摘要：以試行“三權三證”的江西省南昌縣為例研究農村土地確權困境及對策,結果表明:盡管南昌縣農村土地確權基礎較好,但仍然存在土地權屬存爭議,農民、村干部興趣不高,鄉鎮干部認識不統一,縣、鄉政府確權資金有壓力,工作人員不足,操作層面有難題等諸多問題。建議從加強政策宣傳、靈活用人機制、增加資金支持、提高土地糾紛處理能力、完善相關法律法規等方面推進土地確權。
土地確權是農村土地產權制度建設中的基礎一環,它提供的信息對公平、有效的土地管理十分必要,對科學制定相關政策、提高政策的針對性與有效性也大有助益。土地確權還具有降低交易成本、穩定和完善農村基本經營制度、便于土地承包經營權物權化管理、推進農村改革和保護農民土地承包經營權益等重大意義。自改革開放實行家庭聯產承包責任制以來,我國農村土地確權頒證工作開展了30多年,全國各地都在實踐,但在具體操作和取得的成效上有所不同,對土地確權的再一次推進,也有不同的聲音。在2015年進一步擴大新一輪土地確權登記頒證試點范圍之際, 有必要總結前期試點地區開展土地確權的經驗與教訓,為土地確權的改進、完善提供借鑒和啟示。鑒于此, 這里對農村改革試驗區———江西省南昌縣的土地確權頒證工作進行了實地調查研究與案例分析。
一、我國農村土地確權進程
我國農村土地確權工作可分為兩個階段。第一階段是1949年11月, 中央人民政府內務部正式成立地政司, 主管農村土地改革和土地登記、土地證的發放,1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布,宣布實行農民土地所有制,由縣人民政府為農民所有的耕地、宅基地等頒發土地房屋所有權證書, 這時政府注重通過確權保護農民對土地及其地上房屋的權益。從初級社到高級社再到人民公社的發展過程中,農村土地也由生產隊的小部分所有發展到集體所有,土地等生產資料也重新登記造冊。 [1][2]
第二階段是從20世紀80年代至今, 政府已三次推動土地確權,正在進行第四次土地確權。
據已獲取資料, 第一次土地登記發證始于1986年中共中央、國務院發布的《 關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基礎上, 各地要對所有非農用地進行登記和發證,建立健全地籍管理制度”。隨后,1989年原國家土地管理局制定、頒布了《土地登記規則》,開始土地總登記(包括農村集體土地),按規定的登記發證程序和要求,由土地登記申請者申請, 縣級以上人民政府土地管理部門根據地籍調查結果審核、公告,市、縣人民政府頒發土地證書,但政策執行不徹底。 [3]
第二次是1993年,在土地使用制度改革進一步深化, 對土地市場的宏觀調控需要加強的背景下, 國務院批轉原國家經濟體制改革委員會《關于一九九三年經濟體制改革要點》提出要“完善土地登記制度”。農村和城鎮土地資產登記都受到關注,取消農村宅基地有償使用費、農村宅基地超占費、土地登記費在農村的收取部分,也發生在這一年。1995年原國家土地管理局對《土地登記規則》進行了補充和修改,于1996年實行 , 農村宅基地登記頒證工作展開。1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂頒布《土地管理法》,完善了土地登記制度,并在第十四條規定“土地承包經營期限為三十年”。1996年還試點了土地登記代理制度。2000年國土資源部提出建立健全土地登記可查詢制度, 并開展土地登記公開查詢試點工作。2001年11月,國土資源部發出《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》,提出力爭用3年時間,基本完成集體土地所有權登記發證工作。2002年8月,第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《農村土地承包法》,明確要求“村集體向農民發放正式的權利文件, 土地承包合同和土地承包經營權證書”。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出,市、縣國土資源管理部門要加快農村宅基地登記發證工作,到這一年10月31日,全國宅基地初始登記發證率達到71.0%。 [4]2007年,《物權法》通過后,國土資源部于2008年頒布施行了《土地登記辦法》,增加了登記類別, 明確了土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明,改變了登記程序,規范明確了登記效力等。這次土地確權登記制度取得重大進步,發證率也較高,但在保護農民土地權益方面還有提升空間。
