摘要：農業問題歷來是黨和國家公共政策制定的重點領域。對新中國成立以來的農業政策文本進行考察，可以清晰地描繪農業政策變遷的政策圖譜。基于政策文本的量化研究方法，運用文本分析工具Nvivo 11和Rost Content Mining 6.0對新中國成立以來國家層面頒布的669份農業政策進行量化研究，探析農業政策變遷的注意力分布與階段性特征。通過對農業政策變遷四個階段的總體趨勢、高頻議題和注意力分布進行描述性統計和文本分析后發現，農業政策變遷蘊含著以下深層邏輯：國家與農民利益的不斷調整，政府主導下的漸進式變遷，以及政策環境、理念和政策主體的合力推進。基于對當代中國農業政策變遷注意力分布及其邏輯的初步闡釋，為農業發展乃至鄉村振興的理論與實踐提供政策變遷視角的知識積累。
中國作為一個農業大國，解決“三農”問題是國家現代化建設的基礎性任務，也是國民經濟發展和社會穩定的基石，而要較好解決“三農”問題，一要靠執行穩定的農村政策和深化改革，二要靠推廣和發展先進的農業科學技術，三要靠增加農業投入，增強農業發展后勁。農業問題因此成為歷來黨和國家公共政策制定的重點領域。黨的十九大以來，在實施鄉村振興的政策情境下，黨和國家施政活動對農業發展問題進行了持續的政策部署和創新。2017年10月18日，黨的十九大報告作出“實施鄉村振興戰略”的重大決策，并強調農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。2018年9月26日，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》進一步強調夯實農業生產能力基礎、加快農業轉型升級、建立現代農業經營體系、強化農業科技支撐、完善農業支持保護制度。2020年中央“一號文件”明確指出集中力量完成打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康“三農”領域突出短板兩大重點任務，持續抓好農業穩產保供和農民增收，推進農業高質量發展。黨的十九屆五中全會進一步指出要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。農業問題和農業政策已成為黨和國家公共政策制定的優先議程。
在國家治理的實踐意義上，政策興農是鄉村振興和鄉村治理現代化的重要面向，那么，從黨和國家農業政策的變遷來觀察我國的興農歷程便有了現實意義。從政策注意力的視角來說，農業政策變遷在一定程度上體現為黨和國家農業政策注意力分布在不同時期的動態變化。探尋當代中國農業政策變遷的注意力分布，并在此基礎上理解中國農業政策變遷的邏輯和規律，進而總結當代中國農業發展的政策經驗，對于實現鄉村振興和鄉村治理現代化具有重要意義。正是在這個意義上，運用政策文本量化研究方法，對新中國成立以來國家層面頒布的農業政策文本進行量化分析，探究其注意力分布、特征及變遷邏輯。
一、農業政策變遷的注意力模型
在政治學和公共管理研究中，注意力被看作是一種稀缺的決策資源，是政策活動主體的精神活動在公共政策上的集中程度。有限理性決策學派認為，基于有限理性的決策者不可能對輸入的所有信息都能進行處理，面對眾多紛繁復雜的社會問題，決策者有限的注意力，決定了那些只有得到決策者關注的社會問題，才能進入政策議程。正如美國著名政治學家Bryan教授所認為的，在個人層面，注意力起著向主題分配處理能力的作用。也就是說，決策者在龐大的信息輸入過程中不可能均衡分配注意力，輸入的信息只有被決策者注意到才有可能引起政府的回應，進而被納入決策范圍。以此為認知基礎，注意力深刻影響著政策變遷的過程，常常被政治學家們用來為回溯政策變遷提供經驗證據。
