摘要:目前中國農(nóng)村的村務(wù)民主治理，可以概括為四種理想類型：動(dòng)員型、分配型、清障型、監(jiān)理型。每種類型都有其典型事務(wù)、經(jīng)驗(yàn)邏輯和具體癥結(jié)。動(dòng)員型民主治理在決策形成后，需要?jiǎng)訂T所有人籌資籌勞，容易走向因少數(shù)人反對而失敗的“少數(shù)決”。分配型民主治理容易按照程序達(dá)成決議并順利執(zhí)行，但有時(shí)會(huì)存在遺留問題并引發(fā)上訪。清障型民主治理的關(guān)鍵不是民主決策，而是清除特定人和利益形成的障礙，因此容易導(dǎo)致侵權(quán)或清障失敗的“一人決”。監(jiān)理型民主治理的要害是對操辦公共事務(wù)者實(shí)施監(jiān)督，這受制于人為因素和技術(shù)性困難，從而導(dǎo)致“干部決”。不同類型的村務(wù)民主治理都可能因具體困境而走向民主失敗或治理失敗。在現(xiàn)實(shí)條件下，民主治理很容易走向反面——反民主化治理。村務(wù)民主治理的完善，需要加強(qiáng)制度建設(shè)，更關(guān)鍵的是夯實(shí)村務(wù)民主治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：村務(wù)民主治理 動(dòng)員 分配 清障 監(jiān)理 治理失敗
一、村務(wù)民主治理研究的譜系和進(jìn)路
按照中國共產(chǎn)黨對人民民主權(quán)利的概括，民主的內(nèi)涵包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四大方面。“四個(gè)民主”的提法，從20世紀(jì)80年代農(nóng)村村民自治實(shí)踐中的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”中發(fā)展而來，上世紀(jì)90年代主要出現(xiàn)在村民自治的相關(guān)文件中，黨的十五大開始演變?yōu)閷γ裰鞯囊?guī)范化概括。應(yīng)該說，“四個(gè)民主”的規(guī)范化概括，是全面和高度精辟的，建立在民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上。它既是對我國基層民主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的概括，也是對基層群眾行使民主權(quán)利的職能性概括。
與基層民主實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)概括相比，相關(guān)學(xué)術(shù)研究看似豐富，其實(shí)還比較薄弱，不夠多元，這不能不說是一個(gè)缺憾。目前，學(xué)術(shù)界討論村民自治較多地從程序上強(qiáng)調(diào)基層民主，基層民主的研究也大多集中在村委會(huì)選舉上。這種研究自20世紀(jì)90年代開始延續(xù)至今，其成果可以用“汗牛充棟”來形容。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村事務(wù)的治理，雖有大量研究，卻很少從基層民主的角度來研究。也就是說，民主選舉的相關(guān)研究很多，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的研究卻相對少得多。其中重要的原因可能是，研究者未能將基層民主研究與鄉(xiāng)村治理具體事務(wù)有效聯(lián)結(jié)起來。民主選舉的研究可以且很容易與村委會(huì)換屆選舉相聯(lián)系，而農(nóng)村基層的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，則缺乏統(tǒng)一的具體事務(wù)與之相聯(lián)系。
本文將汲取上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，跳出只局限于民主選舉的窠臼，著眼于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，力圖將基層民主的討論與村莊治理中面臨的重要事務(wù)聯(lián)系起來，如此必然著眼于村務(wù)的民主治理。正如有學(xué)者所言，“民主必須與有效的治理聯(lián)系在一起，讓民主能為老百姓提供有效的公共服務(wù)。”
村務(wù)民主治理的具體問題，其實(shí)很多學(xué)者都有所涉及，但都不是從基層民主的角度著眼的，主要從村莊公共品供給的角度切入。董磊明指出，農(nóng)村公共品供給的內(nèi)生機(jī)制相當(dāng)重要，因此需要提升村莊內(nèi)生供給能力和承接外來供給的能力，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的整合、動(dòng)員、合作能力。賀雪峰、羅興佐指出，農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，取消了公共物品供給的強(qiáng)制性要求，而期望農(nóng)民通過自發(fā)力量來解決與自己利益關(guān)系密切的公共事務(wù)，但實(shí)際上農(nóng)民并不能自主解決合作中的問題。還有學(xué)者指出，后稅費(fèi)時(shí)期，國家向農(nóng)村輸入大量財(cái)政資源，通過項(xiàng)目制度向農(nóng)村供給公共品，但基層政府和基層組織的協(xié)調(diào)功能、監(jiān)督功能發(fā)揮受阻，不能應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)村過程中的治理問題，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題凸顯。這些學(xué)者對農(nóng)村公共品供給的研究，其實(shí)質(zhì)都是村務(wù)民主治理問題，只是他們并沒有從此角度切入。
有學(xué)者進(jìn)行過村莊民主化治理與公共品供給的關(guān)聯(lián)性研究。如王海員、陳東平利用實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，計(jì)量分析了目前村莊民主化治理對公共品供給數(shù)量的影響，其重心是選舉的規(guī)范程度對公共品供給數(shù)量的影響。李郁芳、蔡少琴研究了農(nóng)村公共品供給中的村民自治與“一事一議”的關(guān)系，認(rèn)為“一事一議”的組織機(jī)構(gòu)、決策規(guī)則和財(cái)政選擇特定規(guī)則等制度內(nèi)生于村民自治的“立憲”過程，“一事一議”的有效性離不開這一過程。這些研究仍然比較抽象，對村務(wù)民主治理的過程和機(jī)制剖析不夠，更沒有區(qū)分并分析不同類型的事務(wù)。
賀雪峰、何包鋼曾從村民自治制度實(shí)踐后果的角度理解民主化村級(jí)治理，并根據(jù)村集體掌握經(jīng)濟(jì)資源的多少，將民主化村級(jí)治理劃分為動(dòng)員型村級(jí)治理和分配型村級(jí)治理。由于村集體經(jīng)濟(jì)資源多少的差異，這兩種村級(jí)治理類型的具體表現(xiàn)相當(dāng)?shù)牟煌＿@項(xiàng)研究及作者的另外一項(xiàng)研究，還關(guān)注了村集體經(jīng)濟(jì)資源及其相關(guān)的村莊環(huán)境對村務(wù)民主治理的影響。在村民自治的研究譜系中，可謂難能可貴。不過，他們的研究距今已有時(shí)日，村級(jí)事務(wù)的內(nèi)容和民主治理方式都發(fā)生了很大變化。