第三次是2008年,黨的十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指明了農村土地改革的方向,提出“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”,要搞好農村土地確權登記工作。2010年,為明晰農村集體土地產權主體,《中共中央關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出要“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作,工作經費納入財政預算”,并明確“力爭用三年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”。2011年,為加快推進農村集體土地確權登記發證工作,國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》,進一步規范了這一工作。同年11月,國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》,對發證范圍、法律依據、所有權主體代表、規范確認宅基地使用權主體、嚴格禁止通過土地登記將違法違規用地合法化等,提出了有針對性的政策措施,提高了土地確權的規范性和可操作性, 也為保障農民土地合法權益給予了更多政策支撐。
第四次是為適應土地流轉、土地股份制、以及征地趨勢、退耕還林還草、土地糾紛等新形勢, 落實黨的十八屆三中全會對土地管理提出的新要求,《中共中央關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。2014年11月中共中央、國務院發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,進一步提出“推進土地承包經營權確權登記頒證工作”,“在穩步擴大試點的基礎上, 用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作, 妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。到2014年底,全國1988個縣(市、區 )開展了此項試點,覆蓋面積0.22億公頃。2015年,全國新增9個整省試點, 并考慮確權登記頒證工作與不動產統一登記的銜接, 以及加快確權登記頒證信息應用平臺的建設。
二、調查的基本情況
這里以江西省南昌縣的土地確權為典型案例,分兩階段調研,采取重點抽樣和隨機抽樣相結合的調研方法。選取向塘鎮、黃馬鄉和塔城鄉3個農業鄉鎮 , 然后每個鄉鎮選取8~10個村莊, 每個村莊調查20~25個農戶,1~3個村干部,就他們對土地權屬認知、權利保護意識、土地確權的基本情況等內容開展問卷調查, 并就農戶、村干部及鄉鎮干部對當前土地確權的認知、實現及面臨的困境進行訪談,形成對土地確權的一些嘗試性理解。所調查的村莊占這3個鄉鎮村莊總數的64.3%, 距離最近鄉鎮的距離平均為4.7公里, 其中,51.9%的村莊距離最近的鄉鎮5~10公里。29.6%的村莊位于丘陵地區,70.3%的村莊位于平原地區 ;22.2%屬于城郊型村莊,77.8%屬于非城郊型村莊。調查共收回來自27個村莊的649份有效問卷,有效問卷回收率86.5%。此外,調研組還收集了當地《農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作實施方案》《農村土地確權登記頒證工作自查情況》等相關材料。下面簡要介紹樣本的基本情況、土地確權工作進展及其現狀。
