“誰得到什么?什么時(shí)候和如何得到?”是公共政策面臨的永恒話題。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的方案。公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益和公共價(jià)值的權(quán)威性分配, 合法性和公共性是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn), 是公共政策的本質(zhì)特征與終極歸屬。公共政策的利益分配涉及公平與效率關(guān)系的處理問題。通常認(rèn)為, 效率問題主要由市場(chǎng)機(jī)制解決, 公平問題主要由政府機(jī)制 (公共政策) 解決。公共政策的利益分配, 是基于多種利益關(guān)系的有選擇的利益分配, 是要在實(shí)踐中得到兌現(xiàn)的利益分配, 是要充分體現(xiàn)公平的利益分配。因此, 公共政策本質(zhì)上的“誰”是指國(guó)家、社會(huì)、公眾和具體政策的利益相關(guān)者, “什么”則是指公共資源、公共價(jià)值和公共利益。農(nóng)業(yè)政策統(tǒng)屬于公共政策, 與公共政策既有相同之處, 又有差異之點(diǎn)。農(nóng)業(yè)政策過程既要遵循公共政策關(guān)于公共性和合法性的基本規(guī)則, 又要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性嵌入的規(guī)定性制約。
農(nóng)業(yè)政策過程的基本遵循與基本邏輯
農(nóng)業(yè)政策過程的“雙重兼顧”決定了其基本遵循, 即農(nóng)業(yè)政策過程應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為基本邏輯起點(diǎn), 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性價(jià)值訴求。故此, 農(nóng)業(yè)政策過程應(yīng)符合以下基本運(yùn)行邏輯。
(一) 農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)兼顧利益相關(guān)者的需求和利益
1.公共政策的合法性和公共性決定農(nóng)業(yè)政策制定的決策權(quán)力歸屬于政策調(diào)整對(duì)象, 做到政策反映大多數(shù)人的利益
公共政策的權(quán)威性來源于合法性和公共性, 合法性和公共性來源于公有性、公治性、公享性, 即在決策權(quán)力公有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)過程的公治和結(jié)果的公享。決策權(quán)力公有性和合法性意味著涉及政策調(diào)整的所有利益相關(guān)者都要參與決策制定, 決策制定在更大程度上是一個(gè)“自下而上”的過程, 即無論通過何種形式, 利益相關(guān)者在政策制定過程中都要有利益和需求表達(dá)的機(jī)會(huì), 并在政策方案中體現(xiàn)其利益訴求, 即使未有體現(xiàn), 也要給予相應(yīng)反饋和回應(yīng)。利益相關(guān)者需求和利益的表達(dá)意味著政策制定過程中需求調(diào)研、社會(huì)參與和前期預(yù)評(píng)估的不可或缺和充分實(shí)現(xiàn)。
2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性、季節(jié)性、周期性決定農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)反映政策對(duì)象的需求與利益, 做到因時(shí)制宜、因地制宜
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在其具有明顯的地域性、季節(jié)性與周期性。地域性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域空間上的差異, 這種區(qū)域差異體現(xiàn)在動(dòng)植物本身的生長(zhǎng)發(fā)育規(guī)律及為其生長(zhǎng)發(fā)育提供的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件, 這一差異決定在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定農(nóng)業(yè)政策時(shí), 要因地制宜。季節(jié)性和周期性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大, 自然因素隨季節(jié)而呈周期性變化, 決定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定政策內(nèi)容時(shí)應(yīng)因時(shí)制宜。政策方案若要因地制宜、因時(shí)制宜, 首要前提是通過需求調(diào)研等方式了解各區(qū)域、各時(shí)期的多元化、差異性、個(gè)性化的訴求, 在此基礎(chǔ)上出臺(tái)具有針對(duì)性和“定制性”特征的政策方案。
(二) 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為終極目標(biāo)
1.公共政策的公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)
作為一種權(quán)威性分配的標(biāo)的, 公共政策的政治性、價(jià)值選擇性都要求公共政策應(yīng)具有公益性和公平性, 公益性和公平性也是公共性的一種要求和體現(xiàn)。公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行, 在自利性和公利性之間要選擇公利性, 在主觀性和公共性之間要選擇公共性, 在個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之間要選擇社會(huì)價(jià)值, 在個(gè)體發(fā)展和整體發(fā)展之間要選擇整體發(fā)展, 在普惠性和偏向性之間要選擇普惠性, 在效率和公平之間盡量維護(hù)公平;意味著要協(xié)調(diào)具體目標(biāo)和基本目標(biāo)之間的矛盾和沖突, 將具體目標(biāo)納入公平的基本目標(biāo)范疇內(nèi);意味著政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員要盡量沖破“官僚理論”和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛, 維護(hù)公共利益, 維護(hù)社會(huì)公平, 實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。
2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性和公共性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)
農(nóng)業(yè)的公共性源于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、農(nóng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性和正外部性。農(nóng)業(yè)是一切人類生存和一切生產(chǎn)的歷史起點(diǎn)和首要條件, 是國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門獨(dú)立和發(fā)展的前提和基礎(chǔ), 農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性決定了其公共性和對(duì)公共目標(biāo)的承載。農(nóng)業(yè)是具有典型公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè), 農(nóng)產(chǎn)品的提供應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān), 農(nóng)業(yè)具有社會(huì)性和公共性。農(nóng)業(yè)具有多種功能, 對(duì)整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)具有基礎(chǔ)支撐作用和良好的外部社會(huì)效應(yīng), 農(nóng)業(yè)價(jià)值的多元化和綜合性是農(nóng)產(chǎn)品公共性的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)階段, 我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并要承載的公共目標(biāo)包括:保障國(guó)家糧食安全;保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境, 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;傳承中國(guó)傳統(tǒng)文化;協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展;維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。由此, 實(shí)現(xiàn)上述公共目標(biāo), 是農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的終極價(jià)值訴求。
