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李佐軍等:縣域城鎮化:中國區域發展新動力

[ 作者:李佐軍?孫文華?陳思雨?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2022-07-27 錄入:曹倩 ]

日前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下簡稱《意見》)。推進縣城建設,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。未來,縣域能否成為中國區域發展新的發力點?縣域在推進鄉村振興中發揮怎樣的作用?如何科學有序推進以縣城為重要載體的城鎮化建設?本期對話邀請到李佐軍、孫文華、陳思雨三位業內專家,圍繞縣城建設的作用、意義和重點舉措展開分析與研討。

  以縣城為重要載體的城鎮化明確了由城市建設為重心轉向農村建設為中心的導向

  主持人:此次出臺的《意見》為什么要將縣城作為城鎮化建設的重要載體?以縣城為重要載體的城鎮化和以往的城鎮化有什么不同?

  孫文華:城鎮化的本質是農業人口就近轉移,是實現非農化就業的一個過程。以縣城為重要載體的城鎮化明確了縣域城鎮化的體系,明確了城鎮化建設重心下移的導向——由城市建設為重心轉向農村建設為中心?,F代都市圈、特色小鎮、以縣城為重要載體的城鎮化,都是“以人為核心”的城鎮化,其本質都是為了縮小城鄉差距。

  以縣城為重要載體的城鎮化凸顯了縣城建設在城鎮化戰略中的中心地位,與以往的城鎮化理念不同在于三個方面:一是縣城為首的縣域經濟建設理念。以往的城鎮化落位于單個區域,具有項目性質,缺乏長期性的功能定位和可持續發展體系支撐??h城為重要載體的城鎮化強調的是縣城對整個縣域的服務功能,以補短板設施建設為主導,以功能性建設為契機,帶動縣域體系化建設。二是縣域為先的區域經濟發展格局。以往的城鎮化沒有明確指向,城中村、園中村等和城鎮化混為一談,城鎮化過程中,城市容易將縣域吞并,近幾年縣域消失得很快,主要是撤縣設區建市,城鎮化的主動權仍然在城市。但此次文件明確了嚴禁撤縣,這也明確了城鎮化發展的主動權賦予到了縣一級。三是功能為實的縣域分類發展定位。以往的城鎮化文件中鮮有明確的“功能定位”分類導向,此次文件中,明確了要順應城鎮發展規律,分別引導“大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城”轉型發展。

  李佐軍:縣域是國家治理的基本單元,發揮著連接城鄉的重要作用,縣城是農村人口城鎮化的重要承接者和中轉站。農民有一部分直接轉移到縣城定居,還有一部分是先到縣城定居或工作,然后再將其作為跳板,進一步轉移到更大的城市。假如沒有縣城的城鎮化,農業轉移人口只能轉移到大城市,會進一步加劇大城市的交通、資源、環境、用水等問題。以縣城為載體的城鎮化,把一部分人吸納在縣城,可有效紓解大城市吸納外來人口的壓力,緩解大城市的“城市病”。

  陳思雨:《意見》首次在國家層面提出對縣域進行差異化的發展指引,并強化了“以人為核心”在城鎮化建設中的主導地位,不僅將城鄉居民的生產生活及精神文化需求作為城鎮化建設的依據和目標,也將縣域的人口吸納能力和就業保障能力作為關鍵要素資源分配的基礎條件。

  短期內,人口向大城市集聚的趨勢依然明顯,大量村莊甚至鄉鎮存在規模收縮和“空心化”的趨勢,以縣城為重要載體的城鎮化更有條件承載人口就地就近城鎮化,能最大程度上保證要素投入和開發建設的有效性,提高資源能源利用效率。加快縣城補短板、強弱項,能更好滿足農民進城就業安家和返鄉人口就業創業需求。

  主持人:目前,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,存在哪些亟需解決的問題?此次《意見》的出臺為解決這些問題帶來了哪些契機?

  李佐軍:縣域面臨的問題不少。例如很多縣城產業競爭力較低,基礎設施、公共服務以及社會治理水平等與大、中城市相比較為滯后。就我國縣城發展整體情況來看,發展不平衡的問題也很突出,不僅東中西部發展不平衡、南北發展不平衡,而且同一省內,不同的縣城之間發展也是不平衡的。

  此次《意見》出臺,意義重大。原來我們談起城鎮化都在說大城市的作用,而現在我們把高關注度放到了小城市和小城鎮,提高了縣城或縣域在城鎮化建設中的地位?!兑庖姟芳葹橄乱徊揭钥h城為載體的城鎮化指明了方向,描繪了藍圖,也能夠更好地促進各地完善規劃,做好各方面規劃的銜接。在財政、金融、土地、人才等方面,《意見》提出了許多支持政策,將對我國推進城鎮化起到較大的推動作用。隨著《意見》出臺,縣城獲得高度關注,這將有助于縣城進一步吸引投資,整合民間資本,推進自身建設。

