摘要：在實地調研基礎上, 結合現有文獻資料, 對我國農產品批發市場現狀進行了分析, 指出其當前面臨的主要問題:缺乏統一規劃, 農產品質量安全檢測負擔較重, 以及農產品缺乏生產品牌和標準分級等。進而提出政府應采取的對策建議, 即科學規劃布局;完善公益性農產品批發市場建設與管理;公平對待不同屬性的批發市場;強化農產品流通安全中的政府介入;推進農產品品牌化和標準化發展;提高信息化水平, 構建信息反饋機制。
農產品批發市場作為農產品流通的中心環節, 是聯結“小生產”和“大市場”的重要渠道, 在穩定價格、保障供應、應對突發事件等方面發揮了重要作用。但是由于大部分農產品批發市場由社會資本投資運作, 具有逐利性, 同時由于相關法律體系不健全、管理機制不完善等多種原因, 導致現階段我國農產品批發市場領域出現了一些問題, 比如質量安全問題、收費問題等, 受到社會各界的廣泛關注。為此, 中國社會科學院財經戰略研究院課題組于2013年11月—2014年1月期間, 就相關問題先后對北京新發地批發市場、八里橋批發市場, 深圳海吉星市場、山東壽光蔬菜物流園、天津靜海海吉星市場進行了實地調研, 對我國農產品批發市場發展現狀、問題、困境、發展趨勢等, 有了較為全面的認識;對如何更好地發揮農產品批發市場的公益職能以及政府應采取何種方式合理介入, 有了較為明確的判斷。
一、農產品批發市場現狀
1. 農產品批發市場交易量占農產品流通總量的70%
我國自1984年建立了第一家農產品批發市場 (山東壽光蔬菜批發市場) 以來, 農產品批發市場發展迅速, 目前全國約有4 300多家, 其中億元以上的約有1 600家 (廖偉斌, 2012) [1]。2013年, 我國農產品流通中每年經由批發市場實現的交易額為3萬多億元, 交易量約占農產品流通總量的70% (雷敏, 2013) [2], 在連接城鄉產銷、滿足城鎮居民基本生活需求方面發揮著重要作用。
2. 形成了較為完善的網絡體系和分級流通格局
目前, 我國農產品批發市場基本形成了全國性網絡布局, 在農產品的主要產區、大中城市分別建立了產地批發市場和銷地批發市場, 在全國35個大中城市構建了城市“菜籃子”產品批發市場 (張明玉, 2010)[3]。許多城市對原有市場進行了升級、改善, 在全國范圍內建立了較為完善的一、二級批發市場銷售渠道。不同層次的農產品批發市場在城鄉農產品流通、交易和確保城鄉市場供應中發揮著不可替代的作用。
3. 國家政策在不同地區的落實情況存在明顯差距
國家有關部門先后出臺了多項政策規定, 對農產品批發市場的土地使用、用電價格以及稅費減免等實行優惠措施。但是由于地方經濟發展水平存在差距, 地方領導對農產品批發市場的重視程度不同, 導致各類優惠政策在基層執行時會被打上“折扣”, 在不同地區的落實情況存在較大差異。經濟條件較好的地區一般都制定了農產品批發市場規劃, 為批發市場建設提供各種補貼, 對各類政策措施的落實也較好。經濟相對落后的區域對規劃重視程度有限, 更加注重促進地方GDP增長的工業項目, 往往將批發市場視為營利性項目。從地域來看, 南方省份普遍對農產品批發市場的建設給予的優惠措施力度較小, 而北方地區對農產品批發市場在用地審批、稅費減免等方面的優惠較多。
4. 不同地域農產品批發市場密度相差懸殊
從區域分布來看, 年成交額億元以上的農產品批發市場東部地區最多, 占全國總量的65%左右, 中部地區占16%~20%, 西部地區占10%~16%, 東北地區在5%以下。在市場規模方面, 目前絕大部分市場占地面積在100畝以下, 大型和超大型銷地市場主要集中在環渤海地區, 大型產地市場相對缺乏。在市場密度方面, 不同城市帶差別較大。長三角地區農產品市場密度較高, 平均每387平方公里就有1個億元以上農產品綜合市場, 單個市場輻射人口約為38.2萬人;環渤海和珠三角地區的市場密度較低, 單個市場輻射面積分別為2 012.3平方公里和1 824.4平方公里, 輻射人口分別為163.1萬人和188.2萬人。
