摘要:目前中國農村的村務民主治理，可以概括為四種理想類型：動員型、分配型、清障型、監理型。每種類型都有其典型事務、經驗邏輯和具體癥結。動員型民主治理在決策形成后，需要動員所有人籌資籌勞，容易走向因少數人反對而失敗的“少數決”。分配型民主治理容易按照程序達成決議并順利執行，但有時會存在遺留問題并引發上訪。清障型民主治理的關鍵不是民主決策，而是清除特定人和利益形成的障礙，因此容易導致侵權或清障失敗的“一人決”。監理型民主治理的要害是對操辦公共事務者實施監督，這受制于人為因素和技術性困難，從而導致“干部決”。不同類型的村務民主治理都可能因具體困境而走向民主失敗或治理失敗。在現實條件下，民主治理很容易走向反面——反民主化治理。村務民主治理的完善，需要加強制度建設，更關鍵的是夯實村務民主治理的經濟社會基礎。
關鍵詞：村務民主治理 動員 分配 清障 監理 治理失敗
一、村務民主治理研究的譜系和進路
按照中國共產黨對人民民主權利的概括，民主的內涵包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四大方面?！八膫€民主”的提法，從20世紀80年代農村村民自治實踐中的“自我管理、自我教育、自我服務”中發展而來，上世紀90年代主要出現在村民自治的相關文件中，黨的十五大開始演變為對民主的規范化概括。應該說，“四個民主”的規范化概括，是全面和高度精辟的，建立在民主實踐的基礎上。它既是對我國基層民主建設經驗的概括，也是對基層群眾行使民主權利的職能性概括。
與基層民主實踐及其經驗概括相比，相關學術研究看似豐富，其實還比較薄弱，不夠多元，這不能不說是一個缺憾。目前，學術界討論村民自治較多地從程序上強調基層民主，基層民主的研究也大多集中在村委會選舉上。這種研究自20世紀90年代開始延續至今，其成果可以用“汗牛充棟”來形容。與此同時，鄉村事務的治理，雖有大量研究，卻很少從基層民主的角度來研究。也就是說，民主選舉的相關研究很多，民主決策、民主管理、民主監督的研究卻相對少得多。其中重要的原因可能是，研究者未能將基層民主研究與鄉村治理具體事務有效聯結起來。民主選舉的研究可以且很容易與村委會換屆選舉相聯系，而農村基層的民主決策、民主管理、民主監督，則缺乏統一的具體事務與之相聯系。
本文將汲取上述經驗教訓，跳出只局限于民主選舉的窠臼，著眼于民主決策、民主管理、民主監督，力圖將基層民主的討論與村莊治理中面臨的重要事務聯系起來，如此必然著眼于村務的民主治理。正如有學者所言，“民主必須與有效的治理聯系在一起，讓民主能為老百姓提供有效的公共服務?！?/p>
村務民主治理的具體問題，其實很多學者都有所涉及，但都不是從基層民主的角度著眼的，主要從村莊公共品供給的角度切入。董磊明指出，農村公共品供給的內生機制相當重要，因此需要提升村莊內生供給能力和承接外來供給的能力，增強農村社會的整合、動員、合作能力。賀雪峰、羅興佐指出，農村實行稅費改革后，取消了公共物品供給的強制性要求，而期望農民通過自發力量來解決與自己利益關系密切的公共事務，但實際上農民并不能自主解決合作中的問題。還有學者指出，后稅費時期，國家向農村輸入大量財政資源，通過項目制度向農村供給公共品，但基層政府和基層組織的協調功能、監督功能發揮受阻，不能應對項目進村過程中的治理問題，農村公共品供給“最后一公里”難題凸顯。這些學者對農村公共品供給的研究，其實質都是村務民主治理問題，只是他們并沒有從此角度切入。
有學者進行過村莊民主化治理與公共品供給的關聯性研究。如王海員、陳東平利用實地調查數據，計量分析了目前村莊民主化治理對公共品供給數量的影響，其重心是選舉的規范程度對公共品供給數量的影響。李郁芳、蔡少琴研究了農村公共品供給中的村民自治與“一事一議”的關系，認為“一事一議”的組織機構、決策規則和財政選擇特定規則等制度內生于村民自治的“立憲”過程，“一事一議”的有效性離不開這一過程。這些研究仍然比較抽象，對村務民主治理的過程和機制剖析不夠，更沒有區分并分析不同類型的事務。
賀雪峰、何包鋼曾從村民自治制度實踐后果的角度理解民主化村級治理，并根據村集體掌握經濟資源的多少，將民主化村級治理劃分為動員型村級治理和分配型村級治理。由于村集體經濟資源多少的差異，這兩種村級治理類型的具體表現相當的不同。這項研究及作者的另外一項研究，還關注了村集體經濟資源及其相關的村莊環境對村務民主治理的影響。在村民自治的研究譜系中，可謂難能可貴。不過，他們的研究距今已有時日，村級事務的內容和民主治理方式都發生了很大變化。
顯然，討論村民自治以及村務民主治理，需要與具體事務結合起來。因為具體事務的性質不同，在民主決策、民主管理、民主監督過程中面臨的重難點有所不同，事務治理所面臨的制度環境也有所不同，因此，民主實踐的效果和表現就會有所不同。不理解民主治理所面對的特殊問題和特定環境，就很難真正理解村務民主治理乃至村民自治的實踐和后果。本文從田野調研中獲取的經驗素材出發，對村務民主治理的重要問題進行分類，分析不同類型的村務民主治理的機制，剖析其面臨的難點和挑戰。
