“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的熱度與力度，與日俱增。
黨的十九大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均對(duì)“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”著墨頗多，其分量遠(yuǎn)超以往幾年，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出全面部署的同時(shí)，繪就了未來的美好藍(lán)圖。
值得關(guān)注的是，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)新時(shí)代背景下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本含義進(jìn)行了明確：“要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。”
“走好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路關(guān)鍵在于構(gòu)建區(qū)域一體化、分工合作和區(qū)域政策新體系。”國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇日前在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專訪時(shí)表示，在黨的十九大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大框架下，未來城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展將形成三大協(xié)調(diào)趨勢(shì)：城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)日趨一體化，城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系構(gòu)建完善，區(qū)域間均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)形成并持續(xù)。
明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本含義
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展部分的論述，一大亮點(diǎn)在于明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本含義，“要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)”，您對(duì)此如何理解？
劉勇：此次會(huì)議明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本含義，為今后區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。
當(dāng)前我國社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域不協(xié)調(diào)是新時(shí)代發(fā)展不平衡不充分的突出問題之一，影響人民群眾的幸福感、獲得感。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的主要矛盾的關(guān)鍵抓手之一。
區(qū)域間的發(fā)展不平衡首先體現(xiàn)在發(fā)展差距上，相對(duì)差距在縮小，絕對(duì)差距在擴(kuò)大，但絕對(duì)差距的增速在縮小，東中西部的增長(zhǎng)速度差距在縮小，這三個(gè)“倒U型”是區(qū)域發(fā)展差距縮小的基礎(chǔ)，也表明了區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性近年來在不斷增強(qiáng)。
近年來，陸續(xù)實(shí)施的一系列區(qū)域政策雖已取得巨大成就，但也面臨著政策的碎片化。嚴(yán)格來說，現(xiàn)在的區(qū)域政策還未成體系，區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策還缺少頂層設(shè)計(jì)。值得慶幸的是，黨的十九大和此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議完善了頂層設(shè)計(jì)這部分內(nèi)容，對(duì)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理的同時(shí)，形成了一個(gè)非常全面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架。此次會(huì)議再次對(duì)三大戰(zhàn)略和四大板塊發(fā)展提出方向和要求，既表明了政策的連續(xù)性，又體現(xiàn)了差異化發(fā)展。
探尋城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化路徑
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“提高城市群質(zhì)量，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。”請(qǐng)您談?wù)剳?yīng)如何推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展？
劉勇：積極推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，關(guān)鍵在于推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。所謂的“城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”，主要包括城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和空間市場(chǎng)一體化，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”。
城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化屬于硬件條件建設(shè)，主要是構(gòu)建將各種各類不同規(guī)模層次的居民點(diǎn)之間有效連接的多層次的交通通信網(wǎng)絡(luò)一體化體系，比如“要想富先修路”。
在宏觀區(qū)域上，我國已經(jīng)提出，按照“四沿”戰(zhàn)略構(gòu)建我國“四縱四橫”的綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化空間體系（或軸帶）；專業(yè)領(lǐng)域也提出了“二橫三縱”的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)格局、“八橫八縱”的高速鐵路網(wǎng)絡(luò)以及“7918”高速公路網(wǎng)絡(luò)體系；還有國道網(wǎng)絡(luò)體系等。
在中觀上，按照“人口兩集中”（人口向城鎮(zhèn)集中、城鎮(zhèn)向平地集中）理論，提出了全國城鎮(zhèn)體系“大分散、小集中”和城鎮(zhèn)群體系“大集中、小分散”的基本原則。
在微觀上，未來還要形成有效連接所有建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)的“直線三角形”道路交通網(wǎng)絡(luò)體系。目前，北京順義、懷柔、密云三地之間都尚未形成“直線三角形”道路交通網(wǎng)絡(luò)體系，其他省區(qū)市的情況更為薄弱，發(fā)展余地很大。
總而言之，在城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)方面，要“逢山開路，遇水架橋”。