顯然，討論村民自治以及村務(wù)民主治理，需要與具體事務(wù)結(jié)合起來。因?yàn)榫唧w事務(wù)的性質(zhì)不同，在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過程中面臨的重難點(diǎn)有所不同，事務(wù)治理所面臨的制度環(huán)境也有所不同，因此，民主實(shí)踐的效果和表現(xiàn)就會(huì)有所不同。不理解民主治理所面對的特殊問題和特定環(huán)境，就很難真正理解村務(wù)民主治理乃至村民自治的實(shí)踐和后果。本文從田野調(diào)研中獲取的經(jīng)驗(yàn)素材出發(fā)，對村務(wù)民主治理的重要問題進(jìn)行分類，分析不同類型的村務(wù)民主治理的機(jī)制，剖析其面臨的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。
二、村務(wù)民主治理的類型
21世紀(jì)以來，中國農(nóng)村村民自治和村務(wù)民主治理的政策背景、社會(huì)環(huán)境、村務(wù)內(nèi)容、民眾素養(yǎng)都有了巨大的變化。取消農(nóng)業(yè)稅后，村莊公共品供給模式發(fā)生了重要變化，村務(wù)民主治理的內(nèi)容和重心也隨之變化。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)村基層組織可以在征收農(nóng)業(yè)稅過程中“搭車收費(fèi)”，通過各種行政事業(yè)性收費(fèi)、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款來籌集農(nóng)村公共物品供給的資金。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村組織幾乎斷了這方面的財(cái)源，只能依賴自上而下的項(xiàng)目制資源輸入來應(yīng)對公共品供給需求，或者通過“一事一議”制度在受益的農(nóng)民中集資籌集資金。取消農(nóng)業(yè)稅之前，在村務(wù)民主治理遇到障礙時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織可能動(dòng)用強(qiáng)制手段。目前，強(qiáng)制手段的運(yùn)用已經(jīng)不具備合法性。在當(dāng)前農(nóng)村，由于各地發(fā)展非常不平衡，村務(wù)民主管理的問題和癥結(jié)表現(xiàn)也有很大不同，可提煉概括為以下四種類型。
（一）動(dòng)員型民主治理
動(dòng)員型民主治理，是指在村務(wù)民主治理過程中，最核心的環(huán)節(jié)是對相關(guān)村民的動(dòng)員，當(dāng)然，動(dòng)員并不僅僅是思想上的，更是利益上的，動(dòng)員的成敗直接關(guān)系民主治理的成敗。最典型的是集資辦理村莊公共事務(wù)和公共工程。在不能依靠外部資源，或不能完全依靠外部資源的情況下，村莊范圍內(nèi)辦理公共事務(wù)和公共工程，只能依靠村民齊心協(xié)力，從而需要受益的村民籌資籌勞。在制度上，動(dòng)員型民主就是“一事一議”制度。按照“一事一議”的操作規(guī)程，一般先由村民委員會(huì)提出預(yù)算，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過，然后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審批，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)并報(bào)縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室備案。問題在于，僅僅有這種民主決策的形式，村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的決策根本沒法真正有效實(shí)施。對于在民主決策過程中投票反對的村民，村委會(huì)沒法強(qiáng)制執(zhí)行，基層政府也沒法強(qiáng)制執(zhí)行。
按照民主決策的要求，“一事一議”要遵循群眾自愿原則，愿意參與的就到會(huì)，不愿參與的不強(qiáng)求，發(fā)起人不應(yīng)強(qiáng)加觀點(diǎn)；遵循權(quán)利義務(wù)一致原則，“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”，誰想受益就必須投工投資，誰不投資投勞，就不能受益；遵循公平負(fù)擔(dān)原則，投資投勞一般實(shí)行“按受益戶均等”或“按受益人均等”分?jǐn)偂?shí)際上，利益相關(guān)的主體如果不參加“一事一議”會(huì)議或者公共事務(wù)辦理，公共工程建成后必然受益的主體卻拒絕投資投勞，發(fā)起人和村委會(huì)毫無辦法。一旦如此，公共事務(wù)和公共工程必然無法辦好。因?yàn)椤耙皇乱蛔h”制度并不能提供法律強(qiáng)制力的保證，村莊對拒絕交費(fèi)的農(nóng)民也不能采取有效的強(qiáng)制措施。在此背景下，民主治理的關(guān)鍵不是民主形式，而是要對所有利益主體進(jìn)行動(dòng)員，動(dòng)員所有的利益相關(guān)方愿意籌資籌勞。而這種動(dòng)員說服工作往往難以進(jìn)行。目前，農(nóng)民不再具有高度的同質(zhì)性，而是發(fā)生了很大的分化，不同農(nóng)戶之間在收入水平、收入結(jié)構(gòu)、利益傾向、生活面向、政治意愿等多方面存在差異，這使不同農(nóng)民在村務(wù)民主治理中的需求意愿、籌資承擔(dān)能力等存在差異，說服工作因此存在諸多困難。因此，本文將這種村務(wù)治理稱為動(dòng)員型民主治理。這種村務(wù)治理的關(guān)鍵不在于按照“一事一議”制度進(jìn)行決策，而在于對所有利益相關(guān)方進(jìn)行有效動(dòng)員。
村莊使用流動(dòng)票箱來進(jìn)行有效動(dòng)員
（二）分配型民主治理
分配型民主治理，是指在村務(wù)民主治理過程中，最核心的環(huán)節(jié)在于對相關(guān)村民進(jìn)行利益分配，這種民主治理的成敗關(guān)鍵在于利益分配方案是否能夠得到所有相關(guān)村民的認(rèn)可。取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村治理的大背景是資源下鄉(xiāng)。資源下鄉(xiāng)主要體現(xiàn)為中央政府對農(nóng)村的各種轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼以及低保和扶貧政策等。其中一部分補(bǔ)貼（如糧食直補(bǔ)和綜合直補(bǔ)）不經(jīng)過鄉(xiāng)村組織，由中央政府直接發(fā)放給農(nóng)民。除此之外，還有許多資源以項(xiàng)目、指標(biāo)等方式進(jìn)入鄉(xiāng)村。這些資源都需要在村莊范圍內(nèi)以民主的方式進(jìn)行分配。以項(xiàng)目方式進(jìn)入農(nóng)村的資源，用在什么地方、如何用，需要村莊內(nèi)利益相關(guān)方民主討論、民主決策；涉及到指標(biāo)的資源分配，不但在程序上要求民主公開，在實(shí)質(zhì)上也需要公平公正。否則，給村民帶來利益的資源，卻可能在分配過程中給鄉(xiāng)村帶來很多問題和麻煩。