二、村務民主治理的類型
21世紀以來，中國農村村民自治和村務民主治理的政策背景、社會環境、村務內容、民眾素養都有了巨大的變化。取消農業稅后，村莊公共品供給模式發生了重要變化，村務民主治理的內容和重心也隨之變化。取消農業稅之前，鄉村基層組織可以在征收農業稅過程中“搭車收費”，通過各種行政事業性收費、教育集資、鄉村范圍內的生產和公益事業集資以及各種攤派、罰款來籌集農村公共物品供給的資金。取消農業稅之后，鄉村組織幾乎斷了這方面的財源，只能依賴自上而下的項目制資源輸入來應對公共品供給需求，或者通過“一事一議”制度在受益的農民中集資籌集資金。取消農業稅之前，在村務民主治理遇到障礙時，鄉村兩級組織可能動用強制手段。目前，強制手段的運用已經不具備合法性。在當前農村，由于各地發展非常不平衡，村務民主管理的問題和癥結表現也有很大不同，可提煉概括為以下四種類型。
（一）動員型民主治理
動員型民主治理，是指在村務民主治理過程中，最核心的環節是對相關村民的動員，當然，動員并不僅僅是思想上的，更是利益上的，動員的成敗直接關系民主治理的成敗。最典型的是集資辦理村莊公共事務和公共工程。在不能依靠外部資源，或不能完全依靠外部資源的情況下，村莊范圍內辦理公共事務和公共工程，只能依靠村民齊心協力，從而需要受益的村民籌資籌勞。在制度上，動員型民主就是“一事一議”制度。按照“一事一議”的操作規程，一般先由村民委員會提出預算，經村民大會或村民代表會議討論通過，然后報鄉鎮農經管理部門審批，由鄉鎮政府批準并報縣農民負擔監督管理辦公室備案。問題在于，僅僅有這種民主決策的形式，村民大會或村民代表會議的決策根本沒法真正有效實施。對于在民主決策過程中投票反對的村民，村委會沒法強制執行，基層政府也沒法強制執行。
按照民主決策的要求，“一事一議”要遵循群眾自愿原則，愿意參與的就到會，不愿參與的不強求，發起人不應強加觀點；遵循權利義務一致原則，“誰受益、誰負擔”，誰想受益就必須投工投資，誰不投資投勞，就不能受益；遵循公平負擔原則，投資投勞一般實行“按受益戶均等”或“按受益人均等”分攤。實際上，利益相關的主體如果不參加“一事一議”會議或者公共事務辦理，公共工程建成后必然受益的主體卻拒絕投資投勞，發起人和村委會毫無辦法。一旦如此，公共事務和公共工程必然無法辦好。因為“一事一議”制度并不能提供法律強制力的保證，村莊對拒絕交費的農民也不能采取有效的強制措施。在此背景下，民主治理的關鍵不是民主形式，而是要對所有利益主體進行動員，動員所有的利益相關方愿意籌資籌勞。而這種動員說服工作往往難以進行。目前，農民不再具有高度的同質性，而是發生了很大的分化，不同農戶之間在收入水平、收入結構、利益傾向、生活面向、政治意愿等多方面存在差異，這使不同農民在村務民主治理中的需求意愿、籌資承擔能力等存在差異，說服工作因此存在諸多困難。因此，本文將這種村務治理稱為動員型民主治理。這種村務治理的關鍵不在于按照“一事一議”制度進行決策，而在于對所有利益相關方進行有效動員。
村莊使用流動票箱來進行有效動員
（二）分配型民主治理
分配型民主治理，是指在村務民主治理過程中，最核心的環節在于對相關村民進行利益分配，這種民主治理的成敗關鍵在于利益分配方案是否能夠得到所有相關村民的認可。取消農業稅以來，鄉村治理的大背景是資源下鄉。資源下鄉主要體現為中央政府對農村的各種轉移支付、補貼以及低保和扶貧政策等。其中一部分補貼（如糧食直補和綜合直補）不經過鄉村組織，由中央政府直接發放給農民。除此之外，還有許多資源以項目、指標等方式進入鄉村。這些資源都需要在村莊范圍內以民主的方式進行分配。以項目方式進入農村的資源，用在什么地方、如何用，需要村莊內利益相關方民主討論、民主決策；涉及到指標的資源分配，不但在程序上要求民主公開，在實質上也需要公平公正。否則，給村民帶來利益的資源，卻可能在分配過程中給鄉村帶來很多問題和麻煩。
從形式上看，分配型民主治理的重心是如何公平合理地分配自上而下的外來資源，而不是從村民那里汲取資源，其核心問題是民主在形式和實質上的公開、公平、公正。因此，是否有規范的決策程序，是否有合理的分配標準就很重要，它們可能直接影響村民對分配方案和結果的認可。分配型民主治理一般采取少數服從多數的原則，現實生活中也容易實踐這一原則。根據合法程序、合理標準作出的決策，就可以執行。因為它無需汲取資源，而只是自上而下的資源分配，主事者可以將事情辦下去。當然，即使主事者違反民主治理的原則，也可以將事情辦下去。在分配型民主治理中，個別人的反對意見對具體事務治理的重要性不如動員型民主治理，不會導致民主治理無法進行。可以說，分配型民主治理是一種可能實行“多數決”的民主方式。
