——基于全國303個村莊7476份問卷的分析
摘要：根據全國25個省(自治區、直轄市)303個村莊所獲得的7476份問卷資料,課題組對新一輪農村土地確權政策的執行進展和績效進行評估和分析。研究結果表明,當前我國農村土地確權登記發證工作整體進展平穩,農民對該項工作的認可度、支持度和滿意度總體較高。但與此同時,研究也發現仍有相當一部分村莊尚未開展土地確權工作,在已經開展土地確權的村莊也面臨工作透明度不足、群眾參與有限、歷史遺留問題處理難度大、村干部工作負擔較重等問題,需要在未來的政策執行過程中予以足夠重視并加以妥善處理。
農村土地確權是近年來我國農村土地產權改革的基礎環節, 對于保障農民合法權益、促進農地流轉、發展現代農業具有重要意義。農村土地確權被視為中國新一輪農村改革的起點。農地產權的確定是以農民權利保障為核心的土地產權制度。誠然, 政府在農村土地確權工作中起著推動協調作用, 農民對土地確權工作的滿意度影響著土地確權政策的實施效果。農地確權的內容涵蓋了集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權等方面的權能[5]。因此, 中國農地面臨重大的政策調整, 通過對土地“強能賦權”, 強化土地的“產權層度”, 明晰界定土地產權, 才能使農戶的土地權益獲得保障。毫無疑問, “確權是基礎、流轉是核心”的農地產權改革思路已經成為中央頂層設計的基本戰略定位。
從中央政府近年來農地產權改革的系列文件來看, 早在2009年, 中央一號文件就提出“穩步開展土地承包經營權登記試點, 把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶”, 并率先在遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、云南等8個省份進行試點, 拉開了我國新一輪土地確權登記頒證工作的序幕。2013年, 中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”, 進一步明確了政策推進的“時間表”。此后, 2014年和2015年中央一號文件均對土地確權工作提出了明確任務和要求。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》, 明確提出農村土地所有權、承包權、經營權分置的農村土地產權制度。自2009年試點啟動至今, 我國新一輪農村土地確權工作已經開展七年有余, 距離中央提出的“五年之期”也已過半, 那么現階段我國農村土地確權工作進展如何?政策執行的成效怎樣?還面臨哪些問題?這是政策制定者和社會各方共同關注的問題。為此, 2016年華中師范大學中國農村研究院課題組依托“百村觀察”調查平臺, 在全國范圍內開展了大規模的問卷調查和實地走訪, 以期全面評估現階段我國農村土地確權工作的執行進展與績效狀況。
一、樣本選擇與調查內容
為全面了解我國農村土地確權工作的進展狀況, 課題組在全國25個省 (自治區、直轄市) 開展了大規模的問卷調查和實地走訪。樣本村莊及農戶的選擇方式是:在全國范圍內按照經濟發展水平和政策實施狀況選擇303個縣 (市、區) , 在每個樣本縣 (市、區) 隨機選擇一個鄉 (鎮) , 然后在每個樣本鄉 (鎮) 中隨機選擇一個村莊, 形成303個樣本村莊。在已經選定的樣本村莊里, 綜合考慮收入水平、耕地面積和主要職業等因素隨機抽取25戶。這樣, 樣本總量為303個村共8054戶樣本農戶。經過對問卷的進一步篩選和甄別最終確定的有效村莊問卷303份, 有效農戶問卷是7476份。
