原題：新一輪農村土地確權及土地流轉情況與問題調查研究報告
摘要：目前農村“耕地確權”、“土地流轉”已經在全國全面展開。隨之而來的問題是，是否能為已經發生變化氣候生態外部環境所兼容；對農村就地現代化和“城鄉一體化”的進程和國家糧食安全有何影響。令人關注！
客觀情況：原農村“三級所有制”基礎上聯產承包責任制在至今已三十余年“基本不變”。隨著經濟發展，土地高度開發利用，甚至國土基本“氣象下墊面”都發生了翻天覆地的變化?！叭说仃P系”高度緊張、農地與“氣候生態環境”的關系逾不相容，已經成為不爭的事實。如何解決農村土地利用的意見層出不窮、卻凌亂不堪，取一時之巧反而帶來更大的經濟社會問題
調研地區：東中部地區山東東營、諸城，河南內鄉、唐河、南陽，河北鹿泉等縣市所屬鄉鎮農村
調研方式：主要是與地方市縣鄉三級農經局等各主管業務部門負責人、與多年在鄉鎮基層一線擔負責任的主管官，舉行小型座談會；與多年從事三農工作已經退休的市縣鄉老干部深談；與正在經營的土地流轉種糧大戶、養殖大戶深入算賬與交談；實地考察農村社區現狀、農田地形地貌、農村循環經濟現場、各類土地流轉大戶的經營情況
基本判斷：
現階段還需維護82憲法下的國家基本土地制度的“2435”現狀，進一步賦予其準確的法律概念、尤其是農地“承包權”的“用益物權”屬性和其五個前提條件，使其在社會主義市場經濟條件下，尊法并規范運營。不要搞人為的 “大兼并”“大流轉”；
盡快利用互聯網建立全方位“數字三農”建立國家統一的數據庫和數據鏈，為形成新的三農“治理結構”奠定現代科學決策的物質基礎和數理分析手段；
在“數字三農”的基礎上落實國家“耕地紅線圖”和“生態用地紅線圖”；
在有條件的地方推行“農村中心村社區化”
提升“土地發包方”層級、擴大“土地發包”范圍，即從目前自然村發包提升至“中心村社區”發包。這樣更有利于實現更大范圍內的土地“調整及合理利用”、減少區域內社會矛盾、減少“內部土地流轉”造成的交易成本
關鍵詞：82憲法土地制度 集體土地“2435現狀” “用益物權” “數字三農” 農村中心村社區化 土地發包單位層級的提升
一、關于土地確權
1、土地確權的歷史沿革：
中國農村土地自秦漢到建國初期一直是以私有制為基礎的，即土地屬于商品
可以自由買賣。1946年中共“五四”指示后，在解放區范圍內“土地政策”從抗戰時期對地主實行“二五減租”到“村民重新平均分配”，性質是“土地從地主私有變為種地農民所有”但其性質仍然屬于土地私有。在此基礎上經歷了互助組、初級社（農戶土地入股）高級社（土地集體所有）、人民公社三級所有制、以生產隊（原自然村）為基本生產經營核算單位，在此基礎上開始的家庭聯產承包責任制及兩次以30年不變（到2029年）承包期限確權。
事到如今，村民“承包土地”的“發包單位”仍然是以原“人民公社生產隊”（自然村）為基礎的
1982年憲法依據孫中山的土地歸公和中華人民共和國的性質，規定中國只有兩塊地即國有土地和集體土地，即沒有私人土地
兩種土地所有制代表著城鄉兩種完全不同的“生產生活方式”和“社會保障方式”，因此集體土地轉變為國有土地必須按照完整的程序要求進行，除了改變土地性質外，還要改變原有居民的戶籍居民身份、就業方式及社會保障方式。改開階段之前，土地及農民變市民的進度及規模，主要取決于總體商品糧的規模和城市就業的規模
期間全國范圍內城鄉人口經歷了四次大的流動：即建國初期農民進城及回潮、58年大躍進農民進城及回潮、文革知青下鄉及回潮、改革后農民工進城及漂浮