從形式上看，分配型民主治理的重心是如何公平合理地分配自上而下的外來資源，而不是從村民那里汲取資源，其核心問題是民主在形式和實(shí)質(zhì)上的公開、公平、公正。因此，是否有規(guī)范的決策程序，是否有合理的分配標(biāo)準(zhǔn)就很重要，它們可能直接影響村民對分配方案和結(jié)果的認(rèn)可。分配型民主治理一般采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，現(xiàn)實(shí)生活中也容易實(shí)踐這一原則。根據(jù)合法程序、合理標(biāo)準(zhǔn)作出的決策，就可以執(zhí)行。因?yàn)樗鼰o需汲取資源，而只是自上而下的資源分配，主事者可以將事情辦下去。當(dāng)然，即使主事者違反民主治理的原則，也可以將事情辦下去。在分配型民主治理中，個(gè)別人的反對意見對具體事務(wù)治理的重要性不如動(dòng)員型民主治理，不會(huì)導(dǎo)致民主治理無法進(jìn)行。可以說，分配型民主治理是一種可能實(shí)行“多數(shù)決”的民主方式。
（三）清障型民主治理
清障型民主治理，是指在村務(wù)民主治理過程中，最核心環(huán)節(jié)在于清除某種特定的障礙，治理的成敗關(guān)鍵在于能否將障礙清除。清除障礙需要相關(guān)村民以民主表決的方式進(jìn)行決策，但這不是難點(diǎn)所在。真正的難點(diǎn)在于，民主決策之后，是否能將特定的障礙清除。取消農(nóng)業(yè)稅之后，來自國家和社會(huì)的各種資源不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村，其中一些以公共項(xiàng)目的方式落地。項(xiàng)目是公共的，但在落地時(shí)建立在具體的時(shí)空條件下，具體時(shí)空條件就涉及特定的人和利益。這種公共項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)不在于項(xiàng)目如何落地，用在何處，甚至不在于相關(guān)方案的民主討論和決策，也不在于民主公開公平等要素，而在于落地時(shí)觸及的特定人和利益的協(xié)調(diào)。如果協(xié)調(diào)不好，項(xiàng)目的落地就存在障礙，其他方面的民主決策和民主程序就會(huì)變得毫無意義。這類事務(wù)的民主治理，核心就在于落地障礙的清除，因此可以稱為清障型民主治理。
清障型民主治理的核心是如何說服特定的人，定向清除特定的障礙。它不涉及向所有相關(guān)利益主體汲取資源，因此絕大多數(shù)人的利益與具體事務(wù)的治理關(guān)聯(lián)不大，甚至他們都可以從中或多或少獲得利益，因此他們可以坦然作出并接受民主決策。因此，這種事務(wù)的治理通過“多數(shù)決”的程序很容易作出決策。但這種決策一旦作出，可能損及到特定人的利益，因而需要給出相應(yīng)補(bǔ)償，而這很可能存在各種不同利益者的訴求，有時(shí)是村集體缺乏補(bǔ)償能力無法給出相應(yīng)補(bǔ)償，有時(shí)是相應(yīng)主體借機(jī)“要價(jià)”，提出過高要求，村集體無法滿足。這種僵持會(huì)成為民主治理的障礙。清除障礙需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制力量，而村級(jí)組織往往缺乏強(qiáng)制力，也缺乏動(dòng)用強(qiáng)制力的合法性。一旦動(dòng)用強(qiáng)制力，很容易涉嫌對村民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵犯；如果清障過程中發(fā)生沖突，還難免涉及對人身權(quán)益的侵犯。也就是說，在清障型民主治理中，特定人的反對意見對具體事務(wù)治理的影響與動(dòng)員型民主治理類似，都可能導(dǎo)致民主治理的失敗。但清障型民主治理又比動(dòng)員型民主治理難度稍小，不需要對所有利益相關(guān)人員進(jìn)行動(dòng)員，只需要清除特定障礙即可。因此，清障型民主治理是一種可能實(shí)行“多數(shù)決”并對少數(shù)人實(shí)施強(qiáng)制的民主方式。例如，鄂南的某村要修一條路，需要占幾戶人的田地，而且沒有補(bǔ)償，其中有一戶不愿意。村里就對這戶人家講：“如果你不同意，我就把你家低保取消了，這條路還得通。”最后，這戶還是被迫同意了。
村莊動(dòng)遷中的“釘子戶”
（四）監(jiān)理型民主治理
所有事務(wù)的民主治理都離不開監(jiān)督，本文將監(jiān)理型民主單列為一種民主治理類型是為了強(qiáng)調(diào)監(jiān)督在某些事務(wù)治理中的獨(dú)特性。監(jiān)理型民主治理，是指在村務(wù)民主治理過程中，最核心的環(huán)節(jié)在于對從事公共事務(wù)的人的監(jiān)督，治理的成敗主要取決于能否督促辦事者盡職盡責(zé)。有些村莊具體事務(wù)的治理，既與清障型民主治理不同，并不過多依賴村莊內(nèi)部的時(shí)空條件；又與動(dòng)員型民主治理不同，并不明顯受到村民直接的利益制約；也與分配型民主治理不同，并不因村莊內(nèi)部的比較而產(chǎn)生對公開公平公正的急迫要求。這類事務(wù)的治理，從某種程度上疏離于村莊內(nèi)部的具體時(shí)空條件和直接利益關(guān)系，村民甚至難以獲取其中的相關(guān)信息，具體的辦事人可以不依賴于具體村莊條件而進(jìn)行治理，也因此難以受到村莊內(nèi)部的制約。而這些事務(wù)最終與村莊和村民利益實(shí)際是相關(guān)的，不受到監(jiān)督就可能從長遠(yuǎn)上、實(shí)質(zhì)上損害村民利益。這類事務(wù)的核心就在于對辦事者的監(jiān)督，因此可以稱為監(jiān)理型民主治理。
監(jiān)理型民主治理的核心是如何進(jìn)行有效監(jiān)督，掃除影響監(jiān)督的障礙，這往往牽涉到很多不同方面的問題。第一，權(quán)力的分立和制衡機(jī)制。一些村務(wù)治理與村民的直接利益不相關(guān)，村民便不會(huì)“盯著”，因此在制度上對村務(wù)治理的人設(shè)置權(quán)力分立和互相制衡的機(jī)制就非常重要，是提高監(jiān)理型民主治理有效性的重要一環(huán)。第二，監(jiān)督的可操作性，包括法律法規(guī)、村民自治規(guī)范，也包括具體事務(wù)中的技術(shù)性操作問題。如果監(jiān)督的可操作性差，監(jiān)理型民主治理的有效性必然很低。第三，信息的獲取渠道。監(jiān)理的進(jìn)行，以獲得有效的信息為基礎(chǔ)，否則監(jiān)督就是無源之水。如果村務(wù)不發(fā)生在村莊場域內(nèi)，信息獲取就會(huì)很困難，比如村辦企業(yè)的經(jīng)營信息。第四，村民參與監(jiān)督的積極性。由于具體事務(wù)治理與村民缺乏直接的利益勾連，村民參與監(jiān)督的積極性不高，這與其他幾種民主治理類型都有所不同。監(jiān)理型民主治理的要害在于具體事務(wù)的治理，不需要村民的動(dòng)員和同意，也沒有利益相關(guān)者的極力監(jiān)視，同時(shí)也缺乏反制手段，因此可能以不民主的方式進(jìn)行治理，危害多數(shù)人的間接利益和長遠(yuǎn)利益。與其他幾種民主治理類型相比，監(jiān)理型民主治理的矛盾也許是最不激烈的，這種民主的失敗常常也激發(fā)不起多大的負(fù)面效應(yīng)，但長期積累后也可能導(dǎo)致激烈矛盾。因此，可以說，監(jiān)理型民主治理是一種最難實(shí)現(xiàn)的民主類型，常常導(dǎo)致“少數(shù)決”的非民主治理。
