摘要：2012年日本首相安倍晉三執政以來，通過召開產業競爭力會議及規制改革會議等推行了一系列重視市場經濟的政策，加入跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的同時也在日本復興戰略中提出了成長戰略的具體政策。農業方面提出了“進攻型農林水產業”的計劃，此外設立農地中間管理機構、改革糧食制度、改革農業協同組合（簡稱農協）與農業委員會等措施也在快速推進中。本文將簡要分析安倍晉三政權的農業政策，旨在指出其中存在的問題并對日本農業的未來發展進行展望。
關鍵詞：日本；農業政策；農協改革；未來展望
2012年日本首相安倍晉三執政以來，通過設置產業競爭力會議及規制改革會議等推行了一系列重視市場經濟的政策，加入跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的同時也在日本復興戰略中提出了成長戰略的具體政策，農業改革加速推進。“農林水產業地區活力創造計劃”中提出了增加出口、六次產業化、削減生產成本、農業結構改革等舉措，著力推動農業產業化發展，但其提出的目標并未考慮日本農業的實際情況，實現農業產出倍增比較困難。
另外，日本規制改革會議上提出了改革農業委員會、廢除農業協同組合（簡稱農協）中央會制度、全農公司化等議案，與自民黨協調并在全國農業協同組合中央會（以下簡稱全中）綜合審議會上討論過后，2015年2月全中表示同意其社團法人化并接受包括監督制度改革在內的《農協法修正案》的主要內容。
這次的農業政策改革旨在推進農業企業化經營，但對家庭農業和農協的作用理解并不到位。日本農協應堅持“作為日本食品和農業的支柱扎根于地方的合作組織”的路線，成為制約資本主義和市場經濟過度發展的工具并在今后不斷發揮其作用。
1、安倍晉三政權加速推進的“農業政策改革”
首先回顧安倍晉三執政兩年來推行的農業政策及其制定過程。
1.1設置產業競爭力會議與“進攻型農林水產業推進本部”（2013年1月）
2012年12月，時隔3年自民黨從民主黨手中重新奪回政權，安倍晉三于第二次執政之后的2013年1月在首相官邸設立了日本經濟再生本部和產業競爭力會議，農林水產省同時組建了“進攻型農林水產業推進本部”。
包括產業競爭力會議議員竹中平藏、規制改革會議委員大田弘子以及重組后的經濟財政咨詢會議議員伊藤元重在內的大部分議員委員都是十分重視市場經濟。同時，上述組織在成立之后便積極開展工作，對日本農業政策制定起到了重大作用。
1.2日本決定參加TPP（2013年3月）
TPP于2010年3月在以美國為首的8國中開啟，同年10月日本首相菅直人突然提出“平成開國”并表明有意加入TPP，之后國內觀點一分為二展開了激烈爭論。2011年3月的東日本大地震導致此爭論暫時擱置，同年10月野田首相宣布“開始與有意參與協定的各國進行磋商”。
在2012年的選舉中自民黨提出“加入TPP的前提是確保日本的關稅圣域①”，安倍晉三首相于2013年3月表示“可以確認與美國之間保有關稅圣域”，以此表明加入TPP。同年7月經過美國國會的認證手續之后日本正式加入了TPP，日美間交流逐步推進。
1.3日本復興戰略的制定（2013年6月）
安倍晉三政府為激活日本經濟，提出了3大措施，分別是激進的金融寬松政策、靈活的財政政策和發展戰略，2013年6月發表的“日本復興戰略”即是發展戰略的具體措施。復興戰略包括了農林水產業產業化發展、農業農村收入倍增、建立國家戰略特區等計劃。
1.4糧食制度改革（2013年11月）
1995年日本順應WTO規則進行農業改革，廢除了《糧食管理法》，又于2004年進行了生產結構調整和穩定經營的糧食政策改革，但其區別性對待的政策（扶持對象僅限4hm2以上的認定農業者和20hm2以上的集落營農組織）在農村受到了強烈反對。在此背景下，主張面向全體種植水稻農戶發放補助的民主黨在2009年獲得了選舉勝利，2010年戶別所得補償制度開始推行。