（三）清障型民主治理
清障型民主治理，是指在村務民主治理過程中，最核心環節在于清除某種特定的障礙，治理的成敗關鍵在于能否將障礙清除。清除障礙需要相關村民以民主表決的方式進行決策，但這不是難點所在。真正的難點在于，民主決策之后，是否能將特定的障礙清除。取消農業稅之后，來自國家和社會的各種資源不斷進入鄉村，其中一些以公共項目的方式落地。項目是公共的，但在落地時建立在具體的時空條件下，具體時空條件就涉及特定的人和利益。這種公共項目實施的難點不在于項目如何落地，用在何處，甚至不在于相關方案的民主討論和決策，也不在于民主公開公平等要素，而在于落地時觸及的特定人和利益的協調。如果協調不好，項目的落地就存在障礙，其他方面的民主決策和民主程序就會變得毫無意義。這類事務的民主治理，核心就在于落地障礙的清除，因此可以稱為清障型民主治理。
清障型民主治理的核心是如何說服特定的人，定向清除特定的障礙。它不涉及向所有相關利益主體汲取資源，因此絕大多數人的利益與具體事務的治理關聯不大，甚至他們都可以從中或多或少獲得利益，因此他們可以坦然作出并接受民主決策。因此，這種事務的治理通過“多數決”的程序很容易作出決策。但這種決策一旦作出，可能損及到特定人的利益，因而需要給出相應補償，而這很可能存在各種不同利益者的訴求，有時是村集體缺乏補償能力無法給出相應補償，有時是相應主體借機“要價”，提出過高要求，村集體無法滿足。這種僵持會成為民主治理的障礙。清除障礙需要動用強制力量，而村級組織往往缺乏強制力，也缺乏動用強制力的合法性。一旦動用強制力，很容易涉嫌對村民合法財產權益的侵犯；如果清障過程中發生沖突，還難免涉及對人身權益的侵犯。也就是說，在清障型民主治理中，特定人的反對意見對具體事務治理的影響與動員型民主治理類似，都可能導致民主治理的失敗。但清障型民主治理又比動員型民主治理難度稍小，不需要對所有利益相關人員進行動員，只需要清除特定障礙即可。因此，清障型民主治理是一種可能實行“多數決”并對少數人實施強制的民主方式。例如，鄂南的某村要修一條路，需要占幾戶人的田地，而且沒有補償，其中有一戶不愿意。村里就對這戶人家講：“如果你不同意，我就把你家低保取消了，這條路還得通。”最后，這戶還是被迫同意了。
村莊動遷中的“釘子戶”
（四）監理型民主治理
所有事務的民主治理都離不開監督，本文將監理型民主單列為一種民主治理類型是為了強調監督在某些事務治理中的獨特性。監理型民主治理，是指在村務民主治理過程中，最核心的環節在于對從事公共事務的人的監督，治理的成敗主要取決于能否督促辦事者盡職盡責。有些村莊具體事務的治理，既與清障型民主治理不同，并不過多依賴村莊內部的時空條件；又與動員型民主治理不同，并不明顯受到村民直接的利益制約；也與分配型民主治理不同，并不因村莊內部的比較而產生對公開公平公正的急迫要求。這類事務的治理，從某種程度上疏離于村莊內部的具體時空條件和直接利益關系，村民甚至難以獲取其中的相關信息，具體的辦事人可以不依賴于具體村莊條件而進行治理，也因此難以受到村莊內部的制約。而這些事務最終與村莊和村民利益實際是相關的，不受到監督就可能從長遠上、實質上損害村民利益。這類事務的核心就在于對辦事者的監督，因此可以稱為監理型民主治理。
監理型民主治理的核心是如何進行有效監督，掃除影響監督的障礙，這往往牽涉到很多不同方面的問題。第一，權力的分立和制衡機制。一些村務治理與村民的直接利益不相關，村民便不會“盯著”，因此在制度上對村務治理的人設置權力分立和互相制衡的機制就非常重要，是提高監理型民主治理有效性的重要一環。第二，監督的可操作性，包括法律法規、村民自治規范，也包括具體事務中的技術性操作問題。如果監督的可操作性差，監理型民主治理的有效性必然很低。第三，信息的獲取渠道。監理的進行，以獲得有效的信息為基礎，否則監督就是無源之水。如果村務不發生在村莊場域內，信息獲取就會很困難，比如村辦企業的經營信息。第四，村民參與監督的積極性。由于具體事務治理與村民缺乏直接的利益勾連，村民參與監督的積極性不高，這與其他幾種民主治理類型都有所不同。監理型民主治理的要害在于具體事務的治理，不需要村民的動員和同意，也沒有利益相關者的極力監視，同時也缺乏反制手段，因此可能以不民主的方式進行治理，危害多數人的間接利益和長遠利益。與其他幾種民主治理類型相比，監理型民主治理的矛盾也許是最不激烈的，這種民主的失敗常常也激發不起多大的負面效應，但長期積累后也可能導致激烈矛盾。因此，可以說，監理型民主治理是一種最難實現的民主類型，常常導致“少數決”的非民主治理。
三、村務民主治理的癥結
