摘要：支持農民工等人員返鄉創業,有利于全面匯入大眾創業、萬眾創新熱潮,加快培育經濟社會發展新動力,催生民生改善、經濟結構調整和社會和諧穩定新動能。中央和地方均出臺了一系列針對農民工等人員返鄉創業的政策,包括金融、產業、培訓、管理和公共服務等方面。構建支持農民工等人員返鄉創業的長效機制,應針對現行政策的不足和執行過程中出現的新問題,動態優化和完善金融、產業、培訓、管理和公共服務等政策,將其提升到更全面、更系統、更具針對性的新層面。
支持農民工等人員返鄉創業是黨中央、國務院培育經濟增長新動力、打造區域均衡發展新引擎的戰略部署。[1]
2015年6月,國務院辦公廳印發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》,提出了支持農民工等人員返鄉創業的一系列政策舉措。國家“十三五”規劃綱要提出,要“促進農村富余勞動力轉移就業和外出務工人員返鄉創業”。在中央和地方政策的鼓勵和支持下,農民工等人員返鄉創業取得了明顯進展,與此同時,在金融、產業、培訓、管理與服務等方面還面臨著一些政策瓶頸。構建支持農民工等人員返鄉創業的長效機制,需要著力完善與農民工等人員返鄉創業關聯的金融、產業、培訓、管理與服務政策。
一、農民工等人員返鄉創業的金融支持政策
圍繞農民工等人員返鄉創業,國家先后出臺了一系列政策,其中對金融支持政策提出了明確要求。中國人民銀行、銀監會等部門進一步提出了金融支持返鄉創業的具體政策措施。
(一)農民工等人員返鄉創業的主要金融支持政策
總體來看,農民工等人員返鄉創業的金融支持政策體系相對完善,基本涵蓋了不同類型返鄉創業人員的金融需求,主要從拓寬融資渠道、豐富擔保方式、完善產品設計等方面提出了針對性的政策措施。
一是拓寬直接融資渠道。引導和支持各類創業投資基金加大對農民工等人員返鄉創業初創期、早中期的支持力度。支持有條件的地方政府設立創業基金,做大直接融資平臺,扶持創業創新發展。在返鄉創業較為集中、產業特色突出的地區,探索發行專項中小微企業集合債券、公司債券,開展股權眾籌融資試點,擴大直接融資規模。
二是豐富抵押擔保方式。探索將各類農村產權納入融資擔保抵押范圍,加大對返鄉創業的信貸支持力度。2015年8月,國家出臺“兩權”抵押貸款試點的指導意見,明確賦予“兩權”抵押融資功能。中國人民銀行、銀監會等部門聯合下發了“兩權”抵押貸款暫行辦法,相關金融機構也提出了明確的支持措施。銀監會等部門提出要建立健全全國農業信貸擔保體系,充分發揮政策性農業信貸擔保機構作用,為糧食生產規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償。2016年中央“一號文件”明確提出要開展大型農機具金融租賃試點,有效拓寬抵押物范圍。
三是完善創業擔保貸款。將農民工等返鄉創業人員納入政府創業擔保貸款范圍,按規定給予財政貼息支持。政府成立擔保基金或風險補償基金,為返鄉創業人員申請貸款提供擔保,金融機構則按照一定的放大比例提供貸款支持。一般貸款最高額度為10萬元,對個人發放的創業擔保貸款,在貸款基礎利率基礎上上浮3個百分點以內的,由財政給予貼息。
四是開發創業金融產品。鼓勵銀行業金融機構開發符合農民工等人員返鄉創業需求特點的金融產品和金融服務。銀監會明確要求,大力推廣微貸技術,不斷豐富返鄉農民工、農村青年、農村婦女、大學生村官、科技特派員農村就業創業金融產品。商務部等部門提出要加大對電商創業農民的授信和貸款支持,充分利用各地設計開發的“青”字號專屬金融產品,或依托金融機構現有產品,設計“青”字號電商創業金融服務項目,支持農村青年創業。
五是其他支持政策。主要包括:增加資金有效供給,加快發展村鎮銀行、農村信用社等中小金融機構和小額貸款公司等機構,進一步提高返鄉創業的金融可獲得性;大力發展農村普惠金融,引導加大涉農資金投放,通過完善支付結算和金融消費者權益保護等政策措施,支持農民工等人員返鄉創業;完善返鄉創業信用評價機制,結合農村信用體系建設工作,建立完善返鄉創業人員信用征集、評價和運用機制,通過優先支持、利息優惠等措施加強對守信創業主體的正向激勵;鼓勵農業保險經辦機構開發特色農業保險險種,降低返鄉創業風險。
(二)農民工等人員返鄉創業金融支持政策的實踐效果
評價現行金融支持政策的落地效應,不僅要從“供給側”進行分析,還應從“需求側”進行考察。
1. 從供給側看,金融支持返鄉創業取得了一定成效,對推進大眾創業、萬眾創新發揮了積極作用