(一)南昌縣的基本情況
江西省南昌縣地處平原, 毗鄰鄱陽湖生態經濟先導區,三面環抱江西省會南昌市,距離南昌市僅15公里,處于南昌市一小時區域合作核心圈內,素有江西“首府首縣”之稱。全縣國土面積1716平方公里,耕地面積6.76萬公頃;轄18個鄉鎮(區)、263個行政村,總人口100.9萬,農戶16萬戶,城鎮化率51%。2013年南昌縣財政收入72.6億元,在全國縣域經濟百強縣(市)中排名第67位,2014年南昌縣財政總收入和地方公共財政預算收入兩項指標連續四年全省第一。南昌縣也是全國糧食生產先進縣,2013年糧食總產量102.1萬噸,連續3年突破百萬噸,糧食商品率超過80%,但農業產值占GDP的比例已從2004年的21.3%降到2013年的9.1%,產業結構調整成績顯著(2013年我國第一產業增加值在國內生產總值中比重為9.8%)。現階段,南昌縣農業收入占財政收入的比重為27%,農民年人均純收入11323元。2010~2013年,南昌縣農業人口年均增長0.17%, 增加到813622人,農業人口占總人口的比例下降至80.0%,人均占有耕地面積年均增長4.9%, 增加到0.1公頃/人。
南昌縣先后成為全國首批51個國家現代農業示范區之一、國家21個現代農業改革與建設試點縣之一和全國24個農村改革試驗區之一,承擔了多項有關“三農”的改革試點工作,創新農村產權制度 (包括在部分有條件的鄉鎮開展農村產權制度改革試點工作, 對農村承包土地使用權、宅基地使用權、農民在宅基地上所蓋房屋的房產權實行“三權三證”),這也是農業部批復的試驗方案和5個試驗項目之一。
(二)南昌縣土地確權的具體做法
南昌縣農業局對新一輪土地確權從試點推進到全面啟動,按照先易后難的原則,采取邊試點、邊總結、邊推廣的辦法,逐步、有序地開展農村土地確權登記頒證工作, 推進工作的階段和步驟是:一是開展試點;二是成立工作組,落實分工責任和細化方案;三是業務調查;四是動員宣傳;五是制定流程;六是學習考察;七是業務培訓;八是經費測算和保障;九是全面啟動。
2013年6月至12月底 ,南昌縣分階段、按步驟,在蓮塘鎮蓮塘村、向塘鎮向塘村、東新鄉利用村開展了試點, 完成了清查登記、矛盾梳理、審核登記、填發證書、完善檔案和總結驗收工作;同時,完成了農村集體土地所有權登記發證,共核實263個行政村、2038個村小組,共調查農村集體土地所有權宗地數8987宗,已確權登記發證宗地8954宗,面積14.14萬公頃。
2014年南昌縣土地確權工作重點是農村土地承包經營確權登記頒證, 首先在每個鄉鎮選擇一個承包關系較清晰、條件較成熟的村開展試點,在7月底完成試點工作。對于試點中遇到的矛盾和問題,南昌縣設立了“政策法律沒有規定的,依法務實,尊重農民意愿和智慧,充分依靠農民群眾自主協商解決”的工作原則。南昌縣還制定了《南昌縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》和縣、鄉、村、組確權登記頒證工作操作流程圖, 以及全縣工作整體推進表,成立了縣、鄉鎮、村三級工作領導小組和四個工作督查組,進行了經費測算,安排了專項補助經費,編制了業務部門《資料匯編》,對土地確權工作予以制度、資金和業務上的保障。2014年8月, 南昌縣農業鄉鎮全面啟動土地確權登記, 城郊鄉鎮及開發區、新區因地制宜逐步推進,計劃2015年全部完成。
(三)南昌縣土地確權態勢
1.大多數宅基地及其房產已經確權登記
調查顯示,45.4%的農戶取得了宅基地土地使用權證,44.6%的農戶取得了宅基地房屋所有權證,17.1%的農戶獲取了宅基證,33.3%的農戶取得了以上提到的宅基地及房產權屬證明中的1種或2種 ,5.0% 的農戶表示未取得以上列舉的宅基地及房產權屬證明,原因有以下幾種:在辦、老宅基地和房屋有登記文件、有房產證、有規劃許可證、集體遷居未辦,還有的農戶對繼承的宅基地及房屋的產權證明情況不清楚。
2.承 包經營權總體穩定 , 承包經營權證發放到戶
