我國農村進行稅費改革時，為健全基層民主治理體制、完善公益事業建設機制，創立了村民一事一議籌資籌勞制度。2007年1月，《國務院辦公廳關于轉發農業部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》（國辦發[2007]4號）下發，迄今已經施行十周年。村民一事一議籌資籌勞的情況如何？存在哪些問題？下一步需要采取什么對策措施？這些問題值得進行研究總結。
一、一事一議籌資籌勞的基本情況及問題
全面取消農業稅之后，一事一議籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，不能滿足村級公益事業建設投入的需求，村級公益事業建設投入總體上呈下滑趨勢。為完善一事一議建設村級公益事業的體制機制，自2008年起，中央有關部門組織開展了一事一議籌資籌勞財政獎補試點，至2011年在全國全面推開。一事一議籌資籌勞與財政獎補制度，調動了農民群眾自力更生改變農村面貌的積極性，初步構建了“農民籌資籌勞、政府財政獎補、社會捐贈贊助”的農村公益事業發展新機制，成為新農村建設的一大亮點。據統計，2008年至2013年，全國財政共投入獎補資金2430億元，帶動村級公益事業建設總投入5000多億元，共建成項目150多萬個，實實在在惠及億萬農民，受到農民群眾好評。
一事一議籌資籌勞是村級公益事業投入機制的重要組成部分。現以2005-2015年的籌資籌勞統計數據為依據，分三個階段分析一事一議籌資籌勞的基本情況及主要問題。
（一）2006-2007年（中央財政獎補前），村民一事一議籌資籌勞很少。通過一事一議籌資籌勞開展村內公益事業建設，各地反映實現難度較大，“事難議、議難決、決難行”，主要原因有三個方面：農民參與一事一議籌資籌勞的積極性不高；基層干部對組織一事一議籌資籌勞有顧慮；僅靠一事一議籌資籌勞難以解決村級公益事業建設問題。一事一議籌資籌勞作為村內公益事業投入的主要方式，卻未能普遍開展起來，村級公益事業建設呈下滑趨勢。從統計數據看， 2006-2007兩年籌資籌勞沒有普遍開展，難以發揮對“村提留和兩工”制度的替代功能，村級公益事業建設受到不利影響。
（二）2008-2012年（中央財政獎補后），村民一事一議籌資籌勞逐年上升。針對籌資籌勞面臨的困難局面，中央決定實行一事一議籌資籌勞的財政獎補政策。至2011年，一事一議財政獎補工作在全國全面推開，初步構建了“財政資金引導、農民籌資投勞、社會捐資贊助”的農村公益事業建設投入新機制。通過實行“財政獎補與籌資籌勞掛鉤”的政策措施，調動了農民籌資籌勞的積極性，發揮了顯著作用。2008-2012年，全國開展一事一議籌資籌勞的村占總村數的比例，由14%提高到37.3%；農村籌資籌勞數量，由102.99億元提高到397.43億元；農民人均籌資籌勞數量，由11.2元提高到41.7元。這一階段，籌資籌勞與財政獎補數量“雙增長”，有力促進了村級公益事業建設，農民群眾切身感受到了變化，得到了實惠。
（三）2013年以來（籌補不再掛鉤后），村民一事一議籌資籌勞大幅下滑。在2013年5月召開的全國一事一議財政獎補工作現場會上，時任財政部部長助理胡靜林講話指出：要嚴守不加重農民負擔的底線，一事一議財政獎補資金分配不與農民籌資籌勞掛鉤，堅決防止擅自提高農民籌資籌勞標準，或以自愿捐款、自愿以資代勞等名義變相加重農民負擔。按照這次會議精神，各地轉為實行“財政獎補與籌資籌勞不再掛鉤”政策。實行“不再掛鉤”政策，一方面減輕了農民負擔，另一方面使農民籌資籌勞的積極性失去調動機制，而且一些群眾誤以為公益事業將由政府和集體包辦，農民籌資籌勞數量出現大幅下滑。
（四）從三個視角的進一步分析。上述三個階段，反映了村民籌資籌勞的不同情況不同效果，也是一事一議籌資籌勞與財政獎補制度形成與演變的基本過程。可以進一步從三個視角作出分析判斷：
