中國農(nóng)村村民自治的運行是一個備受關(guān)注的話題，對其歷史、現(xiàn)狀和未來進(jìn)行簡要的制度分析，可以為深入了解村民自治提供有益的視角。
國家主導(dǎo)的制度變遷
村民自治是國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度安排，設(shè)立與運行之初特別強(qiáng)調(diào)村民自治的民主價值。“文革”結(jié)束后，領(lǐng)導(dǎo)層對國家民主建設(shè)高度重視，再加上海內(nèi)外學(xué)界的大力宣傳，大家對村民自治的期許非常高，很多人認(rèn)為村民自治是中國民主政治發(fā)展的突破口，是推動中國政治體制改革宏偉藍(lán)圖的起點，是第二次農(nóng)村包圍城市的“靜悄悄的革命”。時任人大常委會委員長彭真就說，農(nóng)民群眾“把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情”。在這種觀念的推動下，制度的文本設(shè)計，尤其是村民民主選舉成為村民自治的符號，村民自治制度建設(shè)進(jìn)程發(fā)展很快。
不過，在實際運行中，很多地方的村民自治制度“懸浮”在村莊實際管理上，如村民選舉很多地方走過場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治干預(yù)過多、村支兩委矛盾、村民參與積極性不高等。對此，不少人認(rèn)為是村民自治的純度或范圍不夠，民主選舉的力度不大。因此，對于世紀(jì)之交備受關(guān)注的“三農(nóng)”問題，有不少地方探索用村民民主選舉來破解。海選等方式被快速推廣，有些地方進(jìn)一步實驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選。
實踐證明，真正給解決“三農(nóng)”問題帶來轉(zhuǎn)機(jī)的，是新世紀(jì)以來的農(nóng)村稅費改革和新農(nóng)村建設(shè)。這兩個涉農(nóng)政策使村民自治從比較單一的選舉時代逐漸進(jìn)入了日益復(fù)雜的民主治理時代。隨著村民自治理論與實踐的深入，原來被遮蔽的村民自治制度民主選舉要與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相統(tǒng)一的問題突顯。民主治理時代的村民自治，是國家、集體、農(nóng)戶、個人等多個主體之間的復(fù)雜博弈，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域的綜合治理，政治層面的村民民主選舉乃至村民自治都只是基層民主治理中的一個環(huán)節(jié)。因此，對村民自治制度的規(guī)范化理解開始上升到對怎樣實現(xiàn)村民自治實際有效運行條件的探索。人們逐漸認(rèn)識到，相對于狹義的規(guī)范文本的正式制度，現(xiàn)實運行中的村民自治制度是一種廣義制度，包括影響村民自治的非正式制度以及農(nóng)村不同地區(qū)的文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等。更進(jìn)一步看，由于受限于狹義的村民自治觀念，可能使得對國家與村民自治制度關(guān)系的認(rèn)識陷入有違常識的悖論。有些人只承認(rèn)國家行政是一種“非正式制度”，而無視國家在村民自治制度的設(shè)立、運行中的主導(dǎo)作用，無視農(nóng)民生活的巨大改善乃是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)以及新農(nóng)村醫(yī)療合作制等國家政策的政策紅利。
嵌入民主建設(shè)的制度框架
實踐表明，村民自治制度逐漸嵌入到國家民主政治建設(shè)的宏觀制度框架，村民自治運行漸入佳境。2007年，黨的十七大將包括村民自治在內(nèi)的“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會報告，正式與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，納入中國特色政治制度范疇。2010年，修訂后的《村民委員會組織法》明確規(guī)定了“發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的目標(biāo)。2011年，胡錦濤《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》報告中進(jìn)一步明確指出：基層群眾自治制度是國家基本政治制度之一。這表明村民自治制度作為基層群眾自治制度，構(gòu)成了中國政治制度的重要內(nèi)容和基本框架，是社會主義民主政治的集中體現(xiàn)。村民自治通過黨的政策和國家法律的規(guī)定，其繼續(xù)發(fā)展的路徑依賴效應(yīng)已經(jīng)基本形成。今后要不忘制度設(shè)立的初心，進(jìn)一步把制度蘊含的民主自治觀念繼續(xù)轉(zhuǎn)化成為治理績效，發(fā)揮好村民自治制度在基層經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、平衡利益、表達(dá)民意、協(xié)調(diào)糾紛、維護(hù)公正和保持社會穩(wěn)定等方面的實際作用，建構(gòu)和夯實制度的社會認(rèn)同，進(jìn)一步推動其有效運行。
可以說，從現(xiàn)代國家建構(gòu)視野看，村民自治是國家試圖通過新的制度安排使國家權(quán)力通過農(nóng)村社會自治來實現(xiàn)國家對農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)與意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。總體上，通過村民自治制度的建立與運行，民主自治的觀念已經(jīng)成為共識，這種制度安排在戰(zhàn)略上已經(jīng)取得了成功，在戰(zhàn)術(shù)層面的理論與實踐探索也在不斷推進(jìn)。