如前所述，目前在中國農村至少存在動員型民主治理、分配型民主治理、清障型民主治理、監理型民主治理這四種村務民主治理類型。當然，這四種模式只是理想類型的概括，實際上幾種類型完全可能發生復合。每種類型的民主治理都有其典型的具體事務、經驗邏輯及特有癥結。
（一）動員型民主治理容易走向“少數決”
民主治理在形式上一般采取“多數決”方式，但在動員型民主治理中，村務治理很容易變成“少數決定多數”。在村民代表會議或村民大會中，很容易以“少數服從多數”的形式形成決策。但決策形成后，動員的成本非常高。動員型民主治理的事務，往往是對多數村民有利，屬于公益事務，每個村民都希望從民主治理中獲得利益，但每個村民也希望盡可能減少自己為此支出的成本。而具體事務中，由于每個人可以從中獲得的利益并不均衡，由此可能導致爭議。有的人受益很多，有的人受益少，受益少的可能不愿意支付同樣的成本支出，但如何支付少的成本，又不好計量。還有的人雖然受益，但可能不愿意支出成本，而指望搭便車。民主決策好做，而一旦涉及籌資籌勞，就會有人找各種理由來拒絕出義務工，拒絕交納分攤的資金。這種情況很容易導致其他村民的跟進。村莊中會形成這樣的輿論：“他不出工、不出錢，為什么我就那么傻呢？”任何一個村民都可以擁有低成本的退出協議，即使在民主決策時他投了贊成票。而村務民主治理中“有民主，無集中”，村莊不具有任何強制性后盾，缺乏強制措施。反對民主決策的村民可以輕易拒絕，進而產生擴大效應。這樣一來，民主制度中設想的“多數決定原則”就會在實踐中無法實施，從而淪為“少數決定原則”。只要有幾個村民甚至一個村民反對村莊集體的民主決策結果，這些決定就面臨破產的命運。動員型民主治理的要害在于必須動員所有的人一致認同“少數決”的本質是“一致同意原則”。
動員型民主治理的相關具體事務有時是提供可以對外排他的“俱樂部物品”，例如村莊內的自來水工程。它需要村民出資籌勞，但可以通過建立排斥機制來保證投資者受益，不投入者不受益。如果有人不愿意參加，可以排斥其對物品的享用。然而，動員型民主治理的具體事務，更多時候是提供純粹的公共品，如集資修橋、農田灌溉合作等。公共工程一旦建成，無法排斥拒絕籌資籌勞的村民搭便車使用。比如，聲稱不走此路的村民在道路修好后，無法被排斥不走此路；聲稱不用水的農戶可以在其他農戶將水抽來后，依靠渠道滲漏或偷水而完成灌溉。這種搭便車的行為，會使個人在為獲取潛在協作利益而對受益和成本進行的系統計算陷于混亂，在此基礎上公共品供給毫無效率可言。從理論上說，民主治理達不到完美狀態，也能夠基本有效地運行。例如，在不少村莊公共工程建設中，都可能出現極個別“不要面子”的村民，自己受益而不承擔成本，他們成為村民看不起，不愿意交往的人，成為村民集體排斥的對象。也正是這種排斥的壓力，使不少村民心想搭便車卻不敢違背民主決策意見。不過，也可能出現“不怕餓死的不會餓死，怕餓死的就會餓死”的現象，公益心高的農戶可能會成為每次公益行動中其他村民期待的對象，他們每次在公共事務中付出較大成本，從而在經濟上徹底被邊緣化，而那些總想搭便車也總是搭上便車的村民則成為公益行動的最大受益者。經過幾輪博弈，就會造就“反公地悲劇”，動員型民主治理再也無法進行，“多數決定原則”最終讓位于“一致同意原則”，其本質是“少數決定”。
動員型民主治理的具體事務，更多時候是提供純粹的公共品，如集資修橋、農田灌溉合作等。公共工程一旦建成，無法排斥拒絕籌資籌勞的村民搭便車使用。
（二）分配型民主治理容易走向“少數訪”
在分配型民主治理中，村務治理按照程序達成決議很容易，執行起來也不存在很大困難，但往往在執行之后，很容易存在遺留問題，如導致少數人因種種原因而采取上訪的行為。村務的分配型民主治理一般需要村干部按照政策執行的程序和方案決策，或者在村民代表會議或村民大會中按照“少數服從多數”的原則形成決策，通過自上而下的方式下發，或者決策一旦形成，可以直接執行。由于決策的內容是分配自上而下或外來的資源，因此執行起來一般不存在技術上的困難，沒有人可以在技術上阻攔分配的進行。決策的執行會使部分人受益，其他人一般不會因此利益受損。從民主治理中受益的人當然高興，沒有直接受益的人大多不會有很大意見。但也有個別人例外，他們可能為治理帶來麻煩。分配型民主治理最終落實分配，分配方案和規則雖然是自上而下的或民主決策的，但有的村民可能對之有異議；有的村民可能雖然同意分配方案和規則，卻對最終結果不滿意。這些村民可能因此而上訪，上訪既可能針對形式方面的程序和方案，也可能針對實質方面的結果。因此，分配型民主治理容易留下少數人不斷上訪的“遺留問題”。