從三個階段村民籌資籌勞的情況看：在實施財政獎補之前，僅靠籌資籌勞建設村級公益事業的制度是“失靈”的；實施財政獎補后，“財政獎補與籌資籌勞掛鉤”制度的績效比較顯著；“財政獎補不再與籌資籌勞掛鉤”政策實行后，籌資籌勞制度再次“失靈”，對村級公益事業建設形成負面影響。由此可見，“籌資籌勞”最根本的問題表現為“制度失靈”，這主要體現在財政獎補前的階段和財政獎補不再與籌資籌勞掛鉤的階段。與過去“三提和兩工”固定提繳不同的是，改革后籌資籌勞采取的是一事一議、民主議定方式，這一方面能夠體現農民真實意愿、減輕農民負擔，另一方面卻使村級公益事業所需資金勞務失去了比較可靠的來源。對于減輕農民負擔而言，一事一議籌資籌勞制度是有效的，但對于村級公益事業建設而言，一事一議籌資籌勞制度在較大程度上是失效的。
從三個階段籌資籌勞與財政獎補的關系看：一事一議建設村級公益事業的體制機制逐步得以完善，國家“強農惠農富農”政策體系逐步建立健全，籌資籌勞與財政獎補的關系，先后經歷了“籌資籌勞無財政獎補”“籌資籌勞為主、財政獎補為輔”“財政投入為主、籌資籌勞為輔”三種不同的模式。這反映了我國社會經濟的不斷發展和國家公共財政制度的逐步完善，符合客觀發展規律。
從三個階段村級公益事業建設的情況看：農村的生產生活條件逐步得到改善，但由于歷史欠賬較多、投融資渠道有限等原因，農村基礎設施建設仍然滯后，難以滿足農民群眾日益增長的實際需求，與全面建成小康社會的要求還有較大差距。比如江蘇省農委反映，廣大農村尤其是蘇北農村對基礎設施建設的需求依然強烈，村莊亮化、環境衛生設施、文體廣場建設等項目有的還未起步；陜西省農業廳反映，財政獎補資金有限，每個一事一議項目一般只能給予10萬元獎補資金，而且項目數量少，每年每個鄉鎮只有2-3個項目，很多村想干事卻干不了。中央對村級公益事業建設出現的困難高度重視，為加快農村基礎設施建設步伐，國務院辦公廳于2017年2月下發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發[2017]17號），其中明確要求：“完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農民和農村集體經濟組織自主籌資籌勞開展村內基礎設施建設”。
二、一事一議籌資籌勞與財政獎補制度的解析
（一）從農民負擔角度分析一事一議籌資籌勞制度。研究村級公益事業投入機制，必須同時研究農民合理負擔問題。村民一事一議籌資籌勞制度是農村稅費改革的成果，“籌資籌勞”是“村提留和兩工”的替代性制度。對于符合政策規定的合理負擔，是農民應當付出的用于村級公益事業建設的成本費用，農民應當按照政策規定積極付出應盡的義務。這樣才能有利于村級公益事業建設。
（二）從公共財政角度分析一事一議財政獎補制度。公共財政的本質，是以國家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關系，為滿足市場主體的公共需要而存在，具有強制性和補償性特征。2004年中央經濟工作會議明確提出：中國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。中國已進入了“工業反哺農業”的新時代，在統籌城鄉發展的大背景下，必須擴大公共財政覆蓋范圍，加快實現城鄉基本公共服務均等化目標。公共財政是支撐和保障農村公共產品供給的最為重要的因素。正是基于社會經濟快速發展與公共財政逐步完善的時代背景，中央出臺了專門對村民一事一議籌資籌勞的財政獎補制度，而且財政獎補規模與力度逐步加大，有力促進了村級公益事業建設。財政獎補政策有兩方面重要作用：一是完善村級公益事業投入機制，財政資金將逐步成為村級公益事業投入的主渠道；二是引導農民籌資籌勞，積極參與村級公益事業建設。一事一議財政獎補，是公共財政覆蓋農村的有效途徑，是公共財政體制健全完善的重要實現形式。