(三) 農(nóng)業(yè)政策評(píng)估應(yīng)以公共性和長(zhǎng)期性指標(biāo)為主
1.公共政策的價(jià)值選擇性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)
公共政策的公共性、公益性和政治性都決定了其價(jià)值選擇性和價(jià)值選擇方向。利益相關(guān)者等政策受用對(duì)象的需求和利益的實(shí)現(xiàn), 包括經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益在內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn), 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其承載的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 都是以結(jié)果的形式, 而且是以最終結(jié)果的形式呈現(xiàn), 由此決定農(nóng)業(yè)政策評(píng)估指標(biāo)主要應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo), 而非政府活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型指標(biāo)。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)、論證和選擇的基礎(chǔ)和依據(jù), 也是政策執(zhí)行和政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 故農(nóng)業(yè)政策承載的公共目標(biāo)也是政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 農(nóng)業(yè)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有公共性, 即農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中, 結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)是指與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的質(zhì)量性、結(jié)構(gòu)性指標(biāo), 與上述公共利益和公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的效率型、效益型指標(biāo)。
2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程與產(chǎn)出結(jié)果的特性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于長(zhǎng)期性指標(biāo)
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、專業(yè)化、組織化的推進(jìn), 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量逐年遞增, 但當(dāng)前我國(guó)主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式仍是分散農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)。小規(guī)模農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)意味著千家萬戶生產(chǎn)過程的非標(biāo)準(zhǔn)化、非專業(yè)化、任意性、分散性, 加之勞動(dòng)過程的間歇性及其與生產(chǎn)過程的不一致性, 則啟示著政策對(duì)象、管理對(duì)象和監(jiān)督對(duì)象的較強(qiáng)的差異性、個(gè)體性以及準(zhǔn)確評(píng)估的艱難性。進(jìn)一步地, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成果中農(nóng)業(yè)政策貢獻(xiàn)和管理工作貢獻(xiàn)的難以衡量性和衡量的難以準(zhǔn)確性, 以及農(nóng)業(yè)承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)效果呈現(xiàn)的滯后性和較長(zhǎng)時(shí)效性, 便啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估難以在短期內(nèi)確定最終結(jié)果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度, 啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于采用長(zhǎng)期性指標(biāo), 適宜于包括經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政治性在內(nèi)的效果類指標(biāo)。
綜上, 農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估不僅要遵循公共政策過程的基本規(guī)律和基本原則, 更要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為邏輯出發(fā)點(diǎn)和終點(diǎn)。如圖1所示, 要在確定某問題是政府職責(zé)范圍內(nèi)的前提下, 在需求調(diào)研和預(yù)評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政策方案;著眼于政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以確定政策執(zhí)行方式, 同時(shí)輔以執(zhí)行監(jiān)督, 確保政策執(zhí)行行為的規(guī)范;以長(zhǎng)期性、結(jié)果型評(píng)估指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn), 引入多元主體和多元方式評(píng)估, 形成評(píng)估的糾偏和提升機(jī)制, 不斷提升政策質(zhì)量和政策執(zhí)行效率, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)。
農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視
基于農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯, 結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果, 本部分從政策運(yùn)行方式、運(yùn)行載體與運(yùn)行結(jié)果三個(gè)維度, 檢視農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行過程。
(一) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行方式
1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“項(xiàng)目”為推進(jìn)方式
政策梳理發(fā)現(xiàn), 2010-2015年, 發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件, 均以項(xiàng)目方式出現(xiàn)。調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 關(guān)于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)行業(yè)管理的基本狀態(tài), 77.4%的受訪干部認(rèn)同“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和落實(shí)政策多數(shù)采取‘項(xiàng)目化’方式推進(jìn)”;其中, 75.6%的縣屬干部和78.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也表示認(rèn)同, 表明政策執(zhí)行層級(jí)越往下移, 項(xiàng)目化推進(jìn)方式的程度越強(qiáng)烈;78.2%的西部地區(qū)干部、77.4%的中部地區(qū)干部、77.0%的東部地區(qū)干部持認(rèn)同態(tài)度, 表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越低, 越傾向于采用“項(xiàng)目化”方式落實(shí)工作。不僅如此, “項(xiàng)目”也是我們所能見、所能感受的政策運(yùn)行的最常見方式, “項(xiàng)目”已經(jīng)以一種路徑依賴的模式出現(xiàn)。
