主持人:唐紹欣 山東大學經濟研究中心副教授,碩士研究生導師,在《經濟科學》、《經濟學動態》、《學術月刊》等發表多篇學術論文。
秦慶武:山東社會科學院農村經濟研究所所長、研究員。山東社科院學術委員、優秀專家。主要專業研究方向:農村經濟學、發展經濟學、區域經濟學等。1981年以來,在《中國社會科學》、《中國農村經濟》、《人民日報》等省以上學術刊物和理論報刊發表論文和調查報告180余篇,出版個人專著《農業產業化概論》等3部,主編或合著專著10余本。主持過10余項國家級和省級社會科學規劃課題和軟科學課題,曾獲4項中宣部“五個一工程”獎,2項省精品工程獎,1項省優秀圖書獎;獲省社會科學優秀成果一等獎1項,二等獎2項,三等獎9項。1996年被批準享受國務院政府特殊津貼,并被評為山東省十佳理論工作者。兼任中國農業經濟學會理事、山東農村改革與發展研究會副會長兼秘書長、山東農業大學兼職教授(碩士研究生導師)、省政府農業專家顧問團成員。
主持人:長期以來,農民負擔問題就是制約農業和農村經濟發展,影響農民增收和農村社會穩定的重大問題。盡管中央多次發布文件,三令五申要減輕農民負擔,但仍難奏效,且愈減愈多,自有其思想認識上和制度上的深層原因。你提出一種觀點,認為農民負擔只減輕是遠遠不夠的,只有徹底取消農民負擔,才是解決“三農”問題的根本出路。那么,為什么要取消農民負擔?
秦慶武:農民負擔是一個歷史的概念。目前來看,僅僅減輕是遠遠不夠的,徹底取消農民負擔,是有充分的理論依據的。首先,農業已不再是社會財富主要來源。在傳統農業社會,農業是社會的主導產業,是提供社會財富的主要渠道,因此歷史上承擔稅賦的主體是農民。無論是“稅人”還是“稅地”,對農業和農民征稅都有其合理性。當然,農業社會國家的官僚機構也比較簡單,農民所供養的官員人數有限。然而,在一個工業為主導產業的社會里,社會財富的提供主要是工業、服務業而不是農業的條件下,依然把農業和農民作為納稅主體,則必然要產生社會不公平。目前,我國已進入到工業化中期階段。在國內生產總值的構成上,農業的份額不斷下降,目前僅占不到15%。農業所提供的稅收,僅占全部國家財政收入的3%左右。用占GDP15%的農業增加值所產生的收益和稅費,去為占人口70%的農民提供公共產品,去保證農村基層的政權和組織運行,這本身就是極不合理和十分困難的。其次,征繳農業稅費的成本太高。我們過去好像從來沒有計算過農民稅費的征收成本。在目前鄉村財政收入嚴重不足的情況下,鄉村干部實際上要用70%以上的精力去向農民要錢要糧。據估計,目前我國每年從農民那里征收的稅費總數約為1800億元。從投入上看,我們征繳1800億元的費用至少需要動用460萬人的人力(全國4.5萬個鄉鎮,每個鄉鎮平均20人計;74萬個行政村,每村5人計);從政治上看,我們所付出的是干群關系緊張,農村社會不穩定的巨大成本。從經濟上看,農民收入受到影響,負擔沉重,增收困難,必然使農村市場萎縮,從而影響內需,影響整個國民經濟的增長和發展。然而這1800億元,僅是近幾年來我國財政收入總量的1/10左右。第三,農民負擔是對農民不公平的國民待遇。通過稅賦的公平分配,為全體公民提供大致相同的公共服務和公共設施,應該是政府的責任。目前在城市,教育、醫療、公共道路交通、綠化、各類基礎設施建設,居民基本上不必拿錢。居民個人所得稅的起征點是月收入800元。在農村,本來公共設施和公共服務就十分落后,但所有的東西幾乎全靠農民自己拿錢。如農村義務教育,道路橋梁的修建等等。盡管農民一年的現金收入可能還趕不上城市職工一月的收入,但還必須交納各種稅費和攤派。這些不公平是非常明顯的。據典型調查,目前在鄉鎮財政開支中,中小學教師工資要占50~70%的比例,實際上農民家庭開支的很大一塊是被教育開支吃掉了。鄉村教育是義務教育,受益的是整個國家國民素質的提高,是純公共產品,最應該是由國家拿錢的,但現在仍由農民承擔。同樣,計劃生育、民兵訓練、優撫等等,也不是純粹的地方性公共物品,讓農民單獨承擔其費用也是不合理的。因此,調整國家的國民收入分配格局,改革農村財政體制,使國家收入分配更多地向農村傾斜,于理于法都是應該的。第四,對農業應支持保護而不是索取。農業是弱質產業,對農業進行支持和保護是政府的重要責任。當代工業化國家一般都給農業以高度保護,如美國對每公頃土地直接補貼100-150美元,歐盟為300-350美元。對農業和農村發展的投入一般都占財政支出的10%以上。但我國可能是世界上少數負保護水平最高的國家之一。每公頃土地向農民收取的稅費接近200美元。從一些成功國家和地區的經驗看,人均國民生產總值超過300美元之后,即開始轉向保護農業。人均國民生產總值達到1000美元時,基本完成從掠奪農業向哺養農業的轉變。目前我國人均GDP已接近1000美元,指導思想和基本政策應該有一個根本的轉變,就是從提取農業剩余轉向保護支持農業。加入WTO以后,這一要求更為迫切。
主持人:長期以來,許多人都有一個看法,就是認為在中國農民人口占大多數的情況下,不可能讓少數人來補貼多數人,讓城市來支援農村。現在,我國農村人口仍然占60%以上,要取消農民負擔,條件是否已經成熟?