基于注意力分布的政策變遷受到多方面復雜因素的影響，其中最為關鍵的就是政策情境及政策主體的行為選擇，或者說，政策變遷就是在政策情境、政策注意力和政策行為選擇三個因素相互作用的情況下發生的。關于上述因素之間的因果機制，William以西蒙的組織決策分析為知識基礎，通過研究企業管理組織的注意力問題給出了較好的回答。他認為，解釋企業行為就是解釋企業決策者如何分配和調節注意力，這一觀點基于以下三個相互關聯的層面：(1)決策者的行為選擇取決于決策者注意力所聚焦的議題和答案(注意力的聚焦)；(2)決策者關注的議題和答案及其行為選擇，取決于決策者所處的特定背景和位置(定位注意力)；(3)決策者所處的特定背景和位置及其行為選擇，取決于企業的規章、資源和社會關系如何規范與控制議題、答案與決策者注意力在具體活動、溝通和程序中的分布和分配(注意力的結構性分布)。根據William對注意力分配如何影響組織決策行為的論證可知，注意力分布是連接具體政策情境與政策行為選擇的中間變量。由此，構建出一個政策變遷的注意力模型(如圖1)，具體的推演邏輯如下：
圖1 政策變遷的注意力模型
首先，基于政策情境的政策理念形塑。任何領域的政策制定都離不開特定的政策情境，黨和國家的重大政策制定與變遷更是與特定歷史時期國家發展戰略的具體情境緊密關聯。情境理論認為，情境化能夠加強現有理論，改進其精確度，以及提升其預測能力；深入情境化尤其能發展出有效的理論來解釋新情境中的獨特現象。在政策變遷中，每一個時期的具體政策都是情境化的政策，或者說，政策情景化是分析長時段政策變遷的重要前提。當然，政策情境又是一個復雜的系統，它包括諸如體制內的科層規則、官僚利益、體制外壓力、時代環境等多重因素的組合。在政策情境的作用下，決策主體的“精神活動”往往不是自主選擇的，而是受具體的政策情境影響。正是在具體的政策情境中，決策者才能完成對具體政策問題的認知，進而形塑決策者乃至政策利益攸關方的政策理念，并影響政策行為選擇的發展方向。
其次，結合政策注意力分布的政策議題聚焦。政策理念是政策主體關于公共政策主張及預達到目標的一種相對穩定的主觀認知與偏好。當政策方案被制定以后，它直接體現在政策文本當中。政策議程研究者認為，真實政治選擇中的變化往往表現為固定的偏好，變化的注意力，這在很大程度上決定了決策者針對同一政策問題在不同的時間點會選擇不同的行動方案。由此可以推論，在政策變遷過程中，政策理念和偏好往往不容易改變，但決策者的注意力卻經常隨著政策情境的變化而變化，并通過在不同政策議題領域的分布與聚焦，將政策理念不同程度地嵌入實際的政策制定中。
最后，依據政策行為選擇驅動的政策變遷。行動主義認為，無論是相對固定的政策理念與偏好，還是變化的決策注意力，最終都會通過具體的政策行為選擇落實到實踐行動中。由于特定政策情境下的政策理念是通過政策注意力變化體現在政策議題當中，針對特定議題所采取的行動方案構成不同時期具體情境下政策行為選擇的具體表征，并直觀地呈現在政策注意力的分布圖譜中。當不同時期聚焦的政策議題發生變化，政策行動方案的選擇也會隨之變化。因此，從長時段的政策回溯來看，政策變遷的過程就是在具體政策情境下以注意力的動態分布和議題聚焦為特征的政策行為選擇過程，由此可以勾勒出政策演進的獨特圖景。
根據上述政策變遷的注意力模型，農業政策變遷始終離不開特定時期政策情境下黨和國家施政行為與廣大農民農業發展實踐的影響。伴隨政治經濟環境的變化，決策者對農業政策領域具體議題的注意力分配存在差異，不同時期注意力聚焦決定什么樣的農業問題能夠被納入政策議程并形成不同的政策問題，并針對該政策問題制定相應的解決方案。可以說，農業政策變遷實際上就是特定情境下基于農民的農業發展實踐和決策者注意力分布的政策行為選擇過程。當然，在這一過程中，農業政策變遷始終都是圍繞實現農業現代化和提升農民生活水平的永恒主題展開的，但在不同階段，由于受施政理念、農業發展工作重心、國家與農民利益關系、時代需求等因素變化的影響，不同時期農業政策注意力分布是動態變化的。因此，作為決策權力運行重要微觀體現的決策者注意力分布，可以為考察農業政策變遷過程及其內在邏輯規律提供一個恰切的理論視角。