圖1 農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯
2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為推進(jìn)手段
2010-2015年, 上述五部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件中, 近70.6%的文件涉及補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì), 其中, 30.0%的文件以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式推出;23個(gè)下發(fā)了家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)建辦法和相關(guān)扶持意見的省 (區(qū)、市) 均規(guī)定扶持通過補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)方式實(shí)現(xiàn), 其中, 浙江、安徽、四川等17個(gè)省 (區(qū)、市) 明確規(guī)定, 補(bǔ)貼將通過項(xiàng)目扶持或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式給予。調(diào)研各地也普遍采用了現(xiàn)金補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì) (以獎(jiǎng)代補(bǔ)) 的扶持措施。就基本認(rèn)知看, “加大財(cái)政支持, 加快土地流轉(zhuǎn), 提高農(nóng)地規(guī)模化水平”, 是政府部門采取的辦法和措施, 問卷體現(xiàn)的總體認(rèn)同率達(dá)到85.8%, 縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為85.2%和86.0%, 表明以財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策促流轉(zhuǎn)在他們的認(rèn)知中是必要的。就實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)看, “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和引導(dǎo)政策實(shí)施多數(shù)以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)手段為主”, 總體認(rèn)同率為78.0%;省屬干部、縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為80.0%、75.6%和80.6%, 表明政策執(zhí)行層級(jí)相對(duì)較高和較低的干部更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。西部地區(qū)干部、中部地區(qū)干部和東部地區(qū)干部的認(rèn)同率分別是77.2%、75.4%和81.2%, 表明地方財(cái)政資源相對(duì)富裕和稀缺的區(qū)域都更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。
(二) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行載體
1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”等為平臺(tái)
2011-2015年, 上述五部委發(fā)布了14個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)、試點(diǎn)、示范的項(xiàng)目。包括:國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、國(guó)家生態(tài)文明先行示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)示范項(xiàng)目、國(guó)家高效節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目、基本農(nóng)田保護(hù)示范項(xiàng)目、農(nóng)村改革試驗(yàn)項(xiàng)目、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范項(xiàng)目、全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范項(xiàng)目、綠色能源示范項(xiàng)目、平安建設(shè) (平安農(nóng)機(jī)) 示范項(xiàng)目、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在最后的落實(shí)環(huán)節(jié)均以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“基地”的面貌出現(xiàn)。實(shí)踐中, 農(nóng)業(yè)政策也多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社 (戶) ”“基地”等為實(shí)施平臺(tái), 對(duì)此, 78.0%的受訪干部表示認(rèn)同;縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的相應(yīng)認(rèn)同率分別為77.6%和78.6%;西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)干部依次的認(rèn)同率為72.8%、77.8%和81.2%, 表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高, 執(zhí)行層級(jí)相對(duì)越低, 則越傾向于以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社 (戶) ”“基地”為載體落實(shí)政策。
2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以部分區(qū)域和“明星主體”為受用對(duì)象
上述14個(gè)項(xiàng)目中, 除國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目覆蓋面較廣外, 其他13個(gè)項(xiàng)目?jī)H覆蓋815個(gè)縣級(jí)市、縣、區(qū), 明顯呈現(xiàn)向部分區(qū)域集中的現(xiàn)象。例如, 2010-2015年間, 平羅縣獲6個(gè), 南昌縣、瓊海市分獲5個(gè), 福清市、海城市、互助縣、克山縣、瑪納斯縣、乃東縣、農(nóng)安縣、滕州市、武清區(qū)分獲4個(gè)。可以說, 在我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展項(xiàng)目覆蓋率仍然偏低的情況下, 有較高比例的縣市多次獲得國(guó)家項(xiàng)目的支持, 項(xiàng)目扶持對(duì)象向部分區(qū)域集中。不僅如此, 不同職能部門的扶持政策及其內(nèi)容高度重合, 同一職能部門不同年度所給予的扶持政策重合, 且多維度重合的扶持政策向部分區(qū)域的“明星主體”傾斜。如在S省某部分區(qū)域, 有較高比例的“明星主體”多次、集中獲得扶持, 表1列示了某普通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體連續(xù)獲取的資金扶持情況;更有某大規(guī)模新型主體在2012-2016年間分別獲得了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局、畜牧局、水利局、農(nóng)機(jī)局、財(cái)政局、團(tuán)市委、婦聯(lián)、扶貧辦等共8個(gè)部門的資金扶持, 扶持金額高達(dá)上千萬元;有的職能部門多次扶持同一主體, 如農(nóng)機(jī)局連續(xù)4次給予該主體資金扶持。