三、村務(wù)民主治理的癥結(jié)
如前所述，目前在中國農(nóng)村至少存在動(dòng)員型民主治理、分配型民主治理、清障型民主治理、監(jiān)理型民主治理這四種村務(wù)民主治理類型。當(dāng)然，這四種模式只是理想類型的概括，實(shí)際上幾種類型完全可能發(fā)生復(fù)合。每種類型的民主治理都有其典型的具體事務(wù)、經(jīng)驗(yàn)邏輯及特有癥結(jié)。
（一）動(dòng)員型民主治理容易走向“少數(shù)決”
民主治理在形式上一般采取“多數(shù)決”方式，但在動(dòng)員型民主治理中，村務(wù)治理很容易變成“少數(shù)決定多數(shù)”。在村民代表會(huì)議或村民大會(huì)中，很容易以“少數(shù)服從多數(shù)”的形式形成決策。但決策形成后，動(dòng)員的成本非常高。動(dòng)員型民主治理的事務(wù)，往往是對多數(shù)村民有利，屬于公益事務(wù)，每個(gè)村民都希望從民主治理中獲得利益，但每個(gè)村民也希望盡可能減少自己為此支出的成本。而具體事務(wù)中，由于每個(gè)人可以從中獲得的利益并不均衡，由此可能導(dǎo)致爭議。有的人受益很多，有的人受益少，受益少的可能不愿意支付同樣的成本支出，但如何支付少的成本，又不好計(jì)量。還有的人雖然受益，但可能不愿意支出成本，而指望搭便車。民主決策好做，而一旦涉及籌資籌勞，就會(huì)有人找各種理由來拒絕出義務(wù)工，拒絕交納分?jǐn)偟馁Y金。這種情況很容易導(dǎo)致其他村民的跟進(jìn)。村莊中會(huì)形成這樣的輿論：“他不出工、不出錢，為什么我就那么傻呢？”任何一個(gè)村民都可以擁有低成本的退出協(xié)議，即使在民主決策時(shí)他投了贊成票。而村務(wù)民主治理中“有民主，無集中”，村莊不具有任何強(qiáng)制性后盾，缺乏強(qiáng)制措施。反對民主決策的村民可以輕易拒絕，進(jìn)而產(chǎn)生擴(kuò)大效應(yīng)。這樣一來，民主制度中設(shè)想的“多數(shù)決定原則”就會(huì)在實(shí)踐中無法實(shí)施，從而淪為“少數(shù)決定原則”。只要有幾個(gè)村民甚至一個(gè)村民反對村莊集體的民主決策結(jié)果，這些決定就面臨破產(chǎn)的命運(yùn)。動(dòng)員型民主治理的要害在于必須動(dòng)員所有的人一致認(rèn)同“少數(shù)決”的本質(zhì)是“一致同意原則”。
動(dòng)員型民主治理的相關(guān)具體事務(wù)有時(shí)是提供可以對外排他的“俱樂部物品”，例如村莊內(nèi)的自來水工程。它需要村民出資籌勞，但可以通過建立排斥機(jī)制來保證投資者受益，不投入者不受益。如果有人不愿意參加，可以排斥其對物品的享用。然而，動(dòng)員型民主治理的具體事務(wù)，更多時(shí)候是提供純粹的公共品，如集資修橋、農(nóng)田灌溉合作等。公共工程一旦建成，無法排斥拒絕籌資籌勞的村民搭便車使用。比如，聲稱不走此路的村民在道路修好后，無法被排斥不走此路；聲稱不用水的農(nóng)戶可以在其他農(nóng)戶將水抽來后，依靠渠道滲漏或偷水而完成灌溉。這種搭便車的行為，會(huì)使個(gè)人在為獲取潛在協(xié)作利益而對受益和成本進(jìn)行的系統(tǒng)計(jì)算陷于混亂，在此基礎(chǔ)上公共品供給毫無效率可言。從理論上說，民主治理達(dá)不到完美狀態(tài)，也能夠基本有效地運(yùn)行。例如，在不少村莊公共工程建設(shè)中，都可能出現(xiàn)極個(gè)別“不要面子”的村民，自己受益而不承擔(dān)成本，他們成為村民看不起，不愿意交往的人，成為村民集體排斥的對象。也正是這種排斥的壓力，使不少村民心想搭便車卻不敢違背民主決策意見。不過，也可能出現(xiàn)“不怕餓死的不會(huì)餓死，怕餓死的就會(huì)餓死”的現(xiàn)象，公益心高的農(nóng)戶可能會(huì)成為每次公益行動(dòng)中其他村民期待的對象，他們每次在公共事務(wù)中付出較大成本，從而在經(jīng)濟(jì)上徹底被邊緣化，而那些總想搭便車也總是搭上便車的村民則成為公益行動(dòng)的最大受益者。經(jīng)過幾輪博弈，就會(huì)造就“反公地悲劇”，動(dòng)員型民主治理再也無法進(jìn)行，“多數(shù)決定原則”最終讓位于“一致同意原則”，其本質(zhì)是“少數(shù)決定”。
動(dòng)員型民主治理的具體事務(wù)，更多時(shí)候是提供純粹的公共品，如集資修橋、農(nóng)田灌溉合作等。公共工程一旦建成，無法排斥拒絕籌資籌勞的村民搭便車使用。
（二）分配型民主治理容易走向“少數(shù)訪”
在分配型民主治理中，村務(wù)治理按照程序達(dá)成決議很容易，執(zhí)行起來也不存在很大困難，但往往在執(zhí)行之后，很容易存在遺留問題，如導(dǎo)致少數(shù)人因種種原因而采取上訪的行為。村務(wù)的分配型民主治理一般需要村干部按照政策執(zhí)行的程序和方案決策，或者在村民代表會(huì)議或村民大會(huì)中按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則形成決策，通過自上而下的方式下發(fā)，或者決策一旦形成，可以直接執(zhí)行。由于決策的內(nèi)容是分配自上而下或外來的資源，因此執(zhí)行起來一般不存在技術(shù)上的困難，沒有人可以在技術(shù)上阻攔分配的進(jìn)行。決策的執(zhí)行會(huì)使部分人受益，其他人一般不會(huì)因此利益受損。從民主治理中受益的人當(dāng)然高興，沒有直接受益的人大多不會(huì)有很大意見。但也有個(gè)別人例外，他們可能為治理帶來麻煩。分配型民主治理最終落實(shí)分配，分配方案和規(guī)則雖然是自上而下的或民主決策的，但有的村民可能對之有異議；有的村民可能雖然同意分配方案和規(guī)則，卻對最終結(jié)果不滿意。這些村民可能因此而上訪，上訪既可能針對形式方面的程序和方案，也可能針對實(shí)質(zhì)方面的結(jié)果。因此，分配型民主治理容易留下少數(shù)人不斷上訪的“遺留問題”。