1.5設立農地中間管理機構（2013年12月）
一直以來，農業結構改革是農業政策的重要課題。民主黨從2012年開始以農地集中為目的推行“人地計劃”，但在新型國際環境下農業結構改革必須更快地推進，于是產業競爭力會議與“進攻型農林水產業推進本部”提出了設立農地中間管理機構的構想，2013年12月《農田中間管理機構法》出臺。
農地中間管理機構與之前的農地保有合理化法人基本相同，但也包含了農地租賃公開募集制等全新內容，旨在使企業參與農業經營變得更簡單。
1.6國家戰略特區帶來的制度放寬（2013年12月）
2002年小泉首相執政時期，日本開始設立地方分權式的結構改革特區，即由地方提交制度改革方案報國家批準后執行。安倍晉三執政后，產業競爭力會議提出建立由國家主導的、為特定目的放寬管制的國家戰略特區，2013年《國家戰略特區法》制定出臺。
在全國提出申請的242個地方團體中6個地區被指定為特區，農業方面新瀉市（創新農業實踐特區）和養父市（中山間地區農業改革特區）成為特區。為促進企業參與農業經營，將農業委員會的一部分業務移交地方，農業生產法人的條件要求也逐漸放寬。
1.7農協、農業委員會改革（2014年6月）
隨著一系列的農業政策改革的推進，2013年9月規制改革會議設立了農業工作小組著手農協與農業委員會的改革。工作小組在召開了農協、農業委員會和農業從業者的聽證會之后，于2014年5月發布了“關于農業改革的意見”，其中包括廢除農協中央會制度、廢除農業會議和全國農業會議所制度、“全農”公司化等一系列驚人舉措。后經與自民黨協商，部分內容修改后編入了規制改革實施計劃中。
2、“農林水產業地區活力創造計劃”所設想的日本農業
為弄清日本農業一系列改革的目的，下面通過“農林水產業地區活力創造計劃”（以下簡稱活力創造計劃）來略作考察。
2.1活力創造計劃的制訂過程
2013年5月，安倍晉三在首相官邸設立了“農林水產業地區活力創造本部”并任本部長，同年12月出臺了“活力創造計劃”，其內容是日本復興戰略中“農林水產業成長產業化”的具體表現，反映了產業競爭力會議、規制改革會議和“進攻型農林水產業推進本部”的基本方針。該計劃同時附有兩頁說明，分別是“制度設計的總體情況”（糧食制度改革）和“關于今后農業改革的方向”（農協、農業委員會改革）。
2014年6月，發表修改后的計劃，其中新增了“關于推進農協、農業委員會的改革”（自民黨接受規制改革會議的提議后所出臺文件）的內容。
2.2形勢判斷和基本理念
日本面臨著農業生產額減少、農業從業者高齡化、撂荒地增多等嚴峻形勢，活力創造計劃旨在建立強大的農林水產業和具有活力的山村漁村，必須努力克服上述困難。通過①農業、農村收入倍增。②消費者視角、農業經營者的經營理念、削減成本。③重新構建制度和補助金體系來推進“農林水產業成長產業化”，并提出了以下的目標②。
2.3活力創造計劃的具體目標
（1）加強農產品出口。調整日本的出口結構，構建產官學結合的食物價值鏈，在2020年之前實現農林水產、食品的出口額（2013年為5505億日元）翻倍至1萬億日元（100日元約合5.60元人民幣，2016）。
（2）推進六次產業化。依托農商工結合、醫療福利食品農業結合，有效利用農林漁業成長產業化基金來推進六次產業化，在2020年之前將六次產業的市場規模（現在1.5萬億日元）擴大至10萬億日元。
（3）農業結構改革。積極利用農地中間管理機構，以今后10年從業者（認定農業者、集落營農組織）所經營的農地占全部農地的80%（2010年為50%）為目標進行農業結構改革。
（4）農業經營法人化。推進農業經營法人化，未來10年中將農業法人數增加至5萬個（現在為1.9萬個）。
（5）削減糧食生產成本。通過削減原材料及流通成本，在未來10年里使從業者生產成本的全國平均數減少至現在的四成。