秦慶武:我認為,取消農民負擔的條件已基本成熟。我們應該認識到,雖然我國農村人口仍然占大多數,但我國廣大農村還處在傳統農業階段,農業文明的落后生產方式仍占有主導地位。農業本身的低效益和農業文明的停滯性使農民不可能靠農業創造出多少財富。這從農業稅費占國民收入的比重中可以清楚地看出來。而我國的工業作為一種新的文明形態,它的擴張性,高速增長性卻能夠在較短的時間內就創造出巨大的生產力和社會財富。工業文明主要在城市,因此城市率先獲得和享受了工業文明的成果。當工業成為創造社會財富的主要來源時,用工業反哺農業,讓城市支援農村,實現“農不養政”,也就成為必然。經過認真計算,我們認為全面免除農業稅費是可行的。據考證,目前只有中國和越南還有“農業稅”稅種,而越南又是學的中國“經驗”。根據統計資料,2000年我國農業稅總額為465.31億元,鄉村人口人均為48.68元;按2000年全國農民人均純收入2253.39元計算,“三提五統”5%的提取率人均為112.6元,全國總額為908.7億元。上述兩項全國總額已達1374億元。然而,農村的各種亂集資、亂攤派、亂罰款和以資代勞等“三亂”收費,尚未算進去。根據各地調查資料,這一塊收費,低者農民人均50元左右,高者人均100元以上。按照低位農民人均50元計算,全國收費總額約為400多億元,如此算來,支撐整個農村政權機構和村級組織運行的實際費用,全國約為1800億元。這與農業部2000年對農民負擔的統計1779億元大體相當。目前,我國的財政總收入已達2萬億,根據有關部門測算,加上各類收費、基金等預算外收入總財力已達到2.5萬億左右,而擁有8億多農民的農村總財力僅占7%左右,而且幾乎都是靠農民提供的。以7%的總財力來對應70%的人口,農村的財政如何能夠收支平衡?農民的負擔如何能夠減下來? 實際上,對于8億農民花費極高的征稅成本和社會不穩定成本來收取1800多億元稅費,可能在別的環節稍一用力即可解決。此外,我國近年來每年財政增收都要達到2000億元左右,另外每年還要發行幾千億元的國債,如果下決心解決農民負擔問題并不是沒有條件。國家財稅部門和其它有關部門應該認真研究一下現行財政體制改革問題。為此,我們建議中央痛下決心,把面向農民征收的稅費全部減免。如一時拿不出如此多的資金,可考慮將每年用于補貼給農業流通環節的約1000億元費用,拿出大部或全部直接補貼給農民,亦可將困擾我們多年的農民負擔問題徹底解決。
主持人:取消農民負擔是一個大趨勢,但考慮到方方面面的因素,恐怕也不是馬上就能做到的,可能需要許多方面的政策調整和體制創新。你認為需要進行哪些方面的配套改革?