2、土地確權的來由：
根據農業部等六部委文件《農經發【2015】2號》“關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見”本意是“摸清家底”即中國統計數字中出現的“13億畝”、“18億畝”還是“20億畝”耕地，以及目前2.3-2.6億戶農戶與承包耕地對應關系
據說這樣做還有利于農村的長期穩定、土地流轉和盤活農民土地的存量資產
由于人地關系日趨緊張，如何使用農村土地的各種建議層出不窮，其中絕多數方案的可行性令人質疑，問題出在對于中國土地“全景結構”和“法律性質”和“歷史過程”不清楚
3、土地確權的背景：
目前中國土地制度的結構和機制全景圖與法律性質探討
是不是可以概括為：
A、“2435”的具體內容：
所謂“2435”結構是指：“兩塊地”、“四塊地”、集體土地的“三權分立”，“三權分立”的法律用語、及“用益物權“的五個前提條件
“兩塊地”：目前中國的土地制度所遵循的原則仍然是82憲法所規定的中國只有國有和集體所有土地，不存在土地私有即“第三塊地”的問題。集體土地與國有土地一樣，屬于公有制，而不是共有制，因而不可能以私有財產或股份的形式具體量化到具體個人
“四塊地”：其中農村集體土地又分為：耕地（基本耕地和一般農地）、宅基地、集體建設用地和機動地（其中包括5%的承包土地調整用地，還有林地、草地、水面、生態用地、荒地及邊際土地等等）?！八膲K地”是一種結構，決定當地農民的“生產生活方式”，其中任何一塊發生變化，勢必影響全局。因此計劃經濟時期農村集體土地為國家征用時，必須接受全體村民改變為市民并安排全部就業當然這需要國家經濟整體發展的接受能力而定
“三權分立”：至今全國農村“集體土地四塊地”使用的現狀是：所有權、承包權和經營權的“三權分立”最早由陳錫文非正式引用，長期以來已經形成較為穩定的基本事實，為“意見方大概率”認可
B、“三權分立”對應的法律概念：
經過廣泛調查“意見方大概率”認定的應該是：物權、用益物權和債權。即“集體土地所有權－物權”；“農戶對集體土地的承包權－用益物權”；“大戶從農戶或集體手中根據協議流轉土地的經營權－債權”
其中農戶承包集體土地的“用益物權”最為關鍵： “用益物權”屬于“物權”的一種即“有條件物權”；
“五個前提”：農戶承包集體土地“用益物權”的取得，歸納起來至少有五點：取決于身份、區域、期限、條件限制（用地的種糧性質）和以戶為單位（非個人為承包單位）。即擁有本村戶籍從事農業生產的本村農戶才能擁有承包權即獲得“用益物權”
如果取消取得“用益物權”的五個前提條件，則意味著82憲法下“2435”“土地敘事”制度的體解
C、農戶承包土地“用益物權”的市場價值體現：
根據承包土地規定的使用性質，可以進行自主經營、可以根據協議流轉、可以根據協議抵押貸款、可以作價入股分紅、可以根據協議等價互換等等，其交換價值形成的價格由可以完全由市場決定（不要對用益物權抵押的實際價值預期過高），根本不會成為土地流轉和銀團抵押貸款的障礙
D、目前農村土地承包的“發包方”仍為“自然村”
仍然停留在原農村人民公社三級所有制、村級生產隊或自然村，屬于獨立經濟核算單位的末端
E、據此軍隊離休干休所凡涉及軍地的房地產“宅基地”是否也應該屬于“用益物權” ；還有、包括城市老住戶，房地產區域歷史用地。如果明確這樣的法律概念，是否有利于將已經積累下來的大量最復雜產權的問題簡單化
