歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)是歐盟實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)以及農(nóng)村地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)的主要政策工具，同時(shí)也是歐盟最重要的共同政策之一。自1962年設(shè)立以來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失、食品安全以及生態(tài)保護(hù)等問題的漸次出現(xiàn)，共同農(nóng)業(yè)政策幾經(jīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了從單一向綜合的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，破除了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然資源保護(hù)的阻礙因素。
目前，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策由兩個(gè)支柱政策體系構(gòu)成：第一支柱政策以直接支付和市場(chǎng)支持政策為主，第二支柱以農(nóng)村發(fā)展政策為主。2013年歐盟就共同農(nóng)業(yè)政策改革達(dá)成一致并頒布了《2014-2020年計(jì)劃》，該計(jì)劃延續(xù)了1992年以來市場(chǎng)導(dǎo)向的改革路徑，提出了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)管理以及成員國(guó)區(qū)域平衡發(fā)展等三大長(zhǎng)期目標(biāo)。為了有效實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，歐盟對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算、第一支柱政策體系和第二支柱政策體系進(jìn)行了改革。
改革共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算，實(shí)現(xiàn)政策支柱間資金的靈活轉(zhuǎn)移
歐盟《2014-2020年計(jì)劃》的平均年度預(yù)算較2013年有所增加，但額度不大。本輪改革增強(qiáng)了兩個(gè)支柱間資金轉(zhuǎn)移的靈活度，從2015年起，歐盟的各成員國(guó)可把本國(guó)最高額度為15%的資金在兩個(gè)支柱間相互轉(zhuǎn)移;對(duì)于第一支柱直接支付水平低于歐盟平均水平90%的成員國(guó)，從第二支柱向第一支柱轉(zhuǎn)移的資金比例可以提高至25%。該項(xiàng)措施賦予了成員國(guó)較大的靈活度，能夠更好地用于本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
調(diào)整直接支付結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一直接支付標(biāo)準(zhǔn)
直接支付制度改革是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策第一支柱改革的重要內(nèi)容。本輪改革在原有直接支付內(nèi)容的基礎(chǔ)上增設(shè)了自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付、重新分配直接支付、青年農(nóng)民直接支付及綠色直接支付等，并將直接支付制度結(jié)構(gòu)調(diào)整為強(qiáng)制性直接支付和自愿性直接支付;同時(shí)對(duì)成員國(guó)之間存在較大差異的直接支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改革。
強(qiáng)制性直接支付。強(qiáng)制性直接支付包括新基礎(chǔ)支付計(jì)劃、青年農(nóng)民直接支付和綠色直接支付等三項(xiàng)支付計(jì)劃。新基礎(chǔ)支付計(jì)劃將依據(jù)受益農(nóng)場(chǎng)的土地面積發(fā)放，并且以“交叉義務(wù)”為支付條件;該計(jì)劃規(guī)定各成員國(guó)新基礎(chǔ)支付計(jì)劃的資金上限為直接支付計(jì)劃資金總額的70%。
歐盟希望通過推行青年農(nóng)民計(jì)劃吸引更多的年輕農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化問題 。該計(jì)劃規(guī)定，自2015年開始各國(guó)需將不高于直接支付總額2%的資金用于支持新從事農(nóng)業(yè)的青年農(nóng)民(低于40歲);新青年農(nóng)民在最初5年內(nèi)享受給付標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上最高25%的額外支持;此外，第二支柱農(nóng)村發(fā)展政策中也提供了配套支持青年農(nóng)民的政策。
綠色直接支付規(guī)定各成員國(guó)將直接支付資金總額的30%與應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境保護(hù)的“綠色”生產(chǎn)措施相掛鉤;為滿足保持永久性牧場(chǎng)、維持種植作物品種多樣性以及保護(hù)生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域等“綠色”措施的農(nóng)戶提供獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。
自愿性直接支付。包括自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付、重新分配直接支付及小農(nóng)場(chǎng)直接支付等內(nèi)容。自愿掛鉤直接支付規(guī)定，所有的成員國(guó)均可采取8%的掛鉤直接支付，還可以給予用作動(dòng)物飼料的蛋白質(zhì)作物2%的額外掛鉤直接支付，若某成員國(guó)當(dāng)前掛鉤直接支付超過5%的水平，在未來則可提高至13%;自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付對(duì)于自然條件較為落后的地區(qū)，將會(huì)有不超過5%的直接支付資金補(bǔ)貼;重新分配直接支付將會(huì)設(shè)定不超過30%的直接支付金額用于支持面積小于30公頃的農(nóng)場(chǎng)主;小農(nóng)場(chǎng)直接支付計(jì)劃為參與該計(jì)劃的農(nóng)戶提供每年500～1500歐元的固定補(bǔ)貼，各成員國(guó)將制定自己的具體標(biāo)準(zhǔn)，但資金總額不得超過本國(guó)直接支付資金總額的10%。
統(tǒng)一直接支付標(biāo)準(zhǔn)。為了減小現(xiàn)行直接支付中成員國(guó)、地區(qū)和農(nóng)戶之間每公頃平均支付存在的較大差異 ，歐盟制定了減少成員國(guó)之間差異的1/3、到2019年實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面實(shí)施統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo);低于歐盟平均支付水平90%的國(guó)家將會(huì)得到更高水平的直接支付。此外，為了實(shí)現(xiàn)成員國(guó)支付標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部趨同，采取了多項(xiàng)措施降低對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的支付，如規(guī)定各成員國(guó)對(duì)單一農(nóng)場(chǎng)基本支付金額超過15萬歐元的部分，至少強(qiáng)制削減5%，若成員國(guó)選擇重新分配的直接支付，則無須削減，各成員國(guó)自愿執(zhí)行單個(gè)農(nóng)場(chǎng)每年的最高支付限額為30萬歐元等。
整合農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，設(shè)定優(yōu)先發(fā)展方向
該部分改革屬于共同農(nóng)業(yè)政策第二支柱農(nóng)村發(fā)展政策改革。新一輪的改革將協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有框架下實(shí)行的農(nóng)村發(fā)展方式，更加注重項(xiàng)目實(shí)施的效果，以進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域間平衡發(fā)展。在不考慮兩個(gè)支柱間資金轉(zhuǎn)換的情況下，改革后用于農(nóng)村發(fā)展的資金將占支出總額的25%左右。