二、中國農業政策變遷的注意力分布：基于政策文本的量化分析
通過引入注意力變量觀察農業政策變遷的規律，一個重要的前提是對注意力進行有效測量。在政府決策領域，對注意力的測量一般都是通過政策文本內容分析來完成的，即通過對政策文本內容的基本統計描述來展示政治注意力在政策議題分配上的基本占比及變化情況。政策文本量化分析是政策科學領域新興的研究方法，它以政策文本的內容和屬性為研究對象，可以精確地、定量地、可視化地描述和呈現政策變遷過程，彌補了定性研究的主觀性和不確定性，為開展政策分析提供了新的科學方法。在本研究中，主要通過對決策者的注意力在特定時期農業政策文本中分布情況進行量化描述與分析，進而考察農業政策變遷的邏輯規律。
1.農業政策變遷分析的文本選擇與總體趨勢
對農業政策文本的選取主要來源于：中共中央黨史文獻研究院成果總庫中的《建國以來重要文獻選編》、國務院政策文件庫以及中華人民共和國農業農村部(包括原農業部)官方網站，并以“北大法寶”作為補充。鑒于資料收集的可及性、有限性和可操作性，對農業政策文本的選擇遵循以下原則：主要選取黨中央、國務院及其各部委發布的與農業直接相關的代表性政策；政策文本內容與農業問題高度相關，稍帶提及的不予采用；時間跨度為1949年10月1日至2020年12月31日。經過人工篩選、剔除后，共獲取農業政策文本669份。經統計分析發現，農業政策文本數量的時間分布總體上呈波動上升趨勢，表明黨和國家對農業問題越來越重視(如圖2)。結合新中國成立以來的政治發展周期變化規律，農業政策變遷必然受到不同時期黨和國家施政理念與現實發展需求的深刻影響。改革開放前的30年，農業政策變化服務于計劃經濟體制下的國家發展任務需求和工作布局；改革開放以來至21世紀初，對“三農”改革影響最大的事件莫過于家庭聯產承包責任制和市場經濟體制的探索與確立，農業政策的發展變化也與此緊密相關；十六大以來，隨著科學發展觀的提出，農業發展重心是要解決農民負擔過重與城鄉協調發展問題；十八大以來，隨著國家治理現代化命題的提出，農業發展需要在鄉村治理現代化與鄉村振興的話語情境下再出發。依據這一歷史發展脈絡來觀察，農業政策發文數量的變化與政治周期的變化也基本相吻合。因此，綜合以上各方面因素，將農業政策變遷的過程分為以下四個階段：
圖2 農業政策發文數量的總體趨勢
第一階段：1949-1977年，政策數量為143項，占比21.38%，平均每年5.1項。其中，1949-1965年間政策數量較為集中，這是因為新中國成立以后我國農業政策主要圍繞土地改革、農業合作化、人民公社化所展開。1966年開始的“文化大革命”導致農業發展受到挫折，農業政策處于較明顯的間斷期。
第二階段：1978-2002年，政策數量為206項，占比30.79%，平均每年8.6項。該階段處于農業發展的恢復期和改革開放的探索期，政策數量處于穩步上升中。農業政策的基本導向是解決糧食供給問題和農民收入問題，這與到20世紀末基本實現小康社會的目標是相適應的。具體而言，80年代農業政策圍繞著家庭聯產承包責任制的確立，其發文數量集中增長；90年代隨著社會主義市場經濟改革的推進，農業政策內容開始側重農業市場化、農產品流通體制改革、農業對外開放等。
第三階段：2003-2012年，政策數量共計147項，占比21.97%，平均每年14.7項。該階段處于政策的快速上升期，隨著稅費改革的逐步完成，農業政策側重社會主義新農村建設、城鄉統籌發展以及農業基礎設施完善等，頂層制度設計重心轉向“工業反哺農業”。
第四階段：2013年至今，政策數量為173項，短短7年的發文量達到總數的25.86%，平均每年高達24.7項，是農業政策的爆發期。十八大以來，黨和國家大力推進鄉村治理體系和治理能力現代化，不斷完善與“三農”相關的政策法規，滿足農民群眾美好生活的需求，鞏固黨在基層的執政基礎，在一定程度上促使了農業政策的爆發式增長。