應該得到承認和保護，其計算方法應該是其居住精確衛星定位（城市房地產等價線）X住所建筑容積率X個人住房面積
4、土地確權的誤區：
第一、各地都以為土地“確權”是未來土地私有化、或國有化、或完全集體所有的準備。其中：
有著名公知和部分學術界主要表達了土地私有化傾向；
傳統農業區鄉鎮主官主要表達了土地國有化傾向，有條件的農民需要土地種糧，需向鄉鎮級政府申請承包土地，不需要則退出；
一般縣市兩級農經局一線的業務主管及常年從事三農工作的領導主要表達了“2435”不動。“意見方大概率”為：“既然是社會主義初級階段，長期堅持82憲法中的土地制度“2435”就是必然的，“三權分置”已經可以很好地在市場法律機制下運營，也沒有必要瞎折騰”。
第二、如果突破82憲法決定的土地“2435”目前實際上是沒有可操作性的，容易造成新的大規模社會動蕩。如取消農村土地承包的“用益物權”的，五個前題條件，城市工商資本勢必到農村大規模圈地，勢必造成房地產熱、股市熱之后的農村“圈地熱”。由于農地大幅度升值而無地種糧；國土整治土地成本竟成天價；大批農戶被迫改變傳統生產生活方式甚至流離失所，而國家沒有準備
第三不要因為“確權”引起的誤區干擾了“三農數字化管理”的進程
5、對土地確權試點工作過程的分析：
根據前一個階段的試點情況反映出如下問題：
一是、農業部摸清“家底”是完全必要的。也是農業職能部門應該完成的
職責。這里無需表述工作過程、只需最終數字結果和數字技術裝備系統的建立?！耙庖姺酱蟾怕省闭J為農村土地家底是“四塊地”，都需要搞清楚。對應的人和事都需要搞清楚，而且需要數據鏈隨時隨地根據變化調整大數據庫。此項工作的開展應該是以全面建立“數字三農”為宜、為導向為引領，“確權”只能是藕于其中，這樣做才不會“把睡著的孩子拍醒”，這樣做更有利于社會穩定和工作進行。
二是、確權存在“事權不一”?！八膲K地”中“承包耕地、機動地”歸“農業
局農經處管”；“宅基地、集體建設用地”歸“國土資源局管”；確權結果最后統一上繳“不動產登記局”。效率低下、糜資費力、勞民傷財
三是、不要期望“農村土地確權頒證”后，雖然“30年不變”但在實際過
程中事實上承包土地會不會“一成不變”。由于憲法規定的“村民自治權”，“承包土地”的“三年一小調、五年一大調”在傳統農業區仍然會繼續進行，“承包土地權屬”仍然會是動態的。尤其是在“耕地紅線區”內、承包地內部調整，可以直接降低土地流轉成本，有利于降低糧食總成本，也可以增加在鄉種糧農戶的收入
四是、目前城市資本下鄉、城市工商試圖繞過農戶直接從“土地發包單位”
承包土地以減少租地成本，這應該是絕對不可以的；非農身份直系親屬沒有土地承包“繼承權”，這都是由“用益物權”“五個前提條件”所決定的
五是、農村土地承包權仍然以戶為單位，至今沒有完整的“退出機制”應該
鼓勵“退出”并建立“退出機制”。已經完全有能力在城市長期生存、已經取得城市戶籍、已經取得相當于城市市民水準社保的農戶，“有償或無償”退出原所在地土地承包，不應再持有“雙戶籍”。目前至少有10%-15%左右的進城農民可照此辦理，正好與目前國家推行的“農民工”城市落戶規模相匹配，對于他們而言“緩沖期”已經足夠長，應該結束了
六是、下最大的決心通過“土地確權”建立完整的現代化“數字三農”信息