以制度創(chuàng)新重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)
當(dāng)今村民自治制度的內(nèi)部和外部環(huán)境與其設(shè)立之初已經(jīng)迥然不同，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新來重構(gòu)其運行的治理結(jié)構(gòu)。后稅費改革時代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種支農(nóng)和惠農(nóng)政策以及城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的實施，促使村民自治的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)容正在發(fā)生劇烈變化。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民尤其是農(nóng)民工的流動性日益加強(qiáng)。同時，新型城鎮(zhèn)化過程中新型農(nóng)村社區(qū)建立，傳統(tǒng)農(nóng)村急速衰落甚至解體，設(shè)立于人口流動有限、社會同質(zhì)性較高基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)的村民自治日益跟不上時代的要求。再者，國家與農(nóng)村社會已經(jīng)從原來的汲取與被汲取關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀峙c被扶持關(guān)系。以前農(nóng)村公共事業(yè)和服務(wù)主要是由村民社會內(nèi)部來實現(xiàn)，現(xiàn)在基本上是依靠國家的公共財政支出，農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織的利益日益疏離，出現(xiàn)了一種類似于向傳統(tǒng)農(nóng)村社會差序格局回歸的家戶主義傾向。這種家戶主義與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，對傳統(tǒng)村民自治產(chǎn)生了一種瓦解作用，村民自治治理結(jié)構(gòu)需要重新建構(gòu)。
在地方和基層政權(quán)建設(shè)層面，中共中央自2010年以來開始強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省直管縣改革試點，借鑒傳統(tǒng)“郡縣治則天下安”的地方自治的治國理念，試圖提高縣級政權(quán)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力和公共服務(wù)能力，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，使其能夠更加有力地?fù)?dān)負(fù)起促進(jìn)基層民主治理的重?fù)?dān)。依托縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來組織和實施新型城鎮(zhèn)化，形成新型農(nóng)業(yè)社區(qū)是一條切實可行的農(nóng)民就地市民化的途徑。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)符合國家新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化政策的要求，是國家和地方財政支持的目標(biāo)，社區(qū)本身也有財力潛能，該制度的設(shè)計和建立也注重基層民主治理的整體性和服務(wù)性，未來傳統(tǒng)的村民自治的重心——村民委員會可能上移到由新型農(nóng)村社區(qū)組成的縣轄的新型市或鎮(zhèn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理將逐漸消失。2016年8月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》強(qiáng)調(diào)，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑，是擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手”。
在社會自治層面，目前過渡階段是在原有村民自治的框架下探索村民自治制度實現(xiàn)的新形式。針對有些地區(qū)通過橫移的農(nóng)村社區(qū)自治和下移村民小組自治組織新形式，中央采取了支持的態(tài)度。2014年中央一號文件明確提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2015年中央一號文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“在有實際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”。這是從精細(xì)化的方向探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。
（本文系國家社科基金“基層民主治理中農(nóng)民政治認(rèn)同的制度分析”（12BZZ003）階段性成果）
作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報2016年09月21日
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