結合上述農業政策變遷總體趨勢的量化分析及重要歷史節點，將四個階段的農業政策歸納為集體化時期、初步建設小康社會時期、稅費改革時期以及全面推進農業農村現代化時期。需要說明的是，由于稅費改革已于2006年前后完成，而將2007-2012年間的農業政策納入稅費改革時期主要因為稅費改革完成后，黨和國家頒布的農業政策防止農民負擔反彈、鞏固農業稅費改革的成果，并以進一步促進農民增收、增進農民福祉為主要政策目標，有學者稱之為“后稅費”時期。為了分析時間跨度處理的連貫性，故將其看作稅費改革的延續，屬于廣義的稅費改革。
2.農業政策變遷的注意力分布：關鍵議題與政策選擇
在政策文獻量化研究中，詞頻反映了文本內容的代表性，它是政策議題與注意力分布情況的直觀反映。為清晰認識新中國成立以來農業政策的演變脈絡與注意力分布，采用了澳大利亞QSR公司開發的質性分析工具Nvivo 11對農業政策文本進行編碼，歸納主題內容；在此基礎上，利用描述性統計對編碼結果進行量化分析，進而計算不同主題的出現頻次。借助詞頻查詢功能對四個時期重要議題和高頻關鍵詞(主要選取排名前20的關鍵詞)進行統計梳理(如表1)，突顯每個階段農業政策的關鍵議題。
根據表1不難發現，“農業”“農村”“農民”“發展”“建設”等詞在每個階段均屬于高頻詞，說明“三農”問題歷來是黨和國家政策制定的重點領域，且農業政策制定始終離不開“發展”的主基調，不論在社會主義探索時期還是改革開放40多年來，發展始終是農業政策制定的第一要義。通過高頻關鍵詞統計可知，農業政策變遷呈現以下特征：第一，“改革”“生產”“建設”等關鍵詞始終貫穿新中國成立以來的農業政策文本，成為農業政策制定的“主旋律”；第二，糧食、農產品等關鍵詞是根本，是農業政策制定的“最強音”，“人民公社”“農業稅”等關鍵詞在特定階段是農業政策的核心議題，隨著政策目標以及政治經濟環境的變化又逐漸消失，具有階段性特征；第三，“綠色”“現代”“振興”等關鍵詞是現代農業政策制定的關鍵點，越來越受到重視。在結合高頻詞分析的基礎上，進一步采用文本內容挖掘工具ROST Content Mining 6.0進行分析，該軟件可以實現分詞、聚類等文本內容分析功能。利用該軟件功能性分析中的社會網絡與語義網絡分析，對每個階段農業政策的社會網絡與語義網絡結構關系進行可視化呈現，深層次展現各要素之間的關系，進而對農業政策變遷的注意力分布和階段性特征作進一步分析。
表1 農業政策的高頻詞分布
(1)集體化時期(1949-1977年)：恢復農業生產，探索社會主義道路。首先，從政策情境來看，新中國成立后，農業恢復見效快，能夠解決人民的吃飯穿衣問題，對于鞏固新生的人民政權有著重大的幫助，進而成為新生政權的主導性執政話語，因此，農業政策主要圍繞農業生產力的恢復和提高展開。隨著土改的完成，國家的戰略目標從恢復農業生產轉向社會主義工業化建設，中央認為，個體所有制的生產關系與大量供應是完全沖突的，個體所有制必須過渡到集體所有制，并開啟了農業社會主義改造，農業合作化成為政策的重心。1956年底完成了社會主義改造，實現生產關系的重大變革。然而，隨著“大躍進”和人民公社運動的展開，農業生產逐漸偏離了現實條件，嚴重打擊了農民生產的積極性。
其次，從政策注意力的分布圖譜來看，通過ROST對集體化時期農業政策文本進行分析得到如圖3所示的語義網絡分析，“農業”“農村”“社員”“組織”等詞位于網絡圖的中央，與其他節點的關鍵詞聯系緊密，“土地”“運動”“人民公社”“生產隊”“分配”“經濟”等關鍵詞處于語義圖的邊緣地區，處于次核心地帶，結合詞頻統計可知，“土地改革”“合作社”“人民公社”等共同形成集體化時期政策注意力聚焦的主要政策議題。
圖3 集體化時期農業政策注意力的語義網絡分析
