摘要：制度“內(nèi)卷化”是指制度在新環(huán)境變化下沒(méi)有做出與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新或如期發(fā)揮制度效應(yīng)而引發(fā)的諸多規(guī)避或異化行為。從治理的視角來(lái)看，就是治理體系環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題。以此視角觀察村民自治制度，當(dāng)前中國(guó)村民自治制度推行中治理主體、治理行為、治理理念方面與制度體系的不適應(yīng)引發(fā)的制度性消解和制度內(nèi)卷化現(xiàn)象，雖不完全是國(guó)家層面的制度不規(guī)范引起的，也與農(nóng)民自身政治權(quán)利意識(shí)淡漠、主體地位缺失有關(guān)，但最終結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致制度本身權(quán)威性和凝聚力的削弱。為此，農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅需要在村民自治內(nèi)部建立起健全、有序和合理的制度體系，而且需要制度體系本身與其所運(yùn)行的環(huán)境及制度執(zhí)行者、制度接受者的政治能力感、政治績(jī)效感、政治責(zé)任感、民主意識(shí)和法制觀念所構(gòu)成的制度文化現(xiàn)狀相適應(yīng)。
關(guān)鍵詞：制度；內(nèi)卷化；民主治理
治理現(xiàn)代化的首要前提是治理體系的現(xiàn)代化，而治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵是制度體系的科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性、與時(shí)俱進(jìn)性，以及制度執(zhí)行的規(guī)范性、有效性和制度文化的民主性。制度是在社會(huì)實(shí)際生活中生成的，而社會(huì)實(shí)際生活不是一成不變的，從一定意義上來(lái)講，一些制度設(shè)計(jì)與社會(huì)實(shí)際生活契合與否，與特定環(huán)境適應(yīng)與否，往往決定著制度本身被公眾認(rèn)同和被執(zhí)行的程度。如果制度不能適應(yīng)變化，不能與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新或如期發(fā)揮制度效應(yīng)，我們就說(shuō)制度出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。從當(dāng)前中國(guó)推行的村民自治制度來(lái)看，村民自治的制度安排實(shí)際上就是一種民主化的村級(jí)治理制度，其制度最初的設(shè)計(jì)也是以民主和治理作為價(jià)值取向的，但是隨著時(shí)代和情境的不斷變化，原有的一些具體性的、程序性的制度條文已經(jīng)失去規(guī)范的對(duì)象，而有些需要規(guī)范的領(lǐng)域又存在著制度空白，這些缺陷必然會(huì)影響制度權(quán)威作用的發(fā)揮和民主治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象?！按迕褡灾巫鳛閲?guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)引入的民主和治理制度，要使其在農(nóng)村真正獲得長(zhǎng)久發(fā)展的穩(wěn)定基礎(chǔ)，就不能仍然停留在只是訴諸‘民主’這種動(dòng)員性的政策話語(yǔ)上，而是應(yīng)該與農(nóng)村社會(huì)的治理環(huán)境和農(nóng)民的生活規(guī)則相契合，并從自治的每個(gè)環(huán)節(jié)上具體落實(shí)民主的制度，以此讓其成為農(nóng)民的一種生活方式?！碑?dāng)農(nóng)村民主治理的價(jià)值取向日益成為人們的共識(shí)，當(dāng)以村民自治制度為載體的民主價(jià)值功能日益凸顯時(shí)，我們需要立足于特定的村莊生態(tài)，對(duì)農(nóng)村民主治理運(yùn)作的場(chǎng)域——村莊——有一個(gè)充分的認(rèn)識(shí)，對(duì)具體民主治理制度運(yùn)作和功能實(shí)現(xiàn)的制約性因素及當(dāng)前農(nóng)村民主治理所面臨的現(xiàn)實(shí)境遇和挑戰(zhàn)有一個(gè)清醒的估計(jì)。
一、治理主體的參與訴求期待著制度體系的完善
村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理制度，之所以“能夠在農(nóng)村社會(huì)獲得生存的土壤，首先依賴于制度本身的對(duì)各種利益訴求的包容性”。這種包容性在日常政治生活中則表現(xiàn)為對(duì)多元治理主體參與需求的及時(shí)而負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。如果多元治理主體在政治參與中邊界不明、功能不清，或治理主體的權(quán)利無(wú)法兌現(xiàn)，那就表明這一制度體系本身與現(xiàn)實(shí)環(huán)境是不適應(yīng)的?！按罅康难芯勘砻鳎?dāng)前村民自治所面臨的問(wèn)題，并不僅僅是表層所顯現(xiàn)出來(lái)的運(yùn)行和操作上的問(wèn)題，很大程度是制度層面的設(shè)置及其實(shí)施所造成的問(wèn)題?！?/p>
