“誰得到什么?什么時候和如何得到?”是公共政策面臨的永恒話題。公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為分配社會資源、規范社會行為、解決社會問題、達成公共目標、實現公共利益、促進社會發展的方案。公共政策的本質是對社會利益和公共價值的權威性分配, 合法性和公共性是公共政策的價值取向和邏輯起點, 是公共政策的本質特征與終極歸屬。公共政策的利益分配涉及公平與效率關系的處理問題。通常認為, 效率問題主要由市場機制解決, 公平問題主要由政府機制 (公共政策) 解決。公共政策的利益分配, 是基于多種利益關系的有選擇的利益分配, 是要在實踐中得到兌現的利益分配, 是要充分體現公平的利益分配。因此, 公共政策本質上的“誰”是指國家、社會、公眾和具體政策的利益相關者, “什么”則是指公共資源、公共價值和公共利益。農業政策統屬于公共政策, 與公共政策既有相同之處, 又有差異之點。農業政策過程既要遵循公共政策關于公共性和合法性的基本規則, 又要考慮農業生產特性嵌入的規定性制約。
農業政策過程的基本遵循與基本邏輯
農業政策過程的“雙重兼顧”決定了其基本遵循, 即農業政策過程應以農業生產特性為基本邏輯起點, 以實現農業承載的公共目標為終極性價值訴求。故此, 農業政策過程應符合以下基本運行邏輯。
(一) 農業政策制定應兼顧利益相關者的需求和利益
1.公共政策的合法性和公共性決定農業政策制定的決策權力歸屬于政策調整對象, 做到政策反映大多數人的利益
公共政策的權威性來源于合法性和公共性, 合法性和公共性來源于公有性、公治性、公享性, 即在決策權力公有的基礎上實現過程的公治和結果的公享。決策權力公有性和合法性意味著涉及政策調整的所有利益相關者都要參與決策制定, 決策制定在更大程度上是一個“自下而上”的過程, 即無論通過何種形式, 利益相關者在政策制定過程中都要有利益和需求表達的機會, 并在政策方案中體現其利益訴求, 即使未有體現, 也要給予相應反饋和回應。利益相關者需求和利益的表達意味著政策制定過程中需求調研、社會參與和前期預評估的不可或缺和充分實現。
2.農業生產的地域性、季節性、周期性決定農業政策制定應反映政策對象的需求與利益, 做到因時制宜、因地制宜
農業生產的主要特點表現在其具有明顯的地域性、季節性與周期性。地域性是指農業生產地域空間上的差異, 這種區域差異體現在動植物本身的生長發育規律及為其生長發育提供的自然條件和社會經濟條件, 這一差異決定在發展農業生產和制定農業政策時, 要因地制宜。季節性和周期性是指農業生產受自然因素影響較大, 自然因素隨季節而呈周期性變化, 決定發展農業生產和制定政策內容時應因時制宜。政策方案若要因地制宜、因時制宜, 首要前提是通過需求調研等方式了解各區域、各時期的多元化、差異性、個性化的訴求, 在此基礎上出臺具有針對性和“定制性”特征的政策方案。
(二) 農業政策執行應以實現公共利益為終極目標
1.公共政策的公益性和公平性意味著農業政策執行要維護公共利益、實現公平目標
作為一種權威性分配的標的, 公共政策的政治性、價值選擇性都要求公共政策應具有公益性和公平性, 公益性和公平性也是公共性的一種要求和體現。公益性和公平性意味著農業政策的執行, 在自利性和公利性之間要選擇公利性, 在主觀性和公共性之間要選擇公共性, 在個人價值和社會價值之間要選擇社會價值, 在個體發展和整體發展之間要選擇整體發展, 在普惠性和偏向性之間要選擇普惠性, 在效率和公平之間盡量維護公平;意味著要協調具體目標和基本目標之間的矛盾和沖突, 將具體目標納入公平的基本目標范疇內;意味著政策執行機構和執行人員要盡量沖破“官僚理論”和“經濟人”的束縛, 維護公共利益, 維護社會公平, 實現公平目標。
2.農業生產的基礎性和公共性意味著農業政策執行要實現農業承載的公共目標
