——以浙江省德清縣為例
摘要：對(duì)浙江省唯一的全國農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)德清縣進(jìn)行分析, 解析其在試點(diǎn)近兩年來的經(jīng)驗(yàn)與成效, 特別是以落實(shí)“八項(xiàng)制度創(chuàng)新”為抓手, 賦予農(nóng)民“六項(xiàng)權(quán)能”, 逐步明確了產(chǎn)權(quán)關(guān)系, 規(guī)范了運(yùn)行機(jī)制, 建立了交易平臺(tái), 激活了抵押功能, 形成了一套行之有效的“德清模式”。通過剖析“德清模式”的措施和經(jīng)驗(yàn), 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和成效, 為我國推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革提出對(duì)策。針對(duì)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題, 建議合理設(shè)置并妥善界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;以“靜態(tài)管理”模式完善股權(quán)固化改革;賦予農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位;構(gòu)建科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu), 完善村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營機(jī)制;規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配, 逐步縮小集體福利分配的范圍;加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè), 拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)階段我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分, 其制度安排關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性收入, 是完善農(nóng)村多種收入分配方式、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要途徑[1-2]。近年來, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、組織構(gòu)成、成員身份等都出現(xiàn)了新的變化。截至2013年, 農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額已達(dá)2.86萬億元, 村均約500萬元[3]。但隨著市場化改革的深入, 農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不明晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)不順暢等問題日益突出, 不適應(yīng)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變化, 導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重, 嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。
國內(nèi)學(xué)者很早便開始了對(duì)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度特征、演變規(guī)律和制度變遷路徑的研究。朱希剛等[4]在1993年便指出股份合作制是我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一種理想模式, 在具體實(shí)施中應(yīng)側(cè)重于承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營的分離, 重在通過權(quán)利運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。方志權(quán)[5]從對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的理論分析出發(fā), 探討了推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的可選模式。
近年來, 隨著我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的展開, 更多學(xué)者從各地經(jīng)驗(yàn)入手, 分析了我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在地方實(shí)施碰到的問題。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司調(diào)研組[6]結(jié)合浙江實(shí)踐, 對(duì)界定成員資格、設(shè)置集體資產(chǎn)股權(quán)等方面進(jìn)行了較為深入的分析。胡東莉[7]注意到由于村經(jīng)濟(jì)合作社成員身份認(rèn)定的差別, 造成改革過程中各地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入有較大差別。姜美善等[8]注意到了婦女權(quán)益受損的情況, 強(qiáng)調(diào)在改革中應(yīng)充分保障婦女、兒童、轉(zhuǎn)業(yè)軍人等特殊群體的權(quán)益。
很多學(xué)者關(guān)注股份合作制改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織, 對(duì)其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和管理制度等做了研究。傅晨[9]通過對(duì)珠三角地區(qū)社區(qū)型農(nóng)村股份合作制產(chǎn)權(quán)制度的研究, 提出取消集體股, 個(gè)人擁有完備產(chǎn)權(quán), 組建社區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場等政策建議。陳天寶[10]比較分析了廣東、北京、上海、江蘇和浙江5省市的社區(qū)股份合作制改革, 認(rèn)為各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)充分研究并選取合適的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和分配模式。方桂堂[11]基于北京市昌平區(qū)的案例分析, 指出引導(dǎo)和支持改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展, 是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。
