歐盟共同農業政策(CAP)是歐盟實現農業經濟、農村社會以及農村地區資源環境保護的主要政策工具，同時也是歐盟最重要的共同政策之一。自1962年設立以來，隨著農業產能過剩、農業勞動力流失、食品安全以及生態保護等問題的漸次出現，共同農業政策幾經調整和轉型，實現了從單一向綜合的戰略轉型，破除了農村經濟社會發展和自然資源保護的阻礙因素。
目前，歐盟共同農業政策由兩個支柱政策體系構成：第一支柱政策以直接支付和市場支持政策為主，第二支柱以農村發展政策為主。2013年歐盟就共同農業政策改革達成一致并頒布了《2014-2020年計劃》，該計劃延續了1992年以來市場導向的改革路徑，提出了增強農業競爭力、實現自然資源可持續管理以及成員國區域平衡發展等三大長期目標。為了有效實現上述目標，歐盟對共同農業政策預算、第一支柱政策體系和第二支柱政策體系進行了改革。
改革共同農業政策預算，實現政策支柱間資金的靈活轉移
歐盟《2014-2020年計劃》的平均年度預算較2013年有所增加，但額度不大。本輪改革增強了兩個支柱間資金轉移的靈活度，從2015年起，歐盟的各成員國可把本國最高額度為15%的資金在兩個支柱間相互轉移;對于第一支柱直接支付水平低于歐盟平均水平90%的成員國，從第二支柱向第一支柱轉移的資金比例可以提高至25%。該項措施賦予了成員國較大的靈活度，能夠更好地用于本國農業發展。
調整直接支付結構，統一直接支付標準
直接支付制度改革是歐盟共同農業政策第一支柱改革的重要內容。本輪改革在原有直接支付內容的基礎上增設了自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農業環境欠佳地區直接支付、重新分配直接支付、青年農民直接支付及綠色直接支付等，并將直接支付制度結構調整為強制性直接支付和自愿性直接支付;同時對成員國之間存在較大差異的直接支付標準進行了改革。
強制性直接支付。強制性直接支付包括新基礎支付計劃、青年農民直接支付和綠色直接支付等三項支付計劃。新基礎支付計劃將依據受益農場的土地面積發放，并且以“交叉義務”為支付條件;該計劃規定各成員國新基礎支付計劃的資金上限為直接支付計劃資金總額的70%。
歐盟希望通過推行青年農民計劃吸引更多的年輕農民從事農業，有效應對農村勞動力老齡化問題 。該計劃規定，自2015年開始各國需將不高于直接支付總額2%的資金用于支持新從事農業的青年農民(低于40歲);新青年農民在最初5年內享受給付標準基礎上最高25%的額外支持;此外，第二支柱農村發展政策中也提供了配套支持青年農民的政策。
綠色直接支付規定各成員國將直接支付資金總額的30%與應對氣候變化和環境保護的“綠色”生產措施相掛鉤;為滿足保持永久性牧場、維持種植作物品種多樣性以及保護生態重點區域等“綠色”措施的農戶提供獎勵和補助。
自愿性直接支付。包括自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農業環境欠佳地區直接支付、重新分配直接支付及小農場直接支付等內容。自愿掛鉤直接支付規定，所有的成員國均可采取8%的掛鉤直接支付，還可以給予用作動物飼料的蛋白質作物2%的額外掛鉤直接支付，若某成員國當前掛鉤直接支付超過5%的水平，在未來則可提高至13%;自然條件限制及農業環境欠佳地區直接支付對于自然條件較為落后的地區，將會有不超過5%的直接支付資金補貼;重新分配直接支付將會設定不超過30%的直接支付金額用于支持面積小于30公頃的農場主;小農場直接支付計劃為參與該計劃的農戶提供每年500～1500歐元的固定補貼，各成員國將制定自己的具體標準，但資金總額不得超過本國直接支付資金總額的10%。
統一直接支付標準。為了減小現行直接支付中成員國、地區和農戶之間每公頃平均支付存在的較大差異 ，歐盟制定了減少成員國之間差異的1/3、到2019年實現國家層面實施統一支付標準的目標;低于歐盟平均支付水平90%的國家將會得到更高水平的直接支付。此外，為了實現成員國支付標準的內部趨同，采取了多項措施降低對大農場的支付，如規定各成員國對單一農場基本支付金額超過15萬歐元的部分，至少強制削減5%，若成員國選擇重新分配的直接支付，則無須削減，各成員國自愿執行單個農場每年的最高支付限額為30萬歐元等。