農業的公共性源于農業的基礎性、農產品的公共產品性和正外部性。農業是一切人類生存和一切生產的歷史起點和首要條件, 是國民經濟其他部門獨立和發展的前提和基礎, 農業的基礎性決定了其公共性和對公共目標的承載。農業是具有典型公共產品性質的產業, 農產品的提供應當由政府承擔, 農業具有社會性和公共性。農業具有多種功能, 對整個社會、經濟、文化和生態具有基礎支撐作用和良好的外部社會效應, 農業價值的多元化和綜合性是農產品公共性的重要基礎。現階段, 我國發展現代農業并要承載的公共目標包括:保障國家糧食安全;保障農產品質量安全;保護資源與生態環境, 促進可持續發展;傳承中國傳統文化;協調國民經濟發展;維護社會穩定等。由此, 實現上述公共目標, 是農業政策執行的終極價值訴求。
(三) 農業政策評估應以公共性和長期性指標為主
1.公共政策的價值選擇性啟示農業政策評估適宜于結果導向型的公共性指標
公共政策的公共性、公益性和政治性都決定了其價值選擇性和價值選擇方向。利益相關者等政策受用對象的需求和利益的實現, 包括經濟利益和社會利益在內的公共利益的實現, 現代農業發展及其承載的公共目標的實現, 都是以結果的形式, 而且是以最終結果的形式呈現, 由此決定農業政策評估指標主要應是結果導向型指標, 而非政府活動關注型和投入關注型指標。政策目標是政策方案設計、評價、論證和選擇的基礎和依據, 也是政策執行和政策評估的依據和標準, 故農業政策承載的公共目標也是政策評估的依據和標準, 農業政策評估標準應具有公共性, 即農業政策評估適宜于結果導向型的公共性指標。農業供給側結構性改革進程中, 結果導向型的公共性指標是指與現代農業發展相關的質量性、結構性指標, 與上述公共利益和公共目標實現相關的效率型、效益型指標。
2.農業生產過程與產出結果的特性啟示農業政策評估適宜于長期性指標
隨著農業生產經營規模化、專業化、組織化的推進, 新型農業經營主體的數量逐年遞增, 但當前我國主要的生產經營形式仍是分散農戶的家庭經營。小規模農戶的家庭經營意味著千家萬戶生產過程的非標準化、非專業化、任意性、分散性, 加之勞動過程的間歇性及其與生產過程的不一致性, 則啟示著政策對象、管理對象和監督對象的較強的差異性、個體性以及準確評估的艱難性。進一步地, 農業產出成果中農業政策貢獻和管理工作貢獻的難以衡量性和衡量的難以準確性, 以及農業承載的政策目標和公共目標效果呈現的滯后性和較長時效性, 便啟示著農業政策評估難以在短期內確定最終結果和目標實現程度, 啟示著農業政策評估適宜于采用長期性指標, 適宜于包括經濟性、社會性、政治性在內的效果類指標。
綜上, 農業政策的制定、執行和評估不僅要遵循公共政策過程的基本規律和基本原則, 更要以農業生產特性為邏輯出發點和終點。如圖1所示, 要在確定某問題是政府職責范圍內的前提下, 在需求調研和預評估的基礎上設計政策方案;著眼于政策目標和公共目標的實現以確定政策執行方式, 同時輔以執行監督, 確保政策執行行為的規范;以長期性、結果型評估指標為考核標準, 引入多元主體和多元方式評估, 形成評估的糾偏和提升機制, 不斷提升政策質量和政策執行效率, 以實現農業政策承載的政策目標和公共目標。
農業政策運行的基本狀態與目標檢視
基于農業政策過程的基本邏輯, 結合實地調研結果, 本部分從政策運行方式、運行載體與運行結果三個維度, 檢視農業政策運行過程。
(一) 農業政策運行方式
1.農業政策運行多以“項目”為推進方式
政策梳理發現, 2010-2015年, 發改委、財政部、國土部、水利部、農業部等部委發布的關于農業農村發展工作的85個文件, 均以項目方式出現。調研統計數據顯示, 關于現階段農業行業管理的基本狀態, 77.4%的受訪干部認同“農業行業管理和落實政策多數采取‘項目化’方式推進”;其中, 75.6%的縣屬干部和78.6%的鄉鎮干部也表示認同, 表明政策執行層級越往下移, 項目化推進方式的程度越強烈;78.2%的西部地區干部、77.4%的中部地區干部、77.0%的東部地區干部持認同態度, 表明經濟發展程度越低, 越傾向于采用“項目化”方式落實工作。不僅如此, “項目”也是我們所能見、所能感受的政策運行的最常見方式, “項目”已經以一種路徑依賴的模式出現。
圖1 農業政策過程的基本邏輯
2.農業政策運行多以補貼和獎勵為推進手段