村莊問卷主要涉及以下幾個方面的內容:村莊耕地、經濟等基本信息;村莊土地確權開展情況;確權中遇到的困難與問題;確權中發生糾紛情況等內容。農戶問卷則包括:農戶家庭成基本情況;農戶土地確權的開展;確權中發生糾紛的情況;農民對土地確權政策及工作的認知與評價等方面的內容。本文的所有數據問題均源于上述村莊和農戶調查數據。
二、農村土地確權的進展狀況
(一) 土地確權頒證的總體進展
當前, 我國農村土地確權工作普遍采取整村推進方式, 通過掌握樣本村莊的確權工作開展情況可以基本反映整體工作進展。調查顯示, 在297個有效村莊樣本中, 有26.7%的村莊已經完成了土地確權登記發證工作, 有33.0%的村莊正在開展土地確權登記發證工作。尚未開展土地確權登記工作的村莊占比為40.7% (如表1所示) ?？傮w上看, 目前已完成土地確權登記發證工作的村莊占比并不算高, 有超過四成以上的村莊還未開展土地確權登記工作, 按照政策要求若要在5年之內順利完成土地確權頒證工作將面臨一定壓力。
表1 土地確權登記發證工作開展情況
從區域分布來看, 東部地區樣本村莊中已經完成了土地確權的占比最高, 為28.1%, 中部地區最低, 為25.2%。尚未開展土地確權登記工作的村莊中, 東部地區占比最低, 為33.3%, 占比最高的為中部地區, 高達46.3%, 西部地區村莊中尚未開展土地確權登記工作的有35.1%。也就是說, 目前東部和西部地區的土地確權工作進展相對較好, 而中部地區明顯滯后, 是未來土地確權工作的重點工作區域。
(二) 土地確權的主要方式
現階段, 土地確權分為“確權確地”和“確權確股不確地”兩種主要方式。其中, “確權確地”是指在確定農村土地集體地界和成員權的基礎上, 把各家各戶承包土地的面積、區位 (地界) 落實到戶, 明確四至界限;而“確權確股不確地”則是指村集體只落實成員權 (如是土地入股則是股份權) , 不落實各成員具體承包土地的面積、區位 (地界) , 成員只享受應得的收益。2015年, 中央一號文件對土地確權方式做了明確要求, 提出“總體上要確地到戶, 從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。從實際調查情況來看, 在所調查的有效樣本村莊中有95.9%的村莊是采取“確權確地”的方式, 采取“確權確股不確地”的村莊比重僅為4.09%, 總體上符合中央政策的規定和要求。其中, 在區域分布上, 中、東部地區采取“確權確股不確地”方式的村莊比重相對較高, 但也只有6.41%和5.26%, 西部地區則無一例外全部實行“確權確地”方式 (見表2) 。
表2 東中西地區村莊農民的承包地確權方式
(三) 土地確權以穩定現有承包關系為基礎
土地是農業最基本的生產資料, 也是農民的“命根子”, 土地確權對于保障農民權益, 增加農民的財產性收入具有十分重要的作用。2002年出臺的《農村土地承包法》規定:國家依法保護農村土地承包關系長期穩定;十八屆三中全會也再次強調“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”;此外, 在土地確權過程中, 中央各部門也多次強調保持土地承包關系穩定, 嚴格控制調整農戶承包地。從實際的工作開展情況來看, 在所調查的村莊中, 有76.3%的村莊在土地確權時沒有進行土地調整, 進行過土地調整的村莊比重為23.7%, 且基本是以村民小組為單位展開的。之所以在確權前進行土地調整的村莊比重低, 主要原因可能是大多數村莊早已停止了原有的土地調整行為, 現有承包地關系已得到大多數村民認可, 倘若在確權前再進行土地調整反而容易引發新的土地糾紛和矛盾。值得注意的是, 即使有部分村莊進行了土地調整, 但農戶的實際承包地面積變動情況極為有限。調查顯示, 高達94.5%的農戶在確權前后承包地面積沒有變化, 僅有約6.0%的農戶承包地面積在確權前后有所變化, 其中僅有3.3%的農戶承包地面積在確權前后減少了 (見表3) ?？梢钥闯? 在農村土地確權登記頒證的實際工作開展中, 也更傾向于維持原有的土地承包關系, 這在很大程度上減少了工作開展的壓力, 維護了農村社會的穩定。
