原題：新一輪農(nóng)村土地確權(quán)及土地流轉(zhuǎn)情況與問題調(diào)查研究報告
摘要：目前農(nóng)村“耕地確權(quán)”、“土地流轉(zhuǎn)”已經(jīng)在全國全面展開。隨之而來的問題是，是否能為已經(jīng)發(fā)生變化氣候生態(tài)外部環(huán)境所兼容；對農(nóng)村就地現(xiàn)代化和“城鄉(xiāng)一體化”的進程和國家糧食安全有何影響。令人關(guān)注！
客觀情況：原農(nóng)村“三級所有制”基礎(chǔ)上聯(lián)產(chǎn)承包責任制在至今已三十余年“基本不變”。隨著經(jīng)濟發(fā)展，土地高度開發(fā)利用，甚至國土基本“氣象下墊面”都發(fā)生了翻天覆地的變化。“人地關(guān)系”高度緊張、農(nóng)地與“氣候生態(tài)環(huán)境”的關(guān)系逾不相容，已經(jīng)成為不爭的事實。如何解決農(nóng)村土地利用的意見層出不窮、卻凌亂不堪，取一時之巧反而帶來更大的經(jīng)濟社會問題
調(diào)研地區(qū)：東中部地區(qū)山東東營、諸城，河南內(nèi)鄉(xiāng)、唐河、南陽，河北鹿泉等縣市所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村
調(diào)研方式：主要是與地方市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)經(jīng)局等各主管業(yè)務(wù)部門負責人、與多年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線擔負責任的主管官，舉行小型座談會；與多年從事三農(nóng)工作已經(jīng)退休的市縣鄉(xiāng)老干部深談；與正在經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)種糧大戶、養(yǎng)殖大戶深入算賬與交談；實地考察農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)狀、農(nóng)田地形地貌、農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟現(xiàn)場、各類土地流轉(zhuǎn)大戶的經(jīng)營情況
基本判斷：
現(xiàn)階段還需維護82憲法下的國家基本土地制度的“2435”現(xiàn)狀，進一步賦予其準確的法律概念、尤其是農(nóng)地“承包權(quán)”的“用益物權(quán)”屬性和其五個前提條件，使其在社會主義市場經(jīng)濟條件下，尊法并規(guī)范運營。不要搞人為的 “大兼并”“大流轉(zhuǎn)”；
盡快利用互聯(lián)網(wǎng)建立全方位“數(shù)字三農(nóng)”建立國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)鏈，為形成新的三農(nóng)“治理結(jié)構(gòu)”奠定現(xiàn)代科學(xué)決策的物質(zhì)基礎(chǔ)和數(shù)理分析手段；
在“數(shù)字三農(nóng)”的基礎(chǔ)上落實國家“耕地紅線圖”和“生態(tài)用地紅線圖”；
在有條件的地方推行“農(nóng)村中心村社區(qū)化”
提升“土地發(fā)包方”層級、擴大“土地發(fā)包”范圍，即從目前自然村發(fā)包提升至“中心村社區(qū)”發(fā)包。這樣更有利于實現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地“調(diào)整及合理利用”、減少區(qū)域內(nèi)社會矛盾、減少“內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)”造成的交易成本
關(guān)鍵詞：82憲法土地制度 集體土地“2435現(xiàn)狀” “用益物權(quán)” “數(shù)字三農(nóng)” 農(nóng)村中心村社區(qū)化 土地發(fā)包單位層級的提升
一、關(guān)于土地確權(quán)
1、土地確權(quán)的歷史沿革：
中國農(nóng)村土地自秦漢到建國初期一直是以私有制為基礎(chǔ)的，即土地屬于商品