（三）從公益事業角度分析籌資籌勞與財政獎補的關系。村級公益事業屬于準公共產品，是社會主義新農村建設的重要內容，建設所需資金數額龐大。據各方面研究測算，我國農村每年村級公益事業建設資金約需2500億元左右；從近年一事一議籌資籌勞與財政獎補的實際情況看，每年的一事一議項目總投入規模只有1300億元左右，投入難以滿足村級公益事業建設實際需求。我國農村公益事業歷史欠賬較多，如果投入體制得不到改善，欠賬問題將積重難返，非常不利于社會主義新農村建設。現階段，為保障村級公益事業健康發展，推進一事一議項目建設非常重要。從建設投入的資金來源看，公共財政投入能力仍然有限，村組集體普遍無力承擔，農民籌資籌勞承受能力較低，社會捐助贊助資金可遇而不可求。村內基礎設施是準公共產品，實行“一靠國家、二靠農民”的投入政策，符合當前我國農村實際情況，這也是許多國家采取的辦法。從投入體制看，籌資籌勞與財政獎補都是不可或缺的，發揮這兩個方面的作用，才能基本保障村級公益事業的建設需求。從籌資籌勞與財政獎補的相互關系看，籌資籌勞是財政獎補的必要基礎，財政獎補是籌資籌勞的重要支撐；籌資籌勞、財政獎補都是村級公益事業投入的重要組成部分，二者之間是“互動互補”關系，而不應是“替代取代”關系；財政獎補對于籌資籌勞具有重要的激勵引導作用，財政獎補應當與籌資籌勞“掛鉤并行”。村內公益性基礎設施建設，應堅持“民辦公助”原則，讓農民通過一事一議等方式民主決策、廣泛參與，政府以投資補助等方式，把政府投入與受益農民的投資投勞有機結合起來。
三、有關政策措施建議
（一）統一城鄉稅制前：完善規范籌資籌勞制度，調動農民承擔合理負擔的積極性。一是實行財政獎補與籌資籌勞掛鉤制度。 “財政獎補與籌資籌勞掛鉤”的政策措施是有效的，也是必要的，應當堅持并完善這一政策措施。二是合理確定村民籌資籌勞的限額標準。各省級人民政府有關部門有必要根據當地經濟發展水平和農民承受能力，分地區提出籌資籌勞的合理限額標準，報省級人民政府批準后執行。三是鼓勵農民自主籌資籌勞開展必要的基礎設施建設。由于一事一議規定了最高的負擔限額，使得新建一些較大的工程缺乏足夠的資金支持。國辦發[2017]17號文件提出，“鼓勵農民和農村集體經濟組織自主籌資籌勞開展村內基礎設施建設”。這種情況下，應進一步嚴格一事一議的程序和要求，切實落實關于五保戶、現役軍人、退出現役的傷殘軍人、在校就讀的學生、孕婦或者分娩未滿一年的婦女以及家庭確有困難的農戶可以減免籌資籌勞的有關規定。早在2008年吉林省委、省政府《關于深入實施社會主義新農村建設的若干政策意見》(吉發[2008]12號)就規定：“村內生產生活公益事業基礎薄弱、欠賬較多的，在農民自愿的基礎上，籌資籌勞標準可以突破上限”。
（二）逐步創造條件統一城鄉稅制，為實現城鄉公共產品供給一體化奠定基礎。要充分認識建立城鄉統一稅制的重要性和必要性，逐步構建統一的城鄉稅制，不僅有利于鞏固農村稅費改革成果，有利于促進農業現代化，而且有利于統籌城鄉發展和構建和諧社會。只有財政體制完善健全，農村公共物品供給才有充足的資金支持。
（三）統一城鄉稅制后：取消籌資籌勞制度，實現城鄉公共產品財政供給一體化。公共財政是支撐和保障農村公共產品供給的最為重要的因素，改革和完善公共財政制度，對于完善農村公共產品供給制度往往有根本性影響，公共財政制度的每一次重大變革都會導致農村公共產品供給制度的重大變遷。將現代稅收制度引入農業，意味著城鄉稅收制度的統一，農村公共財政體制得以完善，從而對農村公共物品供給機制產生深刻的影響。現代稅收制度意味著，農民通過稅收方式承擔農村公共產品的建設成本；相應地，應終結村民一事一議籌資籌勞制度，將村內公共產品供給納入公共財政負擔的范圍，實現城鄉公共產品供給一體化。
作者單位：農業部經管總站
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2017年第11期
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