第一，村兩委之間治理參與沖突的化解需要制度完善。從村兩委之間治理參與的沖突來(lái)看，實(shí)質(zhì)上是一種體制性沖突，即行政權(quán)與自治權(quán)的沖突，政務(wù)與村務(wù)的沖突，以及國(guó)家與農(nóng)民緊張關(guān)系的外顯。這種沖突反映了鄉(xiāng)政村治制度供給的矛盾已由鄉(xiāng)與村的關(guān)系轉(zhuǎn)移到村黨支部和村委會(huì)關(guān)系上。因?yàn)閺闹贫裙┙o理論來(lái)看，制度供給有兩種途徑，一種是自上而下，一種是自下而上。黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行模式體現(xiàn)的是第一種制度供給途徑，而村民自治體現(xiàn)的則是第二種制度供給途徑。村黨組織和村委會(huì)正是兩種制度供給途徑和運(yùn)行機(jī)制的交接點(diǎn)。如果沒(méi)有額外的制度對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行一個(gè)詳細(xì)而便于操作的規(guī)定，其沖突就不可避免。“作為鄉(xiāng)村民主化較為重要的‘瓶頸’，兩委關(guān)系的解決也應(yīng)該向制度化、規(guī)范化方向考慮，即明確村委會(huì)與村黨支部的職權(quán)范圍，通過(guò)制度化、規(guī)范性、程序化的法律文本來(lái)規(guī)約兩個(gè)組織的活動(dòng)，尤其是要明確界定清楚村黨支部書記與村委會(huì)主任的權(quán)力范圍?！倍迕褡灾巫鳛橐粋€(gè)基本的制度安排，在關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間、村黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系方面，其相關(guān)制度的設(shè)置和可操作性上則顯得過(guò)于粗略和原則化。例如，不論是《村民委員會(huì)組織法》還是《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，都對(duì)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行了明確定位，其職責(zé)范圍包括討論決定本村的政治和經(jīng)濟(jì)工作中的重要問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象包括村民委員會(huì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織?？梢哉f(shuō)，“在組織功能上，基層黨組織是基層各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。如果從權(quán)力性質(zhì)來(lái)看，雖然都是村莊的一級(jí)權(quán)力組織，但村黨支部和村民委員會(huì)“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系規(guī)定實(shí)質(zhì)上表明兩者的地位是不同的，村黨支部才是村莊公共權(quán)力的核心，對(duì)村莊事務(wù)具有決定性的權(quán)力。但是與此同時(shí)，《村民委員會(huì)組織法》又明確規(guī)定村民委員會(huì)才是經(jīng)由村民合法選舉產(chǎn)生的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)有權(quán)向村民會(huì)議提請(qǐng)討論決定涉及村民利益的事項(xiàng)，這一規(guī)定幾乎涵蓋了村莊的所有事項(xiàng)。按照這兩個(gè)法律文本的規(guī)定，爭(zhēng)議也就產(chǎn)生了：如果《村民委員會(huì)組織法》所列舉的村務(wù)全部由村民會(huì)議決定，那黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題就失去了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。另外，《中共農(nóng)村基層組織工作條例》第九條規(guī)定村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)”。從民主選舉來(lái)看黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用也是難以把握的，因?yàn)榘凑铡洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的規(guī)定，主持選舉村民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)只能是由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生的村民選舉委員會(huì)。