1990來以來經歷了1998年和2004年兩次承包經營權確權, 其中,88.9%的村莊進行了1~2次土地調整,并且88.9%的村莊是以村民小組為單位進行的土地調整。92.6%的村莊承包經營權證都已發放到戶。
3.相當比例的村莊頒發了經營權證
到2014年8月,調查中有14.8%的村莊已對流轉租賃土地, 依據其租賃合作為其頒發了經營權證。
4.大 多數集體土地已經確權 , 以確權到戶為主
到2013年底,樣本村中72.7%的村莊已對集體所有土地所有權和使用權進行確權, 確權到戶的占50.0%, 確權到村民小組的占22.7%,沒有確權到人的情況,27.3%沒有確權。
5.農民希望保留土地權益
即便有機會進城定居,農戶(94.3%)也希望保留承包地, 其中52.5%農戶愿意繼續自己耕種承包地,37.1%農戶希望將承包地有償流轉出去, 僅有3.0%的農戶表示愿意放棄承包地,以合理的價格一次性“賣掉”(見圖一, 下頁);86.1%的農戶希望保留宅基地 ,其中35.7%的農戶愿意賣掉房屋,僅有3.4%的農戶表示愿意放棄宅基地,連房帶地一起賣掉(見圖二,下頁)。
三、南昌縣土地確權存在的問題及其成因
在農村人口流動、人均占有耕地面積和農業人口變化,土地價值增加等新背景下,南昌縣新一輪土地確權登記工作實踐面臨新問題,同時, 也面臨過往土地確權登記尚未妥善解決或因工作不細致遺留的老問題。
(一)宅基地登記發證面臨的難題
“一戶多宅”現象 , 宅基地私自交易 ,“違建”、“亂占”、“兩頭占”現象隱含著農戶實際占有宅基地的合法性、宅基地糾紛等問題,而我國的宅基地立法還不夠健全, 部分法律規定存在可操作性問題及相互矛盾或沖突的現象, 還有不少農民持宅基地私有觀念, 增加了糾紛調處的難度, 這些都使宅基地登記發證工作面臨更為復雜的情形,提高了登記成本。
1.超 1/3 農民仍持宅基地私有觀念
有的農宅為農民于解放前購買, 解放后至1956年,宅基地私有,可以買賣。人民公社時期開始,農村宅基地屬于農民集體所有,各戶無償使用,長期不變,宅基地上附著物由農民個人所有,房屋出賣后,宅基地使用權隨之轉移給新房主。目前農村宅基地立法規定農戶一戶一宅,農民住房出租、出賣或贈與他人后再申請宅基地的不予批準,農民住宅不得向城市居民出售。但至今仍然有35.5%農民認識未改, 有的農戶還留存有房契、地契, 認為宅基地是個人私有財產,能無限制自由買賣,包括賣給城里人。同時,有26.4%的農民認為住房也可以無限制自由買賣,包括賣給城里人。農戶長期無償使用宅基地是造成農民對宅基地權屬認識模糊的原因之一(見圖三、圖四,下頁)。
2.宅基地指標緊張,存在宅基地私自交易
相當比例的村莊(22.2%)存在宅基地或其房產流轉的情況,6.6%的“多宅”農戶經“購買”獲得宅基地及房產,存在一定量的私自買賣。原因有以下幾點:人口向城鎮流動;縣建設用地指標緊張,農村宅基地指標增長困難;“戶”的概念不清,新生、新婚人口申請宅基地指標困難,便以簽訂民間契約、有威望的族人見證的方式,購買其他村民的農宅,宅基地的使用權也隨之轉移;村莊和集鎮規劃聚焦于基礎設施建設和公共服務改善,對村莊住建規劃較弱。
3.“一戶多宅”現象突出
現階段農 戶戶均宅 基地1.2處 ,22.1%的農戶占有2處及以上宅基地 ,多余宅基 地獲取的 途徑主要 是繼承(46.0% ) 和“老宅未拆 、新地再建”(33.6%),“購買”(6.6%)和首次宅基地分配不夠標準而進行的二次補償分配(6.6%)的情況不多,親戚朋友轉贈屬于個別現象 (0.7%)。戶均實際擁有宅基地面積平均水平為0.03公頃(297m),人均實際占有宅基地面積0.0073公頃(74.1m),符合住建部村鎮規劃用地指標要求。按照法律規定農村宅基地不能繼承, 但地上房屋屬于個人合法財產,可以繼承,而宅基地的使用權一般應隨地上房產所有權轉移,由繼承者繼續使用,這與“一戶一宅”的規定之間既有矛盾又留有空間。另外,受世代同堂習俗影響,新宅普遍為兩至多層“洋房”,對超占面積如何處理存有爭議,易引發矛盾和爭執。
4.“違建”、“亂占”執法治理難