表1 S省專業(yè)合作社A所獲資金扶持情況 (2010-2016)
(三) 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果
1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏差
以農(nóng)業(yè)園、示范園、基地等為主要載體, 以“項(xiàng)目化”的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為主要手段, 以部分區(qū)域和“明星主體”為主要對(duì)象的政策運(yùn)行狀態(tài), 致使政策目標(biāo)的“眾望”集部分區(qū)域的“明星主體”于一身, 政策績(jī)效和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)鏈條單一、脆弱且風(fēng)險(xiǎn)極高, 部分區(qū)域的“明星主體”在發(fā)展過程中稍有閃失, 便會(huì)導(dǎo)致整體的政策失敗。實(shí)踐證明, “明星主體”自身發(fā)展不佳極易導(dǎo)致政策目標(biāo)偏差。緣于政策設(shè)計(jì)的非普惠取向性, 獲取扶持的“明星主體”一般是規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 甚至是超大規(guī)模的新型主體。即使獲取了政策扶持, 在租金成本、勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料成本剛性上升, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、尤其是糧食價(jià)格逐年下降的雙重?cái)D壓下, 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間縮小, 很多“明星主體”也經(jīng)營(yíng)困難、難以為繼;若還存在經(jīng)營(yíng)管理不善的打擊, 有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”;更尷尬的是, 有些主體陶醉在“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策光環(huán)和無限憧憬里極力擴(kuò)大規(guī)模, 最后卻面臨因資金配套不足僅能獲取比預(yù)期少得多的扶持資源的局面, 只能在不得已的情況下艱難維持。“傾向‘錦上添花’, 而非‘雪中送炭’的優(yōu)惠農(nóng)業(yè)政策” (7.58分) , 不僅于“明星主體”發(fā)展無多助益, 還一定程度上導(dǎo)致了他們的不可持續(xù), 這不僅與“集萬千目標(biāo)于一身”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所承載的實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的政策目標(biāo)相背離, “政府部門打造的典型, 可復(fù)制性、可推廣性差” (7.42分) , 還帶來極壞的社會(huì)影響。
2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與公共目標(biāo)偏差
具有引致效應(yīng)和連帶效應(yīng)的“主體失敗”在橫向傳遞中產(chǎn)生了巨大的負(fù)外部效應(yīng), 疊加和強(qiáng)化了政策的失敗效應(yīng)。因鏈條單一, 一旦主體失敗, 就會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng), 帶來諸多其他不良后果。一是偏向于“明星主體”的政策扶持本身具有極大的不公平性。政策扶持呈現(xiàn)“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)”的特征, “普惠性農(nóng)業(yè)政策越來越少, 傾斜性政策有不斷增加趨勢(shì)” (7.56分) , 不公平感增強(qiáng):新型主體參與經(jīng)營(yíng)多、普通農(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)少 (8.22分) , 只有少數(shù)農(nóng)民、少部分經(jīng)營(yíng)主體受益, 難以惠及多數(shù)農(nóng)民 (8.12分) , 農(nóng)業(yè)公共政策項(xiàng)目覆蓋面較窄, 只有少部分人或主體受益 (7.70分) , 容易產(chǎn)生部分“明星”主體連續(xù)、重復(fù)、多渠道獲益現(xiàn)象 (7.88分) , 只有部分鄉(xiāng)、村、組獲益, 難以惠及大部分農(nóng)村地區(qū) (7.82分) , 且容易產(chǎn)生部門、個(gè)人尋租、腐敗現(xiàn)象 (6.76分) 。二是具有大規(guī)模、超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的“明星主體”的非糧、非農(nóng)經(jīng)營(yíng)概率較高, “涉及高效農(nóng)業(yè)多、糧食等大宗農(nóng)作物少” (7.28分) , 與保障國(guó)家糧食安全的公共目標(biāo)相悖。三是偏向于“明星主體”的政策扶持提高了行業(yè)進(jìn)入門檻, 導(dǎo)致其他主體發(fā)展和行業(yè)發(fā)展受限。如某市為扶持規(guī)模養(yǎng)殖主體發(fā)展, 出臺(tái)了對(duì)養(yǎng)牛規(guī)模達(dá)到300頭及以上的主體獎(jiǎng)勵(lì)100萬元的扶持政策, 結(jié)果, 架子牛的市場(chǎng)價(jià)格因補(bǔ)貼上漲2000元/頭, 該主體因價(jià)格上漲無力購(gòu)入300頭而僅獲50萬元補(bǔ)貼, 對(duì)其規(guī)模養(yǎng)殖助益不多;且架子牛價(jià)格上漲提高了其他養(yǎng)殖戶的進(jìn)入門檻, 利潤(rùn)空間縮小, 發(fā)展大大受限。四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字虛假, 誤導(dǎo)政策制定, 浪費(fèi)財(cái)政資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 將近80%的新型主體沒有真正運(yùn)營(yíng), 其中有些是為套取補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)在剎那間成立。
圖2 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視
綜上, 如圖2所示, 在以農(nóng)業(yè)園、示范園和部分區(qū)域、明星主體為運(yùn)行載體, 以項(xiàng)目和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等為運(yùn)行方式的政策運(yùn)行模式下, 政策運(yùn)行的終端載體聚焦于“明星主體”, “明星主體”與政策運(yùn)行的終極目標(biāo)僅一線之牽, 然而, 自身發(fā)展困難重重的“明星主體”能否承擔(dān)得起萬千目標(biāo)加身的重?fù)?dān)?答案顯然是否定的。一旦“明星主體”有失, 政策運(yùn)行必然出現(xiàn)偏差, 在引致效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)的作用下, 政策目標(biāo)和公共目標(biāo)失敗。
農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差的機(jī)理透析與原因解讀
對(duì)照農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行應(yīng)遵循的基本邏輯以及公共政策過程機(jī)理, 深入挖掘農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯, 解讀和透析農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差和目標(biāo)失敗的基本誘因如下。
(一) 農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估測(cè)度與指標(biāo)有失偏頗
1.評(píng)估測(cè)度重活動(dòng)的過程和投入, 輕最終的結(jié)果與目標(biāo)