第一,金融支持政策不斷細化。各級政府先后制定了支持返鄉創業的實施意見,對相關金融支持政策進行了不同程度的細化和創新,就改善返鄉創業金融服務提出了具體要求。例如,一些地區鼓勵金融機構提高創業擔保貸款的發放額度。四川省鼓勵金融機構將法律法規不禁止、產權歸屬清晰的各類農村資產作為抵押擔保品,開展農村土地流轉收益保證貸款試點;廣東省啟動運營創業引導基金,開展股權眾籌融資試點,加大對返鄉創業項目的支持;山東省將開展先貸后補財政貼息情況納入對創業工作績效考核范圍。
第二,創業金融產品不斷豐富。金融機構積極與政府有關部門合作,先后推出了“農民工返鄉創業貸款”、“大學生創業貸款”、“退伍軍人創業貸款”等貸款品種,根據不同的申請人群和還款能力確定相應的貸款額度,對緩解農村地區各類客戶群體創業融資難起到了積極作用。例如,山東省實施推出了“魯青基準貸”(青年創業基準利率貸款),實行優先審批、優先放款“輕資產、高成長、高風險”等特點,一些金融機構還研發推廣知識產權質押貸款、股權質押貸款等特色金融產品,解決返鄉創業企業擔保難題。
第三,創業金融服務不斷提升。各地政府與金融機構積極提升返鄉創業特色金融服務。一方面,積極打造創業金融服務平臺。計劃在全國不少于1000個縣創建“農村青年創業金融服務站”,為當地農村創業青年提供政策咨詢、信貸支持、金融服務等一站式、多層次的綜合金融服務。另一方面,大力普及宣傳金融基礎知識。每年在全國開展“送金融知識下鄉”活動,將返鄉創業人群作為金融知識宣傳的重點對象,并將金融知識宣傳普及納入“大學生返鄉創業行動”、“農村青年電商培育工程”等工作中,通過創新宣傳載體等多種形式,不斷加強對創業特色金融產品的宣傳。農業銀行還積極開展新型農業經營主體金融培訓班,從2015年至今已累計舉辦1830期培訓班,共培訓6.4萬名專業大戶和家庭農場主。
第四,抵押擔保方式不斷完善。一是發揮政府增信功能。陜西農行與省農業廳采取“政府增信+銀行授信”方式,共同設立扶持職業農民創業信貸風險金,重點支持全省中高級職業農民發展生產與創業創新。二是創新抵押擔保模式。山東省不斷擴大信用擔保人和抵(質)押物范圍,依托創業園區、創業孵化基地、農村合作社等創業服務平臺,推廣聯保互保等擔保模式。三是探索風險分擔機制。四川省率先探索設立返鄉創業風險分擔基金,對金融機構發放返鄉創業貸款發生的損失按照一定比例進行分擔,引導金融機構加大對返鄉創業的信貸投入。四是推出政銀擔合作機制。安徽省在全國率先推出政銀擔合作模式,將資本補充機制、比例再擔保機制、風險分擔與補償機制有機結合,對單戶2000萬元以下的小微企業和農戶貸款提供擔保業務。
2. 從需求側看,返鄉創業人員金融需求總體上得到了一定滿足,但創業融資難問題依然存在且呈現出結構分化的特點
準確評估現行金融支持政策的效果,關鍵是看返鄉創業人員金融需求是否獲得滿足,以及在多大程度上得到滿足。總體上看,農村地區的金融滲透率在逐年提高,農村創業融資約束得到了一定程度的緩解,部分返鄉創業人員能夠獲得資金支持。[2]
但從結構上看,現行金融政策的推行效果呈現出“分化”趨勢。
第一,不同地區創業融資約束程度出現分化。從區域結構看,一些地方由于政府高度重視、金融機構密切配合,金融支持返鄉創業工作推進較好,大多數返鄉創業人員能夠獲得一定程度的貸款支持。然而有些地方因重視不夠,在實際落實過程中存在許多困難,有些政策甚至還存在“打折扣”現象,返鄉創業金融政策推進效果較差。中部地區某縣對1000名返鄉創業農民工調查分析顯示:80%以上有信貸需求,實際上只有不到30%得到金融機構信貸支持。從一些金融機構統計數據看,返鄉創業貸款投放也存在區域不均衡問題,一些農民工輸出大省也是返鄉創業集中地區,其創業貸款投放較少。
第二,不同金融需求獲得滿足程度出現分化。返鄉創業金融需求主要包括資金需求、支付結算需求、投資理財需求、保險需求以及金融消費者權益訴求。近年來,手機銀行、轉賬電話等支付結算工具在農村迅速推廣,銀行卡助農取款服務點也已實現全國行政村全覆蓋,創業人員的支付結算需求得到了較好滿足。然而,資金需求在較大程度上尚未得到滿足。大多數地方將金融需求等同于信貸資金需求,過度重視對創業人員的信貸投放,而忽視了拓寬直接融資渠道的重要性。事實上,創業活動高風險高回報的屬性與銀行債權融資追求穩定收益的本質并不兼容。另外,創業人員的多元化投資理財需求、保險需求以及金融消費權益訴求也未引起足夠的重視。
第三,不同創業類型融資難易程度出現分化。一方面,從信息獲取看,大學生由于文化程度相對較高,信息獲取能力較強,其創業地點大多集中在縣域創業園區,能獲得相應的服務與支持。相比之下,農民工、退伍軍人等人員創業基地主要分布在農村,交通不便,獲取信息渠道狹窄。另一方面,從創業項目看,與“互聯網+”、電商相關的創業項目以及農村新主體、新要素、新業態更容易得到政府的關注與推薦,金融機構放貸意愿更強,而小規模生產經營的個體工商戶以及處于傳統行業的農村小微企業主,仍存在較明顯的融資難問題。