分配型民主治理的相關具體事務是對外來資源的分配，如征地款的分配、扶貧政策的落實、低保政策的執行等，這些事務最終都落實為分配。它無需汲取資源，主事者很容易作出分配方案并執行下去，個別不滿的反對意見很難阻止分配的進行，不會導致民主治理無法進行，只是可能帶來遺留問題。分配型民主治理中的“遺留問題”主要包括兩類。一是“資格”問題。例如，在征地款的分配中，哪些人有資格參與征地款的分配，其分配份額如何確定等，這類問題最容易引發爭議。其中，最突出的矛盾是“外嫁女”問題和“外來戶”問題。二是“攀比”問題。例如，在扶貧政策、低保政策的執行中，一些村民認為自己與享受扶貧政策扶持的村民或納入低保名額的村民家庭情況類似，因此也應該享受相關政策扶持。這些問題不會導致鄉村事務民主治理無法進行，但會帶來諸多后遺癥，為民主治理蒙上陰影。甚至在某些情況下，例如在上訪帶來的維穩壓力下，政府只能“花錢買平安”，從而在實質上改變了民主決策的內容。
在征地款的分配中，哪些人有資格參與征地款的分配，其分配份額如何確定等，這類問題最容易引發爭議。
當然，分配型民主治理，也有可能完全沒有民主過程，而只有通過權力進行的專斷性的分配，例如村干部自己專斷分配低保名額，根本不經過民主過程，這就屬于監理型民主治理的范疇了。另外，分配型民主治理的民主過程也并非總是成功。筆者在調研中，也見過分配型民主治理失敗的情形。2006年，筆者到皖北李圩村調研，黃淮海開發項目區2004年分配的柴油機、水管、水泵等一直堆放在村里，一方面旱情嚴重，老百姓意見大，另一方面，這批設施卻無法分配下去。村里有8個村民小組屬于項目區，另外7個小組不屬于項目區，前者不愿意后者參與分配，村民做了多次協調，都未成功。此事經過安徽電視臺“第一時間”節目報道，直到筆者2008年再次回訪調研時仍然沒有得到有效解決，村民為此事不斷上訪。這種分配型民主治理失敗屬于特例，主要原因是自上而下的公共品供給體制與村莊組織不能有效對接。按道理，應按項目區內的機井配套分配。由于村委會不能強有力地決策，不能有效抑制沒有打井的村民小組不符合項目設置的要求。
（三）清障型民主治理易導致“一人決”或侵權
在清障型民主治理中，村務治理的核心是清除某些障礙，清除這些障礙無損于絕大多數人的利益，反而會使大家共同受益，因此民主決策不存在任何困難，困難在于民主決策之后對特定障礙的清除。清除特定的障礙，必定要觸及特定的人和特定的利益。因此，對利益的協調是中心工作。其結果常常容易走向兩個極端。一是“一人決”，即無法說服特定的農民為公共項目作出讓步，障礙無法清除，使得公共項目無法落地，前期的民主決策都將變得毫無意義，這就變成了類似于動員型民主治理中走向“少數決”，最終走向了“一人決”，一個農戶成為所有決策不可撼動的障礙。二是侵權事件的發生，一旦利益協商不能達成協議，個別農戶就成了民主治理中的“釘子戶”。村莊中某些力量可能強制“拔釘子”，由于村級民主決策并沒有強制執行的效力，“拔釘子”的行為就可能侵犯特定農戶的合法權益，尤其是當不能給足補償時，強制“拔釘子”的行為可能由村干部執行，也有可能是由利益相關的“混混”進行的。清障型民主治理可能走上的兩個結果將會是大概率事件。
清障型民主治理的相關具體事務往往是自上而下的公共品供給，或者村莊內部個別富人出資的公共品建設，包括修路修橋、水利設施、飲水工程等，它們因有外來資金注入而不需要大家集資出錢，與動員型民主治理相比，相對簡單易行。但在公共項目落地時，如何說服相關農戶同意，清除項目落地障礙就非常重要。在有些項目落地時，可能出現極個別“不管不顧”的村民，明知可以從項目中受益也不愿意合作，他們有的與項目主事者發生矛盾，故意為難主事者；有的是背后的村莊派性政治在起作用，受人指使而不合作；有的是“獅子大開口”，故意設置障礙希望從項目中撈取天價收益。在另外一些場合下，可能是工程的辦理者無視相關當事人的正當權益，以強力清除障礙，或以暴力威脅利益相關人放棄正當權益。如果不能合法地清除障礙，就會與動員型民主治理類似，難以越過少數反對者，同樣造就“反公地悲劇”，民主治理將走向失敗。
一旦利益協商不能達成協議，個別農戶就成了民主治理中的“釘子戶”。由于村級民主決策并沒有強制執行的效力，“拔釘子”的行為就可能侵犯特定農戶的合法權益。
（四）監理型民主治理容易走向“干部決”
監理型民主治理，在村務治理中最為一般和普遍，各種事務的民主治理也許從理想型上概括各有歸屬，其實都存在監理型民主治理的內容或環節。監理型民主治理的要害是對操辦公共事務者實施監督，而具體事務的性質則因各種人為因素和技術性困難而存在監督困難。治理的成敗取決于辦事者能否盡職盡責，而民主的成敗則取決于能否調動人的積極性并突破技術屏障。雖然監理型民主治理的事務與廣大村民的利益具有相關性，卻不是與某個或某些村民的利益直接相關，因此在村莊社會日益原子化、“農民認同與行動單位”不斷縮小、社會流動性不斷增強的情況下，村民很難有很高的熱情去監督這種對自己只有間接關聯的村莊事務，利益越小越是如此。在廣大中西部地區，如果不牽涉征地拆遷，村務民主治理涉及的利益平均到每個村民頭上微乎其微，村民自然就沒有動力參與民主治理過程，具體操辦公共事務者就可能不受約束，民主治理就會走向失敗。