如果推選產(chǎn)生的村民選舉委員會(huì)成員中沒(méi)有黨支部的成員，黨支部就難以發(fā)揮對(duì)選舉委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，甚至無(wú)從了解具體的選舉工作情況。雖然現(xiàn)實(shí)中為了規(guī)避這一問(wèn)題的發(fā)生，多數(shù)村莊硬性規(guī)定了選舉委員會(huì)成員必須包括支部書記，但這種規(guī)定本身又違背了相關(guān)原則精神。由此可見(jiàn)，諸如此類的只有原則性而沒(méi)有具體程序性的規(guī)定，本身就可能因理解的不同或各執(zhí)一詞而帶來(lái)村莊兩委會(huì)之間的矛盾沖突。當(dāng)前村民自治實(shí)踐中暴露出來(lái)的村兩委之間治理參與的沖突是該制度本身固有的內(nèi)在矛盾沖突的反映。
第二，流動(dòng)農(nóng)民政治參與的實(shí)現(xiàn)需要制度完善。隨著整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的開(kāi)放和農(nóng)村土地吸附能力的減弱，大多數(shù)青壯年農(nóng)民選擇了外出務(wù)工經(jīng)商，這些人在不同區(qū)域的大量流出與流進(jìn)從積極方面看，一定程度上充當(dāng)了資金、技術(shù)、知識(shí)、信息向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的重要橋梁，為鄉(xiāng)村發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)。但從消極方面來(lái)看，對(duì)于人口流出地區(qū)來(lái)說(shuō)，精英外流造成了村莊精英資源的整體性被割裂，使村莊的發(fā)展缺乏充分的精英支持，農(nóng)村政治民主發(fā)展也必然因此受到影響。例如，就民主選舉而言，民眾參選率的高低不但是一個(gè)衡量民主程度的標(biāo)準(zhǔn)，而且也將影響被選機(jī)構(gòu)及其成員的合法性、權(quán)威性。雖然《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了村民選舉的各項(xiàng)權(quán)利，可對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，大量青壯勞動(dòng)力的整體性流失客觀上導(dǎo)致了參與村莊選舉的政治主體的數(shù)量和質(zhì)量都嚴(yán)重不足，選民的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重問(wèn)題。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，又有眾多的村民無(wú)法分享現(xiàn)住地區(qū)的民主選舉權(quán)利而在當(dāng)?shù)卮迩f政治中處于無(wú)語(yǔ)狀態(tài)。又如，就民主決策而言，參與村莊重要事務(wù)決策的應(yīng)該是擁有該村村籍的村民，但村民的村籍如何界定呢？全國(guó)人大、民政部等有關(guān)部門編寫的《中華人民共和國(guó)村委會(huì)選舉規(guī)程》《村委會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本》中曾進(jìn)行過(guò)補(bǔ)充規(guī)定：“本村村民，地域性戶籍概念，專指具有農(nóng)業(yè)戶籍、生活在某一村莊，并與該村莊集體財(cái)務(wù)有密切聯(lián)系的中華人民共和國(guó)公民。”實(shí)際上，多數(shù)地方法規(guī)也是以農(nóng)業(yè)戶籍作為判斷村民的基本依據(jù)。但在實(shí)際工作中，隨著農(nóng)村改革開(kāi)放的推進(jìn)，隨著人口流動(dòng)的加劇，人戶分離的情況越來(lái)越多，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)選民資格難以適應(yīng)新情況，導(dǎo)致許多流動(dòng)人口的政治權(quán)利得不到保障，村民資格問(wèn)題日益成了制約村民自治深化的一個(gè)重要“瓶頸”，尤其是對(duì)于眾多精英流失的村莊來(lái)說(shuō)，由于人口的大量外流，民主決策中往往參與的人數(shù)不足法定規(guī)定，有時(shí)即使數(shù)量達(dá)到了又由于參與成員的政治知識(shí)的欠缺而使決策的質(zhì)量大打折扣。