(三)金融支持農民工等人員返鄉創業面臨的主要制約因素
當前,仍有一部分返鄉創業人員無法獲得金融支持,農民工等人員在返鄉創業融資中還面臨一些瓶頸性制約因素。
第一,貸款產品的適應性有待提高。金融機構現有貸款產品基本上能夠覆蓋返鄉創業群體融資需求,但是這些貸款產品大多是通用產品,用途針對性不強。不同地區的返鄉創業人員具有自身特點和優勢,而適合不同創業群體的特色金融產品和服務較少。同時,部分地區的創業貸款產品設計與實際創業項目并不匹配,存在門檻較高、額度偏小、期限較短等問題。
第二,政府與金融機構之間的聯動機制不夠完善。政府對金融機構支持農民工返鄉創業的激勵措施有待完善,大多數金融機構仍缺乏支持創業的動力和信心。返鄉農民工創業風險相對較大,但是大部分地區還沒有針對返鄉農民工創業的保障措施,如創業保險、創業保障基金等。返鄉創業貸款統計監測機制尚未建立,目前只能依靠金融機構手工統計上報,全國各類創業貸款投放底數不清。
第三,返鄉創業人員的金融認知水平有待提高。農民工等返鄉創業人員自身的文化水平有限,缺乏必要的金融知識,對國家出臺的創業貸款政策關注不多,對金融機構的產品服務、業務流程、優惠政策了解甚少。同時,由于農村地區金融機構人員較少、業務繁忙,在金融知識宣傳上也存在力度不夠、形式單一、效果不佳等問題,使得農民工無法及時獲取相關信息。
第四,有效且可操作的抵押擔保方式不多。政府有關部門的推薦是獲取創業擔保貸款的關鍵,然而在實踐中,政府保證擔保準入不低,有些地方還要求申請人尋找縣域工薪人員提供反擔保,這使得許多初創企業或投資規模較小的個體工商戶難以獲得銀行的貸款支持。“兩權”抵押貸款試點正在穩妥推進,但土地流轉處置平臺等配套措施尚不完善,制約了“兩權”抵押擔保的有效實現,只能在一定程度上解決部分從事規模種植的農民創業群體的融資需求。
(四)農民工等人員返鄉創業金融支持政策的完善策略
破解農民工等人員返鄉創業金融服務供求矛盾,需要政府、金融機構和社會各界共同努力,抓緊完善金融支持相關配套政策,不斷強化創業金融服務。
第一,完善政府與金融機構的合作對接機制。一是依托農業部“信息進村入戶工程”和金融機構在農村的助農服務點,探索建立農村青年創業金融服務站,為返鄉創業人員提供面對面服務。二是政府制定出臺相關激勵政策,激發金融機構支持返鄉創業的內生動力,鼓勵更多的金融機構創新服務渠道、改進服務方式、增加信貸供給,為返鄉創業人員提供金融服務。三是完善風險分散機制,鼓勵農業保險機構積極開發特色農業保險品種,財政加大保費獎補力度,共同降低農民工返鄉創業經營風險。
第二,提升返鄉創業金融服務水平。一是提高產品適應性。根據不同返鄉創業群體金融需求的新特點,創新推出“返鄉創業貸款”系列產品箱,在貸款額度、期限、利率以及組合擔保等方面給予差異化的政策支持。二是優化信貸流程。開通返鄉創業金融服務“綠色通道”,對守信創業人員簡化貸款手續,優化審批流程。三是完善金融服務。對返鄉農民工的個人能力、技術水平、經濟狀況、創業項目和資金需求進行摸底調查,為創業者提供信貸、結算、代理、咨詢和風險管理等多樣化的金融服務。四是拓寬融資渠道。鼓勵經濟發達的地區探索運用風險投資基金、農業產業投資基金,為農村初創企業在多層次資本市場融資提供支持。
第三,多措并舉化解抵押擔保難題。一是健全和完善長效的抵押擔保機制。持續挖掘潛在資產價值,不斷擴大有效抵(質)押物范圍。完善政府增信機制,深化政府、金融機構以及農擔公司的合作對接,為返鄉創業人員融資提供擔保。創新大數據增信機制,在條件成熟地區或部分創業項目中探索推廣“互聯網+大數據”貸款產品,有效破解創業融資中的結構性障礙。二是健全和完善長效的信用評價機制。建立并持續完善返鄉創業人員經濟檔案,將創業人員相關信息納入征信系統,加快推進農村信用體系建設。強化平臺思維,推進農村互聯網生態和應用場景建設,從不同維度豐富創業人員信用評價依據,加強對創業人員信用評價結果的推廣與運用。三是完善信息共享的平臺,依托互聯網大數據技術,在部分創業項目中探索推廣小規模、批量化的網絡信用貸款,解決創業缺乏有效抵押擔保財產等難題。
二、農民工等人員返鄉創業的產業支持政策*
全面激發農民工等人員返鄉創業熱情,建立多層次多樣化的返鄉創業格局,創造更多就地就近就業機會,可以加快輸出地新型工業化和城鎮化進程,加速培育經濟社會發展新動力,促進當地民生改善、經濟結構調整和社會和諧穩定。[3]
農民工等人員返鄉創業,終究要落實到產業發展上來。
(一)農民工等人員返鄉創業的主要產業政策及其效應
