題的能力通常較差。許多外來移民中的與會者也存在同樣的問題，因為他們從來沒參加過這樣的活動。考慮到他們是新來者，以前他們不需要對有關(guān)村民的事務(wù)發(fā)表意見，更不用說一開始就參與這些事情了。下面的對話反映了其中的一些情況。
協(xié)調(diào)員：你的感受應(yīng)該很深。給我們講講你作為一個外來人口的直接體會。
No.8：沒法說。
協(xié)調(diào)員：你認(rèn)為最好是住在哪里？
No.8：住房東的屋子就不錯，房屋不錯，租金也還好。
協(xié)調(diào)員：在你看來，作為移民戶，生活還行嗎？
No.8：嗯……
No.28：沒法說。說什么也沒用……我能付錢。如果我必須再付10元的話，我可以付。
從這些交流中，我們很容易看出No.8與No.28是外來人口。“新來者”在懇談會上的表現(xiàn)當(dāng)然會受到他們在村子這一社會中的地位的影響，因此，他們要么認(rèn)為自己沒法說什么，要么認(rèn)為說什么也沒用，因為不會有什么改變。在我們看來，一個重要的問題是，村干部堅持認(rèn)為外來人員不應(yīng)參加填寫協(xié)商調(diào)查問卷。村干部擔(dān)心的是，填寫調(diào)查問卷作為懇談會的組成部分，將賦予外來人員同等的權(quán)利，從而使本地村民在當(dāng)前以及未來失去其優(yōu)勢地位。
影響懇談會的第二個因素是，地位不同的人在獲取或處理信息的機(jī)會方面存在相當(dāng)大的差異。這同樣影響著他們對當(dāng)前問題的認(rèn)識以及對自己在鄉(xiāng)村協(xié)商中所扮演的角色的認(rèn)識。在這一方面，有些與會者要么堅守對某些問題的根深蒂固的看法，要么純粹隨大流，認(rèn)同其他人的想法。在另外一些時候，一些與會者不能理解或遵守已有的程序。這意味著他們掌握的信息不充分，或者完全沒有理解正在討論的政策。下面的情形就是這樣。
協(xié)調(diào)員：你熟悉本村的自留地嗎？
No.46：我不知道。我甚至不知道這些地在哪里。
第三個因素是懇談會本身的社會條件。在社會和經(jīng)濟(jì)方面處于有利地位的與會者往往表現(xiàn)得自信或強(qiáng)勢，這會直接影響處于弱勢的與會者，他們常常發(fā)表自我貶低的言論和做出這樣的姿態(tài)，或者因感到無能為力而不積極參與討論。這一點在下面的談話中表現(xiàn)明顯。
No.19：村民說不要做某事，村干部說要做某事，我們說什么就無關(guān)緊要了，村干部已經(jīng)事先決定好一切。我們說什么都沒有意義。普通老百姓的話沒任何分量。
No.20：我不知道，由干部來負(fù)責(zé)。
No.42：說什么都沒意義。
除了這些持續(xù)存在的社會不平等帶來的阻礙，對扁嶼村的協(xié)商的質(zhì)量和機(jī)制都產(chǎn)生著持續(xù)影響的最后一個因素是分配給各程序的時間以及舉行協(xié)商會議的頻率。自從2006年我們在那邊進(jìn)行試驗以來，每年只舉行過次數(shù)很少的協(xié)商會，甚至每次協(xié)商會的時間只有1或2個小時。如果協(xié)商想要在該村贏得發(fā)展前景，這種情況需要得到大幅改善。
盡管社會不平等問題導(dǎo)致協(xié)商存在這些明顯的不足，但我們可以確信，扁嶼村的協(xié)商的確使處于不同社會階層的村民行使了明確的權(quán)利，可以利用相對平等的表達(dá)機(jī)會就村莊事務(wù)發(fā)表意見。
顯然，上述因素對民主懇談會和一般性的協(xié)商民主構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。無論如何，將懇談會上的社會不平等限制在最低程度是民主的必要規(guī)則。這不僅適用于在中國舉行的懇談會，也適用于其他國家的情況。例如，關(guān)于印度南部地區(qū)村民會議的一項研究也發(fā)現(xiàn)，社會不平等會對協(xié)商結(jié)果會產(chǎn)生負(fù)面影響。根據(jù)這一調(diào)查結(jié)果，在該地區(qū)，人們擁有的土地越多，其偏好就越有可能在村民會議上被提及。由此可以推斷出，討論一個人的偏好所花費的時間越長，就越有可能做出使?fàn)幷撝械墓不蛩饺死娴玫交謴?fù)的決議。
在幫助改善扁嶼村的民主懇談會的同時，我們真切地想要降低社會不平等帶來的影響，然而其中的某些方面僅僅憑借我們的制度設(shè)計是無法被解決的。例如，與會者在社會階層方面的差異導(dǎo)致其表達(dá)能力存在差異這一點無法通過一兩次協(xié)商會就被消除：它體現(xiàn)了一種社會思維模式，作為村民日常社會生活的一部分，它長期以來已經(jīng)根深蒂固。我們只能通過一系列堅持不懈的民主懇談會來逐步解決這一問題。如果這樣的協(xié)商會繼續(xù)舉行下去，協(xié)商民主形成的對話和決策機(jī)制將產(chǎn)生溢出效應(yīng)，影響到村民的日常生活，從而逐漸消除現(xiàn)有的社會不平等，進(jìn)而推動中國農(nóng)村的民主發(fā)展。
六、結(jié)論
在某種程度上，扁嶼村的民主懇談會包含著協(xié)商民主的一些做法、觀念和原則，例如相互尊重、參與、公共協(xié)商、機(jī)會平等以及影響決策的賦權(quán)。為了推動中國協(xié)商民主的發(fā)展，基于扁嶼村的實踐，適合中國的某些機(jī)制和制度應(yīng)該準(zhǔn)備就緒，其中包括：聘請村外協(xié)調(diào)員；隨機(jī)選取參與者；事先發(fā)布信息；決策過程建立在討論和調(diào)查問卷的基礎(chǔ)上；領(lǐng)導(dǎo)干部不得參與小組討論；建立由學(xué)者和其他專家參與觀察的監(jiān)督制度。當(dāng)然，建立這些制度看起來相對復(fù)雜，但是它們能夠有效消除社會不平等帶來的不利影響，使每個人都獲得相對平等的協(xié)商機(jī)會和權(quán)利，并提高決策的合法性。實際上，這是從我們的試驗研究中獲得的關(guān)鍵經(jīng)驗。
扁嶼村的案例表明，只要村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平（它會帶來一系列的社會問題和沖突），就迫切需要協(xié)商民主的觀念。實際上，在看到了鄉(xiāng)村協(xié)商帶來的各種好處后，一些明智的村干部現(xiàn)在越來越多地利用這些新的機(jī)制來減少社會沖突。最近，我們看到了政府在這方面的新投入所帶來的發(fā)展。我們有理由樂觀地期待，不久的將來，在中國農(nóng)村將有越來越多的村莊實施和改善鄉(xiāng)村協(xié)商機(jī)制和制度。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者：何包鋼，新加坡南洋理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院教授，公共政策與全球事務(wù)系主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國外理論動態(tài)》2017年第4期
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