第三，大學(xué)生村官角色定位困境需要制度完善。《村民委員會(huì)組織法》第十一條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。”可在實(shí)際中，雖然大多數(shù)大學(xué)生村官是以村黨支部副書記的身份參與村務(wù)管理，其產(chǎn)生的合法性依據(jù)是上級(jí)任命，但也有不少大學(xué)生擔(dān)任著村委會(huì)主任和副主任職務(wù)，或是擔(dān)任村委會(huì)組成人員助理職位，而這些職位的獲得并沒(méi)有經(jīng)過(guò)民意的選舉過(guò)程，這就嚴(yán)重違背了《村民委員會(huì)組織法》第十一條的精神。另外，《村民委員會(huì)組織法》第十二條明確規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！边@就明確指出了在特定村莊場(chǎng)域中，具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人是本村村民?？墒谴髮W(xué)生村官普遍是異地人，雖然現(xiàn)在任職于某一村莊，他們卻沒(méi)有獲得應(yīng)有的村籍，《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見(jiàn)》中就規(guī)定“到農(nóng)村就業(yè)的，可通過(guò)法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會(huì)的相應(yīng)職務(wù)，市縣兩級(jí)政府可給予適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼，其人事檔案由縣級(jí)人事部門管理”。這就說(shuō)明，從法理上來(lái)看，這些大學(xué)生村官在一定村莊范圍內(nèi)的村級(jí)事務(wù)處理中既沒(méi)有選舉權(quán)也沒(méi)有被選舉權(quán)，自然也就難有民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利了。可在實(shí)際運(yùn)作中，這些大學(xué)生村官幾乎參與了四個(gè)民主環(huán)節(jié)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，這樣又違背了當(dāng)初推行村民自治制度的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的初衷，使村民的自治權(quán)利受到擠壓，自治的空間日益縮小。所以，如果不通過(guò)村民自治制度創(chuàng)新來(lái)對(duì)大學(xué)生村官參與進(jìn)行合理性吸納，這一計(jì)劃會(huì)終因合法性依據(jù)不足而難以持久推行，或因行政外力的強(qiáng)制性“嵌入”而破壞法律權(quán)威本身的嚴(yán)肅性。
二、治理行為的違規(guī)變異企盼著制度執(zhí)行力的提升
違規(guī)變異實(shí)際上是人們對(duì)現(xiàn)存制度不滿意或不滿足，打算改變而又尚未改變的狀態(tài)下，采取的一種選擇性行為，這種行為的動(dòng)機(jī)是為了尋求新的盈利機(jī)會(huì)，這種行為的結(jié)果往往與原來(lái)設(shè)定的制度目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村基層民主治理的重要制度依據(jù)有兩個(gè)：一個(gè)是《中華人民共和國(guó)憲法》，一個(gè)是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。這兩個(gè)法律文本從制度變遷性質(zhì)來(lái)看，都屬于國(guó)家提供的一種強(qiáng)制性制度變遷，國(guó)家在設(shè)計(jì)這種制度時(shí)帶有較強(qiáng)烈的“主觀偏好”，那就是以提高村民在農(nóng)村社區(qū)治理的民主化、自主性為宗旨的價(jià)值指向。這兩個(gè)法律文本對(duì)村民自治的民主權(quán)利行使的相關(guān)規(guī)定也形成了一個(gè)較嚴(yán)密的關(guān)系體系，文本規(guī)定：在村民自治活動(dòng)中，自治的主體是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，它是村民自治組織體系中的權(quán)力機(jī)關(guān)；由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，其性質(zhì)是村民的代言人，產(chǎn)生和運(yùn)作必須按照民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系在這場(chǎng)自治活動(dòng)中被設(shè)定為“指導(dǎo)-協(xié)作”的關(guān)系；同時(shí)，選舉行為的任何違規(guī)操作都是無(wú)效行為。但在村民自治的實(shí)際運(yùn)作中，我們發(fā)現(xiàn)這些制度文本的規(guī)定由于種種違規(guī)行為的存在，要么被規(guī)避，要么走了樣，理性設(shè)計(jì)的“應(yīng)然”模式與現(xiàn)實(shí)的具體執(zhí)行出現(xiàn)了分離。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為異化。這一異化行為又主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)的關(guān)系處理上，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)政治民主和政治發(fā)展的關(guān)鍵主體，沒(méi)有履行好應(yīng)有的村民自治的指導(dǎo)者、組織者的角色，對(duì)村民自治的諸多活動(dòng)普遍進(jìn)行違法干涉和侵蝕，例如違背《村民委員會(huì)組織法》干預(yù)村民委員會(huì)的選舉和人事安排，越權(quán)干預(yù)村里的經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)政權(quán)，從而使村民自治組織自身的功能和職責(zé)嚴(yán)重缺失和錯(cuò)位。一定程度上，“‘村治’在實(shí)施中相當(dāng)程度地體現(xiàn)了‘鄉(xiāng)政’的意圖”。