綜觀國家出臺的關于農民工等人員返鄉創業的各項政策,可將鼓勵支持農民工等人員返鄉創業的產業政策歸納為四類:一是促進產業轉移帶動返鄉創業。主要利用發達地區產業升級,向農民工輸出地等中西部地區轉移產業,帶動農民工等人員返鄉創業。二是推動輸出地產業升級帶動返鄉創業。主要是向農民工輸出地注入先進的技術、管理經驗、產業組織形式等生產要素,促進產業升級,從而帶動返鄉創業。三是鼓勵輸出地資源嫁接輸入地市場帶動返鄉創業。主要利用農民工輸入地的消費市場,對接消化農民工輸出地的優勢資源產品。四是引導一、二、三產業融合發展帶動返鄉創業。主要利用農民工輸出地的產業融合,形成新的產業業態,帶動返鄉創業。
通過對37個國家級現代農業示范區的做法總結和問題分析來看,當前支持農民工等人員返鄉創業產業政策在各地執行效果取得初步進展,各地方政府相繼出臺了政策執行措施和辦法,全方位、系統性地支持農民工返鄉創業。其成效體現在:一是創業氛圍日益濃厚。農民工返鄉創業已成為全民創業主力,對促進全民創業發揮了積極的典型示范和輻射帶動作用。城鄉群眾對創業的認識明顯提高,蘊藏在群眾中的內在發展能量、潛在優勢得以發掘。二是創業領域逐步拓寬。農民工返鄉創業領域開始向三次產業、基礎設施建設、社會公益事業等多個層面滲透發展,返鄉農民工在不同領域展示了創業新活力。三是創業成效初步顯現。農民工返鄉創業帶來了明顯的“帶就業”效應,例如,據不完全統計,僅山東省東營市廣饒縣農民工返鄉創辦企業已吸納1.8萬人實現就業再就業,其中吸納農村勞動力轉移就業1.02萬余人。
與此同時,農民工等人員返鄉創業產業政策在落地過程中還面臨如下問題:第一,產業轉移過程中產業配套能力不足,帶動返鄉創業效果有限。經濟發達地區經過多年的發展,已經形成完整的產業配套體系,具有完善的配套產業集群,使得各種生產要素在區域內能夠得到快速的配置利用,可以推動降低企業的生產成本和提高生產效率。農民工輸出地多屬于欠發達偏遠地帶,缺乏對二、三產業良好的協作配套能力,產業配套能力較差,中間產品只能外購,增加了企業生產成本,從而限制了產業轉移過程中帶動農民工返鄉創業的效果。第二,產業升級困難較大,帶動返鄉創業后勁乏力。產業轉型升級需要解決一系列問題,“鏈條”中任何一個環節脫節都會影響創業的成功。主要有以下問題:農民工輸出地的產業結構層次較低,高附加值產品較少,處于產品鏈條的底端,甚至面臨淘汰無“級”可升的局面,返鄉創業項目選擇受限;農民工返鄉創業的創新能力亟待提高,多數返鄉創業人員對研發投入意識薄弱,自主創新能力較弱;土地、資金、人才等要素對產業轉型升級有著較明顯的制約作用,農民工輸出地對上述生產要素缺乏,或者農民工創業不具備駕馭這些生產要素的能力;農民工輸出地發展環境有待進一步優化。第三,農民工輸出地資源嫁接輸入地市場條件不足,帶動返鄉創業動力不足。利用好農民輸入地市場主要借力“互聯網+”信息技術,各地均面臨以下幾個問題:一是返鄉農民工受到素質、文化等條件限制,結合“互聯網+”意識薄弱,對于互聯網整體接受和適應意識等需要一定時間轉變。二是“互聯網+”農業等商業模式需要完善的物流配送體系。目前農村物流體系在逐步完善,但發展仍然滯后,有保障的農村物流覆蓋范圍有限,設施裝備科技含量低,不符合農副產品易腐、易損的特點。三是在農民工輸入地,缺乏既懂傳統農業又懂互聯網的人才,而且城市相關人才到農村工作的意愿較低。以上因素限制了農民工輸出地資源嫁接輸入地市場,帶動返鄉創業動力不足。
(二)農民工等人員返鄉創業產業政策執行的制約因素
第一,農民工返鄉創業產業政策缺乏長期、系統性政策配套,政府相關部門缺乏監督考核機制,未形成政策合力。農民工等人員返鄉創業涉及工商、稅務、銀行、勞動、農業等多個部門,盡管各部門開展了一些扶持工作,但缺乏對各部門的監督考核機制,配套服務滯后,相關制度尚未成熟,沒有形成合力。有些政策尚不夠具體,可操作性差,缺乏吸引力,或者因宣傳不到位而不被返鄉創業人員所了解。農民工返鄉創辦企業仍然困難重重,創業辦理各項手續費時費力費錢,有的要輾轉多個部門,往往每道手續又都要收費,增加了農民工返鄉創業的成本,降低了農民工返鄉創業的積極性。一些地方投資用地控制較緊,對創業人員缺少相應的保護和激勵機制,使一些創業人員沒有發展后勁和動力。
第二,“用地難”、“用工難”、“融資難”等“三難”問題阻礙產業轉移。一是產業轉移需要大量使用建設土地,各地創業用地成本較高、建設用地指標難以獲批,創業園區建設難以解決普遍性用地問題。一些農民工剛返鄉創業時都是租用廠房、民房,或是用自家住房進行生產運營,當企業需要進一步擴大生產經營規模時,就會涉及用地的問題。二是創業缺乏熟練技術人才,制約相關政策執行。大多數返鄉創業人員反映,管理、營銷和技術方面的人才難以找到,企業提升發展的難度較大。目前各地落實產業政策在解決熟練技術工人上還沒有完全形成有效機制。三是解決創業貸款難的政策落實不到位。主要表現為各地農民工返鄉創業資金不足,融資渠道窄,創業貸款門檻高。特別是小額擔保貸款政策對農民工創業的扶持力度不夠,融資難已成為農民工返鄉創業的最大障礙。
