——以象山“村民說事”為例
【摘 要】在推進鄉村治理現代化、實現鄉村善治的背景下，鄉村協商民主建設成績斐然，但是在協商制度的設計和擴散等方面依然存在諸多問題。始于2009年的浙江省象山縣的“村民說事”制度，通過從回應、落實到問責全過程、涵蓋“村民說事、村務會商、民事村辦、村事民評”無縫隙流程的設計，并且通過實現參與主體的多元化、功能的系統化，以及從意識形態到體制機制的全方位嵌入，實現鄉村協商民主的系統化再造，有效解決了當前鄉村協商民主建設中普遍存在的一些問題與不足。這為中國鄉村治理現代化的推進，提供了從實踐到知識兩個層面進行系統化再造的有效樣本，超越了很多地方創新經驗，具有較為廣闊的理論闡述空間。
【關鍵詞】“村民說事”制度；鄉村協商民主；鄉村治理；系統化再造
新世紀以來，從全國取消農業稅、開展新農村建設、美麗鄉村建設到當前鄉村振興戰略的實施，國家與鄉村社會關系發生了根本性轉折。有學者認為，在這個過程中工業與農業、城市與鄉村的資源配置關系發生了逆轉，即城鄉關系的格局從資源汲取轉向了資源輸送，中國進入了全面的城鄉統籌的發展階段。這種轉折也對中國鄉村社會的治理結構和治理過程產生了重大而深刻的影響。例如，國家權力對鄉村社會的具有高度制度化、技術化特征的大規?！盎貧w”，村級組織建設的重心也從村民自治轉向黨組織建設，以基層黨建來統領村級組織建設和所有鄉村工作等。[1]和這些結構性變遷相伴隨的是全國各地大量鄉村治理創新經驗雨后春筍般地涌現，這些創新經驗也得到了官方、學者和媒體的廣泛持續關注。在諸多鄉村治理創新中，鄉村協商民主是最具代表性的一種類型，不僅在實踐上滿地開花，也一直是學者關注的熱點[2]，而且國家層面也在力推涵蓋鄉村協商民主的基層協商民主建設。
2015年1月，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，同年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又聯合印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》。這兩份文件的出臺標志著基層協商民主已經被視作一項正式的制度在全國各地推廣。事實上，從上個世紀90年代后期開始分別在城市社區、鄉村、企事業單位等諸多場域中創新與發展多種形式的基層協商民主[3]，但是這些年下來，僅有鄉村協商民主發展得最充分、最完善，大家熟知的基層協商民主創新案例也通常發生在農村。學者認為這主要是因為鄉村是一個滕尼斯意義的共同體，同時中國農民的協商民主具有在“利益協商”之下“道義政治”的意涵，而城市社區卻不是這樣，[4]這在上一個層級的區域或機構也同樣很難。[5]在這種背景下，我們研究的重心不應僅停留在已經研究較多的鄉村協商民主的價值與意義上，而應正視在經驗層面上那些依然不盡如人意的發展狀況上，[6]研究如何優化鄉村協商民主的機制使其更好地發揮制度的績效，從而為推進鄉村治理現代化、實現鄉村善治提供更多有效知識。奔著這個目標，本文以始于2009年浙江省象山縣“村民說事”案例為研究對象，探討如何通過鄉村協商民主的系統化再造來解決當前鄉村協商民主建設中普遍存在的問題與不足。
一、文獻綜述
鄉村協商民主是基層協商民主的重要組成部分，和其他類型的協商民主的差別主要在于它發生在鄉村這個特定場域，除此，這兩個概念的環節與內在規定性大抵相同。其中所協商內容，根據官方文件的歸納，主要包括城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業，當地居民反應強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛等五個方面。[7]鑒于此，現有文獻在討論鄉村協商民主存在的問題時，主要是放在基層協商民主[8]框架里進行的。其中，一個代表性的看法認為基層協商民主的運行主要包括協商主體、協商對象、協商制度和協商成果四個方面，因此對基層協商民主存在的問題也是圍繞這四個方面展開。[9]類似的研究認為在鄉村治理中推行協商民主離不開對“誰與誰協商、協商什么、怎樣協商、協商結果的應用”等這些問題的回答。[10]