有的村莊人口增長快,建設用地指標緊張,村民婚娶有新建農宅的需求,有村民在田里、路邊占地建房以應對,這種“違建”“亂占”的拆除執法遇尷尬。按照《土地管理法》的規定,占基本農田0.33公頃、占其他農田0.67公頃以上屬于犯罪, 村民占自家農田建房, 所占面積一般在0.033公頃以內,沒有觸犯法律,一般以勸說、作思想工作為治理手段,難有實效。
5.農民住宅“兩頭占”現象增多
24.0% 的農戶在城鎮中購置了商品房 , 其中,40.9%的農戶自己或陪子女讀書居住,55.5%為子女居住,作為投資需求的極少。例如,塔城鄉芳湖村有超過60.0%的農戶在縣城、鄉鎮購置了樓房, 還有10.0%左右的農戶在城鎮購置了兩套樓房。塔城鄉是典型的農業鄉鎮,以水稻種植為主,2013年全鄉農民人均純收入在南昌縣17個鄉鎮(區)中排在第15位。據悉南昌縣更為偏遠的鄉村也有40%~50% 的農戶在城鎮買了房子。這部分農戶長期不在村莊居住,造成宅基地使用上的浪費。
(二)歷史遺留問題增加承包地確權登記難度
承包地確權登記的工作基礎較好, 但新一輪確權登記工作也面臨一些歷史遺留問題。
1. 第一輪承包的歷史遺留問題
第一輪土地承包的背景是盡快打破“大鍋飯”、分田到戶,當時一般是自然村內自行分配耕地, 耕地所有權在自然村(村民小組),不在村委會, 只是承包合同蓋了村委會的公章,自然村內分地時, 情況復雜, 人口有多報和少報的情況,致使分地不均。例如, 到了結婚年齡而沒有結婚的男子, 申請預留一份耕地; 由于當時尚有農業稅,有的農民為避稅而拋荒,所拋荒田地由村集體接管,分配給其他村民耕種,當時拋荒不種的村民在后來農業政策變化后, 回村確認耕地, 這就是在第二輪土地延包時常出現的土地權屬糾紛之一。這種人地矛盾比較普遍,再次承包地確權,有激化矛盾的可能。
2.第二輪延包時的遺留問題
遺留問題主要有: 一是土地流轉形式不明確,導致確權錯誤。大部分地方因土地流轉不規范(只有口頭協議,沒有書面合同),村小組在確權時沒有與土地流出方溝通好, 把這種土地流轉行為視為轉讓形式, 將出讓方承包土地確權到受讓方。二是承包合同存在代簽行為。少數村組干部工作馬虎,代外出務工農戶、沒有文化的農戶和一時因事不在家的農戶簽承包合同,致使承包合同失真。三是經營權證填寫不規范。有的因承包土地零碎化, 只登記了幾塊面積較大的土地;有的面積不準,地塊“四至”不清。四是存在“一地兩證”的現象。2004年二輪延包確權頒證工作沒有完全到位,致使1998年頒發的土地承包經營權證無法收回廢止,造成了“一地兩證”。五是確權頒證未至戶。有的地方確權頒證工作未開展,有的地方按照稅費任務分攤面積,填寫承包合同和經營權證, 放在村委會或村小組未發放到戶。六是檔案資料遺失。個別地方因財會人員變動和辦公場所變動, 導致土地確權登記表、承包合同、土地承包臺賬遺失。
3.部分村莊土地按期調整,“證地不符”
這與村民對土地的集體意識有關。雖然,經過了兩輪土地承包確權, 土地承包經營權期限也幾經延長,但在部分村莊,“耕者有其田”觀念深入人心,村集體以3~5年為期限,按期重新調整土地,而1998年《土地管理法》禁止全村范圍內的大規模調整土地, 因此導致了原頒發的土地承包權證上所載面積與調整后分得的實際面積不符, 同時出現了少數外出農戶在本輪調整時沒提出需要承包土地, 到下一輪調整期上述人員失地的情況。但這些自然村,相較堅持《農村土地承包法》在30年合同期內不調整土地的村莊,因農地而起的糾紛反而更少,矛盾更和緩。
(三)土地權屬爭議,引發矛盾與糾紛
近年來 ,30.0%的村莊發 生過土地 糾紛。33.3%的村莊中土地糾紛發生在村民之間,主要原因是未到期出讓方要求收回, 出讓方要求提高租金。另外,還有土地權屬爭議引發的矛盾,加大了確權登記的難度,拖延了工作進度。
造成土地權屬存爭議的原因, 除了上述提及的歷史遺留問題外,還有諸多方面:第一,很多村民長期外出務工, 田地由他人免費耕種多年;第二,原村民已經轉為城市戶口,耕地上交自然村,5.0%的村莊明確表示會收回戶口已遷出的男性村民的土地承包權;第三,耕地與農業補貼相連,即便是小幅調整耕地分配,按法理和情理分配結果不同引起的分歧和爭議;第四,相當比例的農村集體土地所有權證頒發給了村民小組或自然村,農戶承包土地存在插花地,有的因土地流轉打亂了原自然村或村小組所有權界限;第五,農地改變用途,涉及權屬爭議;第六,60.9%的村莊土地承包經營權證書上不登記女性家庭成員(一般是妻子)的名字,有的女性家庭成員因離異、喪偶喪失承包地權益,引起糾紛。
