編者按：12月24日，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、中國農業大學國家農業農村發展研究院研究員、博士生導師葉興慶在“2018中國農業發展新年論壇暨中國農業企業領袖論壇”作了題為“現代化后半程的農業變遷與政策調整”的主題演講，認為深入推進農業的現代化，要處理好發揮市場決定性作用與更好地發揮政府作用的關系。以下是講話全文，經報告人審定授權。
各位嘉賓，大家好！下面我就現代化后半程的農業變遷與政策調整談談看法。
一、在國家現代化大進城中理解農業變遷與農業政策調整
什么叫現代化的后半程？中國人對自己未來發展道路的展望有一個重要的特點，就是喜歡用“三”，比如三步走、大三步、小三步等等。所謂“大三步”，即1987年黨的“十三大”，根據鄧小平同志的構想，對我們國家的現代化建設有一個三步走的戰略。第一步，1981年到1990年實現國民生產總值比1980年翻一番，解決人民的溫飽問題；第二步，1991年到20世紀末國民生產總值再增長一倍，人民生活達到小康水平；第三步，到2050年基本實現現代化，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民過上比較富裕的生活。10+10+50，形成一個70年的展望。
1997年黨的“十五大”對新世紀又進行了一個展望，提出第一個10年實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制；再經過10年的努力，到建黨100年時，使國民經濟更加發展，各項制度更加完善；到本世紀中葉還有30年，即建國100年時，基本實現現代化，建成富強民主文明的社會主義國家。這也是三步走的戰略。
然后是2017年黨的十九大，也有一個“小三步”：第一步就是未來3年我們要全面建成小康社會；第二步從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化；第三步從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。基于這樣一個“三步”的構想，我們整個農業的發展要服從和服務于國家現代化這個大的進程。
二、現代化前半程的農業發展
中國的現代化進程到現在應該說已經完成了一半，或者一半多一點，如果按照到2050年建成現代化強國的時間進度來看，我們現在可以說進入了現代化的后半程。那么在現代化的前半程，農業成效怎么樣？我總結了四個特征。第一是高速增長。這毫無疑問是現代化前半程農業發展的突出特點。但是我們在后半程就不再會再有這樣的高速度了；第二是增產導向。在現代化的前半程，我們要解決吃飽肚子的問題，對農產品的數量很重視，但對產品的質量顧及得不夠。對農業生產很重視，但對生態顧及得不夠。當年如果有一個生態政策，我們對新農村的構想就會更加完美，但當時還沒有條件，我們的認識水平也沒到這個階段；第三是農業增長動力的轉換。以前我們講一靠政策，二靠科技，三靠投入，這更多的是從政策的角度思考農業增長的動力。其實思考一下中國現代化前半程的農業增長，從動力的角度還是有規律可尋的。在一個時期以內，我們更多地依賴土地生產率的提高，后來逐步轉向注重勞動生產率的提高。土地生產率導向的技術進步和勞動生產率導向的技術進步，對整個農業增長的貢獻是不一樣的，毫無疑問會影響到農業全要素生產率提高的速度，也就是說農業全要素生產率在一個時期更多是來自土地生產率的提高，而現在則倚重于勞動生產率的提高；第四是市場隔絕。在現代化的前半程，我國農業市場與國際市場“自然隔絕”。我國的工業化水平還比較低，農業生產成本也比較低，雖然我們人多地少的自然稟賦一直存在，但是這個稟賦對農業的不利影響并沒有得到充分的彰顯。在相當一段時期里，我們的成本和價格比別人低，別人的產品就進不來，這就形成一種天然的保護狀態，所以把這個狀態稱為“自然隔絕”，這種隔絕主要不是人為的政策造成的，而是在這個發展階段成本比較的結果。