另一些學(xué)者將目光投向了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體制, 以及村委會(huì)、村黨支部、村集體股份制合作社之間的關(guān)系。付明星[12]以武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為例, 提出國家應(yīng)從政策法規(guī)、布局規(guī)劃、配套服務(wù)等層面推動(dòng)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的建立和運(yùn)行。張文律[13]總結(jié)了浙江溫州“三分三改”的經(jīng)驗(yàn), 強(qiáng)調(diào)“政經(jīng)分離”后農(nóng)村社區(qū)在改革中的重要性。
已有的研究為綜合考察我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了理論借鑒, 也為剖析現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系提供了多維視角和實(shí)踐案例。這些研究大多或關(guān)注理論分析, 或缺乏對(duì)個(gè)案的深刻解剖, 尚未足夠重視近年來眾多行之有效的地方實(shí)踐, 沒有對(duì)其中涌現(xiàn)出的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行深入考察和總結(jié)。改革開放以來, 中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作, 黨的十八大和十八屆三中、五中全會(huì)以及今年的中央1號(hào)文件都對(duì)此提出了明確的要求。2015年5月, 農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)民股份合作, 賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作的批復(fù)》 (農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]7號(hào)) , 在全國29個(gè)縣 (市、區(qū)) 進(jìn)行農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革試點(diǎn)。當(dāng)前, 我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已進(jìn)入加速變革和創(chuàng)新的階段, 面對(duì)新形勢、新目標(biāo)和新任務(wù), 針對(duì)德清等試點(diǎn)的個(gè)案研究可以實(shí)際考察改革的試點(diǎn)情況, 切實(shí)地分析案例, 有效地總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 從而更好地為改革的推進(jìn)和推廣指明方向, 指導(dǎo)方法, 指點(diǎn)實(shí)施。
作為浙江省唯一的試點(diǎn), 德清縣在試點(diǎn)近2年來, 從地方實(shí)際出發(fā), 深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革, 通過“八項(xiàng)制度創(chuàng)新”, 賦予農(nóng)民“六項(xiàng)權(quán)能”[14], 探索了制度體系設(shè)計(jì), 提升了農(nóng)村改革活力, 形成了一套行之有效的“德清模式”, 為深化農(nóng)村股份權(quán)能改革打下了實(shí)踐基礎(chǔ), 提供了示范樣本和可行經(jīng)驗(yàn)。
1、“德清模式”的內(nèi)涵與措施
1.1 德清縣基本情況
德清縣為浙江省湖州市轄, 位于長江三角洲杭嘉湖平原西部, 全縣轄4個(gè)街道、8個(gè)鎮(zhèn)。根據(jù)2010年第六次全國人口普查, 德清縣常住人口為491 789人, 其中居住在城鎮(zhèn)的人口為246 022人, 占總?cè)丝诘?0.03%;居住在鄉(xiāng)村的人口為245 767人, 占總?cè)丝诘?9.97%, 城鄉(xiāng)人口比例合理, 適宜開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2016年德清縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值425.2億元, 人均生產(chǎn)總值為97 109元, “十二五”期間年均增長均超過10%, 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到42662元和24 934元, 分別是2010年的1.64倍和1.84倍[15]。其中, 農(nóng)村居民人均可支配收入高于浙江全省平均水平 (19 373元) 28.7%, 擁有的農(nóng)村集體資產(chǎn)總量也較大, 具備了進(jìn)行改革試點(diǎn)的良好條件[15]。
近年來, 德清深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè), 共建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)5986.67 hm2, 成功創(chuàng)建2個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)。2016年, 全縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值41.7億元, 比上年增長4.3%[16]。自2014年成為浙江省唯一的城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)后, 德清積極推進(jìn)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán), 率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度, 成功實(shí)施國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、“多規(guī)合一”、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)民股份權(quán)能改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制等6項(xiàng)國家級(jí)試點(diǎn)和14項(xiàng)省級(jí)試點(diǎn), 2014年度被中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社評(píng)為中國改革年度十大改革案例單位, 取得了較好的成效, 也進(jìn)一步保障和促進(jìn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)工作。
1.2 制度內(nèi)涵
