摘要:為推進同步小康以及基層黨組織建設，國家從2015年開始選派機關優秀干部到貧困村任“第一書記”、創新鄉村治理方式?！暗谝粫洝钡闹饕蝿帐欠鲐?，具體表現為：著力建強基層組織、著力推動精準扶貧、著力提升治理水平。隨著第一書記進入鄉村治理2年的工作歷程以及脫貧攻堅已經進入沖刺階段，如何發揮“第一書記”在鄉村治理中作用的最大化，如何協調“第一書記”與村“兩委”班子的關系，明確各自責任？如何更加有效地參與基層黨建？這些都決定了能否實現全面建成小康社會的進度和實現脫貧攻堅的效度以及人民的滿意度，從而推動鄉村治理新模式的探索，鄉村振興戰略的實現。
關鍵詞:第一書記；貧困村；基層黨建；鄉村治理模式
一、“第一書記”駐村的背景
隨著我國脫貧攻堅的深入，脫貧攻堅進入關鍵時期——貧困問題最嚴重的基層農村，一方面來看，由于貧困村一般存在資源匱乏、青壯年勞動力外出打工、經濟發展滯后的現象；另一方面，基層領導干部自身文化水平較低，治理能力有限，沒有長遠的發展眼光發現本村潛在的優勢，導致未能實現領導村莊脫貧致富，出現軟弱渙散村。針對這些問題，國家選派優秀機關干部進入貧困村擔任“第一書記”，強化黨和政府對鄉村的管理，實現分階段脫貧，到2020年實現全面建成小康社會的目標。2015年4月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組、國務院扶貧開發領導小組三個部門共同印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》解決鄉村治理問題。到目前為止，全國共選派19.5萬名機關優秀干部到村任“第一書記”，進入貧困村開展工作2年以來，一方面找準角色定位，幫助貧困村摘掉貧困帽子，通過增加農民收入，因地制宜發展經濟，最終實現脫貧。另一方面“第一書記”進入基層黨組織，加強基層黨組織建設，發揮“第一書記”的作用，探索新的鄉村治理模式。
二、“第一書記”在鄉村治理中的角色
1、農村發展新模式的“引路人”
“第一書記”入村后，都會首先進行摸底調查，因為脫貧攻堅要堅持以人為本，以人為中心，以群眾關系為主線。而摸底調查是進行脫貧工作的第一步，具體包括：貧困人數、每戶基本收入、致貧原因、可發展項目等，以便“第一書記”可以清楚知曉本村每戶的實際情況。“第一書記”入村提高了他們的經濟收入，用智慧拓展農村發展模式，改變不平衡不充分的農村發展現狀。“第一書記”實現貧困村經濟的增加，是他們入村最基本的職責，發展壯大集體經濟，既是全面深化農村改革，實現“脫貧攻堅”戰略的要求、也是增強農村基層黨組織凝聚力、戰斗力的物質基礎。黨的十九大明確實施鄉村振興戰略，是在當前我國現代農業建設取得重大進展，大規模剩余勞動力轉移進城又重新返鄉，全面建成小康社會的決勝階段提出的關于農業發展，農業實現現代化的新論斷?！暗谝粫洝弊鳛檎莆諘h精神的參與鄉村建設“引路人”，應該主動把鄉村發展規劃與國家的鄉村振興戰略相融合，構建現代農業產業體系，支持和鼓勵農民就業創業，促進農村第一、二、三產業融合發展，拓寬增收渠道，創新農村發展模式。例如：結合自身優勢，發展特色旅游，開展農家樂等。為返鄉農民提供更為靈活的就業方式，讓返鄉青年成為農村建設的主力軍，利用有利的政策優勢讓返鄉青年想要回，回得去，留得下。因此，“第一書記”是農村發展模式的“引路人”。
2、“村兩委”的協商者