2.4目標的意義及可能性
（1）出口增加。2000-2007年，日本農林水產品的出口額從3149億日元增加至5160億日元，之后雖受國際金融危機的影響增長暫時放緩，但在日元貶值的影響下2013、2014年出口額恢復增長，分別為5505億日元（同比增長22.4%）和6117億日元（同比增長11.1%），若能保持此增長率有望在2020年突破1萬億日元大關。但是必須注意到的是，農產品出口額（2014年為3570億日元）增加的部分中食品加工業出口額占很大比重（2014年為六成），而其原材料大部分是依賴于進口農產品，可見出口額的增長與農業產出增長之間并沒有直接聯系，出口并不是解決日本農業問題的根本方法③。
（2）六次產業化。日本農業生產額為8.5萬億日元而食品加工業規模約是其9倍（75萬億日元），農業有望吸收包括加工、流通、餐飲、旅游在內等領域（六次產業化），“食品體系”和“價值鏈”的提法變得尤為重要④。但是，在現有的食物體系中從農業方面創造新附加值并非易事，六次產業化的過程中也需花費成本且充滿風險。農林漁業成長產業化支援機構（六次產業化基金）自成立后便展開業務，但實際的投資業績并不多，若不能找到具體的論據支撐恐怕很難實現10萬億日元的目標。
（3）農業結構改革。日本戰后的農地改革催生了大量擁有1hm2左右耕地的自耕農。雖然《農業基本法》頒布以來農業結構進行了調整，但現在農戶的平均擁有土地仍停留在2hm2左右。
政府意圖把農地更多地集中到認定農業者和集落營農組織手中。活力創造計劃中的數值表明，上述從業者的耕地集中率現在為五成，且耕地面積占全國1/4的北海道（集中率為八成）拉升了此數值，事實上全國其他很多地區都不足兩成甚至更低。糧食制度改革規定的經營保護對象僅限于認定農業者和集落營農組織，但認定農業者占全部農戶的比例不足一成，集落營農組織也只組織了兩成左右的農戶，如此一來大量的農戶在農產品價格回落時失去了保護。今后隨著農戶戶數的減少，全國的耕地集中率有可能在10年后增加至七成左右，但在中山間地區⑤實行土地集中還比較困難，政府應因地制宜制定政策。
（4）農業經營法人化。日本農業普查結果顯示，2010年日本農業法人數⑥為17558個（較5年前增長24.7%），若保持此增長率有望在10年后達到3.5萬個左右。農業經營法人化有多種優點，如家庭與經營分離、勞動報酬明確化、對外信用增強等，但也存在會計事務增多、支付社會保險金負擔增加等問題，此外應認識到法人化只是農業經營的手段而并非目的。
2014年12月時參與農業經營（租賃方式）的一般法人數為1712個（其中企業數為1060家），兩年增加了七成（租賃耕地面積為5121hm2）且今后仍可能繼續增長，但企業進行農業經營并不能保證一定會帶來高收益，所以此種形式不會占據日本農業太大份額。
（5）削減糧食生產成本。2013年日本每60kg糧食的生產成本（包括資本利息、土地費用等）為15229日元，從種植規模來看5hm2以上為11699日元，15hm2以上為11424日元。若按目標數字削減至四成的話是9137日元，比現在日本認定農業者（平均3.8hm2）的平均生產成本還少三成。在耕地質量良好的地區實現此目標或許還有希望，但日本全國很難全部達到此數值。此外，農業經濟學已經論證，削減成本與增加農業收入之間并無直接關聯，尤其是水稻種植具有季節性，人力和機械并非全年運作，故從業者必須混合經營其他作物或牲畜，應重新審視兼業農戶和老齡農戶存在的必要性和作用。
（6）農業農村收入倍增。“農業農村收入倍增”是自民黨2013年7月選舉眾議院時提出的口號，但其“農業農村收入”定義并不明確，自民黨意圖通過活力創造計劃的六次產業化和削減成本等措施實現此目標，但可以看到迄今為止日本的農業收入持續走低（過去20年約減少了四成），若想實現反彈非常困難⑦。
2.5活力創造計劃在全國總體規劃中的地位