新一輪土地確權登記, 引發了農民希望借此解決以上各種土地權屬爭議, 調整土地分配的訴求。如果現有爭議不能達成一致意見,將有礙確權。
(四)農民和村干部對土地確權興趣不高
大部分農民對“確權”一事并不理解,不清楚“確權”的目的和意義,不能判定土地確權后對自己的短期和長期利益有什么樣的具體影響,是否能從中得到直接的收益,因此,農民出于對自我利益保護的本能,對“確權”一事的第一反應是擔心已有權益是否會受到損害, 因而在不確定土地確權對自己的生產、生活和土地使用是否有利的情況下,對確權不關心、不積極參與,認為費時費力不討好,甚至產生不同程度的“抵制”心理或行為,阻礙確權。存在土地糾紛或者想通過土地再次確權爭得利益的農民,則有較高的參與積極性, 但往往積極影響小于消極影響,增加了確權的難度。
農民對確權的這種認知和反應, 以及本村的民風、村干部在本村的威望,直接影響了村干部參與確權的積極性。村民對土地權利的疑義多,村干部認為問題棘手、難解,很可能擱置爭議,延緩確權,尤其在宅基地方 面 ,情況更為嚴峻。
(五)鄉鎮干部對土地確權認識不統一
土地確權工作實際操作過程中面臨諸多問題,眼前收益不明顯,有的干部擔心工作中產生矛盾糾紛,影響農村穩定;有的干部心存困惑,認為重復了2004年的工作;還有的干部認為土地確權后會增加政府未來可能主導的土地流轉、空心村整治和新社區建設等具體工作涉及的土地征收等的工作難度, 也確實存在少數按期調整土地的村莊, 村莊內部矛盾表現趨緩的現象,使鄉鎮干部對土地確權的認識不統一,存在觀望、拖延心理,影響了土地確權更好地推進。
(六)縣鄉政府土地確權經費支出有壓力
調研中, 鄉鎮財政基本只夠維持人員開支和鄉鎮政府基本的日常運轉, 多數項目主要由縣政府出資, 也有的需要鄉鎮和村向社會資本“化緣”, 鄉鎮也會根據當年的重點工作安排資金利用, 上一級政府對鄉鎮和干部重點考核的項目是鄉鎮工作和資金投入的重點。如果資金不足、確權工作難度大,在其他市縣也存在1元錢“確權”的現象,這就不可能達到本輪土地確權的根本目的。
通過測算南昌縣涉農改革資金的收入與支出,可以了解南昌縣的財政壓力。2014年上半年,南昌縣完成財政總收入44.24億元。2014年南昌縣通過匯報、溝通和爭取,江西省、南昌市有關部門在土地整治、城鎮聯動建設、特色鄉鎮建設、“空心村”整治、“五化”綜合整治、新農村建設、水利建設等眾多涉農項目的資金都向南昌縣給予了傾斜, 南昌縣整合了各類項目資金近50億元,但是按照2014年初南昌縣《政府工作報告》和南昌縣2014年上半年農村改革試驗區工作總結,全縣在2014年預期支付的涉農改革資金近69億元, 其中還不包括土地流轉、土地整治、農業保險等其他農村改革所需資金,縣、鄉鎮(區)政府事業單位人員開支和工作經費,以及其他產業發展、部門、城鎮發展所需經費,南昌縣政府支出壓力由此可見。
南昌縣政府預算的土地確權登記頒證工作經費是3500余萬元,目前看,如要更深、更細、更嚴謹地推進這項工作,還需要追加投入。
(七)鄉鎮、村土地確權工作人員不足
鄉鎮、村“可以工作的工作人員”不多。一個全員百余人的鎮政府, 能夠適應和滿足當前行政和業務性政府工作要求的可能不足半數,往往一個有學歷的年輕人身兼數個部門。在確權一事上,投入的精力和時間必然有限。村委會或村民小組也要安排人員配合政府完成確權工作, 雖然按照南昌縣農村土地承包經營確權登記頒證工作細化方案, 各行政村以村民理事會為基礎, 確保村民小組成立3~5人組成的工作小組,負責制定實施辦法、收集資料、確認地界、處理矛盾, 但南昌縣平均每個行政村擁有8.5個自然村,有的行政村有20多個自然村,塔城鄉東游村就有21個自然村,一個行政村3~5個人的工作組, 顯得有點勢單力薄。若從留存的“3860”部隊中找尋更多合適的人加入這項工作也并不那么容易,農民自我意識越來越強,義務勞動可能性小,如果按日支付人工成本,按勞務費的市場價, 在塔城鄉芳湖村大約是每日160元左右。2014年又值南昌縣村級“兩委”換屆選舉之際,加之村級財務管理審計,事情多、工作量大,人力更顯不足,影響了土地確權的工作力度。