可以自由買賣。1946年中共“五四”指示后，在解放區(qū)范圍內(nèi)“土地政策”從抗戰(zhàn)時期對地主實行“二五減租”到“村民重新平均分配”，性質(zhì)是“土地從地主私有變?yōu)榉N地農(nóng)民所有”但其性質(zhì)仍然屬于土地私有。在此基礎(chǔ)上經(jīng)歷了互助組、初級社（農(nóng)戶土地入股）高級社（土地集體所有）、人民公社三級所有制、以生產(chǎn)隊（原自然村）為基本生產(chǎn)經(jīng)營核算單位，在此基礎(chǔ)上開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制及兩次以30年不變（到2029年）承包期限確權(quán)。
事到如今，村民“承包土地”的“發(fā)包單位”仍然是以原“人民公社生產(chǎn)隊”（自然村）為基礎(chǔ)的
1982年憲法依據(jù)孫中山的土地歸公和中華人民共和國的性質(zhì)，規(guī)定中國只有兩塊地即國有土地和集體土地，即沒有私人土地
兩種土地所有制代表著城鄉(xiāng)兩種完全不同的“生產(chǎn)生活方式”和“社會保障方式”，因此集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋乇仨毎凑胀暾某绦蛞筮M行，除了改變土地性質(zhì)外，還要改變原有居民的戶籍居民身份、就業(yè)方式及社會保障方式。改開階段之前，土地及農(nóng)民變市民的進度及規(guī)模，主要取決于總體商品糧的規(guī)模和城市就業(yè)的規(guī)模
期間全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)人口經(jīng)歷了四次大的流動：即建國初期農(nóng)民進城及回潮、58年大躍進農(nóng)民進城及回潮、文革知青下鄉(xiāng)及回潮、改革后農(nóng)民工進城及漂浮
2、土地確權(quán)的來由：
根據(jù)農(nóng)業(yè)部等六部委文件《農(nóng)經(jīng)發(fā)【2015】2號》“關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見”本意是“摸清家底”即中國統(tǒng)計數(shù)字中出現(xiàn)的“13億畝”、“18億畝”還是“20億畝”耕地，以及目前2.3-2.6億戶農(nóng)戶與承包耕地對應(yīng)關(guān)系
據(jù)說這樣做還有利于農(nóng)村的長期穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)和盤活農(nóng)民土地的存量資產(chǎn)
由于人地關(guān)系日趨緊張，如何使用農(nóng)村土地的各種建議層出不窮，其中絕多數(shù)方案的可行性令人質(zhì)疑，問題出在對于中國土地“全景結(jié)構(gòu)”和“法律性質(zhì)”和“歷史過程”不清楚
3、土地確權(quán)的背景：
目前中國土地制度的結(jié)構(gòu)和機制全景圖與法律性質(zhì)探討
是不是可以概括為：
A、“2435”的具體內(nèi)容：
所謂“2435”結(jié)構(gòu)是指：“兩塊地”、“四塊地”、集體土地的“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”的法律用語、及“用益物權(quán)“的五個前提條件
“兩塊地”：目前中國的土地制度所遵循的原則仍然是82憲法所規(guī)定的中國只有國有和集體所有土地，不存在土地私有即“第三塊地”的問題。集體土地與國有土地一樣，屬于公有制，而不是共有制，因而不可能以私有財產(chǎn)或股份的形式具體量化到具體個人
“四塊地”：其中農(nóng)村集體土地又分為：耕地（基本耕地和一般農(nóng)地）、宅基地、集體建設(shè)用地和機動地（其中包括5%的承包土地調(diào)整用地，還有林地、草地、水面、生態(tài)用地、荒地及邊際土地等等）。“四塊地”是一種結(jié)構(gòu)，決定當?shù)剞r(nóng)民的“生產(chǎn)生活方式”，其中任何一塊發(fā)生變化，勢必影響全局。因此計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村集體土地為國家征用時，必須接受全體村民改變?yōu)槭忻癫才湃烤蜆I(yè)當然這需要國家經(jīng)濟整體發(fā)展的接受能力而定
“三權(quán)分立”：至今全國農(nóng)村“集體土地四塊地”使用的現(xiàn)狀是：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分立”最早由陳錫文非正式引用，長期以來已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的基本事實，為“意見方大概率”認可