監理型民主治理的很多事務可以與村莊內部的直接關聯程度不高，事務的完成對村莊內部條件的依賴程度不高，包括村辦企業的經營，村莊集體資源（山林、灘涂等）的經營，村莊既有公共設施的維修，村莊水利系統的管理等。由于缺乏直接的利益關聯人物的制約，所以監督型民主治理有效實施的制度和技術要求比較高，權力的分立和制衡機制、監督的可操作性、公務信息的獲取、村民參與監督的積極性的調動等，都需要制度和技術上的完善。這其中任何一個環節出問題，民主治理就可能流于形式，民主在形式和實質上都將不存，村莊事務變成少數村干部決定，是一種“干部決”的非民主治理。而缺乏民主保障的治理，則會帶來很多問題，如村莊良好秩序無法保障，村莊公共品供給也不會有良好效果等。長此以往，將導致村莊破敗，村民對村務更加缺乏關注熱情，村莊認同感缺乏，這是一種惡性循環。這也是目前中西部大多數村莊面臨的現實情況和嚴峻問題。雖然這些問題只是凸顯于村莊層面，但會消耗執政黨的權威和合法性。這些問題在村莊日常政治生活中似乎無足輕重，但在特定情勢和背景下可能被重新調動起來，成為村莊派性斗爭和上訪的內容和原因。
四、村務民主治理的失敗與后果
（一）村務民主治理的失敗
本文主要從理想類型角度對村務民主治理的類型和機制進行了分析。實際生活中，幾種類型常常是重疊的，某一項屬于農村治理的事務同時具備兩種甚至多種類型民主治理的基本特征。尤其是監理型民主治理，在各種村莊治理事務中都存在和必需。從實踐來看，不同類型的村務民主治理面臨不同的問題，都很容易走向失敗。民主治理失敗又可以分為兩種不同的失敗，即治理失敗或民主失敗。在村務民主治理中，民主是過程和形式，治理是結果和實質。無論哪一方面的問題，都是民主治理的失敗。不過，其中一方面的失敗并不意味著另一方面的成功，一方面的成功也不意味著另一方面必然成功。
動員型民主治理中，民主決策容易達成，但由于村莊缺乏強制執行的權力和措施，無法強制動員反對決策的村民籌資籌勞，從而實質上走向多數派決策無用，少數反對者決定事態走向的“少數決”。如此，其實質是民主失敗、治理失敗。民主決策容易達成，在形式上是成功的，但因其無法實際執行，最終還是“少數決定多數”，從而在實質上是失敗的。形式和程序上成功而實質上失敗的民主過程很難說是民主的成功。而村務治理的目標不能達到，自然就屬于治理失敗。
分配型民主治理中，村務治理按照程序達成決議很容易（個別特殊情況除外），執行起來也不存在有力的障礙，民主治理看起來容易落地。但民主決策執行之后，容易產生遺留問題，少數人不斷上訪，在上訪帶來的維穩壓力下，分配型民主決策的成果很容易流失。這種情形下，民主在形式和實質上可能都是成功的，形式上存在民主決策過程，實質上民主決策可以貫徹下去。盡管民主成功，但治理是不完全成功的，還是可能出現問題，頻發的遺留問題和上訪就是其表現形式。當然，這種治理的問題與民主之間并無因果聯系。背后的原因更多可能是政策執行偏差、村民的心理因素等。
在清障型民主治理中，民主決策的達成也比較容易，但治理的核心是清除某種障礙，必然觸及某些特定的人和特定的利益，如果有人“獅子大開口”提出過分要求而導致清除障礙不力，就可能因極少數人而導致類似于動員型民主中的“一人決”；如果以不尊重權利的方式清除障礙，又可能導致“侵權決”。前一種情況下，實質是民主失敗、治理失敗。民主決策可以達成，在形式上是成功的，但最后與動員型民主治理一樣無法實際執行，最終還是“一人決定全局”，從而在實質上是失敗的。后一種情況下，民主決策是成功的，治理雖然達到了目標卻留下了遺留問題，因為這種治理的成功建立在侵犯他人合法權益的基礎上。有民主決策的形式和程序，最后治理的結果很難說完全成功。
監理型民主治理中，需要對從事公務的人實施監督，但具體事務可能因為村民的監督積極性不高，監督的具體操作性難、公務信息獲取渠道缺乏等技術性原因而實際上無法實施，從而使民主治理變成“干部決”。這種情形下，民主的形式和實質都缺乏，村務的治理就是非民主的。治理的結果在絕大多數情形下也是失敗的，干部的非民主治理很少是為村民的利益，更大可能性是“以權謀私”。總之，村務民主治理既需要民主的過程和程序，也需要良好的治理效果。而民主治理在形式和實質上都存在一些困難。一些情況下，村務治理在形式上都做不到民主，而在多數情況下，形式上做到民主并不難，而實質上民主的任務并不能達成，治理在效果上也出現諸多問題。完全成功的村務民主治理并不多見。
監理型民主治理中，需要對從事公務的人實施監督。
干部的非民主治理很少是為村民的利益，更大可能性是“以權謀私”。
（二）村務治理的反民主化走向