表3 農村土地確權登記頒證中土地調整情況
二、土地確權工作的反響與評價
(一) 農民對土地確權價值的認同度
農村土地確權的目的在于進一步明確農村土地產權歸屬, 清晰和保障農民權利, 以此增加農民的收入, 因而得到了農民的普遍認可。在調查中我們發現, 當被問及“您認為承包地確權登記是否有價值?”時, 在7476個有效農戶樣本中, 有74.3%的受訪農戶給出了肯定答案, 給出否定答案的比重僅為3.7%, 另有22.0%表示“說不清”。總體上看, 只有極少數農民對土地確權態度趨向負面, 大多數農民均對土地確權的價值報以肯定態度, 這在很大程度上也成為土地確權工作有效推進的內在動力;但同時值得注意的是, 還有超過兩成的受訪者對承包地確權登記的價值認識模糊, 這說明在此項工作的開展過程中還需注重相關政策的進一步宣傳。在區域特征上, 東部地區農民肯定土地確權有價值的比重最高, 為80.8%, 而否定土地確權價值的比重同樣最高, 達到5.9%, 說明東部地區在土地確權問題上觀念差異更為明顯 (見表4) 。
表4 東中西地區承包地確權是否有價值
調查同時發現, 農民的職業特征和年齡特征對農村土地確權登記頒證態度有較大影響。一方面, 從職業特征上看, 務農農民與土地接觸最為直接, 其態度對于確權登記頒證工作的開展影響最為直接, 而就實際的調查情況來看, 務農農民對土地確權登記頒證工作的認可度卻恰恰相對較低。調查顯示, 務農農民中認為土地確權有價值的比重在所有職業中最低, 為73.0%, 而否認土地確權價值的比重在所有職業中也是最高的, 達到了4.1%, 另有22.9%的務農農民對其價值認識模糊。與之形成對比的是, 村干部和教師普遍較為認可土地確權價值, 其認可度達到87.9%和84.4% (見表5) 。由此來看, 在推進土地確權工作過程中, 應著重加強對務農農民的政策宣傳力度, 靈活宣傳方式, 讓其真正了解農村土地確權工作的價值和意義, 明確其對自身帶來的切實利益, 從而提升其對該項工作的認可度, 以便加快土地確權工作進程。
表5 不同職業農戶的承包地確權是否有價值
另一方面, 從年齡特征來看, 青年農民對土地確權的認可度相對較低。其中, 30歲以下年齡組農民對土地確權價值的認可度最低, 僅為68.0%, 30歲年齡組和40歲年齡組農民的認可度明顯高于30歲以下年齡組, 分別達到74.%和74.2%;60歲以上年齡組的認可度最高, 達到75.6% (見表6) 。整體來看, 農民年齡越大, 對承包地確權價值的評價越高, 提高青年農民的認可度也是未來推進土地確權工作的一個著力點。
表6 不同年齡農戶的承包地確權是否有價值
(二) 農民對承包地確權頒證的支持度
對土地確權價值的較高認同度也帶來了農民對土地確權工作的較高的支持度。調查顯示, 在被問及“您是否支持對承包地確權頒證?”時, 有78.9%的受訪農戶明確表示支持, 表示不支持的僅占9.9%, 另有11.2%認為“無所謂” (見表7) 。也就是說, 接近八成農戶對土地確權工作表示支持, 這對于土地確權工作的順利開展奠定了良好的群眾基礎。
表7 不同年齡段農民對承包地確權登記頒證政策的態度
