小編語：十九大報告中提到：“過去的五年中，中國的城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。”。城鎮化與基礎設施建設息息相關，中國地方政府加快推進城鎮化進程中普遍面臨著基礎設施融資難題，這也直接成為當前地方政府杠桿率居高不下的直接原因。本文對中國城鎮化融資的發展歷程進行了歷史回顧，分析了中國城鎮化基礎設施融資狀況，以及下一階段城市基礎設施融資所面臨的問題，探索中國下一階段基礎設施融資方式。
十九大報告中提到：“過去的五年中，中國的城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。”基礎設施為城鎮化推進提供了必要的支持，而城鎮化的不斷提高又助推了基礎設施的建設進程。即使有研究表明現在中國的城鎮化進展速度有所趨緩，但是考慮到龐大的人口基數，這個城鎮化進程對基礎設施的需求依然是相當強勁的。
改革開放以來，中國的城鎮化建設不斷加快，城鎮化率逐年提升，從1979年的19%增加到2016年的57%。中國已經有超過50%的人口生活在城市，目前依然保持著較快的城鎮化推進速度。現在通常認可的市場預期是，預計到2030年中國的城鎮化率將達到65%～70%，屆時將有大約10億人生活在城市。與之相伴的基礎設施和公共服務融資需求依然較大。這也意味著：中國快速的城鎮化必然需要一個大規模的資金跨時空匹配機制來支撐。如果不能創新性地解決城鎮化進程中的基礎設施融資問題，就可能不斷推高地方政府的債務負擔，為當前正在推動的去杠桿增加了難度。
從趨勢看，中國推進新型城鎮化的瓶頸之一即是城市基礎設施融資，在中國城鎮化的新階段，這些基礎設施投資正逐步從高鐵、高速公路以及機場建設轉向軌道交通、園林綠化以及城市供水、燃氣管道、污水處理等公共設施。2016年城市市政公用設施固定資產投資17460億元，其中，軌道交通、園林綠化投資及城市供水分別占城市市政公用設施固定資產投資的23.4%、9.6%和3%。 然而，在當前融資和財稅體制下，城市基礎設施融資依然存在諸多挑戰，突出表現在地方政府缺少可持續的支柱稅種和主體稅源、公共服務責任和財力不匹配、地方債務負擔壓力較大、城市基礎設施建設過度依賴土地出讓收入、融資渠道單一且存在一定預算軟約束問題等。為解決上述突出矛盾，需要城市基礎設施進行必要的城市融資工具創新、財稅體制改革、以及土地制度改革等創新，從而打造可持續的城市融資方式。
一、中國城市基礎設施融資方式是如何一步步演變到當前的格局？
歷史上，中國城市基礎設施融資模式經歷了“以財政投入為主、銀行信貸為輔”到 “土地財政為主，財政投入、銀行信貸為輔”，進而到“打包信貸為主導的多元化融資”的路徑。
第一階段，1986-1990年，屬于財政資金接近包攬階段。在這一時期實施的是“放權讓利”、“財政包干”、開征城建維護稅等一系列改革，地方政府的財政稅收較為寬裕。當時95%以上的城市建設所需資金來自于財政專項收入，包括中央撥款、地方撥款和稅費等。
第二階段，1991-1997年，屬于土地經營為主導的階段。1992年之后地方政府的投資熱情高漲，城市建設的投資需求也迅速擴張。但與此同時，中國在1994年實施了分稅制改革，大幅度提高中央政府的財政收入占比全國財政收入的比重，而“事權”的重心則慢慢開始下沉。為滿足城建的需要，地方政府在1991年國有土地改革之后就開始追尋市場化的融資方式，土地經營收益逐步成為地方政府的主要財源。1992年開始，各地陸續成立了不少政府性的城市投資公司，作為地方政府的融資平臺；依托這些平臺，銀行貸款成為地方城市建設重要的融資來源。可以看到，在1991-1997年間，以土地為主的資源收益比重達到了42.6%。
第三階段，2002以來，屬于“打包貸款”為主導的融資階段。伴隨著亞洲金融危機的結束，新一輪的城市化投資浪潮到來。當時有兩個重要的經濟背景：（1）2002年的“二次分稅制改革”，2002年之后開始實施了新的所得稅分享制度，致使地方政府由原有的分享50%下降到40%；（2）2003年，為維護糧食安全等戰略，中國出臺了包括限制土地“農轉非”政策、從嚴審批建設用地等一系列調控政策。在這樣的背景下，“打包貸款”逐漸開始興起，依托政府設立的融資平臺，地方政府開始向國家開發銀行等政策性金融機構申請期限長、額度大、可以充當資本金使用的“軟貸款”，從而緩解了地方城市建設的資金不足問題。