以結(jié)果為導(dǎo)向、關(guān)注最終結(jié)果、關(guān)注是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo), 是農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估的基本依據(jù)和基本邏輯。但現(xiàn)行政府績(jī)效考核和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多是活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型, 考評(píng)內(nèi)容聚焦于資金投入情況、政府活動(dòng)開展情況、工作完成情況, 考評(píng)指標(biāo)呈現(xiàn)過程性、中間性和經(jīng)濟(jì)性特征, 甚至“把落實(shí)農(nóng)業(yè)公共政策的手段、措施當(dāng)作工作業(yè)績(jī)和效果考核” (7.44分) 。由此誤導(dǎo)政策落實(shí)部門的工作重心對(duì)接于過程性的工作開展, 而非結(jié)果性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn), 導(dǎo)致“有些農(nóng)業(yè)公共政策的目標(biāo)、實(shí)施手段與實(shí)施效果不統(tǒng)一” (7.08分) , 績(jī)效考核和政策評(píng)估不但沒有起到規(guī)范政府行為、改進(jìn)公共資源配置效率的作用, 反而扭曲了政府的政策運(yùn)行行為, 浪費(fèi)了稀缺有限的公共資源。
2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)重短期的數(shù)量和規(guī)模, 輕長(zhǎng)期的質(zhì)量和效益
如前所述, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的相關(guān)特點(diǎn), 如“對(duì)農(nóng)業(yè)行業(yè)管理過程不容易開展全程監(jiān)督” (7.88分) , “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理工作具有較長(zhǎng)的周期性” (8.14分) , “農(nóng)業(yè)行業(yè)管理效果具有明顯的滯后性” (7.64分) , 決定了農(nóng)業(yè)工作績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估適宜于采用長(zhǎng)期性、效果性指標(biāo), 因?yàn)槎唐谥笜?biāo)不能反映關(guān)乎質(zhì)量和效益的最終結(jié)果和目標(biāo)。但現(xiàn)行的考評(píng)指標(biāo)主要是短期性的數(shù)量類、規(guī)模類指標(biāo), “工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多以規(guī)模大小、數(shù)量多少為主” (8.04分) , 如土地流轉(zhuǎn)數(shù)量、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積、新型主體數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、“三品一標(biāo)”個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模和余額等。短期性、規(guī)模化、數(shù)量型的衡量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致涉農(nóng)工作部門的涉農(nóng)業(yè)務(wù)工作往往過分單一地、盲目地追求規(guī)模和數(shù)量, 忽視關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)質(zhì)的質(zhì)量和效益。
(二) 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行偏離公益目標(biāo)原則
1.政策執(zhí)行唯績(jī)效考核指標(biāo), 而忽視政策目標(biāo)和終極性目標(biāo)
公共選擇途徑的官僚理論認(rèn)為, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員也是具有選擇偏好、有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”, 他們首先追求的是本部門預(yù)算的最大化和本人利益的最大化。如果某項(xiàng)工作或項(xiàng)目能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來利益和福利的增加, 則會(huì)積極支持并實(shí)施該項(xiàng)目;反之, 如果既定項(xiàng)目和工作意味著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的利益減少或至少不能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來利益, 則會(huì)受到抵制或不采納。在短期性、數(shù)量型、規(guī)模類評(píng)價(jià)指標(biāo)的誘導(dǎo)下, 政策實(shí)施部門和人員有極大的激勵(lì)去選擇那些能增進(jìn)部門利益和個(gè)人利益的, 以項(xiàng)目化和園區(qū)化等為平臺(tái)、以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為手段、以部分區(qū)域和“明星主體”為對(duì)象, 進(jìn)而契合考評(píng)指標(biāo)、帶來個(gè)人福利的項(xiàng)目, “以落實(shí)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和政策為主” (7.88分) , 而沒有興趣去關(guān)心該項(xiàng)目的實(shí)施是否對(duì)接于政策目標(biāo)、能否促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益的提升、能否增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利。有失偏頗的考核指標(biāo)誘導(dǎo)了政策執(zhí)行工具的錯(cuò)誤選擇, 進(jìn)而導(dǎo)致了政策目標(biāo)的失敗, 耕地保護(hù)中執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)“非糧化”和“非農(nóng)化”的不徹底、不嚴(yán)肅的處理, 新型經(jīng)營(yíng)主體培育中只重規(guī)模和數(shù)量的業(yè)績(jī)追求, 都是上述因素作祟的緣故。
2.農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行所需資源分散, 阻礙政策順暢執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
農(nóng)業(yè)政策的順暢、有效執(zhí)行有賴于各類資源條件的支持, 體制性、制度性資源是比資金類、物質(zhì)類、人力類資源更為重要的核心支撐條件。但農(nóng)業(yè)政策實(shí)際運(yùn)行中因部門職責(zé)不清、體制不順而帶來的政出多門、多頭管理現(xiàn)象頻頻存在, 降低了政策運(yùn)行的效率。“農(nóng)業(yè)行政管理部門分割、職能和資源分散嚴(yán)重” (7.48分) , “上級(jí)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施統(tǒng)一要求多, 靈活性不足” (7.90分) , “不同農(nóng)業(yè)公共政策、法律規(guī)定之間存在一些矛盾和沖突” (6.80分) , 就是對(duì)這一問題的真實(shí)反映。參與“治水”的“九龍”不能高效溝通、通力合作, 不但不能為政策運(yùn)行提供條件支撐, 反而降低效率、浪費(fèi)公共財(cái)政資源、增加了行政運(yùn)行成本和制度交易性成本。以國(guó)家發(fā)展改革委于2011年10月出臺(tái)的《啟動(dòng)實(shí)施全國(guó)新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》為“標(biāo)桿”進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn), 多個(gè)項(xiàng)目與該項(xiàng)目類似甚至重合, 如國(guó)土資源部的土地整理項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目、水利部的小農(nóng)水工程項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。這5個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不僅在部委層面高度交叉, 具體到縣級(jí)層面程度更甚。雖然各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和具體目標(biāo)不同, 但扶持對(duì)象、扶持方式高度一致, 甚至是重復(fù)到同一個(gè)自然村 (組) 、同一塊地。農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域同樣存在項(xiàng)目交叉、“九龍治水”的情況, 農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等至少7個(gè)部門在“同炒一盤菜”, 但“共辦一桌席”的供給效率低下, 教育與培訓(xùn)項(xiàng)目在調(diào)研各地普遍“遇冷”。