農村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是村各級組織和各項工作的領導核心。農村黨支部和村民委員會是領導與被領導的關系，但由于在長期的發展中“村兩委”出現了一些不和諧因素，例如：兩委職責不清，出現推政；村委會攬政；村黨支部攬權等。從整體上來看，這是一種“內生型”治理方式，這種治理方式可以視為村莊行政權與自治權的博弈，無論誰處于上風都會打破村莊治理的平衡。而“第一書記”進入農村參與農村治理，是用外力平衡的新的嘗試與突破，對于“第一書記”在農村治理中的角色定位可以從兩個方面來看：一方面，“第一書記”不占“村兩委”班子職位，不參與換屆選舉、人事關系，這使得“第一書記”作為“村兩委”關系的協商者是有說服力的。另一方面，“第一書記”從選拔來源上看，本身就是政治素質好、具有一定文化科技知識、懂得經營管理的企事業單位優秀青年干部，他們參與農村治理，為農村注入了新鮮的血液，可以大力提升治理能力水平。因此，“第一書記”的角色既是鄉村社會管理者，又是參加者。
3、基層黨組織建設的組織者
加強農村基層黨組織建設，充分發揮鄉鎮黨委和村黨委組織的領導核心作用，對于加強和完善黨對農村工作的領導，密切黨同人民群眾的血肉聯系，深化農村改革，建設社會主義新農村具有重要意義。農村基層黨組織建設始終是鄉村治理中一部分重要的內容。“第一書記”由于擁有在機關工作的資源優勢，組織優勢和政治優勢，有良好的黨性和較高的政治領悟性。而“第一書記”所在村大都存在著村黨組織軟弱渙散，黨員教育管理松散甚至更嚴重的出現干群關系緊張，面對這種情況，“第一書記”要實行重點整頓和幫扶，持續抓好村黨組織整頓轉化。整頓中從實際狀況出發，既堅持正面教育、突出思想整頓，又要進行必要的組織整頓，并切實做好整頓后的鞏固提高工作。“第一書記”參與基層黨建，是新形勢下的一種全新的嘗試，是基層黨建的組織者、帶領者。
4、“好政策”的傳遞者
“第一書記”參與農村治理，他的角色既是直接參與農村治理，帶領貧困村實現脫貧的執行者，同時也是國家政策的宣傳者，人民民意的傾聽者和傳遞者。一方面，“第一書記”入村后，傳達文件精神，指導村黨員干部群眾學習會議內容，使宏觀政策利于理解，便于落實，建立政策傳遞機制，當好國家政策的翻譯官。另一方面，通過傳遞“好政策”的內容，與基層干部一道落實國家的利民政策，拉近與群眾的關系，用“好政策”切實解決群眾的困難。黨的十九大報告中關于解決土地問題的論述主要有：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”“深化農村集體產權制度改革、保障農民財產權益、擴大集體經濟”等?！暗谝粫洝眰鬟f“好政策”既可以為農村發展指明方向，使基層干部更加充滿信心的開展工作，又可以讓農民時刻感受到我們黨把解決“三農問題”作為全黨工作的重中之重，擴大群眾基礎，凝聚共識?！暗谝粫洝钡慕巧ㄎ粶蚀_，不僅僅能夠給農村發展帶來新的理論視野，而且還能調動群眾積極參與農村治理，提高治理水平，增加群眾對政府的信任。
三、新型鄉村治理模式的構建