形式上的民主成功，而實質上的治理失敗，可能導致一種不良的效應，就是讓村民感受不到民主治理的優勢，從而最終導向反民主化，而且，不少村民甚至贊賞這種反民主的實踐。民主治理首先需要民主的形式，這本來就需要耗費很大的成本，而形式上的民主常常導致實質的民主失敗；即使形式和實質都成功的民主，治理效果也并不樂觀。如此背景下，村民的反民主情緒以及實際上普遍存在的反民主走向，似乎就變得可以“理解”了。
我國大多數農村地區處于不發達狀態，經濟條件相對落后，農民為生計而忙碌，很多農民忙于外出務工，大部分時間花在從事經濟活動上，閑暇時間也過多用于打牌等娛樂活動，沒有更多的時間和精力去過問政治。尤其是很多村莊事務與村民個體利益關聯并不大，農民就更難有興趣參與民主決策過程。而且由于居住相對分散，組織化程度不高，利益表達與民主決策之間的關聯不清晰，也影響了農民參與民主決策的積極性。在個別城郊農村，村委會選舉競爭激烈，主要原因是其背后的利益巨大；在某些村莊重要事件（如征地款分配）中，農民的民主參與熱情高，恰恰由于參與民主決策與自身重要利益密切相關。正如此，在村莊民主治理的絕大多數場合，村民是漠不關心的。村莊要進行民主決策，成本因此很高，包括動員村民參與民主決策的成本、村民在民主決策過程中的協商成本、民主協商達成一致意見后的執行成本、民主決策執行后的治理成本等。其中任何一個環節都需要投入大量的成本。然而，即使投入巨大成本，治理效果仍然難以確定，民主在形式上仍可能失敗，也可能導致形式上民主而實質上失敗，還可能是民主成功了，卻帶來糟糕的治理效果。
上述狀況對于村干部、普通村民、民主決策利益相關的村民來說，都是極為不經濟的。因此，村務民主治理很容易走向它的反面——反民主化的治理。它主要有兩種形式：一是村莊宗族組織和關系的復活與重組，二是村莊治理的混混介入。
改革開放以來，宗族關系一直是農村治理難以回避的復雜問題。宗族關系在村委會選舉動員、村莊民主治理等多方面起著舉足輕重的作用。其中有積極功能，也有消極功能，暴力化就是消極功能中不可忽視的一部分。在村莊治理中，大宗族依靠潛在的暴力欺負小宗族，宗族大房頭欺負小房頭，都是普遍存在的現象。在民主治理成本日益高漲時，依賴宗族的潛在暴力來壓制作為反對力量的少數村民，這種現象屢見不鮮。甚至頻繁出現宗族房頭“黑惡化”的現象。與此同時，在一些地方，“混混”不斷介入村莊治理過程。在村務民主治理的困境面前，基層政府基于治理的需要，不斷將鄉村混混、村莊強人納入村組干部體制中。因此，能夠有效完成治理任務但品行惡劣的村干部，即“有才無德”的村干部大量涌現。同時，村干部在民主治理遇到困難時，也常常邀請“混混”幫助解決?！盎旎臁痹诒┝捅┝ν{的基礎上，迫使反對的村民就范。村民則基于村莊公共品供給的需求，甚至覺得與其要道德高尚的村干部，不如要一個能辦成事的“混混”。
宗族關系在村委會選舉動員、村莊民主治理等多方面起著舉足輕重的作用。其中有積極功能，也有消極功能。
民主在形式上得以履行之后，需要在制度和組織上對付少數動搖民主決策的村民，他們雖然只是村莊中的極少數，卻可能極大傷害村莊民主治理，從而使民主治理失敗。一般情形下，村干部可能動用三種資源來對付這極少數人：一是村莊輿論壓力；二是村干部的個人魅力；三是經濟資源。在傳統村莊社會，村民很難不考慮村莊輿論對自己的道德評價，如果自己違背村莊共同利益或同絕大多數村民意見不一致，必然遭遇沉重的壓力。然而，當前農村社會流動性很強，村莊作為生活共同體的意義越來越弱，人們的生活面向越來越朝外，不再那么在乎村莊評價。因此輿論壓力的作用越來越小。同時，村干部在村民中的個人魅力也是可遇不可求的，不能否認有些村干部因為個人體格與性格、成長經歷、工作作風、家庭和社會關系背景等，在村莊中有特別的威望，這有助于解決民主治理中的一些問題，但現實趨勢是，有特別個人魅力的村干部越來越少。在中國東部的農村地區，有些村干部是擁有雄厚家財的企業家，鄉村治理過程中他們可能運用自己的家財來花錢買通那些可能阻礙民主治理的村民。在一些有財政能力的村莊，也可能運用村集體資產去這么做。因此，經濟資源其實是另外一種遏制危害民主治理的要素。
在大多數農村地區，上述三種要素都缺乏現實基礎，村莊治理不得不轉而依賴各種不同的暴力和暴力威脅來實現治理。這種非法暴力的復活和存在本身就是反民主的。因此，民主治理失敗的后果就是村莊治理走向反民主化。
五、夯實村務民主治理的基礎
當前村務民主治理存在很多問題，民主在制度建設上還有諸多需要加強的地方，但是民主制度建設只是村務民主治理的癥結之一，村務民主治理的更主要癥結，可能在于經濟社會基礎方面。由于經濟社會基礎的狀況，看起來設置良好的村務民主治理的制度在現實中可能效果不佳，甚至寸步難行。目前，村民自治制度是村務民主治理的主要標志，目前這一制度架構早已建立起來并在農村廣泛實踐。然而，伴隨著農村形勢的發展，村務民主治理卻出現了嚴重的難題。在民主制度日益規范化、制度化、法治化發展的同時，民主治理的效能卻不見好轉，甚至有下降趨勢，村莊民主決策難以有效實現。在多數農村地區，民主治理制度幾乎只是停留在紙面上，在實踐中則流于形式。不少地方甚至有依賴暴力手段獲得治理績效的現象，從而使民主治理走向反民主化的道路。