2010-2015年, 上述五部委發布的關于農業農村發展工作的85個文件中, 近70.6%的文件涉及補貼和獎勵, 其中, 30.0%的文件以“以獎代補”方式推出;23個下發了家庭農場創建辦法和相關扶持意見的省 (區、市) 均規定扶持通過補貼和獎勵方式實現, 其中, 浙江、安徽、四川等17個省 (區、市) 明確規定, 補貼將通過項目扶持或“以獎代補”等方式給予。調研各地也普遍采用了現金補貼和獎勵 (以獎代補) 的扶持措施。就基本認知看, “加大財政支持, 加快土地流轉, 提高農地規模化水平”, 是政府部門采取的辦法和措施, 問卷體現的總體認同率達到85.8%, 縣屬干部和鄉鎮干部的認同率分別為85.2%和86.0%, 表明以財政補貼、優惠政策促流轉在他們的認知中是必要的。就實際運行狀態看, “農業行業管理和引導政策實施多數以補貼和獎勵手段為主”, 總體認同率為78.0%;省屬干部、縣屬干部和鄉鎮干部的認同率分別為80.0%、75.6%和80.6%, 表明政策執行層級相對較高和較低的干部更傾向于采用補貼和獎勵工具。西部地區干部、中部地區干部和東部地區干部的認同率分別是77.2%、75.4%和81.2%, 表明地方財政資源相對富裕和稀缺的區域都更傾向于采用補貼和獎勵工具。
(二) 農業政策運行載體
1.農業政策運行多以“農業園”“示范區”等為平臺
2011-2015年, 上述五部委發布了14個農業農村改革發展試驗、試點、示范的項目。包括:國家現代農業示范項目、國家生態文明先行示范項目、農業改革與建設試點示范項目、國家高效節水灌溉示范項目、基本農田保護示范項目、農村改革試驗項目、國家新型城鎮化綜合試點項目、農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點項目、國家農業綜合開發項目、電子商務進農村綜合示范項目、全國休閑農業與鄉村旅游示范項目、綠色能源示范項目、平安建設 (平安農機) 示范項目、社會主義新農村建設檔案工作示范項目。這些項目在最后的落實環節均以“農業園”“示范區”“基地”的面貌出現。實踐中, 農業政策也多以“農業園”“示范區”“示范社 (戶) ”“基地”等為實施平臺, 對此, 78.0%的受訪干部表示認同;縣屬干部和鄉鎮干部的相應認同率分別為77.6%和78.6%;西部地區、中部地區、東部地區干部依次的認同率為72.8%、77.8%和81.2%, 表明經濟發展程度越高, 執行層級相對越低, 則越傾向于以“農業園”“示范區”“示范社 (戶) ”“基地”為載體落實政策。
2.農業政策運行多以部分區域和“明星主體”為受用對象
上述14個項目中, 除國家農業綜合開發項目覆蓋面較廣外, 其他13個項目僅覆蓋815個縣級市、縣、區, 明顯呈現向部分區域集中的現象。例如, 2010-2015年間, 平羅縣獲6個, 南昌縣、瓊海市分獲5個, 福清市、海城市、互助縣、克山縣、瑪納斯縣、乃東縣、農安縣、滕州市、武清區分獲4個。可以說, 在我國農村改革發展項目覆蓋率仍然偏低的情況下, 有較高比例的縣市多次獲得國家項目的支持, 項目扶持對象向部分區域集中。不僅如此, 不同職能部門的扶持政策及其內容高度重合, 同一職能部門不同年度所給予的扶持政策重合, 且多維度重合的扶持政策向部分區域的“明星主體”傾斜。如在S省某部分區域, 有較高比例的“明星主體”多次、集中獲得扶持, 表1列示了某普通新型農業經營主體連續獲取的資金扶持情況;更有某大規模新型主體在2012-2016年間分別獲得了當地農業局、畜牧局、水利局、農機局、財政局、團市委、婦聯、扶貧辦等共8個部門的資金扶持, 扶持金額高達上千萬元;有的職能部門多次扶持同一主體, 如農機局連續4次給予該主體資金扶持。
表1 S省專業合作社A所獲資金扶持情況 (2010-2016)
(三) 農業政策運行結果
1.農業政策運行結果與政策目標偏差