5. 農產品批發市場硬件設施建設和管理水平差異較大
近年來, 農產品批發市場發展速度較快, 無論是建設規模、硬件設施、配套服務, 還是管理水平、市場規范程度等都有了較大進步。但從總體發展狀況來看, 農產品批發市場的硬件建設水平和管理水平呈現較大差異, 既有像深圳海吉星這樣與國際接軌的現代交易市場, 也有相當一部分設施簡陋的傳統市場。目前多數農產品批發市場仍為露天交易, 服務功能上也多以提供交易場地為主, 物流配送仍處于自發階段, 僅有一些大型一級批發市場提供加工、冷藏等相應服務。但是, 在發展較好的一級批發市場也呈現出了比較好的發展趨勢。一是建立了第三方檢測中心。如深圳海吉星、山東壽光等, 在農產品質量檢測方面都與有關部門合作建立了第三方檢測中心, 由批發市場具體運營, 并與政府部門合作, 出具最終檢測報告 (一般是在農產品上市前進行初檢, 如發現問題將會立即封存農產品, 不予上市交易) 。二是批發市場向產地和最終銷售兩端進行延伸。像北京新發地、山東壽光以及深圳海吉星都建立了生產基地或與產地合作建立產銷同盟, 以減少對天氣或產量的依賴, 增強自主控制能力, 保障市場供給。三是設立了市場準入條件。像深圳海吉星、北京新發地對進駐批發商設立了較為明確的“進入門檻”, 主要以達到一定規模的交易量作為進入條件, 通過逐漸減少批發商數量, 實現規模化和集中化, 從而提高運營效率和管理效率。
二、農產品批發市場面臨的問題
1. 缺乏統一規劃, 一些地方存在惡性競爭
一是市場重復建設問題嚴重。由于缺乏全國統一的發展規劃, 各種形式的投資主體盲目進行投資建設, 同類型市場往往“比鄰而居”, “有市無場”的現象嚴重, 從而造成惡性競爭。一些地方“買客戶”已成為市場競爭常態, 對農產品批發市場的正常運營造成極大破壞, 擾亂了市場秩序。
二是不同規模的批發市場分布需合理引導。據不完全統計, 目前全國占地面積在1 000畝以上的農產品批發市場共有17個, 其中銷地市場11個, 主要位于京津地區;500~1 000畝的市場28個, 其中銷地市場10個 (京津地區占6個) ;100~500畝的市場共有658個;其余約80%的農產品批發市場規模在100畝以下, 且主要分布在西部地區。總體上, 大型批發市場主要分布在東部地區, 多為銷地市場;而西部地區批發市場的絕對數量多, 但規模普遍較小, 且多為產地市場。因此需要及時出臺國家統一規劃, 對各地區農產品批發市場的布局、規模以及類型予以明確規定, 引導批發市場均勻分布, 從而更好地滿足不同地區的發展需要。
2. 缺乏批發市場相關法規, 收費標準不統一
一是我國尚未以法律形式明確農產品批發市場的公益性地位, 無法保障其公益職能的有效發揮, 而且現有農產品批發市場都以企業化方式運作, 大部分由民營投資或村集體所有, 有追求利潤的內在動力, 即便是由國資控股的批發市場 (例如深圳海吉星、北京八里橋市場) 也都將盈利利潤指標作為考核標準, 因此如何保證農產品批發市場公益職能的發揮與其“利潤最大化”目標的相互平衡, 需要政府切實承擔起對公益性職能的支持責任。雖然近幾年國家和一些地方政府出臺了相關政策, 加大了扶持力度, 積極投入支持資金推動農產品批發市場升級改造, 但是仍未能在法律層面和政府考核國有企業的制度層面進行完善和調整, 因此依然無法有效發揮農產品批發市場的公益職能, 也使其在保障食品安全、改善經營環境等方面缺乏動力。