B、“三權(quán)分立”對應(yīng)的法律概念：
經(jīng)過廣泛調(diào)查“意見方大概率”認定的應(yīng)該是：物權(quán)、用益物權(quán)和債權(quán)。即“集體土地所有權(quán)－物權(quán)”；“農(nóng)戶對集體土地的承包權(quán)－用益物權(quán)”；“大戶從農(nóng)戶或集體手中根據(jù)協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)－債權(quán)”
其中農(nóng)戶承包集體土地的“用益物權(quán)”最為關(guān)鍵： “用益物權(quán)”屬于“物權(quán)”的一種即“有條件物權(quán)”；
“五個前提”：農(nóng)戶承包集體土地“用益物權(quán)”的取得，歸納起來至少有五點：取決于身份、區(qū)域、期限、條件限制（用地的種糧性質(zhì)）和以戶為單位（非個人為承包單位）。即擁有本村戶籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本村農(nóng)戶才能擁有承包權(quán)即獲得“用益物權(quán)”
如果取消取得“用益物權(quán)”的五個前提條件，則意味著82憲法下“2435”“土地敘事”制度的體解
C、農(nóng)戶承包土地“用益物權(quán)”的市場價值體現(xiàn)：
根據(jù)承包土地規(guī)定的使用性質(zhì)，可以進行自主經(jīng)營、可以根據(jù)協(xié)議流轉(zhuǎn)、可以根據(jù)協(xié)議抵押貸款、可以作價入股分紅、可以根據(jù)協(xié)議等價互換等等，其交換價值形成的價格由可以完全由市場決定（不要對用益物權(quán)抵押的實際價值預(yù)期過高），根本不會成為土地流轉(zhuǎn)和銀團抵押貸款的障礙
D、目前農(nóng)村土地承包的“發(fā)包方”仍為“自然村”
仍然停留在原農(nóng)村人民公社三級所有制、村級生產(chǎn)隊或自然村，屬于獨立經(jīng)濟核算單位的末端
E、據(jù)此軍隊離休干休所凡涉及軍地的房地產(chǎn)“宅基地”是否也應(yīng)該屬于“用益物權(quán)” ；還有、包括城市老住戶，房地產(chǎn)區(qū)域歷史用地。如果明確這樣的法律概念，是否有利于將已經(jīng)積累下來的大量最復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的問題簡單化
應(yīng)該得到承認和保護，其計算方法應(yīng)該是其居住精確衛(wèi)星定位（城市房地產(chǎn)等價線）X住所建筑容積率X個人住房面積
4、土地確權(quán)的誤區(qū)：
第一、各地都以為土地“確權(quán)”是未來土地私有化、或國有化、或完全集體所有的準備。其中：
有著名公知和部分學(xué)術(shù)界主要表達了土地私有化傾向；
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官主要表達了土地國有化傾向，有條件的農(nóng)民需要土地種糧，需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府申請承包土地，不需要則退出；
一般縣市兩級農(nóng)經(jīng)局一線的業(yè)務(wù)主管及常年從事三農(nóng)工作的領(lǐng)導(dǎo)主要表達了“2435”不動。“意見方大概率”為：“既然是社會主義初級階段，長期堅持82憲法中的土地制度“2435”就是必然的，“三權(quán)分置”已經(jīng)可以很好地在市場法律機制下運營，也沒有必要瞎折騰”。
第二、如果突破82憲法決定的土地“2435”目前實際上是沒有可操作性的，容易造成新的大規(guī)模社會動蕩。如取消農(nóng)村土地承包的“用益物權(quán)”的，五個前題條件，城市工商資本勢必到農(nóng)村大規(guī)模圈地，勢必造成房地產(chǎn)熱、股市熱之后的農(nóng)村“圈地熱”。由于農(nóng)地大幅度升值而無地種糧；國土整治土地成本竟成天價；大批農(nóng)戶被迫改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式甚至流離失所，而國家沒有準備
第三不要因為“確權(quán)”引起的誤區(qū)干擾了“三農(nóng)數(shù)字化管理”的進程
5、對土地確權(quán)試點工作過程的分析：
根據(jù)前一個階段的試點情況反映出如下問題：