以農業園、示范園、基地等為主要載體, 以“項目化”的補貼和獎勵為主要手段, 以部分區域和“明星主體”為主要對象的政策運行狀態, 致使政策目標的“眾望”集部分區域的“明星主體”于一身, 政策績效和政策目標的實現鏈條單一、脆弱且風險極高, 部分區域的“明星主體”在發展過程中稍有閃失, 便會導致整體的政策失敗。實踐證明, “明星主體”自身發展不佳極易導致政策目標偏差。緣于政策設計的非普惠取向性, 獲取扶持的“明星主體”一般是規模化的新型農業經營主體, 甚至是超大規模的新型主體。即使獲取了政策扶持, 在租金成本、勞動力成本、生產資料成本剛性上升, 農產品價格、尤其是糧食價格逐年下降的雙重擠壓下, 生產經營的利潤空間縮小, 很多“明星主體”也經營困難、難以為繼;若還存在經營管理不善的打擊, 有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”;更尷尬的是, 有些主體陶醉在“以獎代補”的政策光環和無限憧憬里極力擴大規模, 最后卻面臨因資金配套不足僅能獲取比預期少得多的扶持資源的局面, 只能在不得已的情況下艱難維持。“傾向‘錦上添花’, 而非‘雪中送炭’的優惠農業政策” (7.58分) , 不僅于“明星主體”發展無多助益, 還一定程度上導致了他們的不可持續, 這不僅與“集萬千目標于一身”的新型農業經營主體所承載的實現規模經營、發揮引領和帶動作用的政策目標相背離, “政府部門打造的典型, 可復制性、可推廣性差” (7.42分) , 還帶來極壞的社會影響。
2.農業政策運行結果與公共目標偏差
具有引致效應和連帶效應的“主體失敗”在橫向傳遞中產生了巨大的負外部效應, 疊加和強化了政策的失敗效應。因鏈條單一, 一旦主體失敗, 就會產生蝴蝶效應, 帶來諸多其他不良后果。一是偏向于“明星主體”的政策扶持本身具有極大的不公平性。政策扶持呈現“扶大、扶優、扶強”的特征, “普惠性農業政策越來越少, 傾斜性政策有不斷增加趨勢” (7.56分) , 不公平感增強:新型主體參與經營多、普通農戶參與經營機會少 (8.22分) , 只有少數農民、少部分經營主體受益, 難以惠及多數農民 (8.12分) , 農業公共政策項目覆蓋面較窄, 只有少部分人或主體受益 (7.70分) , 容易產生部分“明星”主體連續、重復、多渠道獲益現象 (7.88分) , 只有部分鄉、村、組獲益, 難以惠及大部分農村地區 (7.82分) , 且容易產生部門、個人尋租、腐敗現象 (6.76分) 。二是具有大規模、超大規模經營特點的“明星主體”的非糧、非農經營概率較高, “涉及高效農業多、糧食等大宗農作物少” (7.28分) , 與保障國家糧食安全的公共目標相悖。三是偏向于“明星主體”的政策扶持提高了行業進入門檻, 導致其他主體發展和行業發展受限。如某市為扶持規模養殖主體發展, 出臺了對養牛規模達到300頭及以上的主體獎勵100萬元的扶持政策, 結果, 架子牛的市場價格因補貼上漲2000元/頭, 該主體因價格上漲無力購入300頭而僅獲50萬元補貼, 對其規模養殖助益不多;且架子牛價格上漲提高了其他養殖戶的進入門檻, 利潤空間縮小, 發展大大受限。四是新型農業經營主體的相關統計數字虛假, 誤導政策制定, 浪費財政資金。據不完全統計, 將近80%的新型主體沒有真正運營, 其中有些是為套取補貼和獎勵在剎那間成立。
圖2 農業政策運行的基本狀態與目標檢視
綜上, 如圖2所示, 在以農業園、示范園和部分區域、明星主體為運行載體, 以項目和補貼、獎勵等為運行方式的政策運行模式下, 政策運行的終端載體聚焦于“明星主體”, “明星主體”與政策運行的終極目標僅一線之牽, 然而, 自身發展困難重重的“明星主體”能否承擔得起萬千目標加身的重擔?答案顯然是否定的。一旦“明星主體”有失, 政策運行必然出現偏差, 在引致效應和蝴蝶效應的作用下, 政策目標和公共目標失敗。
農業政策運行偏差的機理透析與原因解讀
對照農業政策運行應遵循的基本邏輯以及公共政策過程機理, 深入挖掘農業政策運行的實踐邏輯, 解讀和透析農業政策運行偏差和目標失敗的基本誘因如下。
(一) 農業績效評估測度與指標有失偏頗
1.評估測度重活動的過程和投入, 輕最終的結果與目標