第二，村委會(huì)的行為異化。異化行為首先表現(xiàn)為村民委員會(huì)的自治角色在行政權(quán)的侵蝕下日益出現(xiàn)行政化傾向，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的進(jìn)一步延伸和事實(shí)上的行政單位。這一趨向違背了《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，不僅影響了法律法規(guī)本身的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且干擾了村民行使自治權(quán)利的積極性和主動(dòng)性，破壞了村民自治的本質(zhì)精神，阻礙了農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。其次表現(xiàn)為村干部的違規(guī)行為，即村民自治異化成村干部的自治。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十八條的規(guī)定，村民自治的自治權(quán)行使主體應(yīng)該是全體村民，由村民組成的村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)只是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？墒窃趯?shí)際運(yùn)行中“村民的自治”異化為“村民委員會(huì)的自治”，“村民委員會(huì)的自治”再轉(zhuǎn)而異化為“村干部的自治”。
第三，村民的行為異化。村民的異化行為表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，是黑社會(huì)勢(shì)力的干預(yù)。在村民自治推行中，部分地區(qū)存在著黑惡勢(shì)力對(duì)村民自治的侵蝕現(xiàn)象。黑惡勢(shì)力披著合法性外衣從事的非法性活動(dòng)，合法性外衣表現(xiàn)為其借助了村民自治所賦予的普通村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的民主參與權(quán)這一渠道合法地登上農(nóng)村政治舞臺(tái)，非法性活動(dòng)則表現(xiàn)為通過(guò)干預(yù)、脅迫村民選舉使自己當(dāng)選為村干部，從而合法地壓制群眾，或者通過(guò)控制村干部行為來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的利益，這些行為嚴(yán)重扭曲了村民自治的民主精神，損害了廣大農(nóng)民的切身利益，影響了農(nóng)村地區(qū)的政治發(fā)展。其次，是宗族勢(shì)力的影響。宗族勢(shì)力往往以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，由族長(zhǎng)或家族中權(quán)威人士出面推出代言人，通過(guò)串聯(lián)、游說(shuō)，甚至賄選、威嚇的手段動(dòng)員本族村民，形成龐大的利益集團(tuán)來(lái)左右村委會(huì)的選舉過(guò)程，以達(dá)到把持村民委員會(huì)、控制村級(jí)事務(wù)的目的，這些行為嚴(yán)重干擾了民主選舉的公正性。另外這些勢(shì)力還可能在村務(wù)處理中以宗規(guī)族約替代村規(guī)民約，甚至凌駕于黨紀(jì)國(guó)法之上，嚴(yán)重影響黨和政府對(duì)農(nóng)民的政治影響力以及調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村巨大資源的能力。最后，是普通村民因政治認(rèn)知和政治覺(jué)悟不夠所導(dǎo)致的違規(guī)行為。例如，有些地方選民對(duì)行使權(quán)利的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，要么拒絕參與選舉，要么在選舉中投人情票、感情票、金錢票，致使老好人和圈內(nèi)人當(dāng)選，敢干事、會(huì)干事的人落選。
三、治理理念的發(fā)展限度呼喚著民主型制度文化的出場(chǎng)