一是、農(nóng)業(yè)部摸清“家底”是完全必要的。也是農(nóng)業(yè)職能部門應(yīng)該完成的
職責。這里無需表述工作過程、只需最終數(shù)字結(jié)果和數(shù)字技術(shù)裝備系統(tǒng)的建立。“意見方大概率”認為農(nóng)村土地家底是“四塊地”，都需要搞清楚。對應(yīng)的人和事都需要搞清楚，而且需要數(shù)據(jù)鏈隨時隨地根據(jù)變化調(diào)整大數(shù)據(jù)庫。此項工作的開展應(yīng)該是以全面建立“數(shù)字三農(nóng)”為宜、為導(dǎo)向為引領(lǐng)，“確權(quán)”只能是藕于其中，這樣做才不會“把睡著的孩子拍醒”，這樣做更有利于社會穩(wěn)定和工作進行。
二是、確權(quán)存在“事權(quán)不一”。“四塊地”中“承包耕地、機動地”歸“農(nóng)業(yè)
局農(nóng)經(jīng)處管”；“宅基地、集體建設(shè)用地”歸“國土資源局管”；確權(quán)結(jié)果最后統(tǒng)一上繳“不動產(chǎn)登記局”。效率低下、糜資費力、勞民傷財
三是、不要期望“農(nóng)村土地確權(quán)頒證”后，雖然“30年不變”但在實際過
程中事實上承包土地會不會“一成不變”。由于憲法規(guī)定的“村民自治權(quán)”，“承包土地”的“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)仍然會繼續(xù)進行，“承包土地權(quán)屬”仍然會是動態(tài)的。尤其是在“耕地紅線區(qū)”內(nèi)、承包地內(nèi)部調(diào)整，可以直接降低土地流轉(zhuǎn)成本，有利于降低糧食總成本，也可以增加在鄉(xiāng)種糧農(nóng)戶的收入
四是、目前城市資本下鄉(xiāng)、城市工商試圖繞過農(nóng)戶直接從“土地發(fā)包單位”
承包土地以減少租地成本，這應(yīng)該是絕對不可以的；非農(nóng)身份直系親屬沒有土地承包“繼承權(quán)”，這都是由“用益物權(quán)”“五個前提條件”所決定的
五是、農(nóng)村土地承包權(quán)仍然以戶為單位，至今沒有完整的“退出機制”應(yīng)該
鼓勵“退出”并建立“退出機制”。已經(jīng)完全有能力在城市長期生存、已經(jīng)取得城市戶籍、已經(jīng)取得相當于城市市民水準社保的農(nóng)戶，“有償或無償”退出原所在地土地承包，不應(yīng)再持有“雙戶籍”。目前至少有10%-15%左右的進城農(nóng)民可照此辦理，正好與目前國家推行的“農(nóng)民工”城市落戶規(guī)模相匹配，對于他們而言“緩沖期”已經(jīng)足夠長，應(yīng)該結(jié)束了
六是、下最大的決心通過“土地確權(quán)”建立完整的現(xiàn)代化“數(shù)字三農(nóng)”信息
系統(tǒng)和管理體制。寧可慢些、打好基礎(chǔ)。這是改革“三農(nóng)治理結(jié)構(gòu)”，提升“三農(nóng)治理能力”的需要，形成以“大數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)鏈”為依托的農(nóng)村政策制定的出發(fā)點“勢在必行”。既然已經(jīng)花費了這樣大的資金和力量，既然已經(jīng)進入了數(shù)據(jù)化互聯(lián)網(wǎng)和航天測繪衛(wèi)星定位時代，完全有必要就全國2000個縣的農(nóng)村“四塊地” 以及“耕地紅線圖”和“生態(tài)紅線圖”。逐步分期分批實現(xiàn)完全數(shù)字化管理。“總屏幕”和“數(shù)據(jù)總庫”可設(shè)在農(nóng)業(yè)部“總控制室”并聯(lián)“聯(lián)互聯(lián)網(wǎng)”與各省市農(nóng)業(yè)局，形成即時互動的“數(shù)據(jù)鏈”關(guān)系
二、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)
一是目前全國土地流轉(zhuǎn)程度30%以上。其中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)也就百分之十幾；在農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地基本為經(jīng)濟作物、觀光農(nóng)業(yè)和畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，在發(fā)達城市周邊流轉(zhuǎn)土地基本為城市房地產(chǎn)開發(fā)項目所用、甚至占到80%以上