分配型民主治理的相關(guān)具體事務(wù)是對外來資源的分配，如征地款的分配、扶貧政策的落實(shí)、低保政策的執(zhí)行等，這些事務(wù)最終都落實(shí)為分配。它無需汲取資源，主事者很容易作出分配方案并執(zhí)行下去，個(gè)別不滿的反對意見很難阻止分配的進(jìn)行，不會(huì)導(dǎo)致民主治理無法進(jìn)行，只是可能帶來遺留問題。分配型民主治理中的“遺留問題”主要包括兩類。一是“資格”問題。例如，在征地款的分配中，哪些人有資格參與征地款的分配，其分配份額如何確定等，這類問題最容易引發(fā)爭議。其中，最突出的矛盾是“外嫁女”問題和“外來戶”問題。二是“攀比”問題。例如，在扶貧政策、低保政策的執(zhí)行中，一些村民認(rèn)為自己與享受扶貧政策扶持的村民或納入低保名額的村民家庭情況類似，因此也應(yīng)該享受相關(guān)政策扶持。這些問題不會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村事務(wù)民主治理無法進(jìn)行，但會(huì)帶來諸多后遺癥，為民主治理蒙上陰影。甚至在某些情況下，例如在上訪帶來的維穩(wěn)壓力下，政府只能“花錢買平安”，從而在實(shí)質(zhì)上改變了民主決策的內(nèi)容。
在征地款的分配中，哪些人有資格參與征地款的分配，其分配份額如何確定等，這類問題最容易引發(fā)爭議。
當(dāng)然，分配型民主治理，也有可能完全沒有民主過程，而只有通過權(quán)力進(jìn)行的專斷性的分配，例如村干部自己專斷分配低保名額，根本不經(jīng)過民主過程，這就屬于監(jiān)理型民主治理的范疇了。另外，分配型民主治理的民主過程也并非總是成功。筆者在調(diào)研中，也見過分配型民主治理失敗的情形。2006年，筆者到皖北李圩村調(diào)研，黃淮海開發(fā)項(xiàng)目區(qū)2004年分配的柴油機(jī)、水管、水泵等一直堆放在村里，一方面旱情嚴(yán)重，老百姓意見大，另一方面，這批設(shè)施卻無法分配下去。村里有8個(gè)村民小組屬于項(xiàng)目區(qū)，另外7個(gè)小組不屬于項(xiàng)目區(qū)，前者不愿意后者參與分配，村民做了多次協(xié)調(diào)，都未成功。此事經(jīng)過安徽電視臺(tái)“第一時(shí)間”節(jié)目報(bào)道，直到筆者2008年再次回訪調(diào)研時(shí)仍然沒有得到有效解決，村民為此事不斷上訪。這種分配型民主治理失敗屬于特例，主要原因是自上而下的公共品供給體制與村莊組織不能有效對接。按道理，應(yīng)按項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的機(jī)井配套分配。由于村委會(huì)不能強(qiáng)有力地決策，不能有效抑制沒有打井的村民小組不符合項(xiàng)目設(shè)置的要求。
（三）清障型民主治理易導(dǎo)致“一人決”或侵權(quán)
在清障型民主治理中，村務(wù)治理的核心是清除某些障礙，清除這些障礙無損于絕大多數(shù)人的利益，反而會(huì)使大家共同受益，因此民主決策不存在任何困難，困難在于民主決策之后對特定障礙的清除。清除特定的障礙，必定要觸及特定的人和特定的利益。因此，對利益的協(xié)調(diào)是中心工作。其結(jié)果常常容易走向兩個(gè)極端。一是“一人決”，即無法說服特定的農(nóng)民為公共項(xiàng)目作出讓步，障礙無法清除，使得公共項(xiàng)目無法落地，前期的民主決策都將變得毫無意義，這就變成了類似于動(dòng)員型民主治理中走向“少數(shù)決”，最終走向了“一人決”，一個(gè)農(nóng)戶成為所有決策不可撼動(dòng)的障礙。二是侵權(quán)事件的發(fā)生，一旦利益協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議，個(gè)別農(nóng)戶就成了民主治理中的“釘子戶”。村莊中某些力量可能強(qiáng)制“拔釘子”，由于村級(jí)民主決策并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，“拔釘子”的行為就可能侵犯特定農(nóng)戶的合法權(quán)益，尤其是當(dāng)不能給足補(bǔ)償時(shí)，強(qiáng)制“拔釘子”的行為可能由村干部執(zhí)行，也有可能是由利益相關(guān)的“混混”進(jìn)行的。清障型民主治理可能走上的兩個(gè)結(jié)果將會(huì)是大概率事件。
清障型民主治理的相關(guān)具體事務(wù)往往是自上而下的公共品供給，或者村莊內(nèi)部個(gè)別富人出資的公共品建設(shè)，包括修路修橋、水利設(shè)施、飲水工程等，它們因有外來資金注入而不需要大家集資出錢，與動(dòng)員型民主治理相比，相對簡單易行。但在公共項(xiàng)目落地時(shí)，如何說服相關(guān)農(nóng)戶同意，清除項(xiàng)目落地障礙就非常重要。在有些項(xiàng)目落地時(shí)，可能出現(xiàn)極個(gè)別“不管不顧”的村民，明知可以從項(xiàng)目中受益也不愿意合作，他們有的與項(xiàng)目主事者發(fā)生矛盾，故意為難主事者；有的是背后的村莊派性政治在起作用，受人指使而不合作；有的是“獅子大開口”，故意設(shè)置障礙希望從項(xiàng)目中撈取天價(jià)收益。在另外一些場合下，可能是工程的辦理者無視相關(guān)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，以強(qiáng)力清除障礙，或以暴力威脅利益相關(guān)人放棄正當(dāng)權(quán)益。如果不能合法地清除障礙，就會(huì)與動(dòng)員型民主治理類似，難以越過少數(shù)反對者，同樣造就“反公地悲劇”，民主治理將走向失敗。
一旦利益協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議，個(gè)別農(nóng)戶就成了民主治理中的“釘子戶”。由于村級(jí)民主決策并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，“拔釘子”的行為就可能侵犯特定農(nóng)戶的合法權(quán)益。
（四）監(jiān)理型民主治理容易走向“干部決”
監(jiān)理型民主治理，在村務(wù)治理中最為一般和普遍，各種事務(wù)的民主治理也許從理想型上概括各有歸屬，其實(shí)都存在監(jiān)理型民主治理的內(nèi)容或環(huán)節(jié)。監(jiān)理型民主治理的要害是對操辦公共事務(wù)者實(shí)施監(jiān)督，而具體事務(wù)的性質(zhì)則因各種人為因素和技術(shù)性困難而存在監(jiān)督困難。治理的成敗取決于辦事者能否盡職盡責(zé)，而民主的成敗則取決于能否調(diào)動(dòng)人的積極性并突破技術(shù)屏障。雖然監(jiān)理型民主治理的事務(wù)與廣大村民的利益具有相關(guān)性，卻不是與某個(gè)或某些村民的利益直接相關(guān)，因此在村莊社會(huì)日益原子化、“農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位”不斷縮小、社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的情況下，村民很難有很高的熱情去監(jiān)督這種對自己只有間接關(guān)聯(lián)的村莊事務(wù)，利益越小越是如此。在廣大中西部地區(qū)，如果不牽涉征地拆遷，村務(wù)民主治理涉及的利益平均到每個(gè)村民頭上微乎其微，村民自然就沒有動(dòng)力參與民主治理過程，具體操辦公共事務(wù)者就可能不受約束，民主治理就會(huì)走向失敗。