  孫文華:縣城建設需要大量資金,不同縣域經濟表現差異較大,有經濟發展較好的,也有經濟薄弱的。但大都面臨著資金問題、人才問題、產業空間更新問題以及內生動力的問題等?!兑庖姟访鞔_了縣城建設的重點。從“產業配套設施、市政公用設施、公共服務設施以及環境基礎設施”建設上,界定了政府投入與市場投入的界面。從頂層設計上較為細致地對縣城建設的各個方面提出了明確的建設要求,而具體落實還是需要地方政府因地制宜、因地施策。

  縣域發展要結合自身定位,發揮好區位特色、資源優勢特色、生態環境特色、歷史文化特色、產業特色,和省域其他市縣形成錯位競爭

  主持人:我國縣城數量大、類型多,發展路徑各不相同。不同區域、不同類型的縣城如何找到適合自己的發展路徑?

  李佐軍:縣域要找到自己的發展路徑,關鍵是發揮好幾個特色:一是區位特色,區位特色代表著區位優勢。二是資源優勢特色和生態環境特色。三是歷史文化特色。很多縣城歷史悠久、文化底蘊深厚,還有獨特的民間文化藝術,必須保護好、利用好這樣的特色優勢資源。四是產業特色。有些縣經過多年的積淀,已經培育、形成了一些特色產業。找特色的最終目的是為了求發展。這些特色最終還是要落實到產業上,體現到產品上,形成經濟效益,對當地的就業、收入、財政等產生積極作用。只有這樣,“特色”才能成為“路徑”,才能帶來效益,才可持續。

  孫文華:一個地方的發展是一個動態的過程。形成地方特色的產業支撐,首先是要有精準的定位,這需要“上接天線,下接地氣”?!吧辖犹炀€”就是要響應國家政策導向,能順應時勢,“下接地氣”是能夠落地,能夠實施目標??h城的產業不只是縣城本身的產業,是縣域范圍內的產業,縣域視野下,要梳理產業資源,從資源屬性入手,內有基礎,外有市場。縣域發展需要把握區域大格局,樹立大局觀,通過發展軸確定區域發展重心,通過重大交通設施改變區域發展格局,通過人口規模及人口密度錨定中心區域。縣域規劃要綜合考慮鄉域空間的功能組合,以發展軸和交通設施為核心,以集中為導引,以產業集群為引領,以產業鏈錯位布局為抓手,以項目落地為推手,形成縣域經濟的核心競爭力。再有,縣城臨近廣大農村地區,具有獨特的產業資源優勢,其中不乏新產業新領域,如鄉村文創旅游、農業科技、生物技術等等,運用好這些優勢,未來可以打開縣城、鄉村產業的發展前景,連接城鄉,也可以極大推動農業產業化能級提升。

  主持人:推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,對全面推進鄉村振興能發揮哪些作用?在這一布局下,縣、鄉、村將分別承擔怎樣的角色?

  李佐軍:從鄉村產業振興角度看,在推進以縣城為重要載體的城鎮化過程中,可以產生很多新產業,比如房地產、建筑、旅游等相關產業,進而擴大鄉村產業發展的空間,增加鄉村產業發展的領域。從鄉村人才振興角度來說,由于鄉村吸納人口能力有限,支援鄉村振興的外來人才不一定非要留在鄉下,從便于工作和生活的層面來看,就近住在縣城是不錯的選擇。可以說,只有縣城建設好了,才能吸引并留住更多人才支援鄉村、建設鄉村。對鄉村生態、文化及組織振興而言,只有以縣城為重要載體的城鎮化發展起來,才能夠發揮聚集效應。這種聚集效應一方面能夠聚集資源和力量,在文化、生態環境的保護上取得更有效的成果。另一方面,也能發揮多主體共同參與鄉村治理的聯動作用。

  孫文華:在新的布局之下,縣、鄉、村需要有不同的角色定位。首先需要樹立省級協調、縣域統籌的空間規劃理念??h域發展需要有清晰的區域競爭力。省域內有市域和縣域,縣域作為省域內的重要組成部分,需要和其他市縣形成錯位競爭,需要由省級政府幫助協調縣域的競爭優勢和功能定位,避免同質化競爭。從經濟層面來看,縣域經濟一定是由地方政府主導,但政府不是市場主體,需要正確區分政府與市場主體的界面,政府的職能在“育商、造商”,而不是招商。很多地方政府急著招商,招商在城市化進程中有很大作用,工業企業不受季節影響,不受地理條件的限制,容易形成集群。但對于經濟發展還較為緩慢的地區,更需要“人”,需要“造商、育商”。縣城是縣域的政治中心、文化中心、商貿中心,其他鄉鎮、村落則需要縣級政府更好地謀劃其產業發展定位,沒有資源找資源,沒有產業育企業。

