歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)是歐盟實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會以及農(nóng)村地區(qū)資源環(huán)境保護(hù)的主要政策工具，同時也是歐盟最重要的共同政策之一。自1962年設(shè)立以來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩、農(nóng)業(yè)勞動力流失、食品安全以及生態(tài)保護(hù)等問題的漸次出現(xiàn)，共同農(nóng)業(yè)政策幾經(jīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了從單一向綜合的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，破除了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和自然資源保護(hù)的阻礙因素。
目前，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策由兩個支柱政策體系構(gòu)成：第一支柱政策以直接支付和市場支持政策為主，第二支柱以農(nóng)村發(fā)展政策為主。2013年歐盟就共同農(nóng)業(yè)政策改革達(dá)成一致并頒布了《2014-2020年計劃》，該計劃延續(xù)了1992年以來市場導(dǎo)向的改革路徑，提出了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力、實現(xiàn)自然資源可持續(xù)管理以及成員國區(qū)域平衡發(fā)展等三大長期目標(biāo)。為了有效實現(xiàn)上述目標(biāo)，歐盟對共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算、第一支柱政策體系和第二支柱政策體系進(jìn)行了改革。
改革共同農(nóng)業(yè)政策預(yù)算，實現(xiàn)政策支柱間資金的靈活轉(zhuǎn)移
歐盟《2014-2020年計劃》的平均年度預(yù)算較2013年有所增加，但額度不大。本輪改革增強(qiáng)了兩個支柱間資金轉(zhuǎn)移的靈活度，從2015年起，歐盟的各成員國可把本國最高額度為15%的資金在兩個支柱間相互轉(zhuǎn)移;對于第一支柱直接支付水平低于歐盟平均水平90%的成員國，從第二支柱向第一支柱轉(zhuǎn)移的資金比例可以提高至25%。該項措施賦予了成員國較大的靈活度，能夠更好地用于本國農(nóng)業(yè)發(fā)展。
調(diào)整直接支付結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一直接支付標(biāo)準(zhǔn)
直接支付制度改革是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策第一支柱改革的重要內(nèi)容。本輪改革在原有直接支付內(nèi)容的基礎(chǔ)上增設(shè)了自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付、重新分配直接支付、青年農(nóng)民直接支付及綠色直接支付等，并將直接支付制度結(jié)構(gòu)調(diào)整為強(qiáng)制性直接支付和自愿性直接支付;同時對成員國之間存在較大差異的直接支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改革。
強(qiáng)制性直接支付。強(qiáng)制性直接支付包括新基礎(chǔ)支付計劃、青年農(nóng)民直接支付和綠色直接支付等三項支付計劃。新基礎(chǔ)支付計劃將依據(jù)受益農(nóng)場的土地面積發(fā)放，并且以“交叉義務(wù)”為支付條件;該計劃規(guī)定各成員國新基礎(chǔ)支付計劃的資金上限為直接支付計劃資金總額的70%。
歐盟希望通過推行青年農(nóng)民計劃吸引更多的年輕農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，有效應(yīng)對農(nóng)村勞動力老齡化問題 。該計劃規(guī)定，自2015年開始各國需將不高于直接支付總額2%的資金用于支持新從事農(nóng)業(yè)的青年農(nóng)民(低于40歲);新青年農(nóng)民在最初5年內(nèi)享受給付標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上最高25%的額外支持;此外，第二支柱農(nóng)村發(fā)展政策中也提供了配套支持青年農(nóng)民的政策。
綠色直接支付規(guī)定各成員國將直接支付資金總額的30%與應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護(hù)的“綠色”生產(chǎn)措施相掛鉤;為滿足保持永久性牧場、維持種植作物品種多樣性以及保護(hù)生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域等“綠色”措施的農(nóng)戶提供獎勵和補(bǔ)助。
自愿性直接支付。包括自愿掛鉤直接支付、自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付、重新分配直接支付及小農(nóng)場直接支付等內(nèi)容。自愿掛鉤直接支付規(guī)定，所有的成員國均可采取8%的掛鉤直接支付，還可以給予用作動物飼料的蛋白質(zhì)作物2%的額外掛鉤直接支付，若某成員國當(dāng)前掛鉤直接支付超過5%的水平，在未來則可提高至13%;自然條件限制及農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)直接支付對于自然條件較為落后的地區(qū)，將會有不超過5%的直接支付資金補(bǔ)貼;重新分配直接支付將會設(shè)定不超過30%的直接支付金額用于支持面積小于30公頃的農(nóng)場主;小農(nóng)場直接支付計劃為參與該計劃的農(nóng)戶提供每年500～1500歐元的固定補(bǔ)貼，各成員國將制定自己的具體標(biāo)準(zhǔn)，但資金總額不得超過本國直接支付資金總額的10%。
統(tǒng)一直接支付標(biāo)準(zhǔn)。為了減小現(xiàn)行直接支付中成員國、地區(qū)和農(nóng)戶之間每公頃平均支付存在的較大差異 ，歐盟制定了減少成員國之間差異的1/3、到2019年實現(xiàn)國家層面實施統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo);低于歐盟平均支付水平90%的國家將會得到更高水平的直接支付。此外，為了實現(xiàn)成員國支付標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部趨同，采取了多項措施降低對大農(nóng)場的支付，如規(guī)定各成員國對單一農(nóng)場基本支付金額超過15萬歐元的部分，至少強(qiáng)制削減5%，若成員國選擇重新分配的直接支付，則無須削減，各成員國自愿執(zhí)行單個農(nóng)場每年的最高支付限額為30萬歐元等。
整合農(nóng)村發(fā)展計劃，設(shè)定優(yōu)先發(fā)展方向
該部分改革屬于共同農(nóng)業(yè)政策第二支柱農(nóng)村發(fā)展政策改革。新一輪的改革將協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有框架下實行的農(nóng)村發(fā)展方式，更加注重項目實施的效果，以進(jìn)一步推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域間平衡發(fā)展。在不考慮兩個支柱間資金轉(zhuǎn)換的情況下，改革后用于農(nóng)村發(fā)展的資金將占支出總額的25%左右。