(八)操作層面有難題
在土地確權具體環節的工作上存在操作層面的問題,主要有:
1.江 西省和南昌市土地確權登記頒證工作實施方案中有些環節不夠明確
如登記機關和發證部門不明確, 是否到不動產登記機構登記, 登記機關頒證還是農業行政主管部門代政府頒證,由哪一級負責印制,是補發還是全面換發,這些問題都不明確。合同完善不夠明確, 農村集體土地所有權確權到了村民小組,但是簽訂土地承包時,發包方是確定為村民小組還是村民委員會? 航拍影像標準、勾圖比例也沒有明確,導致工作模糊、進程緩慢。
2.農戶簽字認可難
由于大部分承包農戶(戶主)外出務工,一般春節才回家,有的甚至一兩年不回家,所以確權登記表難簽字認可,承包合同難完善,影響工作進度。
四、推進土地確權的建議
土地確權工作具有復雜性和系統性。針對南昌縣農村土地確權面臨的實際問題, 這里提出以下建議。
(一)加強政策宣傳
土地確權工作復雜,縣、鎮、村三級干部、技術人員、業務骨干和村民代表一般參加了動員會,但還需加強宣傳,便于統一認識,加強動員。對普通農民的宣傳尤需加強, 增進農民對政策的理解,可以減少糾紛和阻力,便于確權順利開展。對農民開展宣傳,需注意宣傳方式,留守農民多婦、老,交流與講解比張貼通知、告示、標語和發放宣傳材料更有效。村委會和村小組中有威望、明事理、有思想的“能人”更適合宣傳員角色,他們既能得到村民的信任,又能較好地理解和表達土地確權的意義與目的。宣傳內容要全面、權威,對農民講清政策、公開土地確權登記的內容與程序, 還要普及土地糾紛相關法律法規常識。
(二)靈活用人機制
面對全縣2157個自然村的土地確權工作量,參加業務培訓的人數略顯單薄。可從高校、科研院所、專業機構借用或引進技術人員,從村中選聘能人作為這項工作的基層干事或專員,充實技術、協調、宣傳人員隊伍。同時增強政策、技術、法務培訓,通過提高業務能力提高確權質量。
(三)增加資金支持
南昌縣承擔了五項農村改革試點, 由于資金壓力,尚未全部推行。平均每公頃480余元的土地承包經營權確權頒證成本中, 南昌縣級財政負擔的更多,并且其中主要含測繪、造冊制證和工作經費。加大宣傳、增加人力,提高基層工作人員工資,保證土地糾紛及時調解處理,都需要追加資金投入。而鄉鎮政府除了工資支出和日常工作經費,可支配富裕資金很少,村級少有集體經營性收入, 少量的集體土地收入大多在村民小組一級,資金額度也不多,追加資金投入難以靠其自行解決。如果土地確權登記頒證是一項公共服務領域的基礎性工作, 中央或省一級財政應統一并公開土地確權登記頒證經費測算公式,同時給予土地糾紛調處經費,保障資金支持。
(四)提高土地糾紛處理能力
一是健全土地糾紛相關法律法規, 減少因政策和法律變化引起的土地糾紛[5]。二是完善土地糾紛處理機制,賦予農民知情權,讓農民知道土地糾紛調處標準,理解其要求是否正當,并保障農民申訴權和申辯權。三是培養具有獨立地位、非官方的土地糾紛調處中介組織,鼓勵開展法律援助,幫助農民提高博弈能力。四是加強對基層干部、土地糾紛調處機構人員的業務培訓,開展地區間相關土地糾紛調處經驗交流, 提高各方應對和處理土地糾紛的能力。
(五)完善相關法律法規,細化工作指導意見
土地確權登記相關法律法規間存在沖突的部分應予以修正, 各部門和各級政府相關政策應進行調整予以銜接, 例如明確土地確權登記的權利主體[6],明確承包期“30年不變”與“長久不變”銜接中關于重新調整土地的規定等;土地確權登記工作指導意見需要細化, 工作環節與流程須進一步明確,并加強針對性和可操作性。例如, 私自開墾占用的耕地經重新發包后可確權登記, 超標占用的宅基地經補繳費用后可登記等。要統一土地登記機構,明確發證部門,解決“多頭登記、多頭管理”的弊端。 [7]還需明確航拍影像標準、勾圖比例,統一農村土地確權信息管理系統等。
中國鄉村發現網轉自：改革2015年03期
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