以結果為導向、關注最終結果、關注是否實現政策目標和公共目標, 是農業績效評估和政策評估的基本依據和基本邏輯。但現行政府績效考核和政策評估標準多是活動關注型和投入關注型, 考評內容聚焦于資金投入情況、政府活動開展情況、工作完成情況, 考評指標呈現過程性、中間性和經濟性特征, 甚至“把落實農業公共政策的手段、措施當作工作業績和效果考核” (7.44分) 。由此誤導政策落實部門的工作重心對接于過程性的工作開展, 而非結果性的目標實現, 導致“有些農業公共政策的目標、實施手段與實施效果不統一” (7.08分) , 績效考核和政策評估不但沒有起到規范政府行為、改進公共資源配置效率的作用, 反而扭曲了政府的政策運行行為, 浪費了稀缺有限的公共資源。
2.評估標準重短期的數量和規模, 輕長期的質量和效益
如前所述, 農業生產和管理的相關特點, 如“對農業行業管理過程不容易開展全程監督” (7.88分) , “農業行業管理工作具有較長的周期性” (8.14分) , “農業行業管理效果具有明顯的滯后性” (7.64分) , 決定了農業工作績效評估和政策評估適宜于采用長期性、效果性指標, 因為短期指標不能反映關乎質量和效益的最終結果和目標。但現行的考評指標主要是短期性的數量類、規模類指標, “工作業績評價標準多以規模大小、數量多少為主” (8.04分) , 如土地流轉數量、土地經營規模面積、新型主體數量、高標準農田面積、“三品一標”個數、農業項目個數、農業信貸規模和余額等。短期性、規模化、數量型的衡量標準導致涉農工作部門的涉農業務工作往往過分單一地、盲目地追求規模和數量, 忽視關乎現代農業發展實質的質量和效益。
(二) 農業政策執行偏離公益目標原則
1.政策執行唯績效考核指標, 而忽視政策目標和終極性目標
公共選擇途徑的官僚理論認為, 政策執行機構和執行人員也是具有選擇偏好、有限理性的“經濟人”, 他們首先追求的是本部門預算的最大化和本人利益的最大化。如果某項工作或項目能給執行機構帶來利益和福利的增加, 則會積極支持并實施該項目;反之, 如果既定項目和工作意味著執行機構的利益減少或至少不能給執行機構帶來利益, 則會受到抵制或不采納。在短期性、數量型、規模類評價指標的誘導下, 政策實施部門和人員有極大的激勵去選擇那些能增進部門利益和個人利益的, 以項目化和園區化等為平臺、以補貼和獎勵為手段、以部分區域和“明星主體”為對象, 進而契合考評指標、帶來個人福利的項目, “以落實上級下達的任務和政策為主” (7.88分) , 而沒有興趣去關心該項目的實施是否對接于政策目標、能否促進農業供給體系的質量和效益的提升、能否增進社會公平和社會福利。有失偏頗的考核指標誘導了政策執行工具的錯誤選擇, 進而導致了政策目標的失敗, 耕地保護中執行機構對“非糧化”和“非農化”的不徹底、不嚴肅的處理, 新型經營主體培育中只重規模和數量的業績追求, 都是上述因素作祟的緣故。
2.農業政策執行所需資源分散, 阻礙政策順暢執行與目標實現
農業政策的順暢、有效執行有賴于各類資源條件的支持, 體制性、制度性資源是比資金類、物質類、人力類資源更為重要的核心支撐條件。但農業政策實際運行中因部門職責不清、體制不順而帶來的政出多門、多頭管理現象頻頻存在, 降低了政策運行的效率。“農業行政管理部門分割、職能和資源分散嚴重” (7.48分) , “上級農業公共政策實施統一要求多, 靈活性不足” (7.90分) , “不同農業公共政策、法律規定之間存在一些矛盾和沖突” (6.80分) , 就是對這一問題的真實反映。參與“治水”的“九龍”不能高效溝通、通力合作, 不但不能為政策運行提供條件支撐, 反而降低效率、浪費公共財政資源、增加了行政運行成本和制度交易性成本。以國家發展改革委于2011年10月出臺的《啟動實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃》為“標桿”進行梳理發現, 多個項目與該項目類似甚至重合, 如國土資源部的土地整理項目、財政部的農業綜合開發土地治理項目、水利部的小農水工程項目、農業部的高標準農田建設項目。這5個項目內容不僅在部委層面高度交叉, 具體到縣級層面程度更甚。雖然各個項目的實施標準和具體目標不同, 但扶持對象、扶持方式高度一致, 甚至是重復到同一個自然村 (組) 、同一塊地。農業教育與培訓領域同樣存在項目交叉、“九龍治水”的情況, 農業、扶貧、人社、教育、婦聯、共青團、殘聯等至少7個部門在“同炒一盤菜”, 但“共辦一桌席”的供給效率低下, 教育與培訓項目在調研各地普遍“遇冷”。