歐盟要求成員國(guó)的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目必須優(yōu)先用于以下6個(gè)方面的項(xiàng)目：促進(jìn)知識(shí)轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)、林業(yè)和農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新;增強(qiáng)各地區(qū)多種形式農(nóng)場(chǎng)的活力和競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)科技創(chuàng)新，促進(jìn)森林可持續(xù)管理;促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主體的發(fā)育，包括農(nóng)產(chǎn)品加工和營(yíng)銷、增進(jìn)動(dòng)物福利和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理;恢復(fù)、保護(hù)和提升農(nóng)業(yè)、林業(yè)生態(tài)系統(tǒng);提高資源效率，支持農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)的低碳發(fā)展;促進(jìn)社會(huì)包容，減少農(nóng)村貧困和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過明確6大優(yōu)先發(fā)展方向，提高了第二支柱政策的瞄準(zhǔn)性和目的性。此外，6個(gè)優(yōu)先發(fā)展方向中前5項(xiàng)同第一支柱中綠色措施以及實(shí)施的市場(chǎng)手段是相互促進(jìn)的，可見新一輪改革增強(qiáng)了第一支柱和第二支柱的聯(lián)系。
改革特點(diǎn)
歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式逐漸轉(zhuǎn)向更為符合WTO規(guī)則的“綠箱政策”，改革的市場(chǎng)化取向較為明顯;在新一輪的改革中更加重視保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，多項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與環(huán)境保護(hù)直接掛鉤，增加了農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的激勵(lì);注重農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力提升，新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅關(guān)注對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，也包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通、加工、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣等方面的綜合支持。
對(duì)我國(guó)的啟示
歐盟新一輪共同農(nóng)業(yè)政策改革是經(jīng)過長(zhǎng)期探索后對(duì)已有政策的進(jìn)一步完善。改革的目的是在符合WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，更加注重使用市場(chǎng)化手段保障農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，這些改革措施對(duì)我國(guó)有重要的政策借鑒意義。
加強(qiáng)和完善直接補(bǔ)貼措施，提高直接補(bǔ)貼的政策績(jī)效。具體做法主要包括：首先借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，探索建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信息數(shù)據(jù)庫，包含種植面積、作物產(chǎn)量等相關(guān)信息，為按照糧食產(chǎn)量或播種面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼提供信息技術(shù)支撐;其次，鑒于我國(guó)種糧直接補(bǔ)貼已經(jīng)在執(zhí)行過程中與實(shí)際播種面積或產(chǎn)量脫鉤，建議把這類補(bǔ)貼從政策上明確為脫鉤補(bǔ)貼，納入“綠箱”政策，為“黃箱”補(bǔ)貼節(jié)省政策空間。另一方面，新增直接補(bǔ)貼應(yīng)向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移。
強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持政策，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。一是在保持目前“四補(bǔ)貼”水平的基礎(chǔ)上，將新增補(bǔ)貼重點(diǎn)投入到提高農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)力方面，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等方面;通過提升農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展，保障我國(guó)食品安全。二是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體的支持力度。以社會(huì)化服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大彌補(bǔ)戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小的不足，因此，不僅要支持基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范，更要注重提高對(duì)營(yíng)利性的專業(yè)性服務(wù)組織或個(gè)體的支持力度。三是加強(qiáng)農(nóng)民組織化建設(shè)，提高農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，從而保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。
注重農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向。未來，我國(guó)基于人多地少、小農(nóng)戶數(shù)量眾多、分散經(jīng)營(yíng)的特殊國(guó)情，合理提高用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)貼額度，同時(shí)著力探索將農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼與其在生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)操作直接掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制。一是當(dāng)加強(qiáng)退耕還林(草)補(bǔ)貼的支持力度，同時(shí)增設(shè)耕地土壤保護(hù)、地力增進(jìn)以及水源涵養(yǎng)等補(bǔ)貼項(xiàng)目，并加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，提高農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的積極性。二是借鑒歐盟的政策經(jīng)驗(yàn)，要求獲得補(bǔ)貼的新型經(jīng)營(yíng)主體記錄其在生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥等的投入次數(shù)和數(shù)量，鼓勵(lì)其減少這些投入要素的過度使用。三是針對(duì)全國(guó)農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥、增施有機(jī)肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施提供補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。
作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)村工作通訊 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