其中討論最多的是以下三個方面的問題：（1）協商主體方面，存在著代表與協商的張力問題，即協商代表怎樣能夠發揮好代表性的問題，其中的關鍵在于如何將政治平等與審慎協商結合起來?，F在普遍存在著規模限制和官方偏好，以及更加廣泛的涉及權力、財富、本地人與外來人或性別之間的不平等社會結構而導致參與機會的失衡。作為解決方案，一些有價值的實踐與討論值得關注。例如，溫嶺民主懇談對詹姆斯·費什金（James S.Fishkin）所創造的協商性民意測驗方法[11]進行了中國化的改造，即將通過抽樣產生的統計意義上的代表改造成為政治代表，與原先選舉產生的代表有機結合，構成一種“混合式代表制度”。[12]它大大強化了代表與協商的聯系。[13]但是在實踐中上述問題本身并沒有得到充分有效的解決。（2）協商成果方面，存在著協商與決策的斷裂問題，即如何使協商對決策產生實質性影響的問題。西方國家普遍存在著公共領域的協商和正式制度中的決策之間的二元結構，協商與決策的斷裂尤為明顯。相比之下，我們雖然很少有這種二元結構導致的斷裂，但是這種斷裂的狀況依然不同程度地存在著。[14]在部分地方實驗中，通過建構一種“復雜的決策體制”是可以實現協商結果的剛性的，[15]但是現在還普遍存在著因為地方干部的推動不力而導致“你討論你的，我決策我的”的現象存在，[16]或議事結果執行不力的“決難行”局面。[17]（3）在制度擴散方面，基層協商民主并沒有如同2015年兩個相關文件出臺時大家所期望的那樣得到大范圍的擴散與推廣，還是局限于少數先行地區。當前的主要擴散模式，被學者稱為“文件式擴散”或一種零散的“星點式擴散”。[18]
目前很多就事論事的方案并不能有效解決上述問題。對此，學者們認識到要完善基層協商民主根本“離不開理性官員尤其是政府領導者的支持與推動”。[19]這在邏輯上還是回到國家權力“回歸”的鄉村治理結構和運行特征本身。在這個脈絡里，學者們認為這是政策執行結構的問題，即盡管基層協商民主建設可以為地方政府帶來良好的社會收益，但是并不能帶來明顯的資源收益，而且還不是干部晉升的主要依據。[20]這項研究揭示了決策制度“嵌入”執行結構的特征，如果執行結構不能提供有效支持，決策制度也很難有效。
總之，就事論事的解決方式是很難奏效的，必須突破原來的小框架來思考問題，這需要構建一個系統化的分析框架。對此，傳統的政治系統理論和近年來旨在連接民主與治理關系的“民主治理”理論均能夠提供借鑒與啟發。
二、分析框架
（一）研究取向
本文采用了理性選擇理論的研究取向，認為人類具有對自己的利益偏好進行排序以及在選擇行動時能夠進行理性選擇的能力。由此，治理的概念中包含了行動者對特定政治利害關系的認知，“任何公共政策的形成或是改變，都會經由政治或是行政系統，影響到政策利害關系人行動目標的達成，”[21]這里的政治或行政系統，實際上構成了某種特定的“誘因結構”。理性選擇理論認為，正是這種結構引導了個人的偏好形成、集體行動，最后到社會集體結果的產生。因此，在治理過程中，首先要考慮建構某種誘因結構來引導組織中的個人去遵循組織的目標。這里，誘因結構可以是一個很寬泛的概念，涉及到歷史結構、文化、制度與技術等。誘因結構屬于系統層次的內容，通過資源、規則與技術等關鍵的情境機制來影響人的行為，而人們的個體行為再通過組織與制度的中介，在不斷反復的互動過程中，產生社會集體的結果，這些結果又不斷地形塑著誘因結構。這個邏輯是“結構制約人，人又塑造著結構”，是一個不斷演進的循環，并在這個循環中產生社會秩序。
（二）分析框架