從數據上看，在2002-2005年期間各種債務貸款在城市建設中占比超過30%。2008年次貸危機以后，伴隨龐大的基礎設施投資和融資需求，2009年-2010年融資平臺快速增長，融資平臺由預算法間接催生。到2010年底，地方債務融資平臺公司超過了6500家，政府性債務余額約為4.97萬億元人民幣，約占2010年底全國地方政府性債務余額的46％。另外，經審計發現，有1734家公司存在管理不規范，盈利出現虧損，約占總數的26%。為了加強對融資平臺的監管，以及厘清地方融資平臺債務與地方政府債務之間的關系，2010年至今，中國政府發布了一系列與地方政府融資平臺相關的政策，試圖理清地方政府在基礎設施融資中的債務狀況。
二、當前是如何為城鎮化中的基礎設施融資的？
如何為快速推進的城鎮化融資，是當前中國經濟和金融體系中最引人注目的問題之一。進入21世紀以來，城鎮化進程繼續保持較快的速度，中國對基礎設施建設的投資金額隨之提升，全國市政公用設施建設固定資產投資額從2000年的1890.7億元增長到2015年的16204.4億元。在2009年中國政府四萬億為代表的一攬子經濟政策刺激下，2009-2010年市政公用設施投資額迅猛增長。2011年到2013年市政公用設施投資額進入平穩增長通道，最近的這幾年每年的投資額穩定在1.6萬億左右。
整體來看，中國的城鎮化融資模式已由早期的政府完全計劃控制、財政預算支付，逐步轉型為財政資金引導、市場資金配合的市場化融資模式。如今，基于基礎設施的特性，地方政府依然作為重要的投資主體地位參與其中，由社會各方資金共同參與城鎮化基礎設施建設的投資主體多元化格局稍見雛形。目前，中國基礎設施建設的資金來源由中央和地方政府財政撥款、國內貸款、債權融資、利用外資、自籌資金以及其他資金構成。
1、中央和地方政府財政撥款
在2000年之前，基礎設施建設的財政撥款來自于中央財政撥款，2001年之后，地方政府財政撥款開始用于市政公用設施建設，在這十幾年的時間里，地方政府財政撥款由2001年的379.1億元增加到2015年的4406.3億元，地方財政撥款已是政府財政撥款的主要力量。
2、國內貸款
20世紀90年代中后期以來，隨著土地有償使用制度的推廣，各地逐漸步入“土地財政”型經濟發展模式，即通過土地開發與市政建設帶動土地升值，再通過土地轉讓或拍賣，獲得資金用于城市建設。銀行貸款作為傳統的融資方式，也是地方政府城鎮化建設重要的資金來源之一，但是中國法律規定不允許地方政府直接向銀行借款，地方政府就成立了融資平臺公司來幫助政府貸款。改革開放以來，國內貸款在市政公用設施建設固定資產投資額中所占的比重逐漸提高，進入21世紀以后，每年國內貸款金額占城建資金的比例都在20%以上。目前中國基礎設施建設的國內貸款主要是商業銀行貸款。
3、政府與社會資本合作融資（Public-Private Partnership，PPP）
市政公用設施投資已經從以前主要依靠中央財政撥款發展到國內貸款、自籌資金、發行債券及吸引外資等多元化資金來源。2015年中國市政公用設施資金主要來源于地方財政撥款、國內貸款以及自籌資金，分別占到總城建資金的28.8%、26.1%和27.9%，可以看出自籌資金已經成為市政公用設施投資的重要來源。
截止到2017年9月，全國PPP入庫總項目數14220個，投資總額17.8萬億元，已到執行階段項目為2388個，總投資額為4.1萬億元。其中，市政工程類PPP項目入庫數為5000個，投資金額為4.8萬億元，市政工程PPP項目落地率為37.69%，項目已到執行階段個數是954個，投資額為1.4萬億元,執行階段項目數和投資額均位居各行業PPP項目首位。
三、下一階段城市基礎設施融資：融資需求和突出問題
（一）融資需求
盡管經過近年來大規模的基礎設施建設，城鎮化進程中的基礎設施需求有了很大的改進，但是，隨著下一階段新型城鎮化的持續推進，城鎮化仍將產生巨大的基礎設施建設需求。目前來看，長三角和珠三角人均基礎設施存量最高、中部地區遠遠落后，但即便是長三角地區也與G7集團國家的基礎設施建設平均水平依然存在不小的差距。
從未來的基礎設施投資需求結構上看：