(三) 農(nóng)業(yè)政策制定的科學(xué)性和民主性不足
1.政策制定的需求調(diào)研不足, 一些政策內(nèi)容脫離實(shí)際
當(dāng)一個(gè)社會(huì)問題變?yōu)橐粋€(gè)政策問題之后, 政策制定過程還要完成需求調(diào)研、建立議程、提出方案、方案評(píng)估和方案選擇的環(huán)節(jié)。只有經(jīng)過需求調(diào)研, 充分吸納政策相關(guān)者的利益和需求, 政策內(nèi)容才能供需適配, 政策內(nèi)容才會(huì)符合實(shí)際、才會(huì)容易執(zhí)行、才易實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策要做到因地制宜、因時(shí)制宜、因主體制宜、因政策對(duì)象制宜, 要反映大多數(shù)利益相關(guān)者的利益, 方案確定時(shí)開展需求調(diào)研、確保利益相關(guān)者分享決策權(quán)力是必不可缺的程序和步驟。實(shí)踐中, 由于農(nóng)業(yè)政策制定主要仍是“自上而下”模式, “自下而上”的成分有所欠缺, 利益相關(guān)者的決策參與、需求表達(dá)、利益表達(dá)及其采納程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 實(shí)際運(yùn)行中的許多農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)與實(shí)際不符、不接地氣、供需失配的狀況。例如, 有項(xiàng)目對(duì)于支持對(duì)象的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模作了嚴(yán)格要求, 由于有的地方土地成方連片程度低, 難以找到支持對(duì)象, 為完成工作, “極少數(shù)”主體成為多個(gè)項(xiàng)目共同支持的對(duì)象, 又由于項(xiàng)目具體標(biāo)準(zhǔn)互相打架, 項(xiàng)目實(shí)施困難重重。再如, 某項(xiàng)目要求某地建設(shè)機(jī)井, 且嚴(yán)格限制資金用途, 但當(dāng)?shù)貦C(jī)井已建, 不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展需要的設(shè)施。在這種缺乏需求調(diào)研的“一刀切”“一桿旗插到底”的循環(huán)模式里, 家庭農(nóng)場(chǎng)扶持規(guī)模上下限的有關(guān)規(guī)定不符實(shí)際, 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政策供給與地方需求沖突, 農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)備受冷落, 以致政策運(yùn)行低效、政策目標(biāo)失敗、財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)、政府公信力下降的結(jié)果, 就不難理解。
2.政策制定的前期預(yù)評(píng)估不足, 政策運(yùn)行不暢
為確保政策內(nèi)容具有較強(qiáng)的可接受性、符合政策執(zhí)行環(huán)境, 以利于政策有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo), 政策制定過程設(shè)置了三道“保險(xiǎn)杠”。需求調(diào)研和利益相關(guān)者參與之后, 政策預(yù)評(píng)估是第三道“保險(xiǎn)杠”, 它能夠及時(shí)糾正不適的政策內(nèi)容、執(zhí)行方式和工具手段。而實(shí)踐中, “農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往對(duì)面臨的問題界定不清、把握不準(zhǔn)” (7.16分) , “上級(jí)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)公共政策有些內(nèi)涵不清楚、目標(biāo)不明確” (6.72分) , 就是“農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往缺少科學(xué)的事先預(yù)評(píng)估過程” (6.88分) “對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施可能面臨和引發(fā)的問題缺少科學(xué)預(yù)判” (7.06分) “對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施過程和結(jié)果評(píng)估不足” (7.30分) 的結(jié)果。預(yù)評(píng)估的缺失或不足, 致使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政策內(nèi)容本身、政策運(yùn)行環(huán)境、政策受用對(duì)象缺少預(yù)先的反思和調(diào)整, 進(jìn)而一定程度上導(dǎo)致政策運(yùn)行不暢, 政策效果打折扣。
綜上, 在背離了農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的農(nóng)業(yè)工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的誘導(dǎo)下, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員難逃在官僚理論和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛內(nèi)活動(dòng)的邏輯框架, 加之因政策制定缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的政策內(nèi)容供需失配、因職責(zé)不清和體制不順而導(dǎo)致的政策資源支撐失效, 三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來了政策運(yùn)行扭曲、政策目標(biāo)偏離的政策失敗, 見圖3。
圖3 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯與政策目標(biāo)失敗誘因
強(qiáng)化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程的政策建議
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 要求進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程, 明確政府與市場(chǎng)關(guān)系, 界定政府職能與作用。此次, 要按照“社會(huì)問題—已發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題—政府發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題—政府職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)問題—政府有能力介入的社會(huì)問題—政府認(rèn)為應(yīng)該解決的社會(huì)問題—政策議程”的程序, 確定農(nóng)業(yè)政策問題。在農(nóng)業(yè)政策問題的范疇內(nèi), 針對(duì)實(shí)踐中的運(yùn)行偏差及原因, 以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為終極訴求, 探求優(yōu)化策略。
(一) 優(yōu)化政策設(shè)計(jì)與制定, 確保內(nèi)容的供需匹配
1.強(qiáng)化需求調(diào)研, 增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性