本文以傳統的政治系統理論和最近流行的“民主治理”理論為基礎，為推進中國鄉村協商民主建設構建一個系統化再造的分析框架。首先，戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統理論被視作一個公共政策的理論，公共政策過程就是一種輸入——轉換——輸出的系統過程。輸入包括環境對政治系統的干擾或壓力、要求或支持，這些要素在政治系統內部經過轉換過程成為政治系統的輸出，主要是公共政策。公共政策在實施過程中，其效果又會直接反饋給政治系統，或者通過社會的再次輸入來反饋給政治系統。這個模型的優點是展開并涵蓋了公共政策從輸入、調節、決策、執行到反饋各個環節的閉環過程。[22]其缺點是將政治系統內部的轉換過程視為黑箱，不予討論。脫胎于政治系統理論的由加布里埃爾·A.阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）創立的結構功能主義理論，把伊斯頓模型中比較粗略的或沒有顧及討論的環節進行了細化。例如，輸入功能包括了政治社會化和錄用、利益表達、利益聚合和政治溝通等，輸出功能包括規則建立、規則應用、規則裁決等。[23]其中，強化了政治溝通的功能，認為“政治體系中運作的所有功能——政治社會化和錄用、利益表達、利益聚合、規則制定、規則應用和規則裁決——都是通過（依靠）政治溝通而實現的?！盵24]這些理論所闡述的關于公共政策的“輸入-輸出-反饋”系統過程的形式模型，為后來的研究者提供了一個系統化的分析框架。
其次，“民主治理”理論源于很多國家在發展過程中都會遇到的一些共同問題，例如民主與治理之間的矛盾問題。民主的價值體現在權力來源于人民，所以要回應民意，但是學者開始過多關注如何回應民意這個方面，而忽視有效治理如何實現、公共行政如何有效運作等問題。西方學者反思這個問題，提出要消除民主政治下的公共行政黑洞，[25]需要使充滿張力的回應民意的民主價值與有效治理的官僚責任結合起來，這是“民主治理”（Democratic Governance）概念的由來。[26]有學者也是在這個脈絡里反思如何破解一些地區在民主化之后的只會選舉、不會治理的困境，認為把民主與治理結合起來的制度設計是必經之途，并為此搭建了一個由“回應”、“責任”和“課責”構成閉環系統的提升民主治理績效的分析框架。[27]其中，“回應”體現的是主權在民的民主價值，包含了民意表達、顧客導向與公眾參與等因素；“責任”體現的是規范有效的治理價值，包含了專業要求、知識管理和政治可行性等因素；“課責”的必要性在于需要協調上述的民主回應與專業責任在民主治理運作中的矛盾，包含了公開透明、信息管理和績效考核等因素。
最后，在綜合上述理論框架的洞見與基本要素的基礎上，本文構建一個關于當前中國鄉村協商民主系統化再造的分析框架，如圖1所示：
圖1鄉村協商民主系統化再造的分析框架
圖1把經典政治系統理論與“民主治理”理論各自的內核整合起來，展示了一個體現現代民主價值與治理責任相結合的完整公共政策過程。經典政治系統理論的構建出于比較政治學的宗旨而適用于不同類型或發展階段的政治系統，而改造過的模型則適用于現代民主治理的政治系統。其中，在政治系統理論的視角下，“輸入”主要體現利益表達，“轉換”包括了利益綜合與政策制定，“輸出”主要是政策執行，然后是“反饋”包括對以上三個過程的反饋。在嫁接于政治系統理論上的現代民主治理視角下，現代民主的“回應”價值體現在充分有效的利益表達與利益綜合過程中，治理的“落實”價值體現在政策的有效執行上，連接回應與責任的“問責”價值體現在透明有效的反饋中。
三、案例描述與分析