進一步考察農民支持土地確權頒證的原因。調查顯示, 在5934個有效樣本中, 將原因歸結為“土地有了憑證, 心里更有底”的占比最高, 達到60.6%;其次是“土地權益更有保障”, 占比為30.5%;而將原因歸結為“流轉土地更方便”的占比為8.6% (見表8) 。可見, 通過獲得土地憑證強化地權意識是農民支持承包地確權頒證的主要原因, 這也從側面反映除了農民自我權利保護意識的逐漸增強。
表8 農民支持對承包地確權登記頒證的原因
此外, 課題組也考察了農民不支持土地確權的原因。在739個有效樣本中, 不支持土地確權的首要原因是“程序太復雜”, 其占比達到38.7%;其次是“容易引發糾紛”, 占比為36.1%;因為擔心“以后分不到地”而不愿意支持土地確權的比重為25.2% (見表9) 。總體上來看, “程序太復雜”、“容易引發糾紛”、擔心“以后分不到地”成為農民不愿意確權的三大主要原因, 說明在當前確權工作的開展過程中其工作方式、程序等還值得進一步改進。
表9 農民不支持對承包地確權登記頒證的原因
(三) 農民對確權頒證工作的滿意度
從確權登記頒證工作的整體發展來看, 實際工作的開展情況會直接影響到農民對確權頒證的評價。調查表明, 在5319個有效農戶樣本中, 表示對土地確權工作“不滿意”的占比為31.9%, 表示“滿意“的占比為68.1%, 呈現出“三七分”的趨向 (見表10所示) ?？梢? 多數農民對土地確權工作還是表示滿意的, 但也有不少農民對土地確權有所不滿。
表10 農民對承包地確權頒證工作的評價
調查同時發現, 當問及“為什么對土地確權工作不滿意”時, 有高達的35.6%的農民將原因歸結為“村里工作不公開”;24.2%的農民表示是因為“村民無法參與”相關工作;另有18.6%的農民則將原因歸結為“工作開展不公正, 干部謀私利” (如表11所示) 。由此可見, 當前農民的權利意識、參與意識已明顯增強, 傳統的農村工作方法已不再適宜當前農村發展的需要, 因此, 在農村土地確權過程中要改變傳統的工作方式, 充分尊重村民的自治權利, 鼓勵其參與到整個土地確權過中, 自覺接受群眾的監督, 增強土地確權工作的透明度和公正性, 從而確保土地確權頒證工作的順利開展。
表11 農民對承包地確權工作不滿意的原因
三、農村土地確權面臨的問題
(一) 土地確權的工作難點
從現階段實際工作開展情況來看, 農村土地的歷史遺留問題是影響整個確權工作開展的主要難點問題。表現為由于農村土地承包經營權幾經變更和人口變動等多種歷史因素影響, 導致土地權屬混亂、違法用地、征地等問題較多, 阻礙了土地確權工作的推進。從調查情況來看, 在172個有效村莊樣本中, 有高達63.4%的受訪村莊認為“歷史遺留問題和權屬爭議”是目前確權工作中面臨的最大困難 (見表12) 。由此來看, 如何有效解決和協調農村土地歷史遺留問題, 減少權屬糾紛, 是未來土地確權工作開展中尤其需要注意的問題。此外, 因為缺乏標準的確權工作規范, 也為土地確權工作的開展帶來了一定的阻力, 有10.5%的受訪村莊表示因為“缺少標準的工作規范”而給工作開展造成了一定的困難。
表12 土地確權中存在的困難情況
(二) 產生土地確權糾紛的情況
權屬糾紛是土地確權過程中面臨的突出問題。通過對173個有效村莊樣本進行分析我們發現, 村莊在土地確權中出現較大糾紛的有效樣本達到37個, 占比為21.4%, 沒有發生較大糾紛的村莊比重為78.6%。盡管這一比例從總體上看并不高, 但仍然需要引起足夠重視, 應最大程度的避免由于土地確權工作開展不當而對農村社會穩定帶來沖擊。
在調查中我們同時發現, 城郊村發生土地確權糾紛的比重尤為高企。調查顯示, 城郊村中發生過較大確權糾紛的比重高達30.4%, 而普通農業型村莊這一比例為21.0%, 前者比后者高出近10個百分點 (見表13) 。其出現的可能原因是城郊村人地關系緊張, 受城市化進程影響城郊村人地關系更復雜, 也更容易產生確權糾紛。