第三,農民工自身素質和思想意識“先天不足”,影響產業結構升級。相關政策鼓勵返鄉農民工等人員,學習借鑒發達地區的產業組織形式、經營管理方式,把小門面、小作坊升級為特色店、連鎖店、品牌店,提升家鄉產業結構。雖然返鄉農民受到了發達地區社會、經濟、文化、思想的影響,能力有所提高,但大部分人文化水平有限,“先天”不足導致綜合素質不高,難以應對創業的考驗。我們在調研中發現,一些農民工有創業意愿和熱情,但受資金、項目、土地、自身能力及管理經驗的限制,創業條件不成熟,無法駕馭現有創業資源;也有部分農民工具備創業條件,但受思想觀念影響,開拓意識不強,缺乏創業勇氣,瞻前顧后,空有想法而不見行動。
第四,農村公共品供給不足,制約農村一、二、三產業融合發展。一、二、三產業融合發展需要各項產業政策形成合力,包括農村基礎設施投入等項目,也需要符合一、二、三產業融合的實際需要。目前包括農村基礎設施在內的農村公共服務發展滯后,諸如發展農產品加工、休閑農業、鄉村旅游等二三產業等配套支撐不夠。例如發展鄉村旅游業,需要農村水、電、路、通訊網絡配套發展,提供良好的消費環境。但目前農村硬件設施大多較為落后,地方財政無相應財力投入,而大多數創業者缺乏投資能力與積極性。同時,大部分農村缺乏污水和垃圾處理設施,隨著二三產業發展,污水等生活垃圾倍增,可能會破壞農村自然生態環境。
(三)農民工等人員返鄉創業產業支持政策的完善建議
第一,加強規劃引導和配套基礎設施建設,促進一、二、三產業融合帶動返鄉創業。科學規劃一、二、三產業布局,統籌規劃各財政項目向三產融合項目傾斜,同時給予相應的政策獎勵和補貼。在一、二、三產業融合發展的集聚區,加快公共交通、通訊網絡、電網改造、垃圾與污水處理、廁所與停車場等基礎設施的建設,并撬動社會資本投資,對創業者自行投入的基礎設施建設項目給予獎補支持。注重當地人力資源的培養和農村自然、人文生態資源保護開發利用及鄉村傳統文化與技藝的傳承。
第二,因地制宜切實解決創業農民工創業實際需求,承接好產業轉移。一是加大創業用地支持力度,解決產業轉移用地難題。根據創業規模和產能在政策范圍內配置一些集體建設用地,比照工業園區用地標準補貼,超出工業園區基準地價的部分,市、縣各補貼一半。二是降低貸款門檻,解決產業升級資金難題。整合金融資源,延伸服務鏈條,推進便利化特惠金融政策措施。適當放寬對農業項目的融資條件,提高貸款額度、放寬還貸時限。豐富擔保貸款抵押方式,拓展農業保險險種和承保覆蓋面,為返鄉創業發展生產提供金融支持。政府引導出資籌集農民工返鄉創業擔保基金,實行部分貼息,對農民工創業貸款提供擔保,解決農民工融資難問題。三是探索提高創業補貼額度、優化發放方式的辦法。嘗試優化“網店”申報條件,吸納農業創業者享受補貼,并解決政策覆蓋面不足的問題。
第三,加強政策規劃引領,進一步完善產業政策“落地”體系。一是制定扶持農民工創業的優惠政策,對農民工返鄉創業給予各種形式的援助。如對進駐創業基地創業的農民工免費提供場地,免收物業費、管理費等各種相關費用;減免費用辦理工商營業執照;免費開展創業培訓等。二是為農民工返鄉創業提供一個系統的、完備的政策支持體系,讓返鄉創業的農民工只要走進一個窗口,就能了解并享受到所有扶持創業的相關優惠政策。三是進一步簡化手續,提高辦事效率,讓更多的農民工返鄉創業享受政府高效便捷的政策服務。
第四,加強平臺載體建設,提供精準扶持,進一步提高產業政策扶持效果。一是針對返鄉創業者在不同創業項目中其創業動機、方向、能力、資源等方面存在的差異,在項目萌芽、孵化、成長、成熟等不同階段,提供針對性的幫扶,發展精準扶持,提高扶持效果。二是創業之初對創業者實施創業素質測評,對其創業能力加以分析判斷,對創業能力較強者,積極鼓勵、支持、指導其創業,對創業能力較弱者,則先對其進行針對性的創業培訓,視培訓情況再給予是否適合創業的建議。三是通過對上承接、社會征集、自行開發等渠道,篩選農業類、加工類等各類優秀創業項目,建立創業項目信息庫,引導有創業愿望的人員根據自身不同情況,從中精選創業項目。
三、農民工等人員返鄉創業的培訓政策*
返鄉創業培訓是貫徹落實國家政策、提升返鄉創業人員能力、拓寬其就業途徑、增強其創業信心的重要手段。
(一)農民工等人員返鄉創業培訓政策及其實施效果
從培訓主體來看,呈現出多元化傾向。人社、教育、農業等政府部門,工會、工商聯、共青團、婦聯等群團組織,以及各行業組織、企事業單位都在提供創業培訓服務。