歐盟要求成員國的農(nóng)村發(fā)展項目必須優(yōu)先用于以下6個方面的項目：促進(jìn)知識轉(zhuǎn)化和農(nóng)業(yè)、林業(yè)和農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新;增強(qiáng)各地區(qū)多種形式農(nóng)場的活力和競爭能力，促進(jìn)農(nóng)場科技創(chuàng)新，促進(jìn)森林可持續(xù)管理;促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主體的發(fā)育，包括農(nóng)產(chǎn)品加工和營銷、增進(jìn)動物福利和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理;恢復(fù)、保護(hù)和提升農(nóng)業(yè)、林業(yè)生態(tài)系統(tǒng);提高資源效率，支持農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)的低碳發(fā)展;促進(jìn)社會包容，減少農(nóng)村貧困和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過明確6大優(yōu)先發(fā)展方向，提高了第二支柱政策的瞄準(zhǔn)性和目的性。此外，6個優(yōu)先發(fā)展方向中前5項同第一支柱中綠色措施以及實施的市場手段是相互促進(jìn)的，可見新一輪改革增強(qiáng)了第一支柱和第二支柱的聯(lián)系。
改革特點(diǎn)
歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，適時調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式逐漸轉(zhuǎn)向更為符合WTO規(guī)則的“綠箱政策”，改革的市場化取向較為明顯;在新一輪的改革中更加重視保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，多項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與環(huán)境保護(hù)直接掛鉤，增加了農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的激勵;注重農(nóng)業(yè)綜合競爭力提升，新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅關(guān)注對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，也包括對農(nóng)產(chǎn)品流通、加工、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣等方面的綜合支持。
對我國的啟示
歐盟新一輪共同農(nóng)業(yè)政策改革是經(jīng)過長期探索后對已有政策的進(jìn)一步完善。改革的目的是在符合WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，更加注重使用市場化手段保障農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，這些改革措施對我國有重要的政策借鑒意義。
加強(qiáng)和完善直接補(bǔ)貼措施，提高直接補(bǔ)貼的政策績效。具體做法主要包括：首先借鑒歐盟經(jīng)驗，探索建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者信息數(shù)據(jù)庫，包含種植面積、作物產(chǎn)量等相關(guān)信息，為按照糧食產(chǎn)量或播種面積計發(fā)補(bǔ)貼提供信息技術(shù)支撐;其次，鑒于我國種糧直接補(bǔ)貼已經(jīng)在執(zhí)行過程中與實際播種面積或產(chǎn)量脫鉤，建議把這類補(bǔ)貼從政策上明確為脫鉤補(bǔ)貼，納入“綠箱”政策，為“黃箱”補(bǔ)貼節(jié)省政策空間。另一方面，新增直接補(bǔ)貼應(yīng)向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移。
強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持政策，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。一是在保持目前“四補(bǔ)貼”水平的基礎(chǔ)上，將新增補(bǔ)貼重點(diǎn)投入到提高農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)力方面，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等方面;通過提升農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)和經(jīng)營能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展，保障我國食品安全。二是強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體的支持力度。以社會化服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大彌補(bǔ)戶均經(jīng)營規(guī)模過小的不足，因此，不僅要支持基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范，更要注重提高對營利性的專業(yè)性服務(wù)組織或個體的支持力度。三是加強(qiáng)農(nóng)民組織化建設(shè)，提高農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，從而保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。
注重農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向。未來，我國基于人多地少、小農(nóng)戶數(shù)量眾多、分散經(jīng)營的特殊國情，合理提高用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)貼額度，同時著力探索將農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼與其在生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)操作直接掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制。一是當(dāng)加強(qiáng)退耕還林(草)補(bǔ)貼的支持力度，同時增設(shè)耕地土壤保護(hù)、地力增進(jìn)以及水源涵養(yǎng)等補(bǔ)貼項目，并加強(qiáng)監(jiān)測和監(jiān)督，提高農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的積極性。二是借鑒歐盟的政策經(jīng)驗，要求獲得補(bǔ)貼的新型經(jīng)營主體記錄其在生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥等的投入次數(shù)和數(shù)量，鼓勵其減少這些投入要素的過度使用。三是針對全國農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥、增施有機(jī)肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施提供補(bǔ)貼和獎勵。
作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
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