德清縣早在2013年便全面執(zhí)行了新戶籍政策, 完成了160個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革, 開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn), 穩(wěn)步探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”, 有序推進(jìn)宅基地用益物權(quán)改革。在三部委下發(fā)了改革試點(diǎn)批復(fù)后, 德清縣緊緊圍繞村集體資產(chǎn)股份制改革后的“管理體制與經(jīng)營機(jī)制”創(chuàng)新這一主線, 相繼出臺(tái)了以“一方案、一章程、三辦法、三制度”為主要內(nèi)容的“八項(xiàng)制度創(chuàng)新”, 為深化股份權(quán)能改革指明了主要方向[17]。這其中, 包括綱領(lǐng)性的《德清縣股份權(quán)能改革“政經(jīng)分離”試點(diǎn)工作方案》、規(guī)范村經(jīng)濟(jì)股份合作社運(yùn)營的《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程 (試行) 》, 以及涉及合作社成員身份、選舉、推出、繼承與贈(zèng)予、登記備案、抵押擔(dān)保等一系列具體措施的《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員身份確認(rèn)辦法 (試行) 》《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉辦法 (試行) 》《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)有償退出辦法 (試行) 》《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員登記備案制度 (試行) 》《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)繼承贈(zèng)與制度 (試行) 》和《德清縣村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)抵押擔(dān)保制度 (試行) 》。這8項(xiàng)制度涵蓋了農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員身份確認(rèn)、股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉、股權(quán)有償退出、成員登記備案、股權(quán)繼承贈(zèng)與、股權(quán)抵 (質(zhì)) 押擔(dān)保、示范章程及村級(jí)組織管理方式“政經(jīng)分開”試點(diǎn)8個(gè)方面。在這8項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)中, 對(duì)照農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等“六項(xiàng)權(quán)能”, 通過“確權(quán)確股確地”“確權(quán)確股不確地”等多種形式的確權(quán)登記方式, 明確擁有土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶的股份, 引導(dǎo)整村、整組土地流轉(zhuǎn)。
1.3 制度措施
德清以“六項(xiàng)權(quán)能”為抓手, 以“八項(xiàng)制度創(chuàng)新”為主旨, 在做好強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、方案制定、宣傳發(fā)動(dòng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作的同時(shí), 把握好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn), 積極推進(jìn)改革。制度創(chuàng)新的具體操作如下:
一是把村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員身份資格的確認(rèn)工作作為制度創(chuàng)新的基石。在具體工作中, 按是否持有股權(quán), 將村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員劃分為社員股東和社員非股東, 明確規(guī)定其身份認(rèn)定條件、享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù), 并對(duì)成員身份變動(dòng)及登記備案作出具體的規(guī)定, 規(guī)范化資格確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和方法。
二是不以量化的股份作為選舉依據(jù), 而是以一人一票為村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉的原則, 以更凸顯民主性和公平性。通過構(gòu)建成員代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”制度, 建立村股份經(jīng)濟(jì)合作社的法人治理結(jié)構(gòu), 對(duì)社員股東、社員非股東的選舉權(quán)與被選舉權(quán)作相應(yīng)規(guī)范[18]。同時(shí)確定選舉流程和規(guī)則, 明確村股份經(jīng)濟(jì)合作社選舉與村黨組織、村民委員會(huì)選舉同步。
三是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán), 使農(nóng)民可以在一定情況下對(duì)其股份有相應(yīng)的處置權(quán), 尤其是退出、轉(zhuǎn)讓、繼承等方面。在制度上對(duì)繼承人和贈(zèng)與人資格條件、繼承贈(zèng)與程序及相應(yīng)權(quán)利義務(wù)作出明確的規(guī)定, 重點(diǎn)規(guī)范繼承贈(zèng)與的程序和條件, 規(guī)范繼承贈(zèng)與后的權(quán)利和義務(wù)。明確規(guī)定, 量化的股份僅作為村集體年度收益分紅的依據(jù), 不與選舉權(quán)和被選舉權(quán)掛鉤。
四是探索政經(jīng)分離。行政上, 村民委員會(huì)與村股份經(jīng)濟(jì)合作社主要負(fù)責(zé)人不再相互兼任;經(jīng)濟(jì)上, 采取賬本分設(shè), 村民委員會(huì)負(fù)責(zé)公益事業(yè)開支, 村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來。明確基層黨組織的核心作用, 負(fù)責(zé)討論和決定社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)中的重要方向性事項(xiàng), 對(duì)自治組織和經(jīng)濟(jì)組織人選推薦和考評(píng), 監(jiān)管集體資產(chǎn), 但不參與其具體經(jīng)營活動(dòng)。
2、“德清模式”的進(jìn)展和成效