從培訓模式和內容來看,由人社部門主導的創業培訓主要是推廣由國際勞工組織開發的SYB/SIYB創業培訓模式,內容包括管理能力、政策法規以及針對創業者個人需求的創業計劃輔導。其他職業技術院校、行業組織、農業推廣站等機構提供的培訓則一般包括“理論學習+咨詢輔導+后續扶持”三個模塊,內容除政策法規、管理基本知識外,還提供如養殖、農產品加工、運輸、農村旅游等項目相關的操作技能培訓。
創業培訓在提升創業能力、促進創業成功率方面取得了一定成效。吳易雄對湖南省24個縣1170名農民工返鄉創業培訓的效果進行跟蹤調查,結果顯示,返鄉農民工創業培訓后,創業方向更傾向于從傳統的種植業轉向養殖、農產品加工業、工業、商業、運輸業和服務業等經濟周轉快、效益好、勞動強度相對較低的行業;年純收入在2萬元以上的從培訓前的210人增加到436人;規模養殖戶從培訓前的292戶增加到382戶,規模經營戶從22戶發展到88戶。[4]
付海蘭對貴州銅仁地區返鄉創業農民黃某的個案分析也證明了返鄉創業培訓使受訓者進一步了解了國家政策方向、掌握簡單的經營管理知識,有的還及時獲取了寶貴的市場信息,對于返鄉創業人員堅定創業信心、增強抗風險能力、找準市場時機有較大幫助,提高了創業成功率。[5]
(二)農民工等人員返鄉創業培訓中存在的問題
總體來看,目前的返鄉創業培訓針對性有待提高、培訓效果不盡理想。主要問題有:
第一,管理體制未理順,培訓資源散亂,管理方式落后。目前,返鄉創業培訓的組織管理和實施機構眾多,培訓資源散亂,包括人社部門審批并綜合管理的技工、技師學校和就業培訓中心,由教育部門或其他政府部門綜合管理的中、高等職業技術學院、民辦學校、農業廣播電視學校、農業科技推廣中心等機構,由工會、工商聯、共青團、婦聯、殘聯等群團機構開辦的教育培訓中心,還包括由行業組織、企事業單位自行舉辦的培訓機構。這些培訓機構缺乏統一管理和有效統籌,在爭取資金支持、占領市場、爭取生源等方面存在競爭關系,培訓內容不一致,培訓質量參差不齊,影響了返鄉創業培訓的整體效果。在管理模式上,多數創業培訓管理仍然以經驗管理為主,主要采用時間地點固定的、傳統的課堂式教學方式,培訓流程依然類似于普通教育,有些地區還對學員的年齡、戶口和學歷條件進行嚴格限制,不符合農民工等返鄉創業人員的群體特點和需求。
第二,資金總體投入不足,使用效率有待提高。縣級以上財政預算中的就業專項資金是創業培訓資金的主要來源,其支付范圍包括職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、公益性崗位補貼、就業見習補貼、小額貸款擔保基金以及扶持公共就業服務等十多個科目,資金較為緊張,創業培訓補貼標準較低。如《銀川市創業培訓補貼資金管理辦法》規定,“創辦你的企業”(SYB)培訓補貼標準是1000元/人,而“產生你的企業想法”(GYB)和“改善你的企業”(IYB)培訓補貼標準只有300元/人。這些培訓補貼要負擔培訓所需的教材、師資、管理、服務等費用,加上返鄉創業培訓需求量大且投入大、回報周期長,僅依靠財政補貼存在巨大的資金缺口。另外,現行財政預算管理體制要求當年預算列支的費用必須當年使用完畢,為了實現進度要求難免出現階段性、運動式的資金使用行為。同時,政府多部門分頭實施培訓,造成資金總量分散使用、單個項目投入不足,總體使用效率不高。
第三,培訓內容不完整,培訓方式僵化,缺乏針對性。以SIYB培訓為例,創業培訓主要提供市場營銷、財務采購庫存等經營管理知識和有關企業經營的法規,幫助培訓對象制定并實施創業計劃書,但對于風險評估、融資貸款等重要內容則涉及不多。培訓方式以課堂上傳授知識為主,實訓、模擬等實踐環節明顯不足,接受培訓的農民工沒有機會將理論學習成果進行演習和驗證,影響了培訓的效果。
第四,培訓師資數量不足、結構不合理。受資金、政策等多方面因素制約,目前的創業培訓教師多為兼職,隊伍穩定性差,且總體數量跟不上創業培訓需求的增長,在地區之間分布也不均衡,欠發達地區的師資缺口更明顯。從師資隊伍的構成上看,受過統一培訓認證的SYB專業講師、大中專院校教師、政府部門官員、法律和財務專業人士是主體,專業技能人才和實際創業者代表較少,培訓者主要負責傳授理論知識、講解政策,而在傳授創業經驗、解決實踐問題方面明顯不足。
第五,培訓效果評價缺位,后續服務乏力。培訓效果評價主要是通過第三方對培訓內容、方式、效果進行評價反饋,從而發揮監督培訓機構、促進其完善培訓體系的作用。由于目前政府管理部門與培訓經辦機構的職能不清,有的地方直接充當了培訓機構角色,第三方評價也在一定程度上喪失了公信力。與提供培訓相比,包括提供政策咨詢、辦理小額貸款服務、進行專項指導、提供實習實訓場地等在內的后續跟蹤服務相對較弱,融資貸款門檻依然較高、創業孵化基地建設滯后、維權法律援助途徑不暢是普遍存在的問題。