現在的法律體系下，日本農業政策是基于《糧食、農業、農村基本法》制定而成的。2015年3月，時隔5年新的糧食農業農村總體規劃出臺，新規劃比活力創造計劃更加貼近日本農業實際，從更廣的視野展示了有關糧食農業農村的大政方針。總體規劃中雖然提到了“基于‘活力創造計劃’‘日本復興戰略’等政府文件中的目標及施政方向”，但實際與“活力創造計劃”保持了一定距離。在“收入倍增”方面雖然提到“以‘活力創造計劃’中的‘今后10年農業收入倍增’為目標，努力增加農業收入和農村相關收入”并引入了促進出口、六次產業化等措施，但并未提出明確的目標數字。而且對近年來的農業政策提出了“要確保政策的穩定性，避免給實際生產帶來混亂”的忠告。
3、農協改革的過程及主要議論點
3.1農協和農業委員會成為改革對象
安倍晉三上臺后日本加入TPP并開始推行“農業產業化發展”，由小規模兼業農戶組成的農協因反對加入TPP而成為了被改革的對象。此外，因《農地法》滯后了日本農業結構改革的進程，故為保障《農地法》而設立的如農業委員會、農業會議、全國農業會議所等機構也面臨改革。安倍晉三上臺后提出“擺脫戰后秩序”，農協改革正是其政治意圖的體現。
3.2此前農協改革的進程
事實上農協此前并未停滯不前，為應對日本經濟、農業的變化一直在努力調整自身業務及組織結構。農協是在1947年的農地改革中作為戰后改革的重要一環而設立的，20世紀50年代前期通過“農業團體重組”確立了現在的組織結構。之后農協通過開展農政運動和農業經營指導業務努力提高農戶和農村的經濟地位，自身業務也不斷壯大。80年代隨著金融自由化和經濟全球化，農協組織面臨重組，1988年提出了農協合并的方針（一千農協設想），1991年提出業務、組織的二重方針開始推進機構重組。經過改革，農協數量1988-2000年由4072家縮減為1618家，到2014年進一步縮減為694家。農協職員數1992年為30萬人，2002年為25.8萬人，2012年減少到21.2萬人。不僅如此，隨著縣經濟農業協同組合聯合會（以下簡稱經濟聯）合并到全國農業協同組合聯合會（以下簡稱全農），信用農業協同組合聯合會的一部分合并到農林中央金庫，有些地區出現了一縣一農協的局面⑧。
日本經濟泡沫破滅之后農協金融受到住專問題⑨的影響，在國際金融規則的壓力下采取了增加自身資本、早期預防、加強政府干預等措施。農林水產省“農協系統業務組織研討會”后發布的報告書《農協改革方向（2000年）》促使其于2002年開始建立農協銀行制度，并根據“農協情況研討會”的報告書《農協改革的基本方向（2003年）》從全農改革開始逐步推進改革。
3.3應對活力創造計劃的“農協系統經營經濟改革計劃”
農協內部在經歷變革的同時，經濟學界的一些研究者們也在規制改革會議上提議改革農協，但真正提出進行根本性改革是在安倍晉三執政之后。
事實上，在宣揚農業產業化發展的日本復興戰略（2013年6月）中完全沒有涉及農協改革，同年12月制訂的活力創造計劃的“農協在農業產業化發展中的作用”條目中只提到了“農協應在六次產業化和促進出口方面發揮重要作用”“應針對提高農業從業者收入、六次產業化、促進農產品出口來進行自主改革”。
基于活力創造計劃，全中于2014年4月研究討論了農協的經營現狀，發表了“面向農業成長產業化和振興地方的‘農協經營經濟改革計劃’”，但這是短時間內制訂出的計劃并未經過充分研究，其中的“農業產業化發展”“骨干從業者培育型”“新銷售方式”“與經濟學界、企業聯合”“擴大出口”等提法都是源自既有的政府方針。
3.4規制改革會議上的農協改革提議