第一，從路網密度來看，中國鐵路和公路建設相對滯后，依然存在較大投資空間。2015年中國鐵路營業里程達到12.1萬公里，比上年增長8.2%，里程長度居世界第二位僅次于美國。但從路網密度的國際比較來看，不論是基于國土面積還是基于國家總人口，中國與G7國家相比都是存在較大差距。2015年，中國鐵路路網密度僅為G7國家人均里程的24%，要想達到現在G7國家的水平需要30多年的時間。而中國人均公路里程是G7國家均值的24%，公路密度為G7國家均值的31%。
第二，公共設施供給不足，投資將隨著城市化進程的推進而不斷加大。隨著基本的道路、橋梁等建設完善之后，政府的社會公共服務職能就愈顯重要，城市污水的處理、燃氣管道的鋪設、城市綠化、垃圾處理、公園的建設等公共設施投資續期加大。截止到2015年城市最基本的燃氣普及率尚有云南和西藏兩省未達到80%。
第三，從基礎設施質量來看，中國的基建設施仍處于落后階段。根據2015年世界經濟論壇的報告，中國在144個國家和地區中基礎設施質量排名為第39位，遠落后于各發達國家。另外各項基礎設施質量排名，公路排名為第42名，鐵路排名第16名，航空排名第51名。
第四，公共資源的扭曲配置。具體來說，城市的行政等級越高，所能集中的公共資源越充裕，公共服務水平越高，同時基本生產和生活要素價格相對較低。以2016年燃氣普及率為例，全國縣城市燃氣普及率為78.19%，全國鎮城市燃氣普及率為49.52%，遠低于高行政級別城市95.75%的燃氣普及率。
（二）突出問題
在中國城鎮化進程中基礎設施建設的融資需求總量依然較大的背景下，當前基礎設施建設融資渠道的規范和財稅體制的制約卻對基礎設施建設提出了諸多挑戰，這些矛盾突出表現在幾個方面：
第一，目前城鎮化基礎設施建設融資渠道較少、較為集中且仍是以政府為主導，市場化融資方式相對處于初級階段。中國政府仍然是基礎設施資金融資來源的主體，相對集中的融資渠道，導致融資環境不佳。多元化的融資主體的不健全，讓地方政府承受了主要的財政負擔，基礎設施資金供應不足，減緩了基礎設施建設進度，特別是在一些持續吸引人口流入的中心城市群，往往其基礎設施的建設無法滿足城鎮化進程的需要。雖然地方政府已經認識到了市場化融資所存在的優勢，但是中國相應的法律法規、相關政策以及地方政府的市場化改革準備等還有待完善，導致現在市場化融資模式并不能很好的運用到基礎設施融資當中。
第二，中國的行政和財稅管理機制存在“財權向上集中、事權向下下沉”的狀態。這表現在：（1）省、市兩級作為高等級地方政府，財力雄厚；而縣和鄉鎮兩級作為低等級地方政府，財政緊張則成為常態，收入嚴重倚賴預算外收入、制度外收入等資金。（2）土地作為地方融資的載體之一，在部分中西部省份中的分配中，土地指標的分配存在嚴重向諸如副省級等大型城市偏斜的情況。
第三，融資平臺以前曾作為一種特定意義上的金融創新，但目前在嚴格的監管規范下，以往通過融資平臺進行融資的空間受到了很大限制。自2011年審計署公布對地方政府融資平臺的債務審計報告以來，面對可能的地方政府的財政風險，監管部門繼續實施對平臺貸款的從嚴政策，2011年明確強調“禁止展期和借新換舊”，一直到2013年年初中國銀監會公布《銀監會關于加強2012年地方政府融資平臺風險監管的指導意見》，強調以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，表明對平臺貸款會持審慎態度。2014年到2015年國務院與財政部連續發文要求明確政府和融資平臺的責任，融資平臺不能新增政府債務，對地方政府債務實施限額管理，明確取消融資平臺公司為政府融資的功能。另外，新的預算法實施之后，由于融資平臺新增債務不再屬于政府債務，沒有了地方政府的信用擔保，融資平臺的融資能力得到了系統性弱化。2017年5月，財政部等六部委對融資平臺進一步約束，使融資平臺的融資行為日益規范化，但同時未來基礎設施建設投資將需要尋找更豐富的渠道來滿足融資需求。PPP融資試圖隔斷地方債務增長與基礎設施建設的直接聯系，但是因為一些地方存在的不規范的PPP融資操作方式，也使得其中一些項目的債務壓力實際上是由地方政府承擔的。
四、探索中國下一階段融資方式新途徑
下一階段，為滿足城市基礎設施的融資需求，合適的融資政策應該尋求在融資工具創新和投融資體制改革方面做出必要的突破。
1、探索規范的市政債
從國際經驗看，市政債是地方政府基礎設施上建設最重要的融資模式。從發達國家的債券發展歷程上來看，市政債是成熟且有效的地方政府融資手段，讓政府的投融資活動接受市場的檢驗，讓市場來定價也有利于提升市政建設本身的效率。美國是地方政府債券發行最早的國家，也是當前世界上地方政府債券發行規模最大的國家。