秦慶武:今年中共中央1號文件提出,要增加農民收入,必須減輕農民負擔,并提出今年起全面取消農業特產稅,降低農業稅稅率。農民負擔實際上已經開始了從減輕向取消的轉變。但是要真正取消農民負擔,必須做到“農不養政”,必須進行一系列的政策調整和制度創新。 一是要轉變政府職能,減少鄉鎮政府事權,改革鄉鎮機構。我國歷史上就有“皇權不下縣”的說法,即縣是面對農村的最基層的政府。我國目前設立的鄉鎮一級政府,實際上不是一級完整的政府。鄉鎮一級的很多部門特別是有權力的部門,都歸屬于上級主管部門管理,鄉鎮一級缺乏很多作為一級政府所必須具備的職能。在市場經濟條件下,經濟發展所需要的資源配置主要靠市場來進行,政府的職能主要是向社會提供公共服務和公共產品。然而目前的鄉鎮政府由于財力所限,養人已經十分困難,根本沒有能力為社會提供公共產品,只能提供少量的服務。根據這種情況,完全應該實行機構改革,改變鄉鎮政府作為一級政府的性質,將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構,即鄉鎮公署或公所,僅聘用少量的公務人員,完成其公共職能。減人是減輕農民負擔的關鍵。
主持人:減人后鄉鎮的公共服務職能如何履行?
秦慶武:一是縣級及其以上的政府和部門,不得再把大量的任務,特別是升級達標要求壓到鄉鎮,要想讓鄉鎮辦事,就必須給錢,堅決改變目前事權與財權不相稱的狀況。鄉鎮一級原來所存在的公共服務職能,主要是由一些事業單位承擔,如農機站、經管站、畜牧獸醫站等,其機構和人員可以仿照日本農協和臺灣農會的方式,轉為為農民服務的中介組織,政府給予一定的支持,但不再列入政府編制序列,使其靠服務來逐步自己養活自己。二是取消鄉鎮一級財政,由縣級財政承擔鄉鎮開支。原來鄉鎮作為一級政府,鄉鎮財政實際上無法支撐其正常運行,鄉鎮財政除了收錢養人之外,無法履行公共財政的職責。因此,在鄉鎮作為一級政府撤消以后,鄉鎮不再作為一級財政主體存在。鄉鎮一級的財政稅務部門經精簡后,仍可存在,但只作為縣財稅局的派出機構,承擔轄區范圍內工商稅收和農業稅收的征繳和上解。鄉鎮一級的公務員工資,由縣級財政統一發放。縣級財政的缺口部分,由中央和省財政通過轉移支付來解決。無論富裕地區和貧困地區,縣鄉兩級公務員應該得到大致相同的收入。不能象現在一樣差距可達到5-10倍。中央和省級政府應當建立和完善轉移支付制度,要保證欠發達地區的農村居民能夠享受到義務教育、醫療衛生保障等最基本的公共服務。三是建立對城鄉居民公平的個人所得稅征收制度。從長遠看,在取消農業稅費的基礎上,可以針對所有城鄉居民建立公平的和統一的個人所得稅的征收制度。個人所得稅是一個十分重要的稅種,在許多國家都占有很重要地位,一般達到GDP的10%以上,而我國僅占0.43%,相當于前者的1/20。個人所得稅的特點是針對實際收入統一征稅,起征點一致,比較公平。如我國針對城市居民征收的所得稅,起征點為800元,超過部分的收入越多,征收越多,可以起到調節貧富差距的作用。對農村居民,我們也應該同等看待,僅征收月收入800元以上的部分,其它稅費應一律免除。隨著城鄉居民收入水平的提高,這一種稅種的潛力會越來越大,應該有廣泛的稅基。2000年我國的個人所得稅僅為500億元,這與對富裕階層的征收力度不夠有很大關系。如果制度設計的更嚴密,更合理,或者政府拿出對貧苦農民收費的一半勁頭來對付形形色色的偷稅漏稅,所得稅的大幅度增加是可能的。
主持人:現在農民負擔有很大一部分是教育支出,對農村義務教育經費,應該如何解決?
秦慶武:農村義務教育經費包括教師工資,是目前鄉鎮財政支出的大頭,實際上是由農民來負擔。雖然從2002年開始,中央要求教師工資由縣級財政統一發放,但是由于財源不足,縣級財政也不堪重負,多數地區還是要依賴鄉鎮財政上解收入來解決。因此,雖然農村教師工資發放渠道變化了,但資金來源并未變化。本來應該由國家承擔的義務教育經費,現在仍然還是由農民承擔。其改革的思路是由農民承擔變為國家承擔,其中一半以上必須靠國家的財政轉移支付來解決,因目前中央財政已占全國總財力的52%。目前農村的公辦教師全國人數約為650萬,如每人每月工資按1000元計算,全國約需650億元。如果中央下決心解決這一問題,從目前每年約2000億元的財政增收中拿出1/5,即500億元,再由各省分擔其余部分,這一問題便可基本解決。這樣,農民的負擔水平便可大大下降,鄉村組織的開支緊張可大大緩解。
中國鄉村發現網轉自:《學術前沿》2004年第1期
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