從某種意義上說(shuō)，民主治理的深層內(nèi)涵就是一種文化，一種價(jià)值觀，一種社會(huì)心理和行為規(guī)范，“民主社會(huì)需要相當(dāng)廣泛的政治參與，而這一政治參與首先是建立在社會(huì)成員對(duì)政治的一定的認(rèn)知水平基礎(chǔ)之上的”。一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有與民主治理相適應(yīng)的文化基礎(chǔ)，即“民主型政治文化因素”的產(chǎn)生，制度性民主也只會(huì)停留在社會(huì)表層并趨于形式化。因?yàn)榇迕袢鄙賲⑴c村民自治制度運(yùn)作所必須具備的政治態(tài)度、政治情感和行為模式，所以農(nóng)村民主政治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)缺乏完全夠格的民主主體。而民主主體的構(gòu)建是民主政治產(chǎn)生和發(fā)展的前提，民主主體的人格特征是民主政治產(chǎn)生和發(fā)展的心理基礎(chǔ)，民主主體的參政能力決定著民主政治發(fā)展的程度?？墒?，現(xiàn)實(shí)中大部分村民并沒(méi)有主動(dòng)參與到與本村村民利益直接相關(guān)的村莊公共事務(wù)的民主決策和政治管理活動(dòng)中。
第一，出于經(jīng)濟(jì)因素考慮的成本-收益權(quán)衡比較帶來(lái)的政治參與動(dòng)機(jī)的缺乏。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！泵恳粋€(gè)村民都是理性的利益主體，是否參與村級(jí)民主政治活動(dòng)，參加的廣度和深度如何，最終決定性因素是他基于個(gè)人價(jià)值和期望之上對(duì)成本與收益進(jìn)行權(quán)衡分析后得出的結(jié)論。所以，在作出政治行為選擇之前，村民自身都有一個(gè)利益比較的過(guò)程：一是自身的某一政治行為與獲取私利的相關(guān)性，二是政治行為產(chǎn)生的結(jié)果與私利取得的相關(guān)性。例如，參加村莊民主政治活動(dòng)的收益與他暫時(shí)停下手中工作帶來(lái)的損失間的比較。如果比較的結(jié)果是零或負(fù)數(shù)狀態(tài)，村民就不會(huì)把精力放在沒(méi)有直接利益刺激的政治介入上，甚至認(rèn)為對(duì)村莊政治的介入完全是一種費(fèi)時(shí)費(fèi)精力的無(wú)利行為。例如，外出務(wù)工經(jīng)商者，他們的主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源來(lái)自于村莊外，村務(wù)本身與他的關(guān)聯(lián)度較低，所以他們參與村莊政治運(yùn)作的可能性就低。
第二，出于主觀感知的政治效能感、政治能力感和政治責(zé)任感不高帶來(lái)的政治參與的積極性不足。政治能力感、政治效能感和政治責(zé)任感是一組衡量態(tài)度變數(shù)的主觀指標(biāo)，是村民對(duì)自己政治行為進(jìn)行相關(guān)判斷時(shí)的心理認(rèn)知和主觀感知，它是促使村民選擇介入相關(guān)政治行為的直接影響因素。政治能力感是指“個(gè)人參與政治生活的頻率、程度、方式；對(duì)自己在公共事務(wù)中使用政治資源的次數(shù)，對(duì)自己所具有的政治知識(shí)的評(píng)估”。政治能力感的評(píng)價(jià)取決于多方面因素。例如，經(jīng)濟(jì)因素的影響，如果村民有著較高的經(jīng)濟(jì)收入和較高的經(jīng)濟(jì)地位，他就會(huì)覺(jué)得自己獲取社會(huì)資源的能力和機(jī)會(huì)大，進(jìn)而認(rèn)為自己對(duì)村莊政治有一定的影響力，說(shuō)話有一定的威信，這時(shí)他可能會(huì)選擇積極的政治行為。又如，文化因素的影響，如果村民的文化水平足以使他對(duì)村莊政治有著充分的認(rèn)知，包括對(duì)村莊政治運(yùn)作的游戲規(guī)則，對(duì)村莊政治規(guī)范運(yùn)作帶來(lái)的正效應(yīng)和不規(guī)范運(yùn)作帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)有著清醒的認(rèn)識(shí)，掌握相關(guān)政治知識(shí)、政治參與策略，知悉相關(guān)政治信息等等，這時(shí)他就認(rèn)為自己有能力參與村莊政治，進(jìn)而采取實(shí)際的政治行為。政治效能感是指“個(gè)人的政治行為對(duì)政治過(guò)程有或能有影響的感覺(jué)”。如果村民對(duì)自身參與民主政治行為的影響力在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)呈低效狀態(tài)，村民參與的積極性就會(huì)受到抑制。反之，如果村民的政治效能感很強(qiáng)，例如認(rèn)為自己的政治行為能夠?qū)崿F(xiàn)某種政治預(yù)期目標(biāo)或帶來(lái)其他相關(guān)積極的結(jié)果，那么他參與村莊政治的內(nèi)在沖動(dòng)就比較強(qiáng)烈，在這種強(qiáng)政治動(dòng)機(jī)下介入政治的可能性就大。政治責(zé)任感是指村民個(gè)體對(duì)自己參與政治體系責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)知狀況。