浙江省象山縣位于象山港和三門灣之間，三面環海、兩港相擁，官方資料顯示其陸域面積1382平方公里，轄10鎮5鄉3街道，總人口55萬。2017年實現地區生產總值498.9億元，財政總收入67.2億元，城鎮居民人均可支配收入50677元，農（漁）民人均可支配收入28385元。這在浙江省東部沿海發達縣市屬于中等水平，經濟、社會、文化和政治等方面的發展具有代表性。2009年誕生在象山的“村民說事”制度像眾多的基層民主創新一樣，都是源自如何有效解決基層社會的各類矛盾。調研中發現，通常是那些重點項目多、城鄉改造、拆遷征地任務多的鄉鎮，因利益多元化與糾葛而產生的社會矛盾比較多。一方面是因為村民們的民主意識增強，利益訴求也越來越強烈與多元，但是現有農村治理制度體系依然存在群眾參與程度不高、民主決策不夠到位、運行機制不夠規范等問題。另一方面在鄉村振興戰略的背景下基層干部們在農村經濟發展、村莊建設、社會和諧穩定、基層組織建設和黨風廉政建設等方面的工作任務比較重，考核壓力也比較大，因此也需要考慮怎樣可以更加有效地與村民們進行溝通協商，從而實現鄉村善治。象山縣的西周鎮是該縣陸域面積最大、行政村最多的鄉鎮，在經濟社會快速發展同時社會矛盾層出不窮的階段，在村民訴求激增與基層干部尋求善治的合力推進下，重演了基層民主制度創新的故事。
西周鎮下轄的杰下村就是一例，2009年初由于村里有一筆白溪水庫引水工程補償款，村民對其去向有很多質疑與怨氣，干群關系一時比較緊張。為此，村委會召開一場說明會，澄清了補償款的使用情況，效果很好，村民們紛紛釋懷。村委會嘗到了甜頭，遂決定把這種做法制度化，制定了三條要求：一則要定期定點說，每月10日、25日為固定說事日，在村民說事室公開說事；二則要“好好說”，一個一個說；三則說事內容需全程記錄，并且歸檔。5月10日，第一次村民說事會召開，會上提出15件村事，當月辦好了14件，從此，“村民說事”制度在杰下村建立起來了。由于治理效果明顯，很快得到了上級部門的肯定，2010年3月，“村民說事”制度開始在象山全縣推廣。
2014年開始，“村民說事”吸納“村務會商”、“民事村辦”、“村事民評”，形成了“說、議、辦、評”為核心內容的“村民說事”制度，采用固定日子集中說、黨員聯戶上門說、面對面現場說、線上智慧說等形式，成為了一項常態化制度。2017年將“警民說事”、“法律顧問進村”、“慈善村村通”和“網格員隊伍”納入“村民說事”制度中。在不斷推廣與演進過程中，該制度也日益系統化和普及化，并不斷得到了媒體、學者和上級政府的廣泛關注與積極推動。2018年8月的一份報告稱“‘村民說事’制度已在全縣18個鎮鄉（街道）、490個行政村全覆蓋，累計召開說事會10270余次，收到各類議題4.9萬多項，解決率93.7%。”[28]象山縣縣委辦2018年4月又出臺了《2018年深化提升“村民說事”工作要點》，[29]旨在構建升級版的更加完善有效的“村民說事”制度。
“村民說事”制度的概念雖然有很多種表述，但是基本涵義可以概括為：通過“村民說事、村務會商、民事村辦、村事民評”等一系列行之有效、務實管用的制度和方法，來形成有事要商量、有事好商量、有事多商量的治理共識，和實現村務管理、決策、治理、監督過程全閉環的無縫隙治理，因此是一種集科學決策、合力干事和效果評估于一體的基層民主管理方式。其中，“村民說事”制度中“說、商、辦、評”四個過程的制度設計以村民議事為核心，試圖打造一個涵蓋鄉村治理中“回應”、“落實”和“問責”的精細化、系統化的鄉村協商民主制度，具體制度如圖2所示：
圖2鄉村民主治理的系統化再造
圖2展示了由三個環節、四個過程組成的一個鄉村協商民主的閉環系統。（1）“回應”環節，包括“村民說事”和“村務會商”兩個過程。首先，“村民說事”，目標是通過各種渠道平臺最有效充分地聽取民意。主要做法有三，一是集中說。每月設立1-2個固定說事日，每村設立說事室開展集中說事，并依托村干部坐班制度由坐班干部統一梳理收集。二是上門說。依托“黨員聯戶”制度，村級黨員干部主動上門聽取群眾訴求。三是現場說。根據群眾需求，村干部或黨員隨時趕赴田頭地角、村莊庭院、新區園區、街道商店及糾紛現場等一線進行說事議事。[30]這些做法不僅體現了人民當家作主的民主價值，而且在提取民意方面可以做到充分有效。其中，鄉村協商民主制度的有效實施首先需要信息的廣泛收集，為后面議題的設置奠定了真實廣泛的民意基礎。村干部、農村黨員就生活在村民當中，可以直接地接觸村民，而且村民說事的時間地點既有固定的也有靈活的，并且實現了收集民意的制度化。