從近兩年來試點(diǎn)的情況來看, 德清以“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”為主線, 摸索出了一系列切實(shí)可行的方法, 取得了顯著的成效, 為農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的收益, 提高了農(nóng)民對(duì)改革的滿意度, 為下一步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革總結(jié)了一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)[19]。
2.1 明確了產(chǎn)權(quán)關(guān)系
德清縣全面完成全縣160個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社 (151個(gè)行政村和9個(gè)撤村建居的村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織) 的股份合作制改革, 共核實(shí)集體總資產(chǎn)18.32億元, 共量化村級(jí)集體經(jīng)營性資產(chǎn)1.98億元[20]。嚴(yán)格按照要求將經(jīng)核實(shí)的集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人、發(fā)證到戶, 并對(duì)股權(quán)實(shí)行“生不增, 死不減”的靜態(tài)管理, 確定股東30.01萬人, 發(fā)放股權(quán)證書9.07萬本, 現(xiàn)已完成全縣81.351戶農(nóng)房發(fā)證[21]。通過改革, 讓村民明確了對(duì)集體資產(chǎn)的擁有份額, 使產(chǎn)權(quán)關(guān)系真正得到了明晰。截至2014年年底, 31個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)實(shí)現(xiàn)分紅771萬元, 有效推進(jìn)了“資產(chǎn)變股權(quán), 社員當(dāng)股東”。
2.2 規(guī)范了運(yùn)行機(jī)制
建立了村股份經(jīng)濟(jì)合作社的法人組織管理機(jī)構(gòu), 進(jìn)一步完善了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu), 創(chuàng)新了集體資產(chǎn)的管理機(jī)制和分配機(jī)制, 提高了集體資產(chǎn)經(jīng)營效率[22]。同時(shí), 將村民委員會(huì)、村黨支部與村股份經(jīng)濟(jì)合作社分離, 建立了互不相轄又相互合作的治理構(gòu)架, 厘清了相互關(guān)系, 明確了各自責(zé)任。
2.3 建立了交易平臺(tái)
制定出臺(tái)了《農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》及19項(xiàng)配套政策文件, 搭建了縣級(jí)中心、鎮(zhèn) (街道) 分中心、村 (社區(qū)) 服務(wù)站、農(nóng)戶“四位一體”的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系, 根據(jù)總量大小及產(chǎn)權(quán)分類在4個(gè)平臺(tái)之一進(jìn)行交易并由納入同一系統(tǒng), 實(shí)現(xiàn)了各大鎮(zhèn) (街道) 、行政村全覆蓋, 并統(tǒng)一發(fā)布交易信息。在具體操作中, 實(shí)行交易規(guī)則、鑒證程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管、信息平臺(tái)和誠信建設(shè)的“六統(tǒng)一”的管理模式, 構(gòu)建起了一套有效的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。截至2016年11月, 進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的權(quán)種已達(dá)10類, 已累計(jì)完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易1 068筆, 交易金額2.37億元[23]
2.4 完善了金融渠道
截至2016年6月底, 12家金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出16項(xiàng)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵 (質(zhì)) 押金融產(chǎn)品, 累計(jì)發(fā)放農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款2 962戶, 共計(jì)8.47億元[24]。其中, 發(fā)放農(nóng)房抵押貸款1 988戶, 共計(jì)2.73億元;發(fā)放農(nóng)村土地 (林地) 經(jīng)營權(quán)抵押貸款748戶, 共計(jì)5.19億元;集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)抵押貸款225戶, 共計(jì)5 454萬元;集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款1戶, 共計(jì)150萬元[25]。成功進(jìn)行了全國首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地協(xié)議出讓入市 (4 040.9 m2、成交價(jià)307萬元) 和全省首宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)拍賣 (13 295m2、成交價(jià)1 150萬元) , 目前已分批實(shí)施入市地塊7宗。
3、“德清模式”的困境和挑戰(zhàn)
在試點(diǎn)推進(jìn)中, 德清已經(jīng)摸索積累了一些好的經(jīng)驗(yàn), 但在推進(jìn)改革過程中, 仍有一些關(guān)鍵問題亟待解決。
3.1 現(xiàn)有政策與現(xiàn)實(shí)基層認(rèn)知間錯(cuò)位
現(xiàn)有政策對(duì)量化到社員的集體資產(chǎn)量化股權(quán)的性質(zhì)規(guī)定, 主要是收益分配權(quán)和繼承權(quán), 不包括所有權(quán)。但在改革過程中各地給社員發(fā)放“股權(quán)證”, 從干部到村民也普遍認(rèn)為發(fā)放的股權(quán)包括所有權(quán)。這樣的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位容易導(dǎo)致制度政策的錯(cuò)位和目標(biāo)的偏離, 甚至與政策初衷相背離, 增加村民的不滿, 因此不利于股權(quán)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定, 不利于股權(quán)流轉(zhuǎn), 也不利于股權(quán)的抵押、擔(dān)保。
3.2 成員資格的界定和變更尚不規(guī)范