(三) 農業政策制定的科學性和民主性不足
1.政策制定的需求調研不足, 一些政策內容脫離實際
當一個社會問題變為一個政策問題之后, 政策制定過程還要完成需求調研、建立議程、提出方案、方案評估和方案選擇的環節。只有經過需求調研, 充分吸納政策相關者的利益和需求, 政策內容才能供需適配, 政策內容才會符合實際、才會容易執行、才易實現政策目標。農業政策要做到因地制宜、因時制宜、因主體制宜、因政策對象制宜, 要反映大多數利益相關者的利益, 方案確定時開展需求調研、確保利益相關者分享決策權力是必不可缺的程序和步驟。實踐中, 由于農業政策制定主要仍是“自上而下”模式, “自下而上”的成分有所欠缺, 利益相關者的決策參與、需求表達、利益表達及其采納程度還遠遠不夠, 實際運行中的許多農業政策呈現與實際不符、不接地氣、供需失配的狀況。例如, 有項目對于支持對象的農地經營規模作了嚴格要求, 由于有的地方土地成方連片程度低, 難以找到支持對象, 為完成工作, “極少數”主體成為多個項目共同支持的對象, 又由于項目具體標準互相打架, 項目實施困難重重。再如, 某項目要求某地建設機井, 且嚴格限制資金用途, 但當地機井已建, 不是當地農業發展需要的設施。在這種缺乏需求調研的“一刀切”“一桿旗插到底”的循環模式里, 家庭農場扶持規模上下限的有關規定不符實際, 農業基礎設施政策供給與地方需求沖突, 農業教育與培訓備受冷落, 以致政策運行低效、政策目標失敗、財政資金嚴重浪費、政府公信力下降的結果, 就不難理解。
2.政策制定的前期預評估不足, 政策運行不暢
為確保政策內容具有較強的可接受性、符合政策執行環境, 以利于政策有效執行和實現政策目標, 政策制定過程設置了三道“保險杠”。需求調研和利益相關者參與之后, 政策預評估是第三道“保險杠”, 它能夠及時糾正不適的政策內容、執行方式和工具手段。而實踐中, “農業公共政策出臺往往對面臨的問題界定不清、把握不準” (7.16分) , “上級出臺的農業公共政策有些內涵不清楚、目標不明確” (6.72分) , 就是“農業公共政策出臺往往缺少科學的事先預評估過程” (6.88分) “對農業公共政策實施可能面臨和引發的問題缺少科學預判” (7.06分) “對農業公共政策實施過程和結果評估不足” (7.30分) 的結果。預評估的缺失或不足, 致使政策執行機構和人員對政策內容本身、政策運行環境、政策受用對象缺少預先的反思和調整, 進而一定程度上導致政策運行不暢, 政策效果打折扣。
綜上, 在背離了農業政策目標和公共目標的農業工作績效考核標準和政策評估標準的誘導下, 政策執行機構和執行人員難逃在官僚理論和“經濟人”的束縛內活動的邏輯框架, 加之因政策制定缺乏科學性而導致的政策內容供需失配、因職責不清和體制不順而導致的政策資源支撐失效, 三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來了政策運行扭曲、政策目標偏離的政策失敗, 見圖3。
圖3 農業政策運行的實踐邏輯與政策目標失敗誘因
強化和優化農業政策過程的政策建議
實施鄉村振興戰略, 深化農業供給側結構性改革, 要求進一步優化農業政策過程, 明確政府與市場關系, 界定政府職能與作用。此次, 要按照“社會問題—已發現的社會問題—政府發現的社會問題—政府職責范圍內的社會問題—政府有能力介入的社會問題—政府認為應該解決的社會問題—政策議程”的程序, 確定農業政策問題。在農業政策問題的范疇內, 針對實踐中的運行偏差及原因, 以實現公共目標為終極訴求, 探求優化策略。
(一) 優化政策設計與制定, 確保內容的供需匹配
1.強化需求調研, 增強政策設計的科學性