系統和管理體制。寧可慢些、打好基礎。這是改革“三農治理結構”，提升“三農治理能力”的需要，形成以“大數據”和“數據鏈”為依托的農村政策制定的出發點“勢在必行”。既然已經花費了這樣大的資金和力量，既然已經進入了數據化互聯網和航天測繪衛星定位時代，完全有必要就全國2000個縣的農村“四塊地” 以及“耕地紅線圖”和“生態紅線圖”。逐步分期分批實現完全數字化管理?！翱偲聊弧焙汀皵祿値臁笨稍O在農業部“總控制室”并聯“聯互聯網”與各省市農業局，形成即時互動的“數據鏈”關系
二、關于土地流轉
一是目前全國土地流轉程度30%以上。其中傳統農業區也就百分之十幾；在農村流轉的土地基本為經濟作物、觀光農業和畜牧水產養殖業，在發達城市周邊流轉土地基本為城市房地產開發項目所用、甚至占到80%以上
真正種糧大戶極少，只有在“邊際土地開發”的地方才能見到，如黃河口
對此必須有清醒的認識
二是為了保障糧食和生態安全、土地可以流轉的同時必須配置與其相應的《耕地紅線圖》《生態紅線圖》實行嚴格的土地用途管理
一般來說這是各發達國家的慣例
三是原來糧食入戶直補，在很大程度上被農民自己看成是一種弱勢群體的福利待遇，越來越與種糧無關。每年抽出20%補貼種糧大戶，只能適可而止。鼓勵種糧只能另辟途徑，例如采取發達國家通常采取的《耕地法》即：另外規定針對性很強的保護和鼓勵種糧大戶的種種特殊政策
四是什么是土地流轉的適度規模
“大中小”規模（1000-10000\100-500\10-50畝）都是適宜的，絕不可強求
如果仍然立足于以“以我為主的糧食安全”，如果立足于爭取符合“氣候生態環境改良”的“生態農業現代化”，只要是因地制宜、只要是符合和優化“氣候生態環境條件”的都可以。只能說中等規模可能更好些（北方一季200畝\南方二季100畝）歐洲一般為500畝。其實規模越大、農業越不容易融入“氣候生態環境”
五是絕不能認為只要是“大規模”就一定能夠降低成本、增加產量。到如今農業技術機械裝備的小型化、耦合性和系統性，科學技術推廣普及、全覆蓋深層次的三農“中間服務組織”已經完善，對“大中小”規模的農牧產供銷全都支持
六是通過“土地流轉形成”的“規模土地經營權”在法律層面上實際屬于《債權》
“土地流出方”與“土地流入方”明顯屬于合同商定的債權債務關系，當然在合同有效期內合同本身《債權》也產生市場價值，也可以抵押或再流轉
七是只要堅持82憲法下的“二四三五”“結構機理”及“法律定義”，農村土地流轉在市場經濟條件下規范運行，不會有大規模社會風險。農村土地“集體所有、農戶承包、自主經營”對應“物權、用益物權、債權”的“結構和法律概念” 只要把握住這樣的“敘事節點”，完全按市場化方式實現“土地流轉”就是“移村并點”也是可行的。這樣的依法治國可使復雜的問題簡單化，問題是法必須簡單明確的和可操作的
三、關于農村“中心村社區化”
在農村土地確權和土地流轉過程中出現的另一個社會主義新農村建設新生事物是：農村中心村社區化
即在華東中部傳統農業區，以2-4公里為半徑（自行車半徑）5-7個自然村為一片、人口5000-10000，設立一個“中心村社區”， 建立起來類似城鎮的“公共服務”和“公共設施”，向城市街道社區一樣抵近服務村民。
以3000平方公里100萬人口的縣為例，縣管60-80個社區為宜
從其過程和規模看，有類似于人民公社的大隊到公社一級的獨立經濟核算單位
其有如下功能：
公共設施：幼兒園、醫療、購物、文體........上下水處理、電氣熱能供及各種管線設備中心、各種人畜農業垃圾處理和重復利用中心........