三、農業現代化階段判斷
經過這些年的努力，農業發展到什么程度了？根據五個指標來綜合判斷，我們的農業現代化在實現階段的中后期有兩個指標比較弱一些。一是農業就業占比還是27.7%，二是科技進步貢獻率雖然達到了56%，但是按照中后期這樣一個階段的劃分，還是稍低了一些。其他三個指標，農業GDP占比、農業機械化率以及農業的中間消耗率，基本上達到了現代化實現階段的后期標準。我解釋一下第五個指標——農業的中間消耗率，對這個指標的進一步分析，還能判斷某地工業化、城鎮化發展的程度。因為我們發現這樣一個規律，即隨著農產品商品化程度的提高，中間消耗的比重也會相應提高。比如在自然農業自給自足的情況下，商品性投入很少，中間消耗通常也很低。無論是對世界上各個國家時間序列的分析，還是對中國31個省區橫截面的分析，都能得出類似的結論。比如工業化、城鎮化較高的省份，中間消耗率就較高。工業化、城鎮化較低的省份，中間消耗率就較低，我們可以用這個值來判斷農業現代化到了一個什么程度。所以從這個角度來判斷農業現代化，要看到它的成就，也要看到它的短板。
四、現代化后半程農業面臨的突出問題
現代化的后半程，即距2050年我國建成現代化強國的33年里，農業現代化面臨的突出問題有哪些，或者說農業現代化的短板有哪些？我認為主要有以下四點。
一是產能透支。現在我國有12000億斤的糧食產能，8000萬噸的肉類，7000萬噸的水產品，這個成就很了不起。但是我們要清醒地看到，這個產能的實現在相當程度上是以犧牲生態環境，以及過度的資源消耗為代價換取的。這樣一種產能顯然是不健康、不可持續的，雖然農業供給側結構性改革里，農業不存在去產能的問題，但我們也應認識到產能結構有一個置換的問題。怎樣以健康的產能去替換不健康的產能，是中國農業未來現代化的一個重大挑戰。
二是成本倒掛。在現代化的前半程，中國農業市場與國際市場“自然隔絕”，基本上可視為國內問題。近幾年，我們經常談的是價格倒掛，價格倒掛當然在一定程度上能夠說明問題，但是價格的比較有內在的缺陷，因為價格取決于諸多因素，比如國內外市場的波動、農業支持政策以及匯率等。成本的比較更能說明問題，因為成本的比較更能反映資源稟賦和農業生產的經營形態。也就是說，在既定農業生產經營形態下，成本的變動是比較穩定的，表現為穩定地上升，穩定地下降，或基本均等，變動比較小。當前需要注意的是，我國主要農產品，特別是土地密集型主要農產品的成本，已經全面超過主要貿易進口國的水平。這就需要我們考慮，在未來農業現代化的進程中，如何去直面成本倒掛的問題。
三是二兼滯留。目前，我國農業的兼營化現象已相當明顯。第三次農業普查結果顯示，農業生產經營戶是2億700多萬，比十年前第二次農業普查的2億16萬多了幾百萬。雖然土地流轉率已達到35.1%，農民工達2.8億人，但并沒有改變我們農業的兼業狀況，農業經營戶仍然在增長，這個問題要引起足夠的重視。日本發展的經驗表明，小規模兼營農業的問題不會隨著工業化、城鎮化以及科技的發展就自動地解決。發展規模經營需要三個條件，一是非農化、城鎮化，二是科技進步，三是農業社會化服務，沒有這三個條件推動不了規模經營，但是有了這三個條件并不等于一定能夠實現規模經營，還跟土地政策息息相關。
四是保護有限。在現代化進程中，我們還得邁一個坎，就是如何在低保護的情況下發展國內農業。2001年我國加入WTO時，在農業方面爭取到的邊境保護和國內支持是不夠的。國內支持方面是兩個8.5%，一是特定產品黃箱的8.5%，二是非特定產品的黃箱8.5%。特定產品的8.5%已經沒有多少空間，非特定產品的8.5%現在還有空間。邊境保護方面，世界平均農產品關稅是60%，我們是15%，只有世界平均水平的四分之一。當然我們對玉米、小麥、大米、棉花、糖等農產品有關稅配額管理，但是配額以外的關稅最高也只有65%，像棉花、糖配額外的關稅已經不足以保護國內市場，也就是說由于國內外之間的資源稟賦差異，這種成本倒掛幅度，靠45%、50%的糖和棉花的配額外關稅，已經擋不住了。玉米、小麥以及大米，按照現在1%的配額內關稅已經擋不住了，按照65%的配額外關稅現在還行，但是能擋多長時間還很難說。這是現代化后半程要面臨的又一個很重大的挑戰。