(三)農民工等人員返鄉創業培訓政策的完善策略
總體思路是針對返鄉人員的群體特征和實際創業需求,通過完善培訓內容、創新培訓模式、理順管理體制、整合培訓資源、提高資金使用效率,建立創業培訓與創業孵化對接機制,全面提升返鄉創業培訓的針對性、實效性,使培訓總量、結構、內容、模式與經濟社會發展和農民工等人員創業需求相適應。具體政策建議包括:
第一,理順管理體制機制,整合培訓資源。對于返鄉創業培訓服務工作,應當讓市場在調節供需關系、配置培訓資源等方面發揮決定性作用,政府主要履行制定規劃、制訂規則和標準、通過經濟法律手段監督管理培訓機構等職能,健全管理制度,嚴格培訓考核。建立相對統一規范的返鄉創業培訓管理體制和監督管理制度,明確部門職能分工,人力資源和社會保障部門應當會同教育、農業、財政等其他部門共同制定、實施組合型創業培訓政策,整合培訓資源,統籌協調培訓工作,形成合力。
第二,加大資金投入,多方籌措資金,提高經費回報率。建立長效的創業培訓資金投入機制,在就業專項資金中單列創業培訓經費,并繼續加大財政支持。此外,要引導民間資本、風投基金等社會資金進入創業培訓領域,拓寬經費來源渠道。同時,建立健全對于返鄉創業培訓的補貼標準,嚴格資金撥付、考核和審計制度,將資金補貼標準與培訓效果評價、培訓合格率、創業成功率等定量指標掛鉤,提高資金使用效率。
第三,開展信息統計和需求分析,提高創業培訓的針對性。建立返鄉創業農民工等人員信息庫和數據統計分析機制,摸清返鄉農民工等人員底數和創業培訓需求。對人員類型、性別、創業情況等進行分析,分類編制創業培訓計劃,提供有針對性的創業培訓內容。在現有的有關經營管理知識、法規政策、就業技能之外,增加有關創業意識、創業項目指導、創業風險控制等內容。更多依托綠色農產品經營、民族傳統手工藝、鄉村旅游、家庭農家樂等真實項目開展培訓,將培訓轉化為試創業的過程。
第四,創新培訓模式,積極開展互聯網創業培訓。總結和推廣包括“綠色證書”模式、“開放職業學校”模式等在內的多種創新性創業培訓模式經驗,同時依托互聯網、電話、即時通訊等多種載體和平臺開展培訓、提供政策法律咨詢,鼓勵在城鎮從事電子商務的就業人員返鄉創業,指導農民工等人員利用電子商務和互聯網獲取市場信息和技術支持、拓寬擴展產品銷售渠道。
第五,打造優秀師資,加強培訓基礎能力建設。加大培訓導師的培訓工作力度,加強創業導師隊伍建設,吸收更多的技能專家、成功企業家、返鄉創業帶頭人等人群進入創業培訓師資隊伍,一方面提供更有現實可操作性的創業輔導,另一方面也為返鄉創業者帶來創業所需要的資源。政府應加大投資,建設一批能夠為返鄉農民工起到模范和帶動作用的創業實訓基地和創業孵化基地。
第六,建立與創業孵化對接的機制,做好后續服務。鼓勵鄉鎮企業、農產品加工企業等為返鄉創業人員提供創業見習、實習和實訓機會,指導創業培訓機構與各類創業孵化機構的對接,同時做好創業項目庫管理工作,向返鄉創業人員推廣一批切實可行、有較好發展潛力的創業項目。各地根據實際情況落實稅費減免、小額擔保貸款等政策優化創業環境,通過建立培訓學生檔案等方式動態掌握培訓后學員就業創業情況,利用多元化的信息交換平臺提供信息溝通和政策咨詢服務,積極幫助返鄉創業人員解決創業過程中的問題。
四、農民工等人員返鄉創業的管理和公共服務政策*
政府在農民工等人員返鄉創業中起著重要引導作用,扮演著服務者的角色。如何完善管理和公共服務政策,為農民工等人員返鄉創業提供優質而高效的服務,是擺在各級政府面前的一道難題。
(一)農民工等人員返鄉創業的管理和公共服務政策及其落地效應
農民工等人員返鄉創業的管理和公共服務政策主要體現在如下方面:一是降低返鄉創業門檻。與中央政府大力推進簡政放權的改革方向相適應,在支持農民工等返鄉人員創業方面,中央提出了一系列降低返鄉創業門檻的舉措,具體包括深化商事制度改革、優化返鄉創業登記方式,放寬和擴大農民工等人員返鄉創業的經營范圍,放松對返鄉創業投資的行政管制等。二是完善返鄉創業公共服務。統籌考慮社保、住房、教育、醫療等公共服務改革,及時將返鄉創業農民工等人員納入公共服務范圍。依托基層就業和社會保障服務平臺,做好返鄉人員創業服務、社保關系轉移接續等工作。探索完善返鄉創業人員社會兜底保障機制,降低創業風險。運用政府向社會力量購買服務的機制,改善返鄉創業市場中介服務。
在國家政策的大力支持下,近年來,農民工等人員返鄉創業活力明顯增強,創業人數越來越多,創辦的企業或經營主體日益增加,創業活動覆蓋的領域越來越寬,創業服務體系逐步健全。
(二)農民工等人員返鄉創業管理和公共服務政策落地的瓶頸性制約因素