其次，“村務會商”，即“針對村民提出的事項，召開由村四套班子成員、說事村民和村民代表參加的村務聯席會議或議事會，同時邀請涉及相關工作的鄉鎮科室和站所，發揮集體的智慧，集思廣益，共同商討?！盵31]由此可見，“村務會商”是鄉村協商民主核心的環節，是國家與社會之間的積極互動過程。而且決策事項劃分比較細致，分為三大類五小類，本著民意與效率結合的原則，針對不同類型的事項，參與者、規模、層級、類別等均有差異。例如，一是民情會“議”。對一些簡單的問題當場進行答復解釋，對一些具體復雜的村民訴求，由村四套班子共同商議解決方案。二是決策會商。對農村小微權力清單的日常管理類事項，由村四套班子集體討論決策；對重大決策類事項，經村四套班子討論后，再按“五議兩公開”程序會商決定。三是財務會簽。通報資金使用情況，明確每筆收支日期、來源和用途等，由村四套班子進行聯合審簽。[32]這也是一個銜接民意表達與落實事項的中間環節，因為在這個環節基本上確定了落實這些事項的目標任務與措施。
（2）“落實”環節，是“民事村辦”，體現的是鄉村協商民主的治理實效這個目標，即官僚體系在落實各種決策事項時要盡可能滿足當前國家政策與行政的標準，同時要努力在回應民意和有效達成治理目標之間實現平衡。為了實現上述目標，僅僅依靠村級行政資源是不夠的，需要向上延伸形成制度的合力，即依托縣、鄉鎮（街道）、村三級為民辦事綜合服務平臺，以專兼職民事代辦員隊伍為主體，及時落實各項村事。具體的措施也分為三種類型。一是全程代辦。對農村小微權力清單上的便民服務類事項及群眾生活瑣事、日常家事等，由民事代辦員全程代辦。二是領銜包辦。村級矛盾糾紛、應急事件和涉及村莊發展的重點民事訴求，由村干部或聯系黨員包辦。三是組團聯辦。村級難以處理或處理不了的重大民事訴求，由鄉鎮（街道）村干部組團聯辦，必要時由聯片領導或縣級有關部門聯動辦理。在這個環節，注重充分運用現有的資源平臺，分類辦理，兼顧落實的效率與力度。
（3）“問責”環節，目標在于怎樣有效協調上述的“回應”與“落實”兩個環節之間的沖突。沒有確實有效的“落實”，“回應”的民主價值是無法真正實現的，同時民意本身也需要甄別，官僚體系也有自身的運行邏輯，這些需要科學的制度設計來確?！盎貞迸c“落實”的銜接之有效。“村事民評”就是要實現這種“問責”目標，具體做法是挑選威望高、素質好、有公心的鄉賢人士組建村級“民間評價團”，對村干部進行民主評議，對重點工作實行效果評估，對存在問題督促整改。這個過程也實行分類考評。一是常態式評價。對村內各類辦結事項，可由聯村干部、“民間評價團”或村民等提出，按照“一事一評”或“多事一評”方式開展評價。二是主題式評價。圍繞村內重大事項、重點工程、中心工作、輿論焦點等，選擇1至2個專項工作開展評價，每年不少于1次。三是綜合式評價。年底結合“雙述雙評”活動，對全年度各項工作開展綜合性評價。在上述基礎上，為了提高考評的客觀與權威性，還實施了鎮村互評和上級組織評議制度?？梢钥闯?，“村事民評”首先強調了考評者的民間性、客觀性與權威性，其次分類細致使得考評的實施更加精準，很難有模糊的空間。
上述的鄉村協商民主的系統化再造，涵蓋三個環節四個過程，實際上也是一個系統化流程的再造。在這個流程中，除了理想的情況外，可能會出現另外兩種情況，一是某個訴求從進入這個流程開始，不一定需要走完整個流程，可能因為被及時解決掉而無需進入下個流程；二是某個訴求在某個環節中沒有得到解決時該如何處理的問題。這兩種情況也需要補充到鄉村協商民主的系統化制度閉環中，為此，一個更加精細化的流程被設計出來，如圖3所示：
圖3象山縣“村民說事”流程圖
在這個精細化的流程再造中，加了兩個重要的內容。一是流轉單中的事項需要判斷是否需要協商，如果不需要，就現場辦理，這通常是一些簡單的村民訴求事項，如果需要，才進入“村務會商”階段，這通常是一些較為復雜的事項。這種機制可以大大減少協商的負擔，降低治理的成本。二是經過群眾評價與鎮村互評確定對落實的事項是否滿意，如果滿意，任務完成可以歸檔，如果不滿意，需要進入“村務會商”的環節，再余下的流程走一遍，直到滿意為止。這個機制可以解決搭便車現象，讓鄉村協商民主制度能夠真正地以完整閉環的方式得到有效實施。