五、現代化后半程農業政策調整
針對以上問題，在現代化的后半程，我們要把農業現代化做好，我覺得要從以下四個方面采取措施。
（1）從增產導向轉向競爭力導向
今年的中央經濟工作會議明確提出，農業政策要從增產導向轉向提質導向。要推進這個轉向需要回顧一下歷史，2004年是個重要拐點：中國農業步入對外依存度長期上升通道，農業逐步成為國際問題。考察日本的現代化進程，我們發現農業進入對外貿易依存度上升通道以后，再去把這個依存度降下來幾乎是不可能的。那么它的必然性是什么？首先，因為工業化城鎮化發展到一定程度后，人多地少的資源稟賦劣勢被觸發，也就是說在現代化前半程它不是一個問題，但是工業化程度到了一定階段后它就是一個大問題。其次，邊境保護水平低，并且最近強調“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。這種低保護的自由貿易對我們在人多地少的資源稟賦條件下搞農業構成巨大挑戰。
如提高農業競爭力？我們構建了一個雙支柱農業競爭力框架，通過硬拼和巧取兩條腿走路。第一是硬拼。一是要提高價格競爭力，即通過農產品價格形成機制以及收儲制度的改革，把以前人為托高的主要農產品價格恢復到市場均衡價格；二是要提高基礎競爭力，即通過土地的流轉和規模經營的發展，使土地集中連片，提高勞動生產率。還要發展作業外包市場，這是第二種形態的規模經營，獲取這個領域的規模經濟來降低成本；三是要提高一般服務競爭力，支持政策結構本身需要改革，“黃箱”的非特定8.5%還可以繼續用，特別是“綠箱”是沒有什么限制的。比如農田水利建設、科技進步、農民培訓、技術推廣，這些領域的投入是沒有限制的，并且這些領域的投入能夠直接降低農業生產的成本。
第二是巧取。光靠硬拼一是代價大，第二恐怕也拼不起，所以我們要巧取。巧取就是人多地少的小規模農業要實行差異化競爭的策略，即通過產業鏈的整合，品質的提高，多功能的發揮，來挖掘小規模農業的優勢。一是提高產業鏈競爭力，其前提是優化農業區域布局，核心是培育農業龍頭企業，基礎是完善利益聯結機制；二是要提高品質競爭力，即通過“信任溢價”為小規模農業、高品質的農業提供生存空間。未來中國農業的格局應該是富人吃國產農產品，國內有購買力的人愿意為國產農產品付更高的價格，形成“信任溢價”。在日本，凡是用國產原料都會標注“日本產”，包括茶葉都是日本產，烏冬面也是日本產。為什么要標這個東西？因為日本的消費者認為國產農產品就是好的，就是價格高的，進口的東西就是差的。我們現在反過來了，進口的是好的，是價格高的，國產的是差的，是品質低的，是應該賣低價的。這個局面一定要扭轉過來，中國這種小規模農業要生存下去未來有一天必須把這個局面扳倒過來。只有通過消費者的信任，通過“信任溢價”，才能夠為小規模農業、為高品質的農業提供生存空間。三是提高功能競爭力，比如積極探索務實管用的新業態，切實解決好配套設施用地以及建立健全農業生態效益補償機制。
（2）從重農業生產到重農業生態
在未來的現代化進程中，農業政策要從重生產轉向重生態。2014年也是一個重要拐點。這一年出臺了諸多新舉措，比如啟動了新一輪退耕還林，啟動了重金屬污染耕地修復試點，開展了華北地下水超采漏斗區綜合治理、濕地生態效益補償和退耕還濕試點。這幾個啟動具有標志意義，讓新的發展理念，即綠色發展理念和可持續發展理念開始影響到我們的農業政策。后來我們陸續出臺了各類規劃和文件，加大農業突出環境問題治理力度，減少化肥和農藥過量使用，推進農業廢棄物轉化利用，農業部出臺了“一控、兩減、三基本”政策。近兩年，這些政策開始見到成效。另外，農業產能結構如何進一步優化也是未來農業發展的重要問題，就是現有的種植業、畜牧業、水產業的邊際產能如何有序退出？