如果村民認(rèn)為自己參與村莊政治活動(dòng)是作為村民自治政治主體應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，那么他就會(huì)對(duì)村莊政治采取積極的行為。可是，“在中國(guó)傳統(tǒng)封建政治思想的教化下，人民根本沒(méi)有政治的自覺(jué)；加之農(nóng)業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，農(nóng)民們普遍缺乏協(xié)作精神和組織性、紀(jì)律性，存在著封閉、分散的思想觀念和自私、狹隘的小農(nóng)意識(shí)，大都沒(méi)有養(yǎng)成遵守紀(jì)律的習(xí)慣”。再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則對(duì)村民自利性的影響，村民普遍缺乏公共事務(wù)中的合作意識(shí)和參與村民自治活動(dòng)應(yīng)有的責(zé)任感，導(dǎo)致集體行動(dòng)中存在著集體的惰性。
第三，對(duì)村干部和村級(jí)政治組織政治信任感的欠缺導(dǎo)致村民政治介入行為的萎縮。當(dāng)下日趨頻繁的農(nóng)民流動(dòng)和日益多維化的社會(huì)階層使原來(lái)同質(zhì)同構(gòu)的村民日益滋生了多樣性和復(fù)雜性的需求，對(duì)鄉(xiāng)村政治權(quán)威和政治體系產(chǎn)生了諸多期望。首先，就是經(jīng)濟(jì)利益的期望，即希望村級(jí)組織能夠幫助村民提升實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平，發(fā)展公共利益。但是，這一期望的滿足程度對(duì)于大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)資源缺乏的村莊來(lái)說(shuō)顯然不高，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)作為群眾性自治組織，已不再是中國(guó)行政權(quán)力體制的一部分，失去了直接使用國(guó)家行政強(qiáng)制力來(lái)動(dòng)員和征集村莊資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和村莊公共事業(yè)的合法性依據(jù)，所能支配的只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，可是村干部、退休干部的報(bào)酬及五保戶的低保金都得從國(guó)家轉(zhuǎn)移支付中支出，這就抑制了包括修路、修橋、電灌站維修、環(huán)境整治等公共事業(yè)費(fèi)用的支付能力，再加上現(xiàn)在原子化的村莊達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)的困難導(dǎo)致村民之間的合作難成為村莊發(fā)展中的常態(tài)等等，這些都影響了村級(jí)組織的積極作為?！叭绻迕褡灾尾荒軒?lái)村民經(jīng)濟(jì)狀況的改善，農(nóng)民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)就會(huì)下降，村民自治就成了想當(dāng)干部的村民的政治游戲?！逼浯危钦喂降钠谕@一期望在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)最為明顯。這些村莊村級(jí)組織實(shí)際掌握了集體經(jīng)濟(jì)資源的分配權(quán)，在進(jìn)行利益分配的過(guò)程中很容易產(chǎn)生暗箱操作行為，滋生各種腐敗行為，影響了村民對(duì)村干部的信心。再次，“兩委”關(guān)系的緊張和“兩委”矛盾的彰顯也影響了農(nóng)村干部和農(nóng)村基層組織在農(nóng)民心目中的威信，威信的下降又進(jìn)一步影響了村級(jí)組織對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員力和號(hào)召力，使農(nóng)村基層組織的作用不能有效地發(fā)揮。上述種種現(xiàn)狀帶來(lái)的結(jié)果就是村民對(duì)村級(jí)組織政治信任感的不斷流失，而村民對(duì)村級(jí)組織政治信任感的流失之時(shí)，也就是村民對(duì)介入村莊政治積極性消退之際。
第四，傳統(tǒng)政治文化的歷史積淀與廣泛存在，影響著村民在自治活動(dòng)中的公正而理性的選擇。首先，傳統(tǒng)人情禮俗文化的影響，它是在長(zhǎng)期歷史文化傳統(tǒng)積淀中通過(guò)代代相習(xí)傳承下來(lái)的。雖然這種文化曾有一定的積極意義，例如作為鄉(xiāng)村治理可以借助的潤(rùn)滑劑，在協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，規(guī)范村莊各個(gè)行為主體的行為選擇方面曾發(fā)揮過(guò)積極的作用，但是這種文化與當(dāng)前村民自治推行所需要的法治精神、理性精神和公民民主意識(shí)的要求已經(jīng)越來(lái)越不契合。在這種“人情禮俗文化”的影響下公民民主意識(shí)普遍淡薄、法治精神普遍欠缺，村民本該理性化的行為在這種“重人治、輕法治”文化的影響下打上了人情的烙印。