股改后不少改革試點(diǎn)村在界定新生兒、嫁入人員等是否具備成員資格時(shí), 以戶口與土地權(quán)證齊備作為依據(jù), 使其較難獲得成員資格。同時(shí), 在對(duì)待嫁入、嫁出婦女等問題上, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)俗與先行法規(guī)有不一致的時(shí)候, 如很多地方認(rèn)為女兒一旦出嫁便成為了“外人”, 即使其戶籍并未遷移。或者嫁入的婦女戶籍已經(jīng)遷入, 但由于是外姓而不被列入社員范圍。這樣的情況導(dǎo)致很多婦女特別是離異婦女的合法權(quán)益屢遭侵害, 得不到切實(shí)有效的保護(hù)。
3.3 股權(quán)靜態(tài)管理造成流動(dòng)范圍過窄
各試點(diǎn)村都對(duì)股權(quán)實(shí)行“生不增, 死不減”的嚴(yán)格靜態(tài)管理, 所獲得的股權(quán)不得用于抵押擔(dān)保, 不得向股東以外的人轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)股權(quán), 股權(quán)所有人也不能退股提現(xiàn)。但隨著農(nóng)村人口流動(dòng)加速和城鄉(xiāng)發(fā)展融合加快, 股權(quán)交易范圍的過嚴(yán)限定不利于實(shí)現(xiàn)股權(quán)要素的對(duì)外平等交換與自由流動(dòng), 也不利于引入外部資本, 無法壯大集體經(jīng)濟(jì)、提高成員分紅。
3.4 身份登記制度不健全, 法人形式單一
當(dāng)前法律法規(guī)和部門規(guī)章僅允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記為村股份經(jīng)濟(jì)合作社或農(nóng)民土地 (股份) 專業(yè)合作社, 對(duì)村改居、城中村等其他類型考慮不足, 缺乏應(yīng)對(duì)。由于這樣的束縛, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法登記成立股份制公司等法人形式, 致使其在開設(shè)賬戶、申領(lǐng)票據(jù)、訂立合同等方面受較多限制, 影響其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等展開。
3.5 股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保機(jī)制亟待完善
一方面, 股權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)階段只允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn), 但具體的繼承或贈(zèng)予等流轉(zhuǎn)的時(shí)間、條件、方式等尚不明確, 也未設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 在實(shí)際操作中留下較多的機(jī)制空白, 容易造成較大的不確定性和地區(qū)差異。另一方面, 抵押擔(dān)保機(jī)制體系不成熟, 尚存在土地確權(quán)未全覆蓋、抵押物處置難等棘手問題, 相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)較大。股權(quán)抵押可貸額度較小, “供不足需”比較明顯, 對(duì)借貸者的生產(chǎn)生活支持力度弱, 缺乏吸引力。
4、以“德清模式”深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的建議
德清的改革實(shí)踐取得了切實(shí)的進(jìn)展和成效, 也體現(xiàn)出了現(xiàn)階段改革中仍然存在的困難和挑戰(zhàn)。通過對(duì)“德清模式”的總結(jié)和分析可見, 解決權(quán)能問題是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵, 也是城鄉(xiāng)要素平等交換的必要條件[26]。推進(jìn)我國的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革, 應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的新型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系為目標(biāo), 要堅(jiān)持在“三權(quán)到人 (戶) 、權(quán)跟人 (戶) 走”的基礎(chǔ)上, 探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 明晰產(chǎn)權(quán)歸屬, 完善各項(xiàng)權(quán)能, 激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能, 建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。
4.1 合理界定成員資格
合理設(shè)置成員資格界定的時(shí)間界限和地域界限, 依法依規(guī)妥善界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí), 要綜合考慮成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行判斷。德清的實(shí)踐可見, 不僅要考慮其戶籍、血緣等自然因素, 還要統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)、民主管理權(quán)以及生產(chǎn)生活情況、社會(huì)保障來源、對(duì)集體積累作出的貢獻(xiàn)等社會(huì)歷史因素, 對(duì)于體制原因產(chǎn)生的特殊人員也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況具體分析界定。此外, 妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶、收養(yǎng)子女、服刑人員等特殊群體的成員身份界定問題, 能夠防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。在具體操作中, 通過堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的原則, 由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定, 可以更公平、更合理、更有效地界定成員資格, 增加其被認(rèn)可性。
4.2 實(shí)現(xiàn)股權(quán)固化
推進(jìn)股權(quán)“靜態(tài)管理”, 因地制宜完善股權(quán)固化改革。圍繞《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出的“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系”的改革目標(biāo), 確立股權(quán)的設(shè)置原則上以靜態(tài)管理為主, 不以人口的變動(dòng)而隨時(shí)來調(diào)整股權(quán)。參照北京、上海郊區(qū)、廣東東莞等地經(jīng)驗(yàn), 實(shí)行確權(quán)到人 (戶) , 規(guī)定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權(quán)。德清允許新增人員通過戶內(nèi)流轉(zhuǎn)獲得股權(quán), 即今后新增人員只能通過戶內(nèi)繼承、贈(zèng)與等方式分享戶內(nèi)擁有的股權(quán), 并保障男女享有平等股權(quán), 可以切實(shí)達(dá)到股權(quán)“固化”的最終目標(biāo)。在確定管理模式時(shí), 德清在實(shí)踐中均由成員大會(huì)、代表大會(huì)審議通過, 符合了法律規(guī)定, 增加了合法性。同時(shí), 可以適時(shí)在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村改居、城中村等開展試點(diǎn), 探索開放股權(quán)管理, 擴(kuò)大股權(quán)交易范圍。