最后，從政策選擇來看，在這一階段，農業在曲折發展的同時，也在一定程度上為國民經濟的恢復奠定了物質基礎。集體化時期農業政策注意力分布的重要特征之一是適應工業化發展的需要，在優先發展重工業的戰略目標下，工業化的戰略決策對農業發展起支配作用。此外，新生政權首先要解決的就是人民溫飽問題，因此農業政策主要圍繞生產力的恢復和提高、農業增產所展開。再者，城鄉二元結構形成，高度集中的計劃經濟體制為汲取農業剩余價值提供了保證，戶籍制度從根本上限制了城鄉流動。總之，集體化時期高度集中的計劃經濟體制強化了國家對農業乃至整個農村的垂直管理，打擊了農民的生產積極性，農產品供不應求。在這一政策情境下，決策者的注意力分布體現出明顯的國家和集體利益高于一切的政策理念，因而決定了最終的政策行為選擇。
(2)初步建設小康社會時期(1978-2002年)：家庭經營為基礎，逐漸走向市場。首先，從政策情境來看，十一屆三中全會的召開和《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》的出臺，提倡保障農民權利、致力于解決農民溫飽問題成為農業改革的邏輯起點。與此同時，“包產到戶”的實踐探索率先在安徽、四川等地出現并得到中央的肯定，農業政策出現新的突破。1985年人民公社解體，徹底瓦解了公社時期的經營體制，農業政策的重點開始轉向糧食和農產品生產流通領域。可以說，這一階段國家農業政策的重點是“糾正改錯”，致力于解決農民溫飽問題，同時進行流通體制改革進而解決農民收入的問題。
其次，就政策注意力的分布而言，由圖4及表1可知，初步建設小康社會時期的農業政策注意力分布不僅以“農村”“農業”“農民”等關鍵詞為核心要素，還通過“穩定”“發展”“建設”“經營”“改革”等高頻關鍵詞體現了該時期階段性特質，共同構成農業政策的聚焦議題。總的來說，這一階段的農業政策對農業發展具有一定保護性特征。
圖4 初步建設小康社會時期農業政策注意力的語義網絡分析
最后，從政策選擇來說，政策的問題情境與注意力變化決定了初步建設小康社會時期農業政策的不同選擇。其一，逐步確立家庭聯產承包責任制的法律地位。1982年首次規定其社會主義性質后，1993年將其載入《憲法》，同年頒布《中華人民共和國農業法》，充分以法律形式保障了農民的權益。其二，政策目標由集體化時期單一的農業增長目標轉為促進農業增長、解決農民收入的雙重目標。黨和國家出臺的《關于一九九七年農業和農村工作的意見》重要目標之一就是增加農民收入，并連續出臺減輕農民負擔的政策決定，標志著農業政策開始實現了從抑制向保護性的過渡和轉變。其三，農業政策逐步走向市場化，由過去的行政手段到以市場為主導的轉變。隨著經濟體制改革和政策向城市的傾斜，此時的城鄉總體差距依然較大，農業處于弱質性的地位尚未完全打破。
(3)稅費改革時期(2003-2012年)：縮小城鄉發展差距，統籌城鄉經濟發展。首先，就政策情境的分析來看，農民稅費負擔過重是“三農”問題長期以來的重要焦點，很多學者把稅費改革視為繼土改、家庭承包經營之后的重大改革，是提高農民收入、降低農村不平等程度的重要舉措。2003年3月，國務院頒發《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，標志著稅費改革正式在全國范圍開展；2005年底，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過關于廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。這一階段黨和國家出臺一系列惠農政策，加大對農業的支持力度，也有學者稱之為強農惠農富農政策發展的黃金十年。
其次，在政策注意力的分布方面，根據圖5以及表1可知，除了自集體化時期農業政策的注意力聚焦“農業”“農村”“管理”等核心關鍵詞外，“稅費”“現代”“建設”“科技”“新農村”“創新”“補貼”“服務”等關鍵詞成為稅費改革時期農業政策注意力分布的重要領域，黨和國家的農業政策制定體現了對農業的反哺與支持。