中國的鄉村治理模式經歷了三個階段，分別是：國家統治下的“縣政紳治”；國家主導下的政社合一；國家治理下的鄉政村治。在“鄉政村治”體制下，基層農村管理體制中并存著兩個處于不同層面且相互獨立的權力：一是自上而下的鄉鎮政府的行政管理權。二是村委會的自治權。鄉鎮黨委政府、村委會和黨支部、村民三方在互相博弈中，維持著鄉村社會的運轉和秩序。“第一書記”參與鄉村治理的過程，可以再次平衡三方的力量，是治理的進一步深化的體現，是治理向善治的突破?！暗谝粫洝弊鳛楫斚锣l政村治治理模式下的“外來者”，勢必會打破原有的治理模式的平衡，構建新的治理格局。十九大報告中關于鄉村治理體系，習近平總書記強調：“加強農村基層基礎工作，加強自治、法治、德治鄉村治理體系?！?/p>
1、以“自治”為本，內消矛盾，完善自治體系建設
通過加強基層制度建設，促進鄉村治理主體多元化，“第一書記”作為“村兩委”的協商者進入村莊治理格局之中，治理方式形成了合作協商與多元自主，這樣有著共享共治內涵的兩種治理方式。村民自治組織是以村民自治組織的形式實現村民自我管理、自我教育、自我服務。“第一書記”參與扶貧工作以來，幫助村民了解國家政策，鼓勵村民通過組織化參與，能夠找到利益表達訴求的渠道，鄉村治理體制建立在村民利益單元的基礎上，凸顯了村民作為村莊治理主體的地位。通過“第一書記”參與農村政治生活，以實際行動注重農村話語權、表達權，使村民積極主動的參與基層政治生活，與村黨支部形成良性互動，是“鄉政村治”治理中村委會自治現代化的體現。形成鄉鎮主導，村民廣泛參與的治理格局，這樣的治理格局不僅緩解了治理主義一元化內在的矛盾，同時也重構了鄉村治理組織體系。
2、以“法治”為要，以法治“定紛止爭”建立完善的法治體系
作為法治建設的一個重要環節，法治監督在中國社會主義法治體系、建設社會主義法治國家中具有重要的意義，特別是基層監督體系的健全事關基層群眾的利益，因此尤為重要?；鶎狱h組織對黨員領導干部的監督是黨內監督的重要組成部分?！暗谝粫洝睆娀诵姓到y自上而下的監督，促使鄉政府規范自身的行為，完善現行體制機制，創新監督制度。一方面，加強教育、提高監督意識?！暗谝粫洝庇捎诰哂休^高的政治素養，深厚的理論知識，理應肩負起對提高黨員黨性的任務，積極倡導在黨內定期學習黨章，激發他們履行監督權力的責任感。另一方面，發揚黨內民主，增強黨內政治生活的透明度，“第一書記”深入基層，更有利于傾聽各方面的意見。
3、德治為基，以“德治”春風化雨
德治是健全鄉村治理的支撐，鄉村是人情社會、熟人社會，善于利用德治“以德化人”才能形成與法治相輔相成的德治體系。“第一書記”入村，要意識到德治對于鄉村治理的重要性，主動承擔塑造鄉村德治秩序的職責，例如：開展鄉風文化活動、樹立宣傳鄉賢典范等方式，改變貧困村“貧瘠”的精神面貌，同時為產業扶貧助力，努力打造農村“產業興旺”“生態宜居”“生活富?！钡拇迦荽迕病５轮误w系建設是一項長期工程，其效果也是緩慢顯現，“第一書記”對于鄉村發展要有長遠的眼光，轉變鄉村治理思路。
鄉村治理是社會治理的一部分，貧困治理是鄉村治理的重要組成部分，“第一書記”參與村莊治理，主要參與的就是農村的貧困治理，突破原有的貧困治理機制，進而補充和改變鄉村治理體系和鄉村治理格局。十九大中習近平總書記關于鄉村治理體系的暢想以及鄉村振興戰略的提出都為鄉村治理現代化指明方向，“第一書記”在鄉村治理中找準角色定位，適應改革步伐，其優勢會隨著改革的推進逐漸顯露，在鄉村振興戰略中，“第一書記”將成為新鄉村治理模式的推動者、踐行者。
作者簡介：賈姝寧，山西師范大學政法學院碩士研究生
中國鄉村發現網轉自：《改革與開放》2018年第2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