整合農村發展計劃，設定優先發展方向
該部分改革屬于共同農業政策第二支柱農村發展政策改革。新一輪的改革將協調整合現有框架下實行的農村發展方式，更加注重項目實施的效果，以進一步推動農村的可持續發展和區域間平衡發展。在不考慮兩個支柱間資金轉換的情況下，改革后用于農村發展的資金將占支出總額的25%左右。
歐盟要求成員國的農村發展項目必須優先用于以下6個方面的項目：促進知識轉化和農業、林業和農村地區創新;增強各地區多種形式農場的活力和競爭能力，促進農場科技創新，促進森林可持續管理;促進農業產業鏈主體的發育，包括農產品加工和營銷、增進動物福利和強化農業風險管理;恢復、保護和提升農業、林業生態系統;提高資源效率，支持農業、食品和林業的低碳發展;促進社會包容，減少農村貧困和農村經濟發展。通過明確6大優先發展方向，提高了第二支柱政策的瞄準性和目的性。此外，6個優先發展方向中前5項同第一支柱中綠色措施以及實施的市場手段是相互促進的，可見新一輪改革增強了第一支柱和第二支柱的聯系。
改革特點
歐盟共同農業政策改革表現出以下特點：在WTO農業協議框架下，適時調整和優化農業補貼政策，將農業補貼方式逐漸轉向更為符合WTO規則的“綠箱政策”，改革的市場化取向較為明顯;在新一輪的改革中更加重視保護自然資源和生態環境，多項農業補貼政策與環境保護直接掛鉤，增加了農民保護農業環境的激勵;注重農業綜合競爭力提升，新的農業補貼政策不僅關注對農業生產的支持，也包括對農產品流通、加工、農業科技研發和推廣等方面的綜合支持。
對我國的啟示
歐盟新一輪共同農業政策改革是經過長期探索后對已有政策的進一步完善。改革的目的是在符合WTO規則的基礎上，更加注重使用市場化手段保障農民收入和農業的持續發展，這些改革措施對我國有重要的政策借鑒意義。
加強和完善直接補貼措施，提高直接補貼的政策績效。具體做法主要包括：首先借鑒歐盟經驗，探索建立農業生產經營者信息數據庫，包含種植面積、作物產量等相關信息，為按照糧食產量或播種面積計發補貼提供信息技術支撐;其次，鑒于我國種糧直接補貼已經在執行過程中與實際播種面積或產量脫鉤，建議把這類補貼從政策上明確為脫鉤補貼，納入“綠箱”政策，為“黃箱”補貼節省政策空間。另一方面，新增直接補貼應向新型職業農民轉移。
強化農業綜合服務支持政策，提高農業綜合生產力。一是在保持目前“四補貼”水平的基礎上，將新增補貼重點投入到提高農業整體生產力方面，如農業基礎設施建設、農業科技創新、農業產業鏈發展等方面;通過提升農業整體生產和經營能力，實現農業的整體發展，保障我國食品安全。二是強化對農業社會化服務主體的支持力度。以社會化服務規模的擴大彌補戶均經營規模過小的不足，因此，不僅要支持基層農技推廣體系改革與建設示范，更要注重提高對營利性的專業性服務組織或個體的支持力度。三是加強農民組織化建設，提高農民在產業鏈中的地位，從而保護農業生產者的利益。
注重農業補貼政策體系的可持續發展導向。未來，我國基于人多地少、小農戶數量眾多、分散經營的特殊國情，合理提高用于農業生態環境的補貼額度，同時著力探索將農戶獲得補貼與其在生產中的環境保護操作直接掛鉤的補貼機制。一是當加強退耕還林(草)補貼的支持力度，同時增設耕地土壤保護、地力增進以及水源涵養等補貼項目，并加強監測和監督，提高農民保護農業生產環境的積極性。二是借鑒歐盟的政策經驗，要求獲得補貼的新型經營主體記錄其在生產中的化肥、農藥等的投入次數和數量，鼓勵其減少這些投入要素的過度使用。三是針對全國農民采取減少施用化肥、農藥、增施有機肥等環境友好和資源節約型生產措施提供補貼和獎勵。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自:農村工作通訊 微信公眾號（原創）
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