圖5 稅費改革時期農業政策注意力的語義網絡分析
最后，在政策選擇方面，稅費改革時期的農業政策選擇不僅圍繞農民增收、農業發展和農村建設展開，還開始關注農業生態環境。十六大以來，黨和國家將農業可持續發展放在突出的政策目標中，農業的發展不僅關注產量，也關注質量。自2004年起，與“三農”問題直接相關的中央“一號文件”重新回歸，尤其是提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，極大地激發農業發展的活力。另外，農業政策還進一步關注農業服務體系建設，如2007-2010年的“一號文件”對農業基礎設施建設、農業公共服務體系等進行了詳細部署。在具體的政策注意力呈現上，隨著稅費改革由試點向全國范圍推行，以減輕農民負擔為核心的讓利型政策開始成為政策聚焦點；農業稅廢除以后，農業政策邁入了“以農補工”到“以工促農、以城帶鄉”的新階段，實現了“取”向“予”的轉變，反哺型政策特點開始顯現；為了鞏固稅費改革的成果，以社會主義新農村建設的提出為標志，集成性的新農村建設政策頻密出臺，為農業現代化提供了政策支持與保障。
(4)全面推進農業農村現代化時期(2013年至今)：推進農業農村現代化，實施鄉村振興戰略。首先，分析全面推進農業農村現代化時期的政策情境可以發現，十八大以來，黨和國家積極探索中國特色社會主義農業農村現代化道路。2014年中央“一號文件”明確提出“中國特色新型農業現代化道路”的政策目標，黨的十九大在此基礎上對農業現代化內涵作出了新的突破，第一次提出“農業農村現代化”。其一，強調農業供給側改革，2017年中央“一號文件”專門以農業供給側結構性改革為主題，在農業供給質量、體制改革、創新等方面提出了一系列意見和措施。其二，鄉村振興戰略的偉大決策部署。2018年出臺《關于實施鄉村振興戰略的意見》以及《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》將實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手。其三，農業政策內容注重發展綠色農業，2017年提出農業綠色發展的制度框架，為農業綠色發展提供了重要的制度支撐。
其次，觀察政策注意力的分布圖譜可知，全面推進農業農村現代化時期農業政策注意力分布依然以“農業”“農村”“發展”“改革”“建設”等關鍵詞為主導。不過，根據圖6以及表1詞頻統計可知，“現代化”“鄉村”“綠色”“技術”“治理”“信息化”“振興”“數據”等關鍵詞也成為該時期農業政策的重要聚焦點，為“農業”“農村”“發展”“改革”“建設”等主導關鍵詞注入了新的內涵。
圖6 全面推進農業農村現代化時期農業政策注意力的語義網絡分析
最后，就政策選擇而言，全面推進農業農村現代化時期農業政策選擇聚焦點是大力發展現代農業產業體系，促進實現鄉村振興乃至鄉村治理現代化，農業政策目標走向多元化，不僅包括保障糧食安全、增進農民福祉、實現農業可持續發展，還將鄉村治理體系和治理能力現代化作為重要內容和重要目標。另外，城鄉關系也邁入新階段，十八大以來，國家向農業發展注入了大量的資金、物力以及人才，為農業發展提了制度保障、物質基礎、智力支撐，形成了對農業發展的全方位支持。十九大提出“城鄉融合發展”更是進一步打通了城鄉的發展渠道，為農業發展提供更多的資源。
三、新中國成立以來農業政策變遷的邏輯闡釋
根據上述對新中國成立以來農業政策變遷注意力分布的量化分析，不難發現，農業政策的演進是與國家現代化建設的歷史進程緊密關聯的。具體來說，農業政策變遷總是圍繞利益而展開的，而且，這一過程的演進始終離不開政策情境(政策理念)、政策注意力分布(政策議題)和政策行為選擇這三個核心因素的相互作用。據此，我們可以對新中國成立以來農業政策變遷的深層邏輯作進一步提煉，以更加深入理解我國農業政策變遷的政策意涵與內在規律。