在目前狀況下，村務民主治理的發展，主要不在于民主制度的設計，而在于夯實村務民主治理的基礎。在絕大多數情形下，村務民主治理在形式上都可能成功。村務民主治理的主要癥結之一在于民主往往流于形式，民主決策受各種因素影響無法實施。在民主決策之后的治理環節，可以調動的資源過于貧乏。治理始終同資源相聯系，“資源是權力得以實施的媒介，是社會再生產通過具體行為得以實現的常規要素”。它可以分為兩類：權威性資源和配置性資源。前者源于對人類行動者活動的協調，后者則出自對物質產品或物質世界各個方面的控制。民主決策一到治理環節就需要調動資源。簡而言之，這些資源既包括對具體人的行為控制或者通過對人的行為控制來聚集物質資源，也包括對物質的分配或通過對物質的分配來完成行為控制。
在目前狀況下，村務民主治理的發展，主要不在于民主制度的設計，而在于夯實村務民主治理的基礎。
動員型民主治理中，民主在實質上失敗，治理出現無效局面，歸根結底就是因為無法獲取足夠的物質資源，也無法通過對人的行為控制來聚集物質資源（籌資籌勞）。如果有足夠的物質資源，動員型民主治理就可以變成分配型民主治理或監理型民主治理，其治理的難度就會大大下降，治理效度大大提高。分配型民主治理，在民主的形式和實質上都更容易取得成功。即使在取得成功后有部分遺留問題，如果有足夠的物質資源，可以給相關上訪人以利益補償，“花錢買平安”，那也可以達到“平安”，如果沒錢，可能連“平安”也沒有；如果有足夠的權威性資源，就可以對人施加行為控制，抑制上訪的沖動，這種行為控制的范疇很廣，包括目前已經不合法的勞教、收容等，也包括過去實踐中常見的綜合治理、連帶治理。這一邏輯與清障型民主治理中的難點克服幾乎一模一樣。清障型民主治理中要清除障礙也要依賴這兩種資源。因此，夯實村務民主治理的基礎，需要從以下兩個方面著手。
第一，增強村莊集體的經濟能力和集體經濟基礎。集體經濟能力是村莊公共事務治理的重要經濟基礎，是保障農村基層組織正常運轉、增強村莊服務功能和認同感、鞏固村務民主治理的重要物質保證。事實證明，沒有必要的物質基礎，民主在形式上都可能無以為繼，在治理上更是無法開展，村務民主決策不被村民理會，公共事務無人關心，村干部辦事沒人跟從，處于窮家難當的困境，不僅無法提供必要的服務，而且還要向村民動員籌資籌勞，民主治理沒有著力點。在廣大中西部農村，村莊幾乎不可能通過發展集體經濟來增強公共事務治理的經濟基礎，似乎在土地上做文章是一個出路。如果土地利益結構仍有一定的彈性空間，可以通過土地調整來協調利益，例如在清障型民主治理中，項目落地的農戶被占用的土地可以通過土地調整來獲得補償，從而大大提高民主治理能力。此外，只能以國家輸入村級公共經費的方式來激活村務民主治理，例如成都將村級公共服務和社會管理專項資金納入財政預算，并設計了農民主體的民主管理機制來保障資金使用。
第二，強化村級組織和村干部可用的權威性手段。事實證明，沒有權威性手段，對個別越軌村民毫無制約，對“釘子戶”毫無辦法，村務民主治理也就無法進行下去。然而，在當前的法治社會，舊有的違反法治精神的手段是不可能也不應該恢復的。放在今天，它們有侵犯人身自由、侵犯人權的嫌疑。因此，必須尋找與法治精神相契合的制度建設來強化村級組織和村干部的工作手段。例如對于村民會議或村民代表會議的決議，只要不違反法律，經一定的國家機關和程序確認之后，可以考慮賦予其可以強制執行的效力。
如果村務民主治理的基礎有所夯實，村務民主治理的癥結和問題未必能全部解決，但其效度必將有所提高。當然，村務民主治理制度本身也有需要繼續完善之處。完善不是抄襲更多的西方制度，也不是根據現有的理念設計更多的制度，而是要腳踏實地，根據中國廣大農村的實際情況和實踐需要，對既有制度細節進行完善，以契合實際，使村務民主治理變得可能，在民主程序、過程和技術等各方面變得可以實施。例如對于村務治理中普遍存在的監督型民主治理，制度和技術的要求都比較高，權力的分立和制衡機制、監督的可操作性、公務信息的公開和獲取機制等技術層面的問題，都極為重要，任何一個環節都可能導致民主治理的全盤失敗。因此，需要根據各地各村以及不同事務，設計和摸索出可行有效的制度和機制。
〔作者系中南財經政法大學法學院教授、青年長江學者。本文為作者主持的國家“萬人計劃”青年拔尖人才支持計劃項目、國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化建設的法治保障研究”（16ZDA062）的階段性成果〕
中國發現網轉自:《學術月刊》2018年第八期
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