農業政策設計的初衷一般是加大對“三農”建設事業的支持力度, 完善農業發展的環境條件, 發展現代農業, 并進而實現農業公共目標。農業政策內容既要關注政策的收益, 還要關注政策的執行成本;既要關注政策的經濟收益, 還要關注政策的社會效益和政治效應;既要關注政策對農業發展乃至國民經濟的影響, 還要關注政策對其調整對象利益的反映和影響;不僅要關注政策的短期影響, 還要關注政策的長期作用。因此, 農業政策設計要做好需求調研, 充分發揮政策相關者的決策參與作用, 強化農業政策制定的公眾參與, 聽取、吸收、借鑒、吸納他們的期盼和訴求, 注重問題導向, 更多問計于民, 通過“自上而下”與“自下而上”相結合的方式, 提高政策的針對性和有效性, 增強農業政策設計的科學性和民主性。只有這樣, 才能保證政策設計最大限度地發揮作用, 盡量接近政策設計的初衷。
2.強化頂層設計, 增強政策設計的系統性
部門職責不清、體制不順, 政出多門、多頭管理的局面, 不僅帶來了高昂的行政成本, 還使得各項政策之間缺乏銜接, 各職能部門在各自為戰和一片混戰中阻滯政策正常運行、招致政策目標失敗。即使地方層面想整合項目, 也會受到項目規定的掣肘而難以或無法做到有效整合。因此, 短期來看, 頂層設計上應從中央層面對各項政策項目進行整合, 為不同項目在地方層面的銜接預留接口;長期來說, 隨著政治體制改革、行政體制改革和財稅體制改革的深入推進, 一方面, 應在權力適當下放的同時推進政府職責優化配置和統籌整合, 減少部門職能交叉, 理順職責關系, 解決制度“碎片化”問題;另一方面, 要對“三農”政策進行統籌和系統安排, 對分散在各部門的支農職能進行適當調整和歸并, 以進一步提高政策設計的針對性, 提高政策執行效率, 節約制度性成本。
3.聯動財稅體制改革, 增強政策內容的普惠性
在監督和決策機制還很不完善的背景下, 掌握了相關資金項目分配權力的涉農相關部門及其人員被賦予了很強的自由裁量權, 這有可能引發尋租行為和租值消散。應對這一問題, 短期來看, 除了建立健全項目評審機制以及加強監督以外, 還應從資金項目的自身設計入手, 逐步削減專項轉移支付, 加大一般性轉移支付的力度, 并在項目設定上減少和去除主觀性標準, 變為由數字支撐的客觀性標準, 對于符合標準的區域和主體進行普遍支持;長期來說, 從行政體制改革和財稅體制改革的角度切入, 改變政策設計的路徑依賴, 逐步減少政策內容的“項目化”及其帶來的區域和主體的“專寵化”設計, 推動惠農政策逐步向普惠性過渡。
(二) 強化政策的執行監督, 確保公共目標的實現
1.強化政策內容的信息公開, 預防“事前”的政策執行扭曲行為
在農業政策落實過程中, 要加大政策的宣傳力度, 將信息公開制度化, 對上級政策內容、本級實施方案、優惠對象、實施標準、資金預算、執行過程、評價標準、評估方式、評估結果處理方式等內容公之于眾, 滿足分散農戶、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶、農業產業化龍頭企業、基層政府、村級組織等利益相關者的充分知情權, 以確保在此基礎上的政策充分競爭和充分使用, 在政策執行開端預防政策執行行為的扭曲。在信息公開過程中, 除了使用文件、報紙、電視等傳統媒體外, 還要加強網站、微信、微博等新興媒體的宣傳力度, 及時、準確、全面地宣傳農業相關政策;信息公開后, 除了要接受政策利益相關者的咨詢和監督外, 還要接受廣大社會公眾的監督。
2.強化政策工具的組合使用, 減少“事中”的政策執行扭曲行為
每種政策工具的倡導者總是想讓人們相信他們所偏愛的政策工具是解決公共問題的靈丹妙藥。實際上, 每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運用范圍及作用邊界。同時, 每種公共管理對象和公共政策對象都有其特殊屬性, 決定其僅適應于某類或某幾類政策工具。鑒于農業生產特性和農業政策執行環境的極其復雜性, 農業政策執行工具選擇更應以是否實現政策目標和公共目標, 做到精細化和精致化。在使用“項目化”政策工具的同時, 搭配使用法律法規、制裁等管制性政策工具;在使用補貼和獎勵等經濟性政策工具的同時, 組合使用特許經營、財政撥款等市場化和管制性政策工具;在使用直接撥款和直接提供等政策工具的同時, 配套使用合同承包、志愿組織等市場化和動員性政策工具。