真正種糧大戶極少，只有在“邊際土地開發(fā)”的地方才能見到，如黃河口
對此必須有清醒的認識
二是為了保障糧食和生態(tài)安全、土地可以流轉(zhuǎn)的同時必須配置與其相應(yīng)的《耕地紅線圖》《生態(tài)紅線圖》實行嚴格的土地用途管理
一般來說這是各發(fā)達國家的慣例
三是原來糧食入戶直補，在很大程度上被農(nóng)民自己看成是一種弱勢群體的福利待遇，越來越與種糧無關(guān)。每年抽出20%補貼種糧大戶，只能適可而止。鼓勵種糧只能另辟途徑，例如采取發(fā)達國家通常采取的《耕地法》即：另外規(guī)定針對性很強的保護和鼓勵種糧大戶的種種特殊政策
四是什么是土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模
“大中小”規(guī)模（1000-10000\100-500\10-50畝）都是適宜的，絕不可強求
如果仍然立足于以“以我為主的糧食安全”，如果立足于爭取符合“氣候生態(tài)環(huán)境改良”的“生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，只要是因地制宜、只要是符合和優(yōu)化“氣候生態(tài)環(huán)境條件”的都可以。只能說中等規(guī)模可能更好些（北方一季200畝\南方二季100畝）歐洲一般為500畝。其實規(guī)模越大、農(nóng)業(yè)越不容易融入“氣候生態(tài)環(huán)境”
五是絕不能認為只要是“大規(guī)模”就一定能夠降低成本、增加產(chǎn)量。到如今農(nóng)業(yè)技術(shù)機械裝備的小型化、耦合性和系統(tǒng)性，科學(xué)技術(shù)推廣普及、全覆蓋深層次的三農(nóng)“中間服務(wù)組織”已經(jīng)完善，對“大中小”規(guī)模的農(nóng)牧產(chǎn)供銷全都支持
六是通過“土地流轉(zhuǎn)形成”的“規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)”在法律層面上實際屬于《債權(quán)》
“土地流出方”與“土地流入方”明顯屬于合同商定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，當然在合同有效期內(nèi)合同本身《債權(quán)》也產(chǎn)生市場價值，也可以抵押或再流轉(zhuǎn)
七是只要堅持82憲法下的“二四三五”“結(jié)構(gòu)機理”及“法律定義”，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在市場經(jīng)濟條件下規(guī)范運行，不會有大規(guī)模社會風險。農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包、自主經(jīng)營”對應(yīng)“物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)”的“結(jié)構(gòu)和法律概念” 只要把握住這樣的“敘事節(jié)點”，完全按市場化方式實現(xiàn)“土地流轉(zhuǎn)”就是“移村并點”也是可行的。這樣的依法治國可使復(fù)雜的問題簡單化，問題是法必須簡單明確的和可操作的
三、關(guān)于農(nóng)村“中心村社區(qū)化”
在農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的另一個社會主義新農(nóng)村建設(shè)新生事物是：農(nóng)村中心村社區(qū)化
即在華東中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，以2-4公里為半徑（自行車半徑）5-7個自然村為一片、人口5000-10000，設(shè)立一個“中心村社區(qū)”， 建立起來類似城鎮(zhèn)的“公共服務(wù)”和“公共設(shè)施”，向城市街道社區(qū)一樣抵近服務(wù)村民。
以3000平方公里100萬人口的縣為例，縣管60-80個社區(qū)為宜
從其過程和規(guī)模看，有類似于人民公社的大隊到公社一級的獨立經(jīng)濟核算單位
其有如下功能：
公共設(shè)施：幼兒園、醫(yī)療、購物、文體........上下水處理、電氣熱能供及各種管線設(shè)備中心、各種人畜農(nóng)業(yè)垃圾處理和重復(fù)利用中心........