1.國家與農民利益關系的不斷調整
在中國政治發展過程中，國家與農民之間存在“共贏、共在、共生”的互構過程，而這種互構過程在一定意義上就是國家與農民之間的利益調整過程。或者說，農業政策的演變就是國家與農民利益不斷調整、農民權益逐漸增加，進而實現國家與農民“共贏、共在、共生”的過程。縱觀當代中國農業政策變遷的實踐進程，呈現出以下三個階段性邏輯：
第一，國家利益占主導的農業政策邏輯。集體化時期的農業政策呈現出典型的國家利益主導特色，通過政策文本內容分析不難發現，“人民公社”“生產隊”“分配”“計劃”等關鍵詞在語義網絡中具有重要地位，這些關鍵詞體現了國家權力的強制性輸出進而獲得主導性地位，政策的調整與變遷均是國家意志的體現。例如在建國初期，為順利實施優先發展重工業戰略，國家通過建立高度集中的計劃經濟體制來強化對資源的控制，于是，“以農補工”的路徑選擇為工業化乃至國家其他各項事業發展奠定了重要基礎，尤其是國家采取工農產品價格“剪刀差”的形式為工業化提供資本積累，在一定程度上損害了農民利益。
第二，國家與農民利益競合下的農業政策邏輯。在家庭聯產承包責任制和稅費改革時期，農業政策的演進則集中體現為國家與農民利益不斷競爭與合作。盡管說家庭聯產承包責任制時期國家對農民的利益“掠奪”依然存在，但農業政策已開始在利益競合中逐步“放權”，尤其到了稅費改革時期，還增加對農業的財政支持力度，最終實現由“取”向“予”的轉變，且“予”處于不斷增加的趨勢，并以“增量革命”的方式打破原有體制對農業的限制。例如，農業產權制度從集體壟斷到改革開放時期所有權與承包經營權的“兩權分離”，再到“兩權裂變”，充分發揮了農戶經營的積極性，推動土地資源的再配置。這就是在維護和增強農戶土地權益方面不斷作出的邊際性調整，體現了農民權益不斷增加的過程。
第三，國家與農民利益共享的農業政策邏輯。全面推進農業農村現代化時期，農業政策的演進突出表現為國家利益與農民利益的共享。十八大以來，黨和國家不斷提高農業發展的政策效能，倡導綠色農業發展、努力實現城鄉服務均等化、實施精準扶貧、精準脫貧、鄉村振興戰略等都是國家與農民利益共享的體現。在這個過程中，國家雖退出對農業的直接管理和控制，但農民增收所帶來的正外部性也增加了國家利益，如惠農富農政策使全國糧食產量實現連續“十一連增”，2019年全國糧食總產量創歷史最高水平。
2.政府主導下的漸進性變遷
自新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國的發展與制度變革始終走的是一條漸進性道路，農業政策的變遷也是如此。從國家與社會的關系角度來看，在社會和公民個體力量相對較弱的條件下，農業政策的穩定有序發展，只能依賴國家和政府力量的積極引導。
從農業政策變遷的政策實踐來看，新中國成立以來農業政策的演進總體上是由國家“自上而下”的強制性變遷為主，并采取先易后難、先局部再整體的步驟。政府以制度供給者的身份，通過法律法規、政策等手段實施制度供給，很多農業政策是由國家強制推行的，特別是那些難以執行的政策，如根據既定的政策目標制定關于農業問題的約束機制，建立懲罰條令，約束各行為主體在制度范圍內活動。
同時，政策演進的總體趨勢是以漸進性變遷為主。盡管當代中國農業政策在不同歷史發展階段的側重點不同，但每一階段農業政策都是循序漸進的變革，既體現了政策制定的創新性和時代性，又具有一定的延續性。新的農業政策一般在原有基礎上進行邊際性調整，以平穩溫和的方式實現新舊農業政策有效銜接，如稅費改革就是采取先試點、后推廣的模式實現漸進性變遷。總體而言漸進性農業政策變遷的重要特征之一是遵循“帕累托改進”原則，即某項農業政策的出臺和實施努力使部分群體收益，也盡量減少對另一部分群體利益的損害。