監(jiān)理型民主治理的很多事務(wù)可以與村莊內(nèi)部的直接關(guān)聯(lián)程度不高，事務(wù)的完成對村莊內(nèi)部條件的依賴程度不高，包括村辦企業(yè)的經(jīng)營，村莊集體資源（山林、灘涂等）的經(jīng)營，村莊既有公共設(shè)施的維修，村莊水利系統(tǒng)的管理等。由于缺乏直接的利益關(guān)聯(lián)人物的制約，所以監(jiān)督型民主治理有效實(shí)施的制度和技術(shù)要求比較高，權(quán)力的分立和制衡機(jī)制、監(jiān)督的可操作性、公務(wù)信息的獲取、村民參與監(jiān)督的積極性的調(diào)動(dòng)等，都需要制度和技術(shù)上的完善。這其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，民主治理就可能流于形式，民主在形式和實(shí)質(zhì)上都將不存，村莊事務(wù)變成少數(shù)村干部決定，是一種“干部決”的非民主治理。而缺乏民主保障的治理，則會(huì)帶來很多問題，如村莊良好秩序無法保障，村莊公共品供給也不會(huì)有良好效果等。長此以往，將導(dǎo)致村莊破敗，村民對村務(wù)更加缺乏關(guān)注熱情，村莊認(rèn)同感缺乏，這是一種惡性循環(huán)。這也是目前中西部大多數(shù)村莊面臨的現(xiàn)實(shí)情況和嚴(yán)峻問題。雖然這些問題只是凸顯于村莊層面，但會(huì)消耗執(zhí)政黨的權(quán)威和合法性。這些問題在村莊日常政治生活中似乎無足輕重，但在特定情勢和背景下可能被重新調(diào)動(dòng)起來，成為村莊派性斗爭和上訪的內(nèi)容和原因。
四、村務(wù)民主治理的失敗與后果
（一）村務(wù)民主治理的失敗
本文主要從理想類型角度對村務(wù)民主治理的類型和機(jī)制進(jìn)行了分析。實(shí)際生活中，幾種類型常常是重疊的，某一項(xiàng)屬于農(nóng)村治理的事務(wù)同時(shí)具備兩種甚至多種類型民主治理的基本特征。尤其是監(jiān)理型民主治理，在各種村莊治理事務(wù)中都存在和必需。從實(shí)踐來看，不同類型的村務(wù)民主治理面臨不同的問題，都很容易走向失敗。民主治理失敗又可以分為兩種不同的失敗，即治理失敗或民主失敗。在村務(wù)民主治理中，民主是過程和形式，治理是結(jié)果和實(shí)質(zhì)。無論哪一方面的問題，都是民主治理的失敗。不過，其中一方面的失敗并不意味著另一方面的成功，一方面的成功也不意味著另一方面必然成功。
動(dòng)員型民主治理中，民主決策容易達(dá)成，但由于村莊缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力和措施，無法強(qiáng)制動(dòng)員反對決策的村民籌資籌勞，從而實(shí)質(zhì)上走向多數(shù)派決策無用，少數(shù)反對者決定事態(tài)走向的“少數(shù)決”。如此，其實(shí)質(zhì)是民主失敗、治理失敗。民主決策容易達(dá)成，在形式上是成功的，但因其無法實(shí)際執(zhí)行，最終還是“少數(shù)決定多數(shù)”，從而在實(shí)質(zhì)上是失敗的。形式和程序上成功而實(shí)質(zhì)上失敗的民主過程很難說是民主的成功。而村務(wù)治理的目標(biāo)不能達(dá)到，自然就屬于治理失敗。
分配型民主治理中，村務(wù)治理按照程序達(dá)成決議很容易（個(gè)別特殊情況除外），執(zhí)行起來也不存在有力的障礙，民主治理看起來容易落地。但民主決策執(zhí)行之后，容易產(chǎn)生遺留問題，少數(shù)人不斷上訪，在上訪帶來的維穩(wěn)壓力下，分配型民主決策的成果很容易流失。這種情形下，民主在形式和實(shí)質(zhì)上可能都是成功的，形式上存在民主決策過程，實(shí)質(zhì)上民主決策可以貫徹下去。盡管民主成功，但治理是不完全成功的，還是可能出現(xiàn)問題，頻發(fā)的遺留問題和上訪就是其表現(xiàn)形式。當(dāng)然，這種治理的問題與民主之間并無因果聯(lián)系。背后的原因更多可能是政策執(zhí)行偏差、村民的心理因素等。
在清障型民主治理中，民主決策的達(dá)成也比較容易，但治理的核心是清除某種障礙，必然觸及某些特定的人和特定的利益，如果有人“獅子大開口”提出過分要求而導(dǎo)致清除障礙不力，就可能因極少數(shù)人而導(dǎo)致類似于動(dòng)員型民主中的“一人決”；如果以不尊重權(quán)利的方式清除障礙，又可能導(dǎo)致“侵權(quán)決”。前一種情況下，實(shí)質(zhì)是民主失敗、治理失敗。民主決策可以達(dá)成，在形式上是成功的，但最后與動(dòng)員型民主治理一樣無法實(shí)際執(zhí)行，最終還是“一人決定全局”，從而在實(shí)質(zhì)上是失敗的。后一種情況下，民主決策是成功的，治理雖然達(dá)到了目標(biāo)卻留下了遺留問題，因?yàn)檫@種治理的成功建立在侵犯他人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上。有民主決策的形式和程序，最后治理的結(jié)果很難說完全成功。
監(jiān)理型民主治理中，需要對從事公務(wù)的人實(shí)施監(jiān)督，但具體事務(wù)可能因?yàn)榇迕竦谋O(jiān)督積極性不高，監(jiān)督的具體操作性難、公務(wù)信息獲取渠道缺乏等技術(shù)性原因而實(shí)際上無法實(shí)施，從而使民主治理變成“干部決”。這種情形下，民主的形式和實(shí)質(zhì)都缺乏，村務(wù)的治理就是非民主的。治理的結(jié)果在絕大多數(shù)情形下也是失敗的，干部的非民主治理很少是為村民的利益，更大可能性是“以權(quán)謀私”。總之，村務(wù)民主治理既需要民主的過程和程序，也需要良好的治理效果。而民主治理在形式和實(shí)質(zhì)上都存在一些困難。一些情況下，村務(wù)治理在形式上都做不到民主，而在多數(shù)情況下，形式上做到民主并不難，而實(shí)質(zhì)上民主的任務(wù)并不能達(dá)成，治理在效果上也出現(xiàn)諸多問題。完全成功的村務(wù)民主治理并不多見。
監(jiān)理型民主治理中，需要對從事公務(wù)的人實(shí)施監(jiān)督。
干部的非民主治理很少是為村民的利益，更大可能性是“以權(quán)謀私”。
（二）村務(wù)治理的反民主化走向
形式上的民主成功，而實(shí)質(zhì)上的治理失敗，可能導(dǎo)致一種不良的效應(yīng)，就是讓村民感受不到民主治理的優(yōu)勢，從而最終導(dǎo)向反民主化，而且，不少村民甚至贊賞這種反民主的實(shí)踐。民主治理首先需要民主的形式，這本來就需要耗費(fèi)很大的成本，而形式上的民主常常導(dǎo)致實(shí)質(zhì)的民主失敗；即使形式和實(shí)質(zhì)都成功的民主，治理效果也并不樂觀。如此背景下，村民的反民主情緒以及實(shí)際上普遍存在的反民主走向，似乎就變得可以“理解”了。