正因為“村民說事”制度對鄉村協商民主建設實現了從回應、落實到問責全過程的精細化系統化再造，所以在很大程度上解決了大多數鄉村協商民主建設中存在的在協商主體、協商對象、協商制度、協商成果和制度擴散等方面存在的諸多問題，在實踐中其制度績效也是顯著的。其績效集中體現在增強了村民對黨與政府的信任，能夠最大程度地群策群力，推進了農村經濟發展、村莊建設、社會和諧穩定、基層組織建設和黨風廉政建設等方面的發展，效果顯著。首先，在發展方面，通過協商會商，厘清發展思路，規范決策程序，以2016年為例，全縣共提交促進農村經濟社會發展思路的對策類建議3600余個，其中近3000個得到采納并實施。[33]其次，在穩定方面，通過當事村民與鎮村干部的面對面溝通，及時發現問題，坦誠商討解決方法。2016年，農村信訪率較2015年同比下降31.8%。[34]而在2017年，全縣通過村民說事化解矛盾糾紛4000余起、平均調處率96.1%。[35]第三，在服務方面，確保群眾有苦能訴，有理能講，有問題能解決，打通服務群眾“最后一公里”，不斷提升基層黨組織的服務力、凝聚力和向心力。截止2018年8月，在象山縣185項事項已實現群眾辦事不出村、不出鎮，鎮級年均辦件達30余萬件次，村級年均辦件達100余萬件次。[36]最后，在基層政權建設方面，通過“村事民評”對村干部進行民主評議，對重點工作進行效果評估，對存在問題進行督促整改。這樣就把村級權力運行置于廣大人民群眾的監督之下，讓干部進一步增強責任意識、宗旨意識。2016年，該縣累計召開各類評議會2100余次，群眾對基層組織滿意率達92%。[37]
四、鄉村協商民主的系統化再造
“村民說事”制度從誘致型變遷到強制型變遷的制度創新過程中，基層干部的首創與試點與地方黨委政府的完善與推廣相結合，展示了中國地方治理創新的一般規律。經驗表明，基層治理制度創新多源于經濟社會快速發展時期大量社會矛盾需要解決的地方，在當前大量資源與項目在鄉村落地而引發鄉村利益多元化與利益沖突的背景下尤其如此?！按迕裾f事”制度的產生首先也是因為要解決這些利益博弈問題。要實現利益行動各方的偏好和行動選擇朝著良性互動的方向發展，必須提供能夠實現該目標的一套制度，即構建有效的誘因結構。由此，可以得出結論1：“村民說事”制度通過從回應、落實到問責全過程、涵蓋“村民說事、村務會商、民事村辦、村事民評”無縫隙流程的精細化系統化再造，為各類行動者主體提供了正向良好的誘因結構。這是一種集科學決策、合力干事和效果評估于一體的基層民主管理方式，是鄉村協商民主的系統化再造的核心內容。
但是誘因結構的范疇遠不止這些，還涉及到歷史結構、文化、制度與技術等等因素。在當前還屬于建構社會秩序壓力比較大的階段，首先需要強有力的組織力量介入這個循環中，由該組織去積極主導和建構正向良好的誘因結構。這就是黨建引領的重要意義?！按迕裾f事”制度就是依托基層黨組織和骨干隊伍的領導與推動得以強有力的推行。其次，當前中國基層治理中強調的法治、德治、“互聯網+”等制度建設都在各個維度共同去塑造“村民說事”制度的良性正向的誘因結構。以法治（外在約束）、德治（內在約束）為基礎而建立起來的制度規范，可以使得所有行為者對自身行動帶來的利弊等具有比較清晰的預期，并可以有效約束自己的行為。而信息技術的運用，有利于信息的公開透明與有效運用，可以大大降低行動者參與治理活動的各項成本，從而更為有效地參與治理活動。因此可以得出結論2：“村民說事”具體制度本身不僅在流程上實現了系統化閉環，在其更高一個層次的誘因結構上，涉及黨建、德治、法治、“互聯網+”等因素，也實現了系統化再造。為了推進這種更高層次的系統化再造，一份象山縣2018年打造“村民說事”2.0版本的計劃[38]中明確提出，在黨建方面，要以提升基層黨組織組織力推動村民說事提質擴面；在法治方面，要建立法律顧問參與村（居）民說事制度，以法治“定分止爭”；德治方面，通過打造文化禮堂主陣地，組建四會（紅白理事會、家庭聯盟會、鄉賢參事會、道德評議會）說“四風”（破舊風、傳家風、樹村風、育民風），為村民說事注入德治力量，讓村民說事成為德治平臺，促進德治與自治、法治相結合。