空間市場(chǎng)一體化屬于軟件條件建設(shè)，主要涉及產(chǎn)品和要素兩類市場(chǎng)一體化，主要包括產(chǎn)品和要素技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則以及貿(mào)易物流監(jiān)管體系等。其中，要素市場(chǎng)一體化是重中之重。
就目前來看，經(jīng)過二三十年的改革與發(fā)展，產(chǎn)品市場(chǎng)一體化已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但要素市場(chǎng)一體化剛剛起步，還沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革尚待破題。尤其是人的流動(dòng)、資本的流動(dòng)、土地的流動(dòng)都與區(qū)域發(fā)展直接相連，在政府的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)下，如果這些要素實(shí)現(xiàn)了自然流動(dòng)，再加上產(chǎn)品市場(chǎng)一體化，區(qū)域均衡發(fā)展就有望實(shí)現(xiàn)。
構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：您認(rèn)為，應(yīng)如何構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系？
劉勇：區(qū)域經(jīng)濟(jì)是由點(diǎn)、線和面三種基本空間功能形態(tài)組成，其中點(diǎn)和面構(gòu)成城鄉(xiāng)功能區(qū)域，是區(qū)域分工的起點(diǎn)，而三者組成的最小區(qū)域就是縣域，是最小的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元。
未來我國將以城鄉(xiāng)功能區(qū)域分工為起點(diǎn)，以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元，構(gòu)建多層次的城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的區(qū)域分工協(xié)作新體系。值得注意的是，主體功能區(qū)也要在縣域?qū)哟蝸韯澐郑源_保任何縣都擁有不可剝奪的發(fā)展權(quán)。
首先來看縣域?qū)哟紊系幕緟^(qū)域類型與分工，按照產(chǎn)品加工程度可把縣域分為都市縣、農(nóng)（礦）業(yè)縣和介于其中的郊區(qū)縣三類。其中，都市縣包括地級(jí)都市縣、省會(huì)都市縣和國都都市縣等；農(nóng)（礦）業(yè)縣包括縣級(jí)都市縣、一般農(nóng)業(yè)縣、一般礦業(yè)縣；郊區(qū)縣包括大都市周邊的一般農(nóng)礦縣、制造業(yè)縣。
再來看建立在縣域基礎(chǔ)上的各更高層次的區(qū)域分工合作體系：一是城市圈，是指一個(gè)地級(jí)都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)礦縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工協(xié)作體系，相當(dāng)于我國的地級(jí)市行政區(qū)范圍。二是城鎮(zhèn)群，指三個(gè)或以上城市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。三是城鎮(zhèn)群綿延帶，指三個(gè)或以上城鎮(zhèn)群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，比如沿海經(jīng)濟(jì)軸帶。以此類推，再往上就是省域和國家城市體系。
政策調(diào)控引導(dǎo)區(qū)域均衡發(fā)展
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在您看來，如何建立更加有效的區(qū)域政策調(diào)控體系，進(jìn)而縮小區(qū)域間差距，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展？
劉勇：我國地域遼闊，由于各區(qū)域資源稟賦以及在分工協(xié)作中地位不同，地區(qū)發(fā)展存在差距不可避免。自上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)施東部地區(qū)率先發(fā)展政策以來，東部地區(qū)利用全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)，憑借區(qū)位、要素和政策迅速崛起，與中西部板塊間的差距不斷拉大。
為縮小板塊間的差距，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)三大經(jīng)濟(jì)帶及四大板塊的發(fā)展方向作出了明確部署，并一同確定了其發(fā)展重點(diǎn)，在弱化區(qū)域邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了東中西部、南北部之間的聯(lián)系。
在三大經(jīng)濟(jì)帶方面，京津冀地區(qū)重點(diǎn)突出首都功能與非首都功能的協(xié)調(diào)；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶凸顯經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)；“一帶一路”建設(shè)則以內(nèi)外協(xié)調(diào)為重點(diǎn)。
在四大板塊方面的部署，基本延續(xù)了以前，但強(qiáng)調(diào)了東部地區(qū)要率先提倡高質(zhì)量發(fā)展，這是適應(yīng)新時(shí)代提升發(fā)展質(zhì)量和效益的適時(shí)轉(zhuǎn)變。此外，雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，也意在強(qiáng)化區(qū)域間協(xié)同發(fā)展。
除板塊間的差距外，城鄉(xiāng)區(qū)域差距更要控制在社會(huì)承受范圍之內(nèi)，這不僅僅有利于社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)，在一定程度上也有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。因此，構(gòu)建解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分和不可持續(xù)的調(diào)控政策體系勢(shì)在必行。
需要構(gòu)建一系列政策性投資、財(cái)稅和金融等區(qū)域調(diào)控政策、全面的精準(zhǔn)扶貧政策和規(guī)范的中央轉(zhuǎn)移支付措施，確保區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和地區(qū)差距的縮小。
實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，除了要縮小板塊或是地區(qū)間的差距，還要注重人類活動(dòng)與自然生態(tài)的均衡發(fā)展。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不可持續(xù)，要出臺(tái)系列調(diào)控政策，利用政策效應(yīng)引導(dǎo)資源綜合利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局，推動(dòng)建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。與此同時(shí)，大力推進(jìn)環(huán)境污染防治，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與治理，完善生態(tài)補(bǔ)償制度等。(記者 王彩娜 )
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