我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)條件相對落后，農(nóng)民為生計(jì)而忙碌，很多農(nóng)民忙于外出務(wù)工，大部分時(shí)間花在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，閑暇時(shí)間也過多用于打牌等娛樂活動(dòng)，沒有更多的時(shí)間和精力去過問政治。尤其是很多村莊事務(wù)與村民個(gè)體利益關(guān)聯(lián)并不大，農(nóng)民就更難有興趣參與民主決策過程。而且由于居住相對分散，組織化程度不高，利益表達(dá)與民主決策之間的關(guān)聯(lián)不清晰，也影響了農(nóng)民參與民主決策的積極性。在個(gè)別城郊農(nóng)村，村委會(huì)選舉競爭激烈，主要原因是其背后的利益巨大；在某些村莊重要事件（如征地款分配）中，農(nóng)民的民主參與熱情高，恰恰由于參與民主決策與自身重要利益密切相關(guān)。正如此，在村莊民主治理的絕大多數(shù)場合，村民是漠不關(guān)心的。村莊要進(jìn)行民主決策，成本因此很高，包括動(dòng)員村民參與民主決策的成本、村民在民主決策過程中的協(xié)商成本、民主協(xié)商達(dá)成一致意見后的執(zhí)行成本、民主決策執(zhí)行后的治理成本等。其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都需要投入大量的成本。然而，即使投入巨大成本，治理效果仍然難以確定，民主在形式上仍可能失敗，也可能導(dǎo)致形式上民主而實(shí)質(zhì)上失敗，還可能是民主成功了，卻帶來糟糕的治理效果。
上述狀況對于村干部、普通村民、民主決策利益相關(guān)的村民來說，都是極為不經(jīng)濟(jì)的。因此，村務(wù)民主治理很容易走向它的反面——反民主化的治理。它主要有兩種形式：一是村莊宗族組織和關(guān)系的復(fù)活與重組，二是村莊治理的混混介入。
改革開放以來，宗族關(guān)系一直是農(nóng)村治理難以回避的復(fù)雜問題。宗族關(guān)系在村委會(huì)選舉動(dòng)員、村莊民主治理等多方面起著舉足輕重的作用。其中有積極功能，也有消極功能，暴力化就是消極功能中不可忽視的一部分。在村莊治理中，大宗族依靠潛在的暴力欺負(fù)小宗族，宗族大房頭欺負(fù)小房頭，都是普遍存在的現(xiàn)象。在民主治理成本日益高漲時(shí)，依賴宗族的潛在暴力來壓制作為反對力量的少數(shù)村民，這種現(xiàn)象屢見不鮮。甚至頻繁出現(xiàn)宗族房頭“黑惡化”的現(xiàn)象。與此同時(shí)，在一些地方，“混混”不斷介入村莊治理過程。在村務(wù)民主治理的困境面前，基層政府基于治理的需要，不斷將鄉(xiāng)村混混、村莊強(qiáng)人納入村組干部體制中。因此，能夠有效完成治理任務(wù)但品行惡劣的村干部，即“有才無德”的村干部大量涌現(xiàn)。同時(shí)，村干部在民主治理遇到困難時(shí)，也常常邀請“混混”幫助解決。“混混”在暴力和暴力威脅的基礎(chǔ)上，迫使反對的村民就范。村民則基于村莊公共品供給的需求，甚至覺得與其要道德高尚的村干部，不如要一個(gè)能辦成事的“混混”。
宗族關(guān)系在村委會(huì)選舉動(dòng)員、村莊民主治理等多方面起著舉足輕重的作用。其中有積極功能，也有消極功能。
民主在形式上得以履行之后，需要在制度和組織上對付少數(shù)動(dòng)搖民主決策的村民，他們雖然只是村莊中的極少數(shù)，卻可能極大傷害村莊民主治理，從而使民主治理失敗。一般情形下，村干部可能動(dòng)用三種資源來對付這極少數(shù)人：一是村莊輿論壓力；二是村干部的個(gè)人魅力；三是經(jīng)濟(jì)資源。在傳統(tǒng)村莊社會(huì)，村民很難不考慮村莊輿論對自己的道德評(píng)價(jià)，如果自己違背村莊共同利益或同絕大多數(shù)村民意見不一致，必然遭遇沉重的壓力。然而，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)性很強(qiáng)，村莊作為生活共同體的意義越來越弱，人們的生活面向越來越朝外，不再那么在乎村莊評(píng)價(jià)。因此輿論壓力的作用越來越小。同時(shí)，村干部在村民中的個(gè)人魅力也是可遇不可求的，不能否認(rèn)有些村干部因?yàn)閭€(gè)人體格與性格、成長經(jīng)歷、工作作風(fēng)、家庭和社會(huì)關(guān)系背景等，在村莊中有特別的威望，這有助于解決民主治理中的一些問題，但現(xiàn)實(shí)趨勢是，有特別個(gè)人魅力的村干部越來越少。在中國東部的農(nóng)村地區(qū)，有些村干部是擁有雄厚家財(cái)?shù)钠髽I(yè)家，鄉(xiāng)村治理過程中他們可能運(yùn)用自己的家財(cái)來花錢買通那些可能阻礙民主治理的村民。在一些有財(cái)政能力的村莊，也可能運(yùn)用村集體資產(chǎn)去這么做。因此，經(jīng)濟(jì)資源其實(shí)是另外一種遏制危害民主治理的要素。
在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，上述三種要素都缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，村莊治理不得不轉(zhuǎn)而依賴各種不同的暴力和暴力威脅來實(shí)現(xiàn)治理。這種非法暴力的復(fù)活和存在本身就是反民主的。因此，民主治理失敗的后果就是村莊治理走向反民主化。
五、夯實(shí)村務(wù)民主治理的基礎(chǔ)
當(dāng)前村務(wù)民主治理存在很多問題，民主在制度建設(shè)上還有諸多需要加強(qiáng)的地方，但是民主制度建設(shè)只是村務(wù)民主治理的癥結(jié)之一，村務(wù)民主治理的更主要癥結(jié)，可能在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)方面。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的狀況，看起來設(shè)置良好的村務(wù)民主治理的制度在現(xiàn)實(shí)中可能效果不佳，甚至寸步難行。目前，村民自治制度是村務(wù)民主治理的主要標(biāo)志，目前這一制度架構(gòu)早已建立起來并在農(nóng)村廣泛實(shí)踐。然而，伴隨著農(nóng)村形勢的發(fā)展，村務(wù)民主治理卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的難題。在民主制度日益規(guī)范化、制度化、法治化發(fā)展的同時(shí)，民主治理的效能卻不見好轉(zhuǎn)，甚至有下降趨勢，村莊民主決策難以有效實(shí)現(xiàn)。在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，民主治理制度幾乎只是停留在紙面上，在實(shí)踐中則流于形式。不少地方甚至有依賴暴力手段獲得治理績效的現(xiàn)象，從而使民主治理走向反民主化的道路。
