中國農村村民自治的運行是一個備受關注的話題，對其歷史、現狀和未來進行簡要的制度分析，可以為深入了解村民自治提供有益的視角。
國家主導的制度變遷
村民自治是國家主導的強制性制度安排，設立與運行之初特別強調村民自治的民主價值。“文革”結束后，領導層對國家民主建設高度重視，再加上海內外學界的大力宣傳，大家對村民自治的期許非常高，很多人認為村民自治是中國民主政治發展的突破口，是推動中國政治體制改革宏偉藍圖的起點，是第二次農村包圍城市的“靜悄悄的革命”。時任人大委員長彭真就說，農民群眾“把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情”。在這種觀念的推動下，制度的文本設計，尤其是村民民主選舉成為村民自治的符號，村民自治制度建設進程發展很快。
不過，在實際運行中，很多地方的村民自治制度“懸浮”在村莊實際管理上，如村民選舉很多地方走過場、鄉鎮對村民自治干預過多、村支兩委矛盾、村民參與積極性不高等。對此，不少人認為是村民自治的純度或范圍不夠，民主選舉的力度不大。因此，對于世紀之交備受關注的“三農”問題，有不少地方探索用村民民主選舉來破解。海選等方式被快速推廣，有些地方進一步實驗鄉鎮長和鄉鎮黨委書記公推直選。
實踐證明，真正給解決“三農”問題帶來轉機的，是新世紀以來的農村稅費改革和新農村建設。這兩個涉農政策使村民自治從比較單一的選舉時代逐漸進入了日益復雜的民主治理時代。隨著村民自治理論與實踐的深入，原來被遮蔽的村民自治制度民主選舉要與民主決策、民主管理、民主監督相統一的問題突顯。民主治理時代的村民自治，是國家、集體、農戶、個人等多個主體之間的復雜博弈，是政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域的綜合治理，政治層面的村民民主選舉乃至村民自治都只是基層民主治理中的一個環節。因此，對村民自治制度的規范化理解開始上升到對怎樣實現村民自治實際有效運行條件的探索。人們逐漸認識到，相對于狹義的規范文本的正式制度，現實運行中的村民自治制度是一種廣義制度，包括影響村民自治的非正式制度以及農村不同地區的文化、風俗、習慣等。更進一步看，由于受限于狹義的村民自治觀念，可能使得對國家與村民自治制度關系的認識陷入有違常識的悖論。有些人只承認國家行政是一種“非正式制度”，而無視國家在村民自治制度的設立、運行中的主導作用，無視農民生活的巨大改善乃是家庭聯產承包制、稅費改革、新農村建設以及新農村醫療合作制等國家政策的政策紅利。
嵌入民主建設的制度框架
實踐表明，村民自治制度逐漸嵌入到國家民主政治建設的宏觀制度框架，村民自治運行漸入佳境。2007年，黨的十七大將包括村民自治在內的“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會報告，正式與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度一起，納入中國特色政治制度范疇。2010年，修訂后的《村民委員會組織法》明確規定了“發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設”的目標。2011年，胡錦濤《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》報告中進一步明確指出：基層群眾自治制度是國家基本政治制度之一。這表明村民自治制度作為基層群眾自治制度，構成了中國政治制度的重要內容和基本框架，是社會主義民主政治的集中體現。村民自治通過黨的政策和國家法律的規定，其繼續發展的路徑依賴效應已經基本形成。今后要不忘制度設立的初心，進一步把制度蘊含的民主自治觀念繼續轉化成為治理績效，發揮好村民自治制度在基層經濟與社會發展、平衡利益、表達民意、協調糾紛、維護公正和保持社會穩定等方面的實際作用，建構和夯實制度的社會認同，進一步推動其有效運行。
可以說，從現代國家建構視野看，村民自治是國家試圖通過新的制度安排使國家權力通過農村社會自治來實現國家對農村政治、經濟與意識形態的領導權。總體上，通過村民自治制度的建立與運行，民主自治的觀念已經成為共識，這種制度安排在戰略上已經取得了成功，在戰術層面的理論與實踐探索也在不斷推進。
以制度創新重構治理結構
當今村民自治制度的內部和外部環境與其設立之初已經迥然不同，需要進行制度創新來重構其運行的治理結構。后稅費改革時代市場經濟的發展，各種支農和惠農政策以及城鎮化和城鄉發展一體化戰略的實施，促使村民自治的治理結構和內容正在發生劇烈變化。
隨著市場經濟的發展，農民尤其是農民工的流動性日益加強。同時，新型城鎮化過程中新型農村社區建立，傳統農村急速衰落甚至解體，設立于人口流動有限、社會同質性較高基礎上的傳統的村民自治日益跟不上時代的要求。再者，國家與農村社會已經從原來的汲取與被汲取關系轉變為扶持與被扶持關系。以前農村公共事業和服務主要是由村民社會內部來實現，現在基本上是依靠國家的公共財政支出，農民與鄉村組織的利益日益疏離，出現了一種類似于向傳統農村社會差序格局回歸的家戶主義傾向。這種家戶主義與市場經濟相結合，對傳統村民自治產生了一種瓦解作用，村民自治治理結構需要重新建構。
在地方和基層政權建設層面，中共中央自2010年以來開始強縣擴權的省直管縣改革試點，借鑒傳統“郡縣治則天下安”的地方自治的治國理念，試圖提高縣級政權的經濟社會發展能力和公共服務能力，推動城鄉統籌發展，使其能夠更加有力地擔負起促進基層民主治理的重擔。依托縣域經濟社會發展來組織和實施新型城鎮化，形成新型農業社區是一條切實可行的農民就地市民化的途徑。農村社區建設符合國家新型城鎮化和城鄉一體化政策的要求，是國家和地方財政支持的目標，社區本身也有財力潛能，該制度的設計和建立也注重基層民主治理的整體性和服務性，未來傳統的村民自治的重心——村民委員會可能上移到由新型農村社區組成的縣轄的新型市或鎮，傳統的鄉村治理將逐漸消失。2016年8月，國務院發布的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》強調，“加快農業轉移人口市民化，是推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務，是破解城鄉二元結構的根本途徑，是擴內需、調結構的重要抓手”。
在社會自治層面，目前過渡階段是在原有村民自治的框架下探索村民自治制度實現的新形式。針對有些地區通過橫移的農村社區自治和下移村民小組自治組織新形式，中央采取了支持的態度。2014年中央一號文件明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2015年中央一號文件繼續強調，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式”。這是從精細化的方向探索村民自治的有效實現形式。
（本文系國家社科基金“基層民主治理中農民政治認同的制度分析”（12BZZ003）階段性成果）
作者單位：西南財經大學馬克思主義學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學報2016年09月21日
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