二是與農產品批發市場直接相關的法律法規建設滯后。我國尚未出臺法律法規確立農產品批發市場的交易規則, 直接影響了對農產品批發市場功能的發揮及市場秩序的規范, 造成一些批發市場存在收費混亂的情況。目前, 各批發市場名義上僅收取交易費 (一般為交易額的2%) , 也有的批發市場僅收取攤位費 (南北方交易習慣有差別, 南方多收取攤位費, 北方則收取交易費) , 而且無論是實地調研還是文獻資料統計, 目前各批發市場的收費在農產品價格中所占的比重都低于5%, 像深圳海吉星的收費甚至不到2%。但是由于批發市場在所在區域多具有一定的壟斷性, 而且市場中攤位的位置對業主經營效益有直接影響, 因此一些市場采取對地理位置好的攤位進行招標、拍賣, 導致其價格遠遠高出交易費, 也就造成了所謂的收費高現象。此外, 對各項服務設施、服務功能等也進行多種類別的收費, 加重了經營者負擔, 進而推高了最終銷售價格。還有的經常出現經營者相互間壓價和傾銷等現象, 市場競爭無序, 從而影響批發市場的規范運作。
3. 農產品質量安全檢測負擔較重
一是農產品質量安全檢驗覆蓋范圍有限。目前, 批發市場在蔬菜上市前對場內各品類蔬菜進行檢驗, 基本采取送檢方式, 而且能夠對上市商品進行檢驗的批發市場基本上都是具有較大規模和影響的一級銷地批發市場。中小規模的批發市場因資金、人力以及設備所限, 無力對上市商品進行檢驗, 導致農產品質量檢測未能實現全覆蓋, 有相當一部分上市銷售的鮮活農產品沒有經過質量安全檢測, 存在較大漏洞。
二是農產品批發市場承擔質量安全檢測成本, 加重了運營負擔。目前, 農產品質量安全檢測的場地、人員以及各類運營成本都由所在批發市場承擔。雖然像深圳海吉星、山東壽光物流園等都建立了第三方檢測機構, 但是其日常運營支出, 包括檢測樣本費用、人員工資等, 均由批發市場負擔。還有一些批發市場的檢測機構為農業局派駐機構, 場地由批發市場提供, 其他費用由雙方共同承擔。由于農產品質量安全檢測費用較高, 為降低成本, 農產品批發市場往往會減少檢驗人員、減小檢測規模, 使質量安全檢測的范圍和品種都較為有限, 而且難以實行抽檢。
三是農產品質量安全責任主體不清晰。《農產品質量安全法》規定農產品批發市場對場內農產品承擔質量安全責任, 也就是說, 如果批發商經營的農產品出現質量安全問題, 批發市場需要承擔責任。實際上, 批發市場是銷售集散地, 而不是農產品的直接經營者, 其功能是提供經營場地, 規范市場交易秩序和行為, 對批發商的進貨來源及質量難以控制, 僅依靠批發商對農產品進行上市前的質量安全檢測, 只能是限制相關批發商入場或對有問題的產品封存、禁止銷售, 很難讓批發商承擔責任, 更無法倒逼生產環節注重質量安全, 建立產銷一體化的質量檢測體系。
4. 農產品缺乏生產者品牌和標準分級
目前, 一些入場交易的農產品已開始使用品牌, 但多以產品產地名稱為標示, 或者以經營者名字命名, 缺乏具體的生產者品牌, 導致某些產品一旦出現質量安全問題, 無法區分具體生產者, 而使產品所在地的同類產品都受牽連, 給當地經濟和種植戶帶來巨大損失。因此應鼓勵生產者樹立品牌意識, 減少因外來因素遭受的損失。隨著市場對農產品質量要求的日益提高, 一些農產品市場, 像深圳海吉星、山東壽光以及北京新發地等一級批發市場, 對多數蔬菜都實行了標準化包裝, 并進行了分類。但是由于我國尚未實行農產品標準化制度, 未對農產品包裝規格、分類等級進行嚴格劃分, 大部分農產品在交易過程中未實行標準化分類, 使得蔬菜等生鮮產品在裝運過程中損耗較大, 交易效率較低。
5. 冷鏈物流體系及流通、加工等功能不健全