在目前狀況下，村務(wù)民主治理的發(fā)展，主要不在于民主制度的設(shè)計(jì)，而在于夯實(shí)村務(wù)民主治理的基礎(chǔ)。在絕大多數(shù)情形下，村務(wù)民主治理在形式上都可能成功。村務(wù)民主治理的主要癥結(jié)之一在于民主往往流于形式，民主決策受各種因素影響無法實(shí)施。在民主決策之后的治理環(huán)節(jié)，可以調(diào)動(dòng)的資源過于貧乏。治理始終同資源相聯(lián)系，“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是社會(huì)再生產(chǎn)通過具體行為得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素”。它可以分為兩類：權(quán)威性資源和配置性資源。前者源于對人類行動(dòng)者活動(dòng)的協(xié)調(diào)，后者則出自對物質(zhì)產(chǎn)品或物質(zhì)世界各個(gè)方面的控制。民主決策一到治理環(huán)節(jié)就需要調(diào)動(dòng)資源。簡而言之，這些資源既包括對具體人的行為控制或者通過對人的行為控制來聚集物質(zhì)資源，也包括對物質(zhì)的分配或通過對物質(zhì)的分配來完成行為控制。
在目前狀況下，村務(wù)民主治理的發(fā)展，主要不在于民主制度的設(shè)計(jì)，而在于夯實(shí)村務(wù)民主治理的基礎(chǔ)。
動(dòng)員型民主治理中，民主在實(shí)質(zhì)上失敗，治理出現(xiàn)無效局面，歸根結(jié)底就是因?yàn)闊o法獲取足夠的物質(zhì)資源，也無法通過對人的行為控制來聚集物質(zhì)資源（籌資籌勞）。如果有足夠的物質(zhì)資源，動(dòng)員型民主治理就可以變成分配型民主治理或監(jiān)理型民主治理，其治理的難度就會(huì)大大下降，治理效度大大提高。分配型民主治理，在民主的形式和實(shí)質(zhì)上都更容易取得成功。即使在取得成功后有部分遺留問題，如果有足夠的物質(zhì)資源，可以給相關(guān)上訪人以利益補(bǔ)償，“花錢買平安”，那也可以達(dá)到“平安”，如果沒錢，可能連“平安”也沒有；如果有足夠的權(quán)威性資源，就可以對人施加行為控制，抑制上訪的沖動(dòng)，這種行為控制的范疇很廣，包括目前已經(jīng)不合法的勞教、收容等，也包括過去實(shí)踐中常見的綜合治理、連帶治理。這一邏輯與清障型民主治理中的難點(diǎn)克服幾乎一模一樣。清障型民主治理中要清除障礙也要依賴這兩種資源。因此，夯實(shí)村務(wù)民主治理的基礎(chǔ)，需要從以下兩個(gè)方面著手。
第一，增強(qiáng)村莊集體的經(jīng)濟(jì)能力和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)能力是村莊公共事務(wù)治理的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是保障農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、增強(qiáng)村莊服務(wù)功能和認(rèn)同感、鞏固村務(wù)民主治理的重要物質(zhì)保證。事實(shí)證明，沒有必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，民主在形式上都可能無以為繼，在治理上更是無法開展，村務(wù)民主決策不被村民理會(huì)，公共事務(wù)無人關(guān)心，村干部辦事沒人跟從，處于窮家難當(dāng)?shù)睦Ь常粌H無法提供必要的服務(wù)，而且還要向村民動(dòng)員籌資籌勞，民主治理沒有著力點(diǎn)。在廣大中西部農(nóng)村，村莊幾乎不可能通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來增強(qiáng)公共事務(wù)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，似乎在土地上做文章是一個(gè)出路。如果土地利益結(jié)構(gòu)仍有一定的彈性空間，可以通過土地調(diào)整來協(xié)調(diào)利益，例如在清障型民主治理中，項(xiàng)目落地的農(nóng)戶被占用的土地可以通過土地調(diào)整來獲得補(bǔ)償，從而大大提高民主治理能力。此外，只能以國家輸入村級(jí)公共經(jīng)費(fèi)的方式來激活村務(wù)民主治理，例如成都將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金納入財(cái)政預(yù)算，并設(shè)計(jì)了農(nóng)民主體的民主管理機(jī)制來保障資金使用。
第二，強(qiáng)化村級(jí)組織和村干部可用的權(quán)威性手段。事實(shí)證明，沒有權(quán)威性手段，對個(gè)別越軌村民毫無制約，對“釘子戶”毫無辦法，村務(wù)民主治理也就無法進(jìn)行下去。然而，在當(dāng)前的法治社會(huì)，舊有的違反法治精神的手段是不可能也不應(yīng)該恢復(fù)的。放在今天，它們有侵犯人身自由、侵犯人權(quán)的嫌疑。因此，必須尋找與法治精神相契合的制度建設(shè)來強(qiáng)化村級(jí)組織和村干部的工作手段。例如對于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決議，只要不違反法律，經(jīng)一定的國家機(jī)關(guān)和程序確認(rèn)之后，可以考慮賦予其可以強(qiáng)制執(zhí)行的效力。
如果村務(wù)民主治理的基礎(chǔ)有所夯實(shí)，村務(wù)民主治理的癥結(jié)和問題未必能全部解決，但其效度必將有所提高。當(dāng)然，村務(wù)民主治理制度本身也有需要繼續(xù)完善之處。完善不是抄襲更多的西方制度，也不是根據(jù)現(xiàn)有的理念設(shè)計(jì)更多的制度，而是要腳踏實(shí)地，根據(jù)中國廣大農(nóng)村的實(shí)際情況和實(shí)踐需要，對既有制度細(xì)節(jié)進(jìn)行完善，以契合實(shí)際，使村務(wù)民主治理變得可能，在民主程序、過程和技術(shù)等各方面變得可以實(shí)施。例如對于村務(wù)治理中普遍存在的監(jiān)督型民主治理，制度和技術(shù)的要求都比較高，權(quán)力的分立和制衡機(jī)制、監(jiān)督的可操作性、公務(wù)信息的公開和獲取機(jī)制等技術(shù)層面的問題，都極為重要，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致民主治理的全盤失敗。因此，需要根據(jù)各地各村以及不同事務(wù)，設(shè)計(jì)和摸索出可行有效的制度和機(jī)制。
〔作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、青年長江學(xué)者。本文為作者主持的國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖人才支持計(jì)劃項(xiàng)目、國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究”（16ZDA062）的階段性成果〕
中國發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)術(shù)月刊》2018年第八期
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