3.政策環境、理念與政策主體的合力推進
第一，政策環境為農業政策變遷提供機會窗口。在歷史制度主義看來，制度的產生、延續、變遷受到制度環境(政策情境)的影響。集體化時期實行高度集中的計劃體制，講求“姓資姓社”的區隔，政治集權化、經濟指令化、社會政治化，國家在農業政策過程中占據主導，依靠計劃指令進行農業生產和分配。改革開放后的體制轉型在宏觀環境上為農業政策變遷提供了機會窗口，尤其是國家從計劃經濟向市場經濟轉型，以及中國加入WTO后與國際市場的接軌，導致原來農業政策功能已無法適應新環境的需求，由此引發了農業政策注意力的變化。稅費改革時期，農民沉重的稅費負擔以及工業化發展歷史賒賬導致城鄉差距進一步拉大，農村社會發展不夠全面、協調、可持續，進而誘發了新的政策變遷。黨的十八大以來，我國農村改革邁入新階段，對外開放步伐不斷加快，可以說，環境的變化引發了農業政策的發展目標、體制模式以及發展方式的變化，為農業政策變遷提供重要動力。
第二，政策理念的更新為農業政策變遷提供牽引力。在政策變遷的過程中，政策情境塑造著決策者的政策理念，進而成為決策者政策注意力分布的認知基礎。新理念的產生對舊的理念和政策構成挑戰，為農業政策變遷提供方向性指引。例如，改革開放以后，在城鄉差距不斷拉大的情況下，在“全面、協調、可持續”的科學發展觀以及城鄉統籌發展的理念指導下，農業政策開始向“農民增收”“以城促鄉”等政策轉變。十八大以來，“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，進一步影響著農業政策的注意力分配。隨著我國社會主要矛盾的轉變，農業發展的主要矛盾也發生了變化，由總量不足轉變為結構性矛盾，這就要求農業政策朝著供給側方面進行改革。可以說，農業政策變遷是在政策理念不斷轉變基礎上的政策創新。
第三，政策主體的行為選擇為農業政策變遷提供重要推動力。農業政策的變遷離不開決策者、農民等相關政策主體的認知、策略和行動，正如有學者所認為的，不論制度處于穩定期還是變動期，強勢行為者往往對制度設計和變遷具有更大的影響。例如，改革開放初期，作為政策實踐主體的農民率先在農村探索“包產到戶”的農業生產實踐，為家庭聯產承包責任制改革打開了先河。然而，這一改革起初在中央決策層存在分歧，鄧小平、萬里等在基層視察后發現包產到戶確實能有效解決農民溫飽問題，明確指示“效果很好、變化很快”，進而促使包產到戶以“一號文件”的形式得以確立，對推行家庭聯產承包責任制改革起到了關鍵推動作用。由此可見，農業政策變遷既離不開廣大農民群眾的農業實踐，也離不開決策者的推動。
四、結 語
基于當代中國農業政策變遷的注意力分布、特征與邏輯分析，農業政策的變遷與國家現代化建設的政治過程是緊密相關的。農業政策的變遷經歷了集體化時期、初步建設小康社會時期、稅費改革時期和全面推進農業農村現代化時期四個階段，盡管各個時期農業政策的注意力分布與具體政策選擇有所差異，但一個不變的事實是隨著國家現代化步伐的向前推進，農民利益不斷增長，國家與農民“共贏、共在、共生”的關系日漸形成。從未來政策演進的目標和政策實踐來說，新中國70余年來農業政策變遷的實踐邏輯啟示是：農業政策的制定與創新，需要堅持黨的全面領導，適應國家治理體系和治理能力現代化的需要，以及鄉村治理現代化建設和全面實施鄉村振興的現實需求，始終以不斷擴大農民福祉、增進農民利益為核心，在尊重農民主體地位、充分了解農民偏好基礎上以合理方式引導農民表達利益訴求，在農業產業發展、農業基礎設施建設、農業供給側改革等方面取得突破性發展，實現我國從傳統農業大國向現代農業強國的根本轉變。
（作者單位：南京師范大學公共管理學院；中國鄉村發現網轉自：《華中農業大學學報（社會科學版）》2021年第4期）
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