隨著人們生活水平的提高, 反季節蔬菜供應和長距離運輸成為農產品流通的常態, 因此低溫保鮮成為物流的重要內容。但是我國冷鏈物流基礎設施不足, 冷鏈物流技術推廣滯后, 大部分生鮮農產品仍在常溫下流通。全程冷鏈比率較低, 肉類只有10%;水產品僅20%;果蔬只有10%~20%的采用低溫物流, 導致我國每年果蔬產后損耗率高達20%以上。[4]另外, 第三方冷鏈物流企業發展落后, 冷鏈物流法律法規體系和標準體系不健全, 使得生鮮農產品的損失率高, 質量安全無法保障, 無法滿足現代流通的發展需求。
現有批發市場的加工、配送功能不完善。大部分農產品批發市場沒有初加工、包裝等增值業務, 這些業務多數由批發商自行解決。在配送方面, 只有部分批發市場建立了配送中心, 但都僅限于提供少量車輛, 且多委托給第三方承包經營, 批發市場僅收取管理費或租賃費。
三、政府介入農產品批發市場的對策建議
1. 科學規劃布局, 引導批發市場良性發展
根據全國農產品產地、銷地及中轉地分布和需求情況, 制定國家層面的《農產品批發市場發展規劃》。加強對不同地區、不同規模農產品批發市場的統籌調控, 根據中東西部地區各自的區位優勢, 統籌規劃農產品批發市場的布局、規模及數量, 重點加強東部與西部地區的有效對接、農產品產地與主要消費地的對接, 將有利于實現平衡批發市場在全國范圍內的有效分配, 也有利于縮小貧富差距。
構建高效的全國農產品批發市場網絡體系。一是在全國建立20個左右的重點市場, 包括產地、中轉地、銷地以及口岸市場, 形成國家控制的核心樞紐;二是對一級批發市場數量實現總體調控, 在人口500萬及以上城市建設1個一級批發市場, 2個二級批發市場, 避免惡性競爭;三是引導各地培養各類具有地方特色和優勢的專業型農產品批發市場, 并以周邊的小型農產品批發市場為依托, 形成區域性農產品批發市場網絡。
2. 采取國有控股形式, 完善公益性農產品批發市場建設與管理
從調研情況來看, 政府直接投資建市場的做法需要慎重考慮。一是由于全國范圍批發市場格局已基本形成, 新建一批公益性市場將會對現有體系造成沖擊, 并引發新的不公平競爭, 導致市場秩序紊亂, 不利于農產品批發市場健康發展, 而且20世紀90年代中期, 國家也曾嘗試過建設若干“中心批發市場”, 但效果并不理想。二是從總體情況看, 現有農產品批發市場有相當一批為國有資本投資或控股。以調研企業為例, 深圳海吉星和北京八里橋市場都是國有企業, 體現了公益特征, 只是由于目前我國處于轉軌時期, 國有企業正在經歷從代理政府職能到自負盈虧、追求市場利益, 再到強調國有資本發揮公益職能, 因此現有國有屬性批發市場評價機制的調整, 由利潤導向轉為體現公益性, 將是核心所在。
在建設公益性批發市場過程中, 建議重點通過提升現有市場國有資本出資比例, 實現國有控股, 完成國有公益性市場布局, 同時加大資金投入, 支持傳統農產品批發市場的基礎設施改造。對現有一級農產品批發市場進行布局合理化升級, 對內部結構進行科學化改造, 對批發市場內的道路設計、車行道、環行線等進行科學規劃, 提高運行效率。在完善功能方面, 為農產品批發市場配備冷庫、實現全程冷鏈, 加強倉儲設施、配送中心的建設, 提高綜合服務能力, 建設集配中心, 逐步實現農產品批發市場的現代化和信息化, 保障農產品批發市場有效發揮其公益性職能。
在對國有批發市場管理方面, 建議以設立專項基金或投資控股公司的方式運作, 通過設立管理委員會或國家公益市場集團公司負責市場的運營管理 (趙爾烈, 2009) [5], 也可委托給專業機構具體操作, 由管理委員會對其運行進行監管, 發揮政府和市場競爭的雙重力量 (劉勝春, 2012) [6]。
在政府對農產品批發市場投入資金后, 應對資金使用進行嚴格的監督和后期審核, 對不按規定使用資金的行為給予嚴厲的懲罰。同時還應重視對資金使用效率的評價, 評價指標包括資金利用率、資金使用的規范程度等, 督促被投資企業更好地利用資金, 為后續發展提供支撐。