“村民說事”制度中所體現的系統化再造還體現在參與主體的多元化、功能的系統化以及與其他制度的有機銜接等方面。首先，參與主體多元化體現在廣泛性與有效性兩方面，即鄉村社會中幾乎所有的行動主體，從基層黨政干部、村兩委、黨員、村民代表、普通村民和社會組織等，就有非常便捷的機會和平臺參與到“村民說事”中來，尤其是不斷地挖掘鄉賢資源，成立村民說事鄉賢參事會和新的社會階層人士陪議團，旨在把與本村有淵源關系的各界精英也動員參與進來。其次，功能的系統化體現“村民說事”制度的功能是全方位的，涉及到村莊的和諧穩定、全面發展、公共服務、廉政規范、公序良俗等。當然這種功能的系統化需要建立在和其他制度的有效銜接上，例如在公共服務方面，正在著力推進村民說事制度與縣鎮村三級便民服務體系建設及“最多跑一次”改革有效融合，旨在構建方便快捷、優質高效的審批服務體系。又如在廉政規范方面，實現小微權力清單制度與村民說事無縫銜接，依托村民說事這一平臺，推動村務管理、決策、治理、監督的全閉環、“陽光”下運行。除了與基層治理諸多制度和機制的銜接外，也嵌入了主流意識形態的話語體系，例如，“習近平新時代中國特色社會主義思想”、“黨的十九大精神”、“以人民為中心”和“踐行黨的群眾路線”等。由此可以得出結論3：“村民說事”制度通過實現參與主體的多元化、功能的系統化，以及從意識形態到體制機制的全方位嵌入，使得“村民說事”制度可以最大限度地發揮其制度潛力。
綜述所述，“村民說事”制度的創新價值主要體現在它不是單一的制度創新，而是有效的制度集成，是一種多維度的鄉村協商民主系統化再造。全國各地改革開放以來鄉村治理制度創新實踐也數不勝數，但是很少見到能夠涵蓋回應、落實到問責全過程的系統化制度，尤其是不能做到政策執行結構環節上夯實該項制度的良好運行，所以很多創新或者曇花一現，或者徒留形式，或者得以保留但是效果不能充分發揮。基于這種狀況，學者們對鄉村基層協商民主討論最多的幾個問題，如代表與協商的張力、協商與決策的張力以及問責動力不足等，已經不是就事論事的單一制度設計可以有效解決的。因此，在回應現實經驗和理論研究兩個層面上的問題上，“村民說事”為代表的鄉村協商民主制度為推進中國鄉村治理現代化從實踐到知識兩個層面都提供了系統化再造的有效樣本，超越了很多地方創新經驗，而且具有較為廣闊的理論闡述空間。
當然，“村民說事”制度仍然存在一些問題需要進一步地探索。首先，在“回應”過程中，針對民意本身具有的數量過多、不夠專業又可能相互沖突的缺陷，基層政府如何發揮好“知識管理”職能，即需要通過各種途徑培育群眾的公共精神和參與能力以及引導議程的設置等。其次，在“落實”過程中，需要考慮如何更有效地打通各個層級的資源平臺，同時在分類辦理的設計上，要考慮行政成本的問題，因此不能完全依靠行政資源，要充分發揮社會資源和社會的自我服務能力。最后在解決民主回應與事項落實之間張力的“問責”過程中，仍然需要在公開透明、信息管理和績效考核等環節上進行更加科學的設計。其中，“公開透明”表明了課責需要信息透明的支持；“信息管理”需要構建一套準確存儲與傳遞信息的技術與機制；“績效考核”則需要將民眾滿意度和專業評估情況結合起來建立民主科學的考核、監督與評估制度。
注釋：略
作者簡介：王國勤，浙江行政學院政治學教研部教授，中國社會科學院馬克思主義學院博士生
中國鄉村發現網轉自：《浙江社會科學》2018年第12期
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