我們認為要推進邊際產能的退出，就要真正讓農業走上綠色發展的道路，這關鍵取決于農業經營者本身是否愿意采用這種綠色生態可持續發展的方式。所以我們建立了這樣一個不等式：（NY-NC）≥（OY-OC），要推動農業的綠色發展，就要讓這個不等式成立，即讓農民從新發展方式中得到的凈收益大于從傳統粗放發展方式中所能得到的凈收益。這個不等式涉及到四個變量，我們要做大第一個變量（NY）和第四個變量(OC)，做小第二個變量（NC）和第三個變量（OY）。所謂做大第一個變量就是新發展方式的總收入最大化，做大第四個變量是舊發展方式的成本最大化。做小第二變量就是將新發展方式的成本做小，做小第三個變量將舊發展方式的總收入做小。在四個變量上同時發力，才能使這個不等式成立，才能撬動農業發展從舊的方式轉向新的方式。圍繞這四個變量分別可以采取很多政策，比如要做大NY、做小NC就要實施農業綠色品牌戰略，疏通渠道，提高消費者支付意愿。實施綠色生態導向的農業投入政策，攤薄新方式的生產成本。要做小OY、做大OC，就要降低消費者支付意愿、通過制定階梯水價、設立環境門檻以及使用經濟處罰等手段提高舊發展方式的成本。
（3）從勞動力單向外流到雙向流動
在未來的現代化進程中，農業發展要促進勞動力單向外流到雙向流動。現代化的前半程，農業勞動力基本上是單向外流的。究竟轉移了多少農業勞動力？根據統計年鑒的材料，第一產業就業人數1978年為28318萬人，2016年為21496萬人，以此推算外流6822萬人，但是這個數字大大低估了勞動力外流的狀況。1978-2016年全國就業人數年均增長1.75%，如果不外流，第一產業就業人數2016年應為54732萬人，以此推算外流26414萬人。這個數字跟目前2.8億農民工的數字基本接近。我們現階段還處于要富裕農民必須減少農民的階段，因為第一產業就業占比還高達27.7%，而第一產業GDP的比重才8.7%，也就是說27.7%的人生產了8.7%的財富，3：1的勞動生產率差距，對應的就是3：1的收入差距，所以說提高農民收入要建立在勞動生產率提高的基礎上。但問題是，現代化的前半程，我國勞動力外流走的是一條“精英移民”的道路。這是一條中國獨特的農業勞動力轉移道路，有別于其他國家的破產農民進城道路，中國是精英農民進城，留下老弱婦孺進行農業生產。精英移民的特征，第一是男性農民工多于男性農業生產經營人員；第二是農民工的文化程度明顯高于農業生產人員的文化程度；第三是農民工的年齡明顯小于農業生產經營人員，更加嚴重的是農業勞動力老齡化程度大大超過農民工老齡化的程度。
在這種狀況下發展現代農業，要面臨的一個重要挑戰是如何培養新型農業經營主體的問題。即如何優化農業的從業者結構，培養現代青年農場主、新型農業經營主體的帶頭人，甚至包括農業職業經理人的問題。2016年，經濟日報社聯合中國人民大學、零點有數科技有限公司關于“全國新型農業經營主體發展指數”的調查顯示，新型農業經營主體中返鄉農民工的占比58%。那么，培育新型農業經營主體很重要一個方面就是要從現有的農民中培育，重視“城歸”作用，引導返鄉、回鄉、下鄉，將現代科技、生產方式和經營模式引入農業。但是，這就有問題了，因為我們中國農村的特點是集體所有制，集體所有制是一個相對封閉的產權結構，這時候城鄉之間的要素流動就會有一定的障礙。中央經濟工作會議提出：“健全城鄉融合發展體制機制，清除阻礙要素下鄉的各種障礙。”城市的醫療、文化、教育、科技，以及資金，這些要素下鄉相對難度較低。但是新型職業農民下鄉，特別是那些非當地集體經濟組織成員的新型職業農民，會遇到一些障礙，這個問題下一步會通過土地制度改革來解決。
（4）從重土地的保障功能到重土地的要素功能