公共服務：建立全覆蓋社區居民社會保障體系；調節民事糾紛和治安；統一境內發包承包及流轉土地的協調管理
體制機制的變更：
“四委一中心”黨委統一領導下的、村民代表、村民監察、村民管理和綜合服務中心?！霸匀淮濉比∠磺行姓毮?，僅保留“經聯社”負責“土地發包”和“承包土地調整”及原有的集體經濟剩余部分。
縣以下“治理結構”從縣鄉村三級管理——縣、中心社區（含鄉）二級管理、更加扁平化過度
這樣做的好處是：
一是、“社會治理結構”逐步從“熟人社會管理”向“生人社會管理”過渡，有利于改善“家族化統治”和防止“胥吏豪紳”勾結的黑社會化。這在城市周邊和經濟發達地區是十分明顯的。同時也有利于“三農資源”數字化管理，作為“數字三農”“原始節點”存在
二是、這樣的治理結構有利于“發包的土地核算單位”從原來的“自然村”上升到“中心社區”更大范圍，更有利于土地在更大范圍內合理的規劃、發包及流轉和利用；更有利于清理解決目前農民宅基地宅基地普遍超標（一戶多宅）特大難題；
三是、在更高“核算層級”上恢復和“建立新一輪強大的集體經濟”。
這主要是指結合本社區的“公共設施建設”和抵近農牧田的地理優勢，建立起“生態農業循環經濟生物類高端產業系統集成”新業態，形成有機糧油菜經輸出、各種安全肉類產品輸出、生物質能源和材料自給并輸出、“綠色大生物量”“生態環境增益”和實現“農民就地高端就業”新局面
四是、不要人為地“移村并點”，輕易地搞“物理大拆遷”，而是要順應區域傳統的“商流物流息流金流”的自然走向和新情況，以“上述新業態”項目為基礎，提高中心村社區的“核心競爭力”
四、綜合分析與建議
1、維護82憲法土地制度下的“2435”現狀并使之法制化
不要在道義和政治上丑化我國城鄉二元結構。要承認“二元結構”歷史進步
作用，還是要“二元結構”為我所用，隨著生產力發展逐步最終以一元化取代“二元結構”
在法律上盡快明確：集體土地所有權為“物權”、承包權為“用益物權”、流
轉使用權為“債權”，以對應各種市場行為法律判斷，真正做到有法可依
城鎮化的本意在于城鄉一體化，農民口進城就業以減少農村人口，使土地相對集中。20年的實踐結果還是2億多農村人口在城鄉間移動而不能落停，同時土地撂荒、村莊空心化、留守農民有的卻無地可種，矛盾盤根錯節積累至今已經難以回避而必須解決。
2、繁雜的問題簡單化
減量
凡城市周邊農村集體土地已經流轉80%上為工商用途的，集體土地（包括四塊地全部）都改為“國有土地”，按相應城市居民待遇安排村民，并給予一定的經濟補償，并入城市人口統計，重新計算城鄉城市化市化比例；同時，小產權房改為大產權房
清理
全國統一安排協調清理：
凡“農轉非”人員，退出原農村集體土地承包、交還承包土地；
利用大數據準確資料確定滯留城市20年以上、有房、有固定職業農村人口轉為所在城市戶口，同時有償退出原村承包土地。每年按10%的進度進行：2億X20%=4000萬X10%=400萬\100個中大城市。平均每年每城清理4萬人應該是可以操作的；之后每年遞進安置1%農轉非人口；目前各特大城市實行的農村人口入戶“積分制”經實踐證明完全是可行的，應該肯定，繼續量化并全面推廣
再確權
用5年時間建立數字三農的基礎上，通過10年的減量和清理，到2028年二輪承包期結束時，可根據屆時的情況再重新確權
3、扎扎實實盡快完成“數字三農”工程
實際上這次“土地確權”實質上只是“數字三農”的組成部分。今后只宜
提“數字三農”，不宜再提大規模“土地確權”，以避免各級官員、城市資本和廣大農民產生誤會。爭取時間統一領導、調配力量迅速完成農村“數字三農”工程
4、大力提升農民“承包土地”的土地“發包單位”層級，由目前的“自然村集體所有制”級別提升到“中心村社區集體所有制”或鄉鎮級別（國有）
顯然目前再由再由“村集體”發包，在許多地區已經不合時宜。其一、只要憲法中村民自治法不改變，由于遷移、由于生老婚喪等眾多原因，承包土地的“三年一小調五年一大調”則不可能改變。問題是已經沒有可以應對的“機動地”了；其二、目前的承包土地流轉的“高地租”極不利于種糧大戶形成與鞏固，只有通過內部調整才能降低種糧的土地成本；其三、提升農村“土地發包”層級更有利于農村“四塊地”的全面統籌規劃。農村只要將反腐敗進行到底，就不存在官僚主義及謀私的問題。應該相信只要路線正確絕大多數基層干部是好的是可以教育好的。
實際上越共將農村土地國有化已經多年、三農情況穩定發展，因繁就簡基本不錯
5、凡有條件的地方，因地制宜提倡向“中心村社區化”“生人治理結構”
逐步過渡
1、提升“土地承包發包方”由“自然村”向“中心村社區”過渡；
2、提倡農村“中心村社區化”的生人治理結構；
3、以農村中心社區作為“數字三農”工程的末端節點
作者單位：原中共中央書記處農村政策研究室
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