表13 不同村莊類型在土地確權中發生較大糾紛的情況
(三) 村干部在土地確權中面臨的主要困難
村干部是推進土地確權工作的重要主體, 對于土地確權工作的順利推進具有重要作用。調查顯示, 在171個有效樣本村莊中, 當問及“貴村土地確權對村干部帶來的主要困難是什么?”時, 受訪村干部認為“村干部人數有限, 確權工作量大”的比重最高, 達到55.0%, 表示是“政府確權政策不完善, 存在確權工作的漏洞”、“經費不足導致確權工作開展受阻”、“農民確權意識不夠, 不積極”等原因的比重都不高, 分別只有14.0%、11.7%、7.0% (見表14) 。特別是針對普通農業型村莊而言來說, 其工作量大的問題更為突出。調查顯示, 有58.2%的農業村莊都將“村干部人數有限, 工作量大”視為工作推進的最大難題, 而這一比重在城郊村僅為37.5%。產生這一現象的原因可能是因為城郊村經濟實力普遍較強, 可以調動更多的人力、物力參與土地確權工作, 從而緩解工作量過大的問題。從這個角度看, 如何在推進土地確權工作的同時緩解村干部的任務壓力, 是未來在推進土地確權工作時需要重點考慮的一個問題。
表14 村干部在土地確權中面臨的難題
四、基本結論
通過上文的分析, 我們對當前新一輪農村土地確權的執行進展和績效進行了評估, 并得出以下主要結論。
第一, 當前農村土地確權登記發證工作整體進展較快, 但仍有相當一部分村莊尚未開始此項工作, 如若按照相關要求在5年內完成農村土地確權頒證登記工作, 可能會面臨一定壓力。同時, 農村土地確權工作在不同的地區進展不一, 其中, 中部地區該項工作開展明顯滯后, 在接下來確權工作的開展中應重點關注。
第二, 在土地確權過程中, 目前主要以“確權確地”方式和穩定原有土地承包關系為主導方向, 符合中央相關政策精神和要求。值得注意的是, 雖有部分村莊在確權過程中調整了土地, 但都是在村民小組中進行小范圍的調整, 農戶確權前后的承包地面積的實際變化并不明顯, 這在一定程度上減少了因土地確權而產生的糾紛。因此, 在后續農地產權制度改革中, 要切實保障農地賦權制度的連貫性與穩定性所表達的長期預期[8]。通過新一輪確權政策的推進, 農民土地權利的主張在法律制度文本上應能夠得到社會的普遍認同。
第三, 總體上看, 農民對土地確權工作的認可度、支持度和滿意度均較高, 反映了當前農村土地確權工作進展良好, 為接下來確權工作的開展奠定了良好的基礎。但需要注意到, 也有不少農民因“程序太復雜”、“容易引發糾紛”、“以后分不到地”而不支持確權工作;同時, “村里工作不公開”、“村民無法參與”、“工作開展不公正, 干部謀私利”等也助長了農民對土地確權工作的不滿情緒。從農地產權政策執行的“正當性”來關注其后續的相關配套制度改革, 這也是農地產權改革的題中應有之意[9]?？梢? 在當前農村土地確權登記頒證工作的開展過程中, 要適應農村、農民的新變化, 進一步改善工作的方式、方法, 充分激發土地資源和勞動力主體的活力。
第四, 就實際工作推進過程來看, 目前阻礙土地確權工作的難點問題主要集中在兩個方面:一是歷史遺留問題和權屬爭議, 二是村干部的工作任務壓力。這是因為, 權屬意識、地方性知識對土地確權的的影響顯得愈發重要[10]。因此, 如何在推進土地確權過程中有效處置農村土地歷史遺留問題以及緩解村干部的工作壓力, 應是下一階段土地確權工作中需要重點考慮的問題。
（作者單位：華中師范大學中國農村研究院）
中國鄉村發現網轉自：河南師范大學學報（哲學社會科學版）2017年01期
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