公共服務(wù)：建立全覆蓋社區(qū)居民社會保障體系；調(diào)節(jié)民事糾紛和治安；統(tǒng)一境內(nèi)發(fā)包承包及流轉(zhuǎn)土地的協(xié)調(diào)管理
體制機制的變更：
“四委一中心”黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的、村民代表、村民監(jiān)察、村民管理和綜合服務(wù)中心。“原自然村”取消一切行政職能，僅保留“經(jīng)聯(lián)社”負責“土地發(fā)包”和“承包土地調(diào)整”及原有的集體經(jīng)濟剩余部分。
縣以下“治理結(jié)構(gòu)”從縣鄉(xiāng)村三級管理——縣、中心社區(qū)（含鄉(xiāng)）二級管理、更加扁平化過度
這樣做的好處是：
一是、“社會治理結(jié)構(gòu)”逐步從“熟人社會管理”向“生人社會管理”過渡，有利于改善“家族化統(tǒng)治”和防止“胥吏豪紳”勾結(jié)的黑社會化。這在城市周邊和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)是十分明顯的。同時也有利于“三農(nóng)資源”數(shù)字化管理，作為“數(shù)字三農(nóng)”“原始節(jié)點”存在
二是、這樣的治理結(jié)構(gòu)有利于“發(fā)包的土地核算單位”從原來的“自然村”上升到“中心社區(qū)”更大范圍，更有利于土地在更大范圍內(nèi)合理的規(guī)劃、發(fā)包及流轉(zhuǎn)和利用；更有利于清理解決目前農(nóng)民宅基地宅基地普遍超標（一戶多宅）特大難題；
三是、在更高“核算層級”上恢復(fù)和“建立新一輪強大的集體經(jīng)濟”。
這主要是指結(jié)合本社區(qū)的“公共設(shè)施建設(shè)”和抵近農(nóng)牧田的地理優(yōu)勢，建立起“生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟生物類高端產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)集成”新業(yè)態(tài)，形成有機糧油菜經(jīng)輸出、各種安全肉類產(chǎn)品輸出、生物質(zhì)能源和材料自給并輸出、“綠色大生物量”“生態(tài)環(huán)境增益”和實現(xiàn)“農(nóng)民就地高端就業(yè)”新局面
四是、不要人為地“移村并點”，輕易地搞“物理大拆遷”，而是要順應(yīng)區(qū)域傳統(tǒng)的“商流物流息流金流”的自然走向和新情況，以“上述新業(yè)態(tài)”項目為基礎(chǔ)，提高中心村社區(qū)的“核心競爭力”
四、綜合分析與建議
1、維護82憲法土地制度下的“2435”現(xiàn)狀并使之法制化
不要在道義和政治上丑化我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要承認“二元結(jié)構(gòu)”歷史進步
作用，還是要“二元結(jié)構(gòu)”為我所用，隨著生產(chǎn)力發(fā)展逐步最終以一元化取代“二元結(jié)構(gòu)”
在法律上盡快明確：集體土地所有權(quán)為“物權(quán)”、承包權(quán)為“用益物權(quán)”、流
轉(zhuǎn)使用權(quán)為“債權(quán)”，以對應(yīng)各種市場行為法律判斷，真正做到有法可依
城鎮(zhèn)化的本意在于城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民口進城就業(yè)以減少農(nóng)村人口，使土地相對集中。20年的實踐結(jié)果還是2億多農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間移動而不能落停，同時土地撂荒、村莊空心化、留守農(nóng)民有的卻無地可種，矛盾盤根錯節(jié)積累至今已經(jīng)難以回避而必須解決。
2、繁雜的問題簡單化