2013年9月規制改革會議設立了農業工作小組著手農協與農業委員會的改革。工作小組在召開了農協、農業委員會和農業從業者的聽證會之后于同年11月（第7次聽證會）出臺了“關于今后農業改革的方向”文件，其中只提到了“應重新審視農協在農業政策中的地位、業務和組織的狀況、今后的作用等”，但在半年后的2014年5月（第16次聽證會）上出臺的“關于農業改革的意見”卻提出了包括廢除農協中央會制度、廢除農業會議和全國農業會議所制度、全農公司化等一系列否定農協的內容，在農業從業者中激起了強烈反響。這些內容并未在工作小組中經過認真討論，可以猜測這份文件的意圖是用強硬的提法來刺激農業從業者。這份文件經與自民黨、全中、農林水產省協商，部分修改后被編入了規制改革實施計劃和活力創造計劃（修訂版）中。
3.5農協自主改革計劃與《農協法修正案》
在接受規制改革會議的答辯之后，全中于2014年7月設立了綜合審議會，下設兩個專門委員會分別就農協改革與中央會改革展開自主改革研討，同時還設置了由大學教授、記者、企業人員、農業從業者組成的“農協自主改革有識者會議”。兩個專門委員會經過研討于11月提交了中期總結，農協改革方面大量引用了活力創造計劃的內容，包括著力創新、買賣方式、降低原材料價格農產品出口增加10倍、任用從業者為理事、增加農業所得、振興地方等，計劃在今后5年集中進行自身改革。
農協中央會改革方面確立了中央會在《農協法》上的地位，去除《農協法》中管制中央會的條目建立“新型中央會”，將中央會的業務職能高效地集中在經營咨詢與監督職能、代表職能（集中農協及其成員的訴求、農政運動、教育、發布信息）和綜合調整職能3大領域。
此后全中與自民黨、農林水產省就中央會的法律地位和監督權、準成員制度等展開了協商，最終于2015年2月9日全中表示接受“農協改革法制度等基本方案”。方案的主要內容如下：①全中作為一般社團法人，根據《農協法》附則履行代表職能和綜合調整職能等。②都道府縣中央會過渡為《農協法》上的“聯合會”。③農協可以進行一定量的信用業務，同時需接受正式會計師的審計監察，農協可以選擇現有的監察法人或新設監察法人。④全農、經濟聯可以變更為企業組織。⑤農協理事原則上需半數以上為認定農業者或者從事農產品經營的專業人員。
此外對于準成員的任用制度還需根據實際情況進行調整。
此次《農協法修正案》今后將遞交國會進行審議，筆者認為應充分、慎重地審議此方案，特別是需要充分的過渡時間來保證具體實施時不出現混亂，也需要因地制宜制定措施不可搞一刀切。
4、“改革”的問題點及今后的課題
4.1政策制定過程中的問題
從加入TPP等一系列舉措中可以看出，安倍晉三政權的經濟政策的最大目標是促進經濟增長，與此同時市場經濟原理被導入到農業中，產生出了重視農業企業化而輕視農戶和合作組織的農業政策。
這些農業政策的制定者大多都是支持市場經濟的學者，雖然政策、法律的修正需要交國會審議，但因參與討論的人數極少且大部分人抱有強烈傾向性，故很難討論出實質性的結果⑩。
農業政策的方針本來應該在每隔5年制定一次的糧食農業農村總體規劃中體現，但總體規劃基本都是對既有政策的追認，并不能引起廣泛討論，真正的政策制定基本是由首相官邸主導的。日本這樣的政策制定過程與歐美有巨大差異，歐美在進行農業法和歐盟共同農業政策（CAP）改革時會廣泛聽取各方面的意見，政策一經制定就不會輕易更改。近年來，日本的農業政策不斷被政治左右，導致農業生產現場一片混亂。
4.2企業的局限與家庭農業的優勢
從規制改革會議和產業競爭力會議提出的農業政策改革背景來看，日本社會存在一種誤解，即以家庭為中心的農業體系局限性大，隨著農業就業人口的減少，日本農業會衰退，只有將農業經營法人化才是日本農業未來正確的方向。雖然農業經營學和農業經濟學上也有類似觀點⑾，但關于農業經營形態的問題不能簡單地一分為二。
的確，農業經營法人化可以帶來更強的經營能力，不能否定農業企業存在的意義。但農業生產有①對象是生物（動植物）。②氣候變化和病蟲害導致生產不穩定。③依存于土地且與地區社會緊密聯系。④農業作業存在季節性。⑤作業場所不固定、內部監管困難等特點。在這些方面，家庭農業反而比企業能更好地應對。從世界范圍來看，美國、澳大利亞等農業大國都是家庭農業占絕對比重⑿。