4.3 明確法人地位
賦予農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位, 營造與其他各類所有制經(jīng)濟(jì)主體同等受法律保護(hù)的體制環(huán)境, 使其獲得市場主體地位, 實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、民主管理。參照德清的方法, 針對(duì)廣大農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及村改居地區(qū)等不同情況, 區(qū)分不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 分類指導(dǎo), 有序推進(jìn), 探索實(shí)施適合本地區(qū)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)特征的法人形式[27]。同時(shí), 根據(jù)撤制村、不撤制村、城中村等不同類別, 采取組建社區(qū)股份合作社、股份有限公司、有限責(zé)任公司、村經(jīng)濟(jì)合作社等多種組織形式。其中著重推廣股份合作制, 由集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股, 形成集體資產(chǎn)使用、管理和分配的有效模式。
4.4 完善治理結(jié)構(gòu)
構(gòu)建科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu), 完善村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營機(jī)制。根據(jù)德清探索出的“三會(huì)”“四權(quán)”和“四分離”模式, 修訂《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》, 在合理界定成員的基礎(chǔ)上, 建立包含股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”治理結(jié)構(gòu), 以及包含法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)的“四權(quán)”制衡機(jī)制[28]。通過改善法人治理結(jié)構(gòu)的外部體制環(huán)境, 積極推進(jìn)“政經(jīng)分離”, 理順村黨支部、村委會(huì)與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織在選民資格、組織功能、賬目資產(chǎn)、議事決策的“四分離”, 能夠使農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體。借鑒德清一些村莊的探索, 分離村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份, 劃分為社員股東、社員非股東、非社員股東3類群體, 特別是明確社員非股東、非社員股東與社員股東在成員身份界定和權(quán)利義務(wù)方面的異同, 以充分調(diào)動(dòng)他們的積極性, 發(fā)揮他們的作用。
4.5 改進(jìn)分配模式
規(guī)范改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配, 逐步縮小集體福利分配的范圍。德清在改革后, 將大部分集體經(jīng)濟(jì)組織收入或所有利潤都分配給股份持有人, 并依照現(xiàn)行法律的規(guī)定, 規(guī)范利潤分配行為。這樣的做法把集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有, 可以實(shí)現(xiàn)真正落實(shí)到戶, 進(jìn)一步明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。以個(gè)人股為主, 集體股為輔的集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置, 是一種合理、有效的模式。是否設(shè)置集體股, 可以參照德清不同村莊的具體實(shí)施模式, 尊重農(nóng)民群眾的選擇, 由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。對(duì)于一些完成“村轉(zhuǎn)居”的村莊, 由于其集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)性負(fù)擔(dān)被逐步剝離, 因此也可逐步取消集體股以達(dá)到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰。
4.6 加強(qiáng)金融支持
加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè), 拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)。德清所構(gòu)建的“四位一體”的綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系, 能夠有效推進(jìn)農(nóng)村集體要素資源參與市場化、社會(huì)化配置, 激活農(nóng)村資產(chǎn)效能。通過穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn), 賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。“德清模式”的探索可見, 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn), 組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保有限公司, 完善農(nóng)宅通、農(nóng)股通等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類金融產(chǎn)品, 推動(dòng)農(nóng)房抵押融資, 能夠提高農(nóng)村要素的配置和利用效率。在完善成員資格和股權(quán)固化的基礎(chǔ)上, 建立相應(yīng)的配套措施, 探索集體資產(chǎn)股份質(zhì)押貸款。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)2017年11期
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