3. 加大優惠政策范圍, 公平對待不同屬性的批發市場
為使農產品批發市場更大程度地發揮其公益性, 同時避免造成新的不公平, 在對批發市場給予優惠政策的過程中, 應注重普適性, 對不同屬性農產品批發市場“一視同仁”。因此建議:一是由傳統的“補市場”變為“補品種”, 增加農產品國家儲備品種, 對大路菜品種給予軟、硬件補貼以及貢獻補貼。對大白菜、土豆、蘿卜、胡蘿卜等10種大路菜不收進場費, 并對其進行限價, 通過價格基金來補貼, 以降低最終售價。二是擴大農產品運輸綠色通道范圍, 繼續降低農產品運輸成本。將執行綠色通道的農產品品種范圍由鮮活類農產品擴大到冷凍、冷藏類等重要農產品;將免收農產品運輸通行費的道路范圍擴大到全部收費公路。此外, 政府還可借鑒其他國家把農產品批發市場作為公益性基礎設施給予免稅的做法, 在減免房產稅、土地使用稅的基礎上, 免征營業稅和所得稅。
4. 強化農產品流通安全中的政府介入
《農產品質量安全法》對主體責任的規定, 本質上是一種層層追溯的倒逼機制, 即從消費者追溯到中間環節, 再追溯到生產源頭。但由于農產品生產呈分散化的特點, 與具有品牌標識的工業品有很大差別, 通過中間環節很難追溯到源頭, 而且源頭又難以進行有效監管。因此建議, 一是建立農產品流通追溯的制度規范, 強制要求批發商建立進貨來源記錄和索證制度, 保證問題產品可追查到上游。二是由農業局在批發市場派駐檢測機構, 出具具有法律效力的檢測文件, 對出現問題的產品交由專業的第三方檢測機構進行復檢確認, 再進行處理。三是對由政府與批發市場共同建立的第三方檢測機構, 采取政府購買服務的方式, 發生費用由政府“買單”, 企業提供場地和人員進行具體操作, 政府對檢測報告統一管理, 并在出現問題時進行比對或出具權威解釋, 從而減輕批發市場的經營負擔。
5. 推進農產品品牌化和標準化發展
一是通過資金支持, 鼓勵大型批發市場率先推進農產品標準化, 發揮引領和示范作用。目前一些批發市場已向產地市場和銷地市場兩個方向延伸, 像北京新發地和山東壽光都已開始自建生產種植基地, 控制上游生產質量, 發展品牌農業。二是逐步推廣農產品包裝標準化。雖然標準化能夠提高效率、降低損耗, 但會增加成本, 在推廣過程中存在較大阻力。因此建議: (1) 在初始階段類比技術推廣的方式進行補貼; (2) 提高標準制定與標準推廣的同步性, 在建立行業標準、地區標準后, 對批發商使用標準包裝材料給予優惠和鼓勵, 并逐步過渡到強制性標準; (3) 在適當時候規定必須采用標準包裝材料才能進場交易。
6. 提高信息化水平, 構建信息反饋機制
由于農業生產較為分散, 農產品批發市場信息傳遞的范圍有限, 使得通過互聯網、手機、廣播等手段發布農產品供求、品種、質量、價格等信息的功能無法有效發揮, 無法及時指導農業生產。因此建議, 在農產品批發市場重點建設一批覆蓋面寬、輻射力強的信息網絡平臺, 根據農產品種植、銷售情況及周期特征, 建立和完善涵蓋多個品種、不同地域的統一的農產品產需及價格信息監測系統, 建立農產品流通信息支撐體系, 為消費者、農民、零售商、中間商以及政府提供有用的信息。
在此基礎上, 應建立批發市場應急聯動機制。鼓勵農產品銷地與產地批發市場建立穩定的供應鏈關系, 通過衛星遙感技術判斷供應基地的收獲情況并預估農產品產量, 根據估計結果進行應急預警, 有效應對突發公共事件, 提高保障能力, 確保市場供應。
中國鄉村發現網轉自：北京工商大學學報(社會科學版)2014年06期
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