  陳思雨:在全面推進鄉村振興進程中,縣域承擔著統籌配置全域資源的核心職能。縣級以制定專項政策和資源精準投放機制為核心抓手,充分結合自身稟賦條件和鄉村振興工作的客觀需要,推進縣鄉之間財稅制度、行政審批制度等領域的制度創新,建立監督工作機制,避免出現設施重復建設和縣域層面的資源錯配。鄉鎮街道層面承擔著“承上啟下”的關鍵作用,細化落實縣域專項政策或規劃要求,研究制定下沉工作機制,為鄉村振興重點工作或項目建設提供支撐保障。村級層面是聯系群眾的前沿,除協助鄉鎮街道開展鄉村建設外,還是強化宣傳陣地建設,吸納民意、集中反饋群眾訴求的主陣地。各縣應逐步構建起縣、鄉、村三級聯動的工作模式,加快形成上下銜接、有效傳導的執行閉環。

  主持人:產業是縣域經濟發展的主要支撐?!兑庖姟分刑岢鲆烟嵘a業支撐能力放在突出位置,要形成地方特色的產業支撐,應從哪些方面入手?

  李佐軍:一是要發展特色優勢產業,即既有地方特色、又能形成市場競爭優勢的產業。二是要發揮企業家和創業者的作用。只有充分調動企業家和創業者的積極性,發掘他們的智慧和才能,才能實現產業發展、經濟繁榮。三是要深化“放管服”改革。只有把營商環境改善好了,促成當地產業發展的企業家才能留得住,小微企業、初創產業才能成長得起來。四是要加強外部合作交流。發展縣域產業,光靠本地還不行,要通過加強與周邊大城市、沿海地區或產業相配套區域的分工協作,來不斷提升縣域產業發展水平。

  陳思雨:縣域要突破傳統路徑依賴,以新經濟發展范式加快新舊動能轉換。一方面,要大力發展數字經濟,促進共享經濟、平臺經濟、無人經濟等新經濟業態為傳統產業賦能。另一方面,可以著力挖掘“雙碳”時代的新增長點,圍繞產業生態化和生態產業化建設,在綠色環保產品生產制造及生產性服務、低碳甚至零碳技術和材料的研發應用等方面加大投入。

  解決縣域發展資金問題,最根本的是發展產業,還要限制非有效投資

  主持人:現階段,我國有不少縣城存在財政困難、負債嚴重的問題,但在推進城鎮化建設和鄉村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解?

  李佐軍:要解決資金問題,無非是開源與節流。先說開源,最根本的是發展產業,產業相當于“聚寶盆”,可以為政府、企業、百姓帶來源源不斷的收入。二是積極爭取資金支持,包括上級政府資助與社會資本投資。這些資金是縣域發展必不可少的重要支撐,是本地產業創收的有益補充。三是要優化存量資金。每個縣城或多或少都有一些存量資金處于閑置狀態,尚未發揮作用。如果把這些存量資金用起來,相當于增加了可使用的資金總量。

  再談節流。首先是精簡機構和人員,很多縣城的錢大多用在養人上,控制機構和人員可以節省開支。二是要限制非有效投資,包括低效投資。據我觀察,有的縣城本身有點錢,但是亂投瞎投,把錢投放到一些沒有效益的形象工程上,造成了資金浪費。從這一點來說,限制非有效投資,就是減少盲目浪費。

  陳思雨:在縣域財政實力不足、融資渠道偏窄的情況下,單純依靠縣級財政實現城鎮化建設全覆蓋的難度較大。一是要持續深化財稅體制改革,加強創新財稅政策“工具箱”,持續拓寬資源下沉的制度化渠道,同時加強省市級層面對縣域財政風險的評估和監測,嚴控隱形債務風險。二是縣域應結合縣級國土空間規劃和村莊規劃編制,統籌縣域資源,建立健全分時序統籌、多主體參與的縣域公共服務和基礎設施建設投入長效機制,對用地、資金、能耗等關鍵要素投入,避免重復建設。三是優化風險管理機制,有效縮短營利性項目的投資回報周期,拓展城鎮化建設和鄉村振興的資金來源。

  主持人:《意見》中強調要因地制宜補齊縣城短板弱項,產業配套、公共基礎設施等都是重要方面,那么應該如何在一定的資源、資金條件下,把握“補短板”的輕重緩急?