企業參與農業生產一旦無法盈利便會退出，股份根據“自由轉讓原則”可以轉讓給他人且很有可能會轉讓給外資企業。地區社會不希望只靠大企業來承擔農業生產，故不僅不應該放寬企業的農業準入制度，反而應該嚴守此門檻⒀。
農業人口老齡化及農業人口的減少問題確實比較嚴峻，但很多兼職從事農業的人比較年輕，這些人不再從事兼職后依然可以從事農業，而且外出務工者到了一定年齡后很多會返鄉（U形現象）。筆者認為，應改正只培養專業人員從事農業的誤區，正視高齡者和兼業者在地區農業中的地位。此外，農業結構調整應結合從業者新老交替的速度循序漸進，不能制定好既定目標后使用行政手段貿然進行。
4.3“農業產業化發展”的幻想與循環性農業構想
時至今日，日本農業的衰退已成為共識，在此背景下一部分人認為日本農業還有成長空間，應著眼未來發展⒁，活力創造計劃即是吸收了此種觀點。
意圖恢復日本農業的想法可以理解，但從另一個角度來看，隨著日本人口的減少，國內農產品的需求也會變少，且增加出口、六次產業化等也有局限性，農業經營或許還有成長空間，但農業本身卻很難再次成長。
農業是基于自然環境和地區社會的一種產業，具有保護環境、維護地區社會、保障食品安全等多種職能，比起農業產業化發展，其安定性更為重要。農業本身依賴太陽能作為原始能源，今后應考慮向循環型農業的方向發展。
4.4資本主義的缺陷與合作組織的價值
迄今為止，產業競爭力會議和規制改革會議提出的農協改革、農政改革都是注重資本、企業的作用而缺乏對合作組織理念的理解。這些改革措施似乎認為，將全農轉變為企業便可以靈活經營、擴大國際貿易，將農業企業化便可實現生產力的提高和六次產業化，但事實并非如此。
企業和資本主義的缺陷在歷史上多次出現，凱恩斯曾指出過資本主義和市場經濟的缺點并主張政府和國際組織應發揮作用（《凱恩斯：大師歸來》），皮克迪提出的資本主義貧富差距擴大及收入再分配等問題也引起了巨大反響，許多人開始意識到資本主義存在的種種問題。
合作組織便是為了克服這些問題而產生的，世界范圍內許多合作組織都起著重要作用。日本的農協也是基于合作組織的原理構建而成的，其成員并不希望變更其組織模式。
TPP是美國推行美式資本主義的一種戰略，旨在建立強化外國資本的國際秩序。作為社會共同資本的農地和糧食生產并不能完全適用市場經濟理論。農協作為合作組織陣營的一員今后有必要繼續存在下去。農協應堅持之前的“作為日本食品和農業的支柱扎根于地方的合作組織”的路線，成為限制資本主義、市場經濟、企業無節制發展的重要組織并繼續發揮其作用。
4.5農業政策重構與農業扶持制度改革
這次的農協改革把中央會的改革作為重心，但對農協重要職能之一的農政運動、農業經營指導的討論并不充分。
農協迄今為止與農業政策緊密合作，在農業法中作為農產品流通現代化的主體具有重要地位，在農業金融和普及農業技術方面起到了巨大作用。農協是繼承了第二次世界大戰時農會的職能發展而來，其與農業政策的關系在20世紀50年代前期的農業團體重組時也經歷過各方討論。這場大討論的結果是，于1954年設立了全國農業協同組合中央會和全國農業會議所，60年后這兩個農業團體卻即將面臨改革。
這次改革將使全中法人化，從全國農業會議所中去除“建議”規定，這有可能會弱化今后的農政運動。農業政策的制定必須基于農村現狀，廣泛聽取農民的聲音，全中法人化之后農協在農政運動中處于怎樣地位及其與全國農政聯的關系如何處理等問題都需要進一步探討。
這次的改革議程中對農協的農業經營指導業務并沒有進行充分討論，在今后農戶數量減少和一部分農業經營發展的大形勢下，農民支持保護制度應如何改革，其經費支出、與農業金融的關系，與農業改良普及的關系等問題應在全中、全農、農林中金的合作下作為重要課題進行研究⒂。
中國鄉村發現網轉自：世界農業
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