從國際經驗看，中國逐步實現從“城投債”到“市政債”的轉變是必由之路，而且市政債和財產稅的搭配組合，也將有助于解決中國城鎮化發展的融資問題。“十二五”規劃綱要明確提出“要深化城市建設投融資體制改革，發行市政項目建設債券”。未來地方政府債券發行市政債券，需要在法律法規、制度建設、金融體系完善等方面予以支持與完善。另外，要想使市政債成為一種可行的融資途徑，中國也需要在財稅制度和地方預算方面做出必要的改革，改變分權制的財稅體系。
2、吸引私營部門參與
從國際經驗觀察，私營部門和政府部門在基礎設施建設的過程中可以發揮互補的作用。目前PPP的相關制度機制尚待完善，對于大量民間資本而言，參與基礎設施建設仍具有門檻，如果政府能夠在私營部門的準入和退出方面，做出合適的安排，也有利于鼓勵民間資本在基礎設施的建設中發揮協調和互補的功能。從國際和國內實際操作經驗看，如何吸引民間資本進入，已經有不少可行的途徑可以探索、總結和推廣。
例如，香港地鐵公司的“軌道+物業”模式就可以在國內軌道交通的建設中進行借鑒吸收。香港地鐵公司是世界主要城市地鐵運營公司中為數不多的能夠持續保持盈利的公司之一，其創新模式在于“軌道+物業”，地鐵公司和政府達成協議，支付土地價格給政府獲得車站和車輛段上蓋及周邊的物業開發權，香港地鐵利用其專業項目管理體制以監督地鐵建設工程及物業聯動開發。此模式一方面利用地鐵的便利使周邊土地升值，利用物業開發回收增值，以補貼地鐵建設成本，令項目獲得合理回報；另一方面上蓋物業同步發展，為地鐵提供充足客源，增加運營收入。
3、房產稅
在不少發達國家，房產稅是地方政府最重要的稅收來源之一，也是主體稅種。房產稅作為一種財產稅，本質上是另一種形式的土地財政，區別只是在于對存量的土地征收，未來房產稅也可以發揮重要作用。從跨國對比來看，房產稅占比地方稅收的比重在發達國家較高，在發展中國家和轉型國家較低。換言之，通常伴隨著一個國家的經濟水平的不斷發展，房產稅對地方政府的稅收收入也愈來愈重要。
對于中國而言，房產稅可以改變土地收入的時間分布，是改變中國目前過度“土地財政”進行鎮化建設融資的可選方案之一。現有的土地出讓方式其實是將土地以及土地可能帶來的收益一次性全部獲得，而房產稅則是在房產建成以后長限期獲得收入流，如果房產稅收入用于城鎮化建設，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問題。此外，城市未來財產稅收入的多少與城市化建設水平相關聯，城鎮化投入加大，市政建設水平提高，未來城市的土地和房屋價值將不斷提升，與之相關的財產稅就提高，城市建設未來的償還能力也會不斷增強。因此，從各成熟市場的發展規律來看，房產稅是未來的必由之路。
4、其它可能的創新方式
在一定條件下，未來資產證券化（ABS）、信托、資產支持票據（ABN）等金融創新工具都可以成為盤活資金存量、優化增量資金使用效率的更為市場化的選擇方案。
第一，資產證券化（ABS）起源于美國，對于巨額投資的基礎設施項目是一種備選的方式。收費高速公路、污水處理廠等建設都需要大量的投資，建成以后將會形成大量的流動性極差的存量資產，但是這類資產有穩定的現金收入流。對于此類資產，通過基礎設施資產證券化（ABS）的方式，將流動性較差的存量資產變現盤活。ABS融資方式是20世紀70年代國際資本市場的最重要融資創新。
第二，信托。作為市場化的融資渠道，信托凸顯出其獨特的優勢。信托公司可以對基礎設施項目提供股權或債權融資支持，也可以以基礎設施項目的經營類資產發行受益權信托，改善流動性。信托公司根據項目目的設計出的信托產品，引導社會資金，以貸款、投資、出租等方式管理資產，為地方基礎設施建設提供了資金需求。
第三，資產支持票據（ABN）。資產支持票據，是指非金融企業在銀行間債券市場發行的、由基礎資產所產生的現金流作為還款支持的、約定在一定期限內還本付息的債務融資工具。比如：2012年8月初，中國銀行間交易商協會發布《銀行間債券市場非金融企業資產支持票據指引》以來，南京城建、天房信、寧波城建、浦東路橋和南京公用控股共5家公司發行了總計55億元的企業資產支持票據。多數票據的期限為1～2年，發行利率區間為5.3%～5.5%。
中國鄉村發現網轉自：作者的頭條號
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