農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的初衷一般是加大對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)事業(yè)的支持力度, 完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容既要關(guān)注政策的收益, 還要關(guān)注政策的執(zhí)行成本;既要關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)收益, 還要關(guān)注政策的社會(huì)效益和政治效應(yīng);既要關(guān)注政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響, 還要關(guān)注政策對(duì)其調(diào)整對(duì)象利益的反映和影響;不僅要關(guān)注政策的短期影響, 還要關(guān)注政策的長(zhǎng)期作用。因此, 農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)要做好需求調(diào)研, 充分發(fā)揮政策相關(guān)者的決策參與作用, 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策制定的公眾參與, 聽取、吸收、借鑒、吸納他們的期盼和訴求, 注重問題導(dǎo)向, 更多問計(jì)于民, 通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式, 提高政策的針對(duì)性和有效性, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和民主性。只有這樣, 才能保證政策設(shè)計(jì)最大限度地發(fā)揮作用, 盡量接近政策設(shè)計(jì)的初衷。
2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì), 增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性
部門職責(zé)不清、體制不順, 政出多門、多頭管理的局面, 不僅帶來了高昂的行政成本, 還使得各項(xiàng)政策之間缺乏銜接, 各職能部門在各自為戰(zhàn)和一片混戰(zhàn)中阻滯政策正常運(yùn)行、招致政策目標(biāo)失敗。即使地方層面想整合項(xiàng)目, 也會(huì)受到項(xiàng)目規(guī)定的掣肘而難以或無法做到有效整合。因此, 短期來看, 頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)從中央層面對(duì)各項(xiàng)政策項(xiàng)目進(jìn)行整合, 為不同項(xiàng)目在地方層面的銜接預(yù)留接口;長(zhǎng)期來說, 隨著政治體制改革、行政體制改革和財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn), 一方面, 應(yīng)在權(quán)力適當(dāng)下放的同時(shí)推進(jìn)政府職責(zé)優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合, 減少部門職能交叉, 理順職責(zé)關(guān)系, 解決制度“碎片化”問題;另一方面, 要對(duì)“三農(nóng)”政策進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排, 對(duì)分散在各部門的支農(nóng)職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和歸并, 以進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性, 提高政策執(zhí)行效率, 節(jié)約制度性成本。
3.聯(lián)動(dòng)財(cái)稅體制改革, 增強(qiáng)政策內(nèi)容的普惠性
在監(jiān)督和決策機(jī)制還很不完善的背景下, 掌握了相關(guān)資金項(xiàng)目分配權(quán)力的涉農(nóng)相關(guān)部門及其人員被賦予了很強(qiáng)的自由裁量權(quán), 這有可能引發(fā)尋租行為和租值消散。應(yīng)對(duì)這一問題, 短期來看, 除了建立健全項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)督以外, 還應(yīng)從資金項(xiàng)目的自身設(shè)計(jì)入手, 逐步削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付, 加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度, 并在項(xiàng)目設(shè)定上減少和去除主觀性標(biāo)準(zhǔn), 變?yōu)橛蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和主體進(jìn)行普遍支持;長(zhǎng)期來說, 從行政體制改革和財(cái)稅體制改革的角度切入, 改變政策設(shè)計(jì)的路徑依賴, 逐步減少政策內(nèi)容的“項(xiàng)目化”及其帶來的區(qū)域和主體的“專寵化”設(shè)計(jì), 推動(dòng)惠農(nóng)政策逐步向普惠性過渡。
(二) 強(qiáng)化政策的執(zhí)行監(jiān)督, 確保公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
1.強(qiáng)化政策內(nèi)容的信息公開, 預(yù)防“事前”的政策執(zhí)行扭曲行為
在農(nóng)業(yè)政策落實(shí)過程中, 要加大政策的宣傳力度, 將信息公開制度化, 對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容、本級(jí)實(shí)施方案、優(yōu)惠對(duì)象、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算、執(zhí)行過程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方式、評(píng)估結(jié)果處理方式等內(nèi)容公之于眾, 滿足分散農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級(jí)組織等利益相關(guān)者的充分知情權(quán), 以確保在此基礎(chǔ)上的政策充分競(jìng)爭(zhēng)和充分使用, 在政策執(zhí)行開端預(yù)防政策執(zhí)行行為的扭曲。在信息公開過程中, 除了使用文件、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體外, 還要加強(qiáng)網(wǎng)站、微信、微博等新興媒體的宣傳力度, 及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳農(nóng)業(yè)相關(guān)政策;信息公開后, 除了要接受政策利益相關(guān)者的咨詢和監(jiān)督外, 還要接受廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督。
2.強(qiáng)化政策工具的組合使用, 減少“事中”的政策執(zhí)行扭曲行為
每種政策工具的倡導(dǎo)者總是想讓人們相信他們所偏愛的政策工具是解決公共問題的靈丹妙藥。實(shí)際上, 每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運(yùn)用范圍及作用邊界。同時(shí), 每種公共管理對(duì)象和公共政策對(duì)象都有其特殊屬性, 決定其僅適應(yīng)于某類或某幾類政策工具。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性和農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境的極其復(fù)雜性, 農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行工具選擇更應(yīng)以是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo), 做到精細(xì)化和精致化。在使用“項(xiàng)目化”政策工具的同時(shí), 搭配使用法律法規(guī)、制裁等管制性政策工具;在使用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)濟(jì)性政策工具的同時(shí), 組合使用特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政撥款等市場(chǎng)化和管制性政策工具;在使用直接撥款和直接提供等政策工具的同時(shí), 配套使用合同承包、志愿組織等市場(chǎng)化和動(dòng)員性政策工具。
3.加強(qiáng)政策執(zhí)行的輿論監(jiān)督, 彌補(bǔ)“事后”的政策執(zhí)行扭曲行為