3.加強政策執行的輿論監督, 彌補“事后”的政策執行扭曲行為
對于政策執行中的扭曲行為, 可以借助第三方監督, 如公眾、社會組織、大眾傳媒等輿論力量, 對農業政策執行情況進行輿論監督, 對執行權力運行的偏差行為進行披露、建議乃至批評, 以影響和糾正農業決策過程和政策執行效果。一是發揮利益相關者、社會公眾和大眾傳媒的作用, 表達民意, 推動相關政策的及時、有效落實;二是挖掘各地落實農業和農村政策實踐中的典型和表率, 為其他地方提供經驗借鑒和有效啟示, 引導輿論監督注重社會效益, 發揮輿論力量的正向激勵和正確導向作用;三是及時發現實踐中違反法規、不切實際、沒有效果、效果扭曲的不良現象, 并給予相應懲處, 發揮輿論力量的負向激勵作用。
(三) 完善政策評估和反饋, 規范政府行為
1.完善指標體系, 由短期性、數量型、規模類的指標轉向關注質量和效益的結果導向型指標體系構建, 切實推進農業供給側結構性改革
首先要改變評估理念, 由政府活動關注型和政府投入關注型轉向結果導向型的評估理念, 以是否實現農業公共目標和政府治理目標為最終評價標準。雖然這些活動和投入對于政策運行不可或缺, 但這種類型的評估標準往往導致政策運行不能根據社會經濟環境變化適時更新而與實際脫節。在理念轉變的基礎上, 以是否實現農業政策目標和公共目標為基準, 重新構建指標體系, 逐漸減少短期性的數量型、規模類指標, 相應增加事關現代農業發展供給體系的長期性的質量型、效益類、結構類指標, 增強指標體系的有效性、包容性、靈活性, 突出農業發展方式的結構性、質化類變化。新的指標體系在發展過程上要融合投入類、結構類和總量類指標, 在發展結果上融合經濟類、環境類、社會類、政治類指標, 融合供給側和需求側并偏向供給側的指標, 切實發揮指標體系調整、優化資源配置和規范政府行為的作用。
2.創新評估方式, 倡導并鼓勵社會公眾和服務對象參與績效評估, 提高政府活動效能, 保障農業績效評估的全面性和科學性
評估方式事關評估活動的公正、公開、規范和有效, 事關評估結果的效度和評估功能的發揮。通常來說, 政策評估應該由具有獨立性、專業性的第三方機構開展, 一般是具有相關背景知識、專業知識和中立地位的專家具體負責, 出具報告并針對其不足之處提出糾偏和提升的改善措施。創新評估方式, 一是評估主體要多元化, 融合自評和他評。自評是政府自身對政策的影響及達成預定政策目標的進展情況進行評估。他評包括政策執行機構及其人員、相關專家和政策服務對象等的評估, 政策執行機構及其人員是政策的實施者, 他們對政策內容是否契合實際、是否適應政策環境、是否具有可接受性有切身感受, 對政策的成敗得失有直觀感受, 因而有評價發言權;通過組織專家對政策執行情況進行調查, 與執行人員及其政策調整對象交換意見, 不僅可以對政策內容形成判斷, 還可以對政策執行情況、政策績效形成全面判斷;政策服務對象是政策的受用者, 對政策內容和政策執行效果有最直接的感受, 也有政策評判的發言權。二是評估形式要多元, 不僅要融合內部評估和外部評估, 還要同時融合質量評估和數量評估、結構評估和總量評估、過程評估和結果評估、年度評估和周期評估等。
3.優化反饋機制, 有效利用評估結果, 切實發揮政策評估的糾偏和提升作用
評估結果是評價政策執行情況的直接反映, 也是修改完善相關政策的重要依據。既要開展評估, 也要用好評估結果。積極運用評估結果, 優化反饋機制, 一是要基于評估結果建立激勵機制并嚴格踐行, 對政策運行較好的部門予以表彰和獎勵, 對執行不力和運行扭曲的部門要加以督促指導乃至嚴肅問責, 起到宣傳先進、鞭策后進、賞罰分明的作用。二是要根據評估中各級、各部門、各農業經營主體等反映的問題, 在政策內容、實施工具、運行資源、執行機制、執行方式等方面加以修改完善, 更好地發揮政策導向作用。否則, 評估就會形同虛設, 既達不到改善和提升的效果, 還容易助長不良風氣。
中國鄉村發現網轉自：中國發展觀察, 2018(22)
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