  李佐軍:從優先順序來考量,我認為,首先要優先考慮公共性更強的基礎設施建設,因為其功能是所有人共同享受的。其次,要優先考慮民生事宜,尤其是諸如醫療、住房等涉及多數老百姓切身利益的民生問題,要優先投入、優先解決。第三,要優先考慮低成本高效率的項目,以避開很多縣城面臨的資金資源約束、財政緊張等問題。第四,要優先考慮能夠發揮特色優勢的產業或者項目,這樣可以在最大限度利用好本地資源的基礎上,更多吸引外來資金,加快培育和發展產業。

  陳思雨:“補短板”首要任務是識別“短板”,可通過探索“省直管縣”管理體制改革,摸清對資金、土地等關鍵要素利用的底盤,在省市級層面優化配置關鍵資源。其次,要嘗試導入“運營思維”,變“輸血”為“造血”,鼓勵縣域在有條件的領域,探索由公益性項目轉變為具有開發價值的經營性項目,為社會力量和金融機構參與創造條件。

  應針對縣域“城鄉雙棲”“城鄉通勤”“工農兼業”等人口流動新特征,制定差異化的人才服務政策,延伸人才服務鏈條

  主持人:近日,有專家建議,在今后10年,每年投入2萬億元,建設2000所縣辦大學,推動縣域經濟從工業化向知識化時代結構轉型。對此,您怎么看?未來怎樣以縣域為載體帶動鄉村教育發展?

  李佐軍:我個人不贊成縣辦大學,這個想法從現實層面來考慮可行性不高。當然有個別縣城條件特別好的,可以作此考量,發展一些大學的分支機構,或者與一些大學進行合作辦學。對絕大多數的縣城來說,重點發展的應是基礎教育與職業教育,以及各種短期的培訓。同時縣域應該重點開展與外部教育機構的交流合作,可以把縣城里的人才送到合作機構去培訓,也可以把外面的老師請到縣里面來講課。

  陳思雨:雖然一些縣市有成功開辦大學的先例,但在全國層面大范圍推廣,仍需綜合考量,慎重決策。一方面,縣域創新型人才不足并非是高等教育資源缺乏所致,而是人力資源的結構性問題。大部分縣域以傳統產業為主,適合創新型人才的就業崗位相對較少,加之縣域基礎設施和公共服務配套存在短板,就業環境整體吸引力較弱。另一方面,縣辦大學要求縣域具有較強的財政實力和資本運作能力,同時需要有足夠的生源支撐,全國大部分縣域特別是高等教育資源相對缺乏的中西部地區的縣域難以實現。完全依靠上級財政撥款或發債支持建設縣域大學恐難以落實,即使建設資金到位,后續運營仍有較大困難。

  主持人:“人口流失縣”是《意見》首次提出的概念,在您看來,過去一些縣城人口流失的原因在哪里?未來應通過什么方式在縣城引入、留住并用好人才?

  李佐軍:縣域人口流失的原因有幾個方面:一是就業機會少。二是收入水平相對較低,不能滿足人才對于收入的需求。三是有些縣城目前的基礎設施和公共服務還不完善,難以留住較高層次的人才。四是有些縣城的法治環境較差,講人情重于講法治,不能提供足夠公平的發展環境。五是很多縣城教育資源不足、水平不高,這是很多家長非常在乎的一點,子女受教育條件會成為他們選擇定居地的第一考量因素。

  縣城如何引入留住并用好人才,需要針對上述幾方面原因,有針對性地加以解決。首先是要發展產業,不斷增加就業崗位。其次,要營造良好的就業創業環境,鼓勵那些有想法、有能力、有水平的年輕人在本地就業創業。第三,要不斷加強基礎設施建設、提升公共服務水平、完善法治環境和改善教育條件。

  陳思雨:《意見》將人口和就業作為縣城城鎮化建設中資源配置的重要依據,旨在引導縣域調整現有經濟運行邏輯,制定符合人口流動特征的縣域經濟政策。應針對縣域“城鄉雙棲”“城鄉通勤”“工農兼業”等城鄉間人口流動新特征,進行摸底調查,制定差異化的人才服務政策,延伸人才服務鏈條。短期內,很多縣域采取柔性引才策略,通過建設“人才飛地”等跨區域協作模式補齊人力資源短板。但長期來看,仍需要以傳統產業轉型和專業化功能培育為重點,加快拓展縣域經濟新賽道,以新業態、新模式催生新的就業機會,提升縣域職業發展環境質量,逐步實現人才的就地就近城鎮化。

  主持人:縣城不僅是我國城鎮體系的重要組成部分,也是城鄉融合發展的重要支撐。以縣城為重要載體的城鎮化建設順應了我國城鎮化的發展趨勢,對于穩經濟大盤、全面推進鄉村振興具有積極的促進作用。為此,我們要著眼破解縣城建設的重點難點問題,合理把握時序、節奏、步驟,加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。感謝三位嘉賓做客對話欄目,分享精彩觀點!


(作者李佐軍系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員,孫文華系中國農學會園區分會常委,陳思雨系賽迪顧問縣域經濟研究中心分析師;中國鄉村發現網轉自:《農民日報》2022年7月21日第8版)


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