例如，選舉前的請(qǐng)客送禮風(fēng)，宅基地、承包地分配時(shí)的親疏有別等等，都是受傳統(tǒng)禮俗文化的影響和現(xiàn)代法治精神欠缺的表現(xiàn)。這種文化滲透到政治生活領(lǐng)域很容易引發(fā)“權(quán)錢交易”等“尋租活動(dòng)”的產(chǎn)生，如果任其發(fā)展，就會(huì)干擾村民自治的社會(huì)輿論健康環(huán)境的孕育，滋長(zhǎng)強(qiáng)勢(shì)群體各種非規(guī)范行為的發(fā)生，使公共生活規(guī)則失去應(yīng)有的效用，使市場(chǎng)秩序和社會(huì)公正遭到破壞。而那些處于弱勢(shì)地位的人則不得不在長(zhǎng)期的無(wú)奈中選擇疏離村莊事務(wù)活動(dòng)。這些不僅不利于村民自治的良性發(fā)展，而且使村民自治制度本身所承載的民主和自治目標(biāo)不斷偏離。其次，家族傳統(tǒng)文化的影響。家族文化，就其積極性來(lái)看，它作為廣大村民精神生活的寄托所在，具有整合人心的粘合劑作用。它不僅能在一定程度上舒解村民在自治生活中因心理失衡引起的失落、迷惘等各種緊張情緒，促進(jìn)村民采取非抗?fàn)幮缘氖侄谓鉀Q矛盾沖突，而且一定程度上為村民提供了一個(gè)反映和表達(dá)利益的途徑，村民可以借助家族的力量去保護(hù)自身的權(quán)益，來(lái)彌補(bǔ)原子化個(gè)人行動(dòng)能力的不足。但是，家族文化畢竟是一種相對(duì)落后的文化形態(tài)，其消極性影響也是不可忽視的。它的封閉性、凝滯性和排斥性客觀上阻礙了村民自治所需的民主型政治文化的孕育與發(fā)展。例如，就普通村民而言，過(guò)于強(qiáng)烈的家族認(rèn)同，會(huì)使村民的行為發(fā)生偏移，進(jìn)而在村民自治制度實(shí)施中引發(fā)各種違規(guī)行為，表現(xiàn)在選舉活動(dòng)中就是通過(guò)買賣選票、賄選等各種非法手段謀求家族勢(shì)力代表的當(dāng)選，村莊治理活動(dòng)中將家族利益得失和內(nèi)部的關(guān)系資源凌駕于國(guó)家和村集體利益之上，忽視其他村民的權(quán)利。就村干部而言，家族網(wǎng)絡(luò)里的一員一旦當(dāng)選為村委會(huì)干部，成為村正式公共組織的代表，其身份的特殊性有可能使其在村莊治理活動(dòng)中受家族因素的左右，利用自身在村莊政治運(yùn)作中的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，為大家族謀取特殊利益，干擾村民自治的正常運(yùn)行，使其他村民的自治權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)。再次，傳統(tǒng)依附性政治文化影響著村民在村莊政治生活中的行為自主性。依附性行為的特征就是“習(xí)慣于被動(dòng)地受人支配，而不敢有自己的主見(jiàn)和行為，一味地只知順從，隨風(fēng)倒，甚至于根本不問(wèn)、不顧是非地盲目從眾”。當(dāng)下村民的依附性集中表現(xiàn)為對(duì)特定強(qiáng)勢(shì)力量（權(quán)勢(shì)力量或宗族力量等）的從屬與依附，這種從屬和依附使大部分普通村民往往在民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督和民主決策行為中表現(xiàn)出一種消極性、被動(dòng)性和客體性。至于選舉的結(jié)果是否公正，決策的作出是否民主，管理的開(kāi)展是否科學(xué)，干部的行為是否合規(guī)，普通村民都認(rèn)為和其本人沒(méi)有多大關(guān)系，只是安于現(xiàn)狀地被動(dòng)服從。這顯然是對(duì)村民自治的“自治”理念的違背。如果大部分村民本身沒(méi)有“自治”的理念和“自治”的行為，村民自治還會(huì)容易成為少數(shù)人游戲政治的舞臺(tái)。
總之，農(nóng)村民主治理的制度性消解和制度內(nèi)卷化現(xiàn)象，既有國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行整合過(guò)程中的制度不規(guī)范方面的原因，也與農(nóng)民自身政治權(quán)利意識(shí)淡漠、主體地位缺失有關(guān)。為此，農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅需要在村民自治內(nèi)部建立起健全、有序和合理的制度體系，而且需要制度體系本身與其所運(yùn)行的環(huán)境及制度執(zhí)行者、制度接受者的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和法制觀念所構(gòu)成的制度文化現(xiàn)狀相適應(yīng)。只有這樣，才能提高制度自身的權(quán)威性和凝聚力。
作者系揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)自：《江蘇社會(huì)科學(xué)》2017年第4期
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