就農民工等人員返鄉創業能否成功的影響因素來看,國家發展改革委經濟體制與管理研究所2015年全國城鎮常住居民問卷調查表明,進城農民工(549個樣本)認為,決定年輕人創業能否成功的最重要因素是個人能力和人脈關系,得分分別為4.46分、4.42分(取值區間為1~5分),明顯高于其他因素的得分;然后是社會信用環境、自身資金實力、國家政策引導,分別為4.19分、4.17分、4.16分;隨后是政府稅收減免,為4.12分;再次是融資渠道,為3.91分。[6]
這表明農民工自身認為,創業能否成功主要取決于個人能力、人脈關系、社會信用環境、自身資金實力、國家政策引導等因素。農民工等人員返鄉創業管理和服務政策的目的正在于提升返鄉人員的人力資本和創業能力,豐富其社會資源、健全社會支持網絡,并創造良好的創業社會環境。
從現實來看,影響農民工等人員返鄉創業活力進一步釋放,及相關管理和服務政策落地的制約因素主要包括以下方面:
第一,對返鄉創業的“放管結合”仍不到位。調研發現,在少數地方,基層政府仍存在審批程序繁瑣,不作為、慢作為,辦證不便利,一些收費不盡合理甚至“吃拿卡要”等問題。有些地方在簡政放權的同時,事中事后的市場監管沒有跟上,造成基層市場秩序混亂,影響創業者正常經營與合法權益。
第二,支持返鄉創業的公共服務體系仍不完善。目前我國中西部地區小城鎮發展依然滯后,教育、醫療、勞動就業等公共服務資源短缺,與大中城市公共服務發展差距明顯。這不僅會降低農民工等人員返鄉創業的意愿,也制約了基層政府為返鄉創業人員提供公共服務支持的能力。一些地方基層就業和社會保障服務平臺建設薄弱、客觀條件有限,無法為返鄉創業人員提供切實有效的創業指導、信息咨詢、項目推介、市場分析等創業服務。雖然小城鎮、小城市在戶籍準入方面趨于全面放開,但社會保障的地區轉移接續仍然存在制度障礙。
第三,管理和服務政策的落實機制不健全。雖然目前國家出臺了一系列支持農民工等人員返鄉創業的管理和服務政策,但政策的普及性和落實程度還有待提高,尤其是地方政府普遍持大項目導向,將主要精力放在招大項目上,服務措施也主要針對大項目,對農民工等人員返鄉創業的重視程度不夠。在一些地方,由于沒有制定細化措施,沒有將責任落實到具體部門,部門之間職責不清,導致一些服務政策難以落地。
(三)農民工等人員返鄉創業的管理和公共服務政策完善建議
構建支持農民工等人員返鄉創業的長效機制,應從建立和完善組織領導機制、“放管服”協同機制、區域聯動機制、典型示范機制等方面著手。就管理和公共服務政策而言,其完善應從如下方面著力。
第一,處理好政府和市場的關系。在推進農民工等人員返鄉創業的過程中,應充分尊重市場規律,讓市場在資源配置中起決定性作用。政府的主要作用是降低創業門檻、加強公共服務、健全基礎設施、加大財稅和金融支持力度等,為返鄉創業創造良好的市場環境。
第二,圍繞支持返鄉創業,進一步推進簡政放權、放管結合、服務優化。加大精簡創業項目立項、審批和辦證等前置條件,推行聯合審批、一站式服務和限時辦結等制度,為返鄉創業人員提供綠色通道。加強農村基層市場監管,完善執法體系,加大對假冒偽劣、非法經營、強買強賣、欺行霸市等行為的整治力度。在公共服務資源配置中更加重視中西部小城鎮發展,著力改善教育、醫療、就業等公共服務。加大財政投入,提升基層就業和社會保障服務平臺服務能力。建立更加便捷的社會保險轉移接續機制,對創業失敗人員給予一定社會救助。充分發揮“互聯網+”在創業公共服務中的積極作用。
第三,針對性地滿足農民工等人員返鄉創業的服務需求。應加強調查研究和市場需求分析,提高創業服務的精準性。如國家發展改革委經濟體制與管理研究所的社會調查發現,農民工中需要創業資金扶持或創業指導的人群是存在差異的。從職業角度看,專業技術人員、個體私營經營者和經理人員分別有43.6%、41.3%、36.8%的人選擇需要;從年齡角度看,18~25歲、26~35歲的人群分別有44.0%、41.1%的人選擇需要;從文化程度看,大學及以上或大專的高學歷人群分別有47.8%、40.2%的人選擇需要。[7]
針對這種人群需求特征,應將有一定技術、資金、經營或管理經驗的農民工,年輕農民工,高學歷農民工等作為創業支持的重點對象。
第四,健全支持農民工等人員返鄉創業的工作推進落實機制。應確定支持農民工等人員返鄉創業的牽頭負責單位,明確責任,加強頂層設計和統籌協調。建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制,形成強大合力。建立和完善政策執行評估體系,加強政策落實情況督查和考核,全力打通政策落實的“最后一公里”,確保各項政策措施落地生根。
中國鄉村發現網轉自：改革2016年10期
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