在未來的現代化進程中，我們要推動從重土地的保障功能，轉向重土地的要素功能。對土地功能的認識會直接影響到設計土地制度的初衷，也會影響到設計土地制度的基本原則。長期以來，我們把土地作為農民最后的、最可靠的生計保障，所以我們在設計包括承包地、宅基地等土地制度的時候，會有很多顧忌。但是隨著土地的保障功能逐步地剝離給社會和政府，我們的社會保障體系，包括最低生活保障、新農保以及新農合等，正在逐步地覆蓋到農村，逐步地替代土地的保障功能。這個時候，我們一定要認識到土地要回歸到它的初心和本源，它就是一個要素，要回歸到把土地當一個要素來看待。如果按照這種觀點，我們在設計土地制度的時候就會有新的考慮。
要恢復土地的要素功能，也要認識到它是一種特殊的要素，它的流轉及配置，不能完全由市場機制來發揮作用。因為土地的配置極有可能出現市場失靈。比如，據有些專家的樣本調查發現，土地確權后并不一定有利于土地的集中化流轉，反而會吊高承包權利人的胃口，使承包權利人產生一種財富的幻覺，對流轉出的土地有更高的要價，從而不利于土地集中。在這個問題上我們要做進一步的研究。再比如，我國的城鄉土地是一個二元結構，這個制度確實有它的問題，就是農民的土地財產權益沒有得到充分的尊重。但我們也要慶幸農村地價沒有被炒起來，這為未來我們低成本地推進鄉村振興提供了難得的機遇。所以我們不要把城鄉二元的土地制度完全看作一個壞事，這個矛盾是在轉化的。
在未來的現代化進程中，毫無疑問我們要完善土地三權分置辦法。要完善土地三權分置辦法，該如何對所有權、承包權、經營權理性賦權？這個問題一定要引起高度重視。我們要有這樣的理念，一個好的土地制度，它要達到“土地是用來種的，不是用來囤的”，“是用來生產農產品的，不是用來生產財產性收入的”的目的。如果我們把土地當做農民的生計保障，當做農民的財產性收入來源，按照這樣的理念去設計我們的土地制度、去完善我們的三權分置辦法，會使我們的現代農業陷入困境。所以我們需要一個新的理念來設計土地制度。習近平總書記在貴州團審議十九大報告的時候，跟一個企業家的對話刊登在人民日報10月19號第二版上。他說，這次十九大報告把新一輪土地承包期確定為30年，是同我們實現強國的目標是契合的，到建成社會主義現代化強國時，我們再研究新的土地政策。當然總書記也說了，我們黨的土地政策是長期穩定的。對“長久不變”，很多人的預期是70年、90年，現在定下來了，是30年。第一輪15年、第二輪30年、新一輪30年，一共75年。75年是什么概念呢？就是第一輪承包時剛出生的人，到那時候最小也已經75歲了。也就是說在未來現代化進程中，中國的城鄉結構，中國鄉村的人口結構，包括農民的保障體系都會發生巨大的變化。我們要為未來的土地政策的變革，為未來三權分置辦法的完善，留下足夠的空間。這也是我們面向未來、在現代化的后半程要處理好的一個問題。當然具體還要根據實踐的發展，根據工業化城鎮化的進程來不斷完善。
六、結語
在未來33年的現代化進程中，首先，我們要始終要心里有數，實現“四化同步”，農業農村現代化會始終是一道難題，33年之后，跟我們2020年實現全面小康一樣，農業農村始終是個短板。其次，要處理好工業化、城鎮化的“快變量”和農業轉型“慢變量”的關系，要有歷史耐心。但是我們也要防止溫水煮青蛙，見事遲、行動慢會貽誤很多時機。其實看看日本的農業現代化轉型，有很多見事遲、溫水煮青蛙的狀態，總是拖一拖，最后等問題暴露了再來解決根本解決不動了。我們還有非常好的條件，就是農村地價沒被炒起來，城市房地產的野火沒有蔓延到農村。要珍惜這個條件。最后，要處理好發揮市場決定性作用與更好地發揮政府作用的關系。在中國未來33年的現代化進程中，我們要在人多地少這樣一個資源稟賦條件下，探索出一條中國特色的農業農村現代化道路。
葉興慶:國務院發展研究中心農村經濟研究部部長；中國農業大學國家農業農村發展研究院研究員、博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：國家農業農村發展研究院（微信公眾號原創）2017-12-28
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