對(duì)于政策執(zhí)行中的扭曲行為, 可以借助第三方監(jiān)督, 如公眾、社會(huì)組織、大眾傳媒等輿論力量, 對(duì)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況進(jìn)行輿論監(jiān)督, 對(duì)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議乃至批評(píng), 以影響和糾正農(nóng)業(yè)決策過程和政策執(zhí)行效果。一是發(fā)揮利益相關(guān)者、社會(huì)公眾和大眾傳媒的作用, 表達(dá)民意, 推動(dòng)相關(guān)政策的及時(shí)、有效落實(shí);二是挖掘各地落實(shí)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策實(shí)踐中的典型和表率, 為其他地方提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和有效啟示, 引導(dǎo)輿論監(jiān)督注重社會(huì)效益, 發(fā)揮輿論力量的正向激勵(lì)和正確導(dǎo)向作用;三是及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中違反法規(guī)、不切實(shí)際、沒有效果、效果扭曲的不良現(xiàn)象, 并給予相應(yīng)懲處, 發(fā)揮輿論力量的負(fù)向激勵(lì)作用。
(三) 完善政策評(píng)估和反饋, 規(guī)范政府行為
1.完善指標(biāo)體系, 由短期性、數(shù)量型、規(guī)模類的指標(biāo)轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量和效益的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)體系構(gòu)建, 切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
首先要改變?cè)u(píng)估理念, 由政府活動(dòng)關(guān)注型和政府投入關(guān)注型轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估理念, 以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)和政府治理目標(biāo)為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些活動(dòng)和投入對(duì)于政策運(yùn)行不可或缺, 但這種類型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致政策運(yùn)行不能根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化適時(shí)更新而與實(shí)際脫節(jié)。在理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上, 以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)為基準(zhǔn), 重新構(gòu)建指標(biāo)體系, 逐漸減少短期性的數(shù)量型、規(guī)模類指標(biāo), 相應(yīng)增加事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展供給體系的長(zhǎng)期性的質(zhì)量型、效益類、結(jié)構(gòu)類指標(biāo), 增強(qiáng)指標(biāo)體系的有效性、包容性、靈活性, 突出農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的結(jié)構(gòu)性、質(zhì)化類變化。新的指標(biāo)體系在發(fā)展過程上要融合投入類、結(jié)構(gòu)類和總量類指標(biāo), 在發(fā)展結(jié)果上融合經(jīng)濟(jì)類、環(huán)境類、社會(huì)類、政治類指標(biāo), 融合供給側(cè)和需求側(cè)并偏向供給側(cè)的指標(biāo), 切實(shí)發(fā)揮指標(biāo)體系調(diào)整、優(yōu)化資源配置和規(guī)范政府行為的作用。
2.創(chuàng)新評(píng)估方式, 倡導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象參與績(jī)效評(píng)估, 提高政府活動(dòng)效能, 保障農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估的全面性和科學(xué)性
評(píng)估方式事關(guān)評(píng)估活動(dòng)的公正、公開、規(guī)范和有效, 事關(guān)評(píng)估結(jié)果的效度和評(píng)估功能的發(fā)揮。通常來說, 政策評(píng)估應(yīng)該由具有獨(dú)立性、專業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)開展, 一般是具有相關(guān)背景知識(shí)、專業(yè)知識(shí)和中立地位的專家具體負(fù)責(zé), 出具報(bào)告并針對(duì)其不足之處提出糾偏和提升的改善措施。創(chuàng)新評(píng)估方式, 一是評(píng)估主體要多元化, 融合自評(píng)和他評(píng)。自評(píng)是政府自身對(duì)政策的影響及達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。他評(píng)包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員、相關(guān)專家和政策服務(wù)對(duì)象等的評(píng)估, 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員是政策的實(shí)施者, 他們對(duì)政策內(nèi)容是否契合實(shí)際、是否適應(yīng)政策環(huán)境、是否具有可接受性有切身感受, 對(duì)政策的成敗得失有直觀感受, 因而有評(píng)價(jià)發(fā)言權(quán);通過組織專家對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查, 與執(zhí)行人員及其政策調(diào)整對(duì)象交換意見, 不僅可以對(duì)政策內(nèi)容形成判斷, 還可以對(duì)政策執(zhí)行情況、政策績(jī)效形成全面判斷;政策服務(wù)對(duì)象是政策的受用者, 對(duì)政策內(nèi)容和政策執(zhí)行效果有最直接的感受, 也有政策評(píng)判的發(fā)言權(quán)。二是評(píng)估形式要多元, 不僅要融合內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估, 還要同時(shí)融合質(zhì)量評(píng)估和數(shù)量評(píng)估、結(jié)構(gòu)評(píng)估和總量評(píng)估、過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估、年度評(píng)估和周期評(píng)估等。
3.優(yōu)化反饋機(jī)制, 有效利用評(píng)估結(jié)果, 切實(shí)發(fā)揮政策評(píng)估的糾偏和提升作用
評(píng)估結(jié)果是評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的直接反映, 也是修改完善相關(guān)政策的重要依據(jù)。既要開展評(píng)估, 也要用好評(píng)估結(jié)果。積極運(yùn)用評(píng)估結(jié)果, 優(yōu)化反饋機(jī)制, 一是要基于評(píng)估結(jié)果建立激勵(lì)機(jī)制并嚴(yán)格踐行, 對(duì)政策運(yùn)行較好的部門予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì), 對(duì)執(zhí)行不力和運(yùn)行扭曲的部門要加以督促指導(dǎo)乃至嚴(yán)肅問責(zé), 起到宣傳先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、賞罰分明的作用。二是要根據(jù)評(píng)估中各級(jí)、各部門、各農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等反映的問題, 在政策內(nèi)容、實(shí)施工具、運(yùn)行資源、執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行方式等方面加以修改完善, 更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。否則, 評(píng)估就會(huì)形同虛設(shè), 既達(dá)不到改善和提升的效果, 還容易助長(zhǎng)不良風(fēng)氣。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)發(fā)展觀察, 2018(22)
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