減量
凡城市周邊農(nóng)村集體土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)80%上為工商用途的，集體土地（包括四塊地全部）都改為“國有土地”，按相應(yīng)城市居民待遇安排村民，并給予一定的經(jīng)濟補償，并入城市人口統(tǒng)計，重新計算城鄉(xiāng)城市化市化比例；同時，小產(chǎn)權(quán)房改為大產(chǎn)權(quán)房
清理
全國統(tǒng)一安排協(xié)調(diào)清理：
凡“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員，退出原農(nóng)村集體土地承包、交還承包土地；
利用大數(shù)據(jù)準確資料確定滯留城市20年以上、有房、有固定職業(yè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為所在城市戶口，同時有償退出原村承包土地。每年按10%的進度進行：2億X20%=4000萬X10%=400萬\100個中大城市。平均每年每城清理4萬人應(yīng)該是可以操作的；之后每年遞進安置1%農(nóng)轉(zhuǎn)非人口；目前各特大城市實行的農(nóng)村人口入戶“積分制”經(jīng)實踐證明完全是可行的，應(yīng)該肯定，繼續(xù)量化并全面推廣
再確權(quán)
用5年時間建立數(shù)字三農(nóng)的基礎(chǔ)上，通過10年的減量和清理，到2028年二輪承包期結(jié)束時，可根據(jù)屆時的情況再重新確權(quán)
3、扎扎實實盡快完成“數(shù)字三農(nóng)”工程
實際上這次“土地確權(quán)”實質(zhì)上只是“數(shù)字三農(nóng)”的組成部分。今后只宜
提“數(shù)字三農(nóng)”，不宜再提大規(guī)模“土地確權(quán)”，以避免各級官員、城市資本和廣大農(nóng)民產(chǎn)生誤會。爭取時間統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)配力量迅速完成農(nóng)村“數(shù)字三農(nóng)”工程
4、大力提升農(nóng)民“承包土地”的土地“發(fā)包單位”層級，由目前的“自然村集體所有制”級別提升到“中心村社區(qū)集體所有制”或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別（國有）
顯然目前再由再由“村集體”發(fā)包，在許多地區(qū)已經(jīng)不合時宜。其一、只要憲法中村民自治法不改變，由于遷移、由于生老婚喪等眾多原因，承包土地的“三年一小調(diào)五年一大調(diào)”則不可能改變。問題是已經(jīng)沒有可以應(yīng)對的“機動地”了；其二、目前的承包土地流轉(zhuǎn)的“高地租”極不利于種糧大戶形成與鞏固，只有通過內(nèi)部調(diào)整才能降低種糧的土地成本；其三、提升農(nóng)村“土地發(fā)包”層級更有利于農(nóng)村“四塊地”的全面統(tǒng)籌規(guī)劃。農(nóng)村只要將反腐敗進行到底，就不存在官僚主義及謀私的問題。應(yīng)該相信只要路線正確絕大多數(shù)基層干部是好的是可以教育好的。
實際上越共將農(nóng)村土地國有化已經(jīng)多年、三農(nóng)情況穩(wěn)定發(fā)展，因繁就簡基本不錯
5、凡有條件的地方，因地制宜提倡向“中心村社區(qū)化”“生人治理結(jié)構(gòu)”
逐步過渡
1、提升“土地承包發(fā)包方”由“自然村”向“中心村社區(qū)”過渡；
2、提倡農(nóng)村“中心村社區(qū)化”的生人治理結(jié)構(gòu)；
3、以農(nóng)村中心社區(qū)作為“數(shù)字三農(nóng)”工程的末端節(jié)點
作者單位：原中共中央書記處農(nóng)村政策研究室
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