——基于膠東地區發達農村的調查
摘要：農村集體資產分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產。通過對膠東地區發達農村的調研發現, 這三類資產流失存在不同的實踐邏輯。資源性資產通過親屬關系網絡引入實現轉租轉包, 以較低價格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價格一次或多次轉租轉包給他人;經營性資產通過村干部與會計共謀、虛列開支方式、以村莊基礎設施建設“機遇”等方式規避農村財務管理制度, 實現公物私化;非經營性資產通過變更資產的公益性、非盈利性, 使其具備交易的價值, 迂回變賣。因此, 應該分析不同類型集體資產流失路徑及其實踐邏輯, 從而提出分類防控的政策導向。
一、文獻評述與問題提出
目前我國農村集體資產總量規模龐大, 全國農村集體經濟組織賬面資產總額 (不含西藏) 達2.86萬億元, 村均493.6萬元。其中東部地區資產總額2.16萬億元, 占全國資產總額的75.5%, 村均929.5萬元 (韓長賦, 2017) 。如果大量集體資產不盤活整合, 就難以發揮作用, 甚至存在流失或被貪占的危險。因此黨中央、國務院高度重視農村集體產權制度改革。黨的十八屆三中全會提出, 賦予農民更多財產權利。2015年部署在全國29個縣 (市、區) 開展積極發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革試點。2016年4月, 習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調, 著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。特別2016年底的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》是對深化集體產權改革系統的全面重大部署 (農業部, 2017) 。
由此可見, 集體資產產權改革是我國農村新一輪的產權改革的重要內容, 因此受到了很多學者的關注。目前學界對農村集體資產的研究主要體現在以下方面: (1) 農村集體資產分配方式研究。劉玉照 (2012) 認為農村集體資產分配存在三種基本邏輯:“天賦村籍”即按照村莊人口平均分配;“勞動創造”即按照集體成員參與集體勞動的份額進行分配;“資本創造”即按照當年入社或鄉鎮企業創辦時期的原始投入來分配。鄭風田等 (2005) 也認為集體資產分配一般以人口為基礎, 以戶籍、承包土地、勞動貢獻等要素為參考依據。王吉泉等 (2015) 對集體股設置問題進行了探討, 針對個人股與集體股之間的關系總結了三種類型:只設個人股, 不設集體股;既設個人股, 也設集體股;前兩者同時并存。 (2) 關于享受農村集體資產的成員資格界定問題的研究。方志權 (2017) 認為盡管各地成員界定標準不同, 但也存在共性, 歸納起來主要以農民居住地和承擔的權利義務情況為基準。宋洪遠等 (2015) 對享受農村集體資產的成員多樣化、復雜性特征進行了分析, 特別關注了戶口轉出仍在本村享有土地承包經營權、嫁入嫁出未轉戶、干部身份戶口在本村并常住本村、大學生畢業戶口遷回本村但在外工作等特殊情況。 (3) 農村集體資產管理機制的研究。杜國明 (2011) 基于廣東省“村改居”社區調查, 發現農村集體資產管理仍然具有較強的行政色彩, 并未擺脫“政社不分”的束縛。王權典等 (2008) 認為目前農村集體經濟組織體制相對封閉僵化, 與現代企業的運行機制存在較大差距。馮卓等 (2014) 則認為農村集體資產管理主體混亂, 并且缺乏有效的監督機制。由于監督成本高, 基層政府缺乏公平和效率的處理方式, 使得監督機制名存實亡。 (4) 農村集體資產股權流轉研究。朱瑩瑩 (2015) 認為目前農村集體資產股權一般實施封閉管理, 從而剝奪了股權持有者的“處置權”, 從而使得集體經濟更多以物業出租等保守形式開展。鐘桂荔等 (2017) 認為目前股權流轉存在有償退出的意愿不強、股權繼承較少、依據辦法不明確、開展抵押和擔保難等問題。李明星 (2017) 重點對農村集體資產股份繼承進行了探討, 根據改革試點情況看, 集體資產股權繼承仍面臨著許多瓶頸, 主要原因是由于權屬性質的轉變與集體經濟的組織模式不協調導致的, 主要表現為成員資格與股份繼承權之間的矛盾。
總體而言, 學界對農村集體資產研究取得了一定的理論進展。但是仍然存在一些不足: (1) 目前學界更多關注城郊“村改居”社區的農村集體資產問題。城郊“村改居”社區通過拆遷、征地、合并, 土地等資源性資產存量較少甚至缺失;問題較為單一, 主要集中在經營性資產方面。而東部發達農村集體資產種類更加多元, 既包括建筑物、用于經營的房屋、集體投資興辦的企業等經營性資產, 又包括土地、礦山、沙石、水庫等資源性資產和已經廢棄的學校、籃球場等非經營性資產, 問題較為復雜。 (2) 基于以上文獻梳理, 無論是關于分配方式、成員資格界定, 還是管理機制、股權流轉, 都屬于農村集體資產處置方式的研究范疇。這一范疇的基本假設是在農村集體資產是完整的、沒有流失的前提下農村資產如何處置。盡管目前沒有關于集體資產流失數額的權威數據, 但是一些村官侵吞集體資產案件已經顯示了該問題的嚴重性。例如安徽村官將村集體資產用各種手段侵吞或挪用, 涉案金額高達1.5億元。湖南衡陽7名村官侵占集體資產700萬, 浙江天臺縣9名村官侵占44萬元集體資產。因此, 我們應該關注農村集體資產的流失, 一方面, 通過對流失路徑的分析, 盡量追回已流失的原有資產;另一方面, 預防現有資源的流失, 保持集體資產的完整性。 (3) 目前研究成果更多將農村集體資產作為一個整體性進行研究, 忽視了農村集體資產的異質性。農村集體資產分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產, 這三類資產的處置方式和流失路徑是不同的, 應該進行分類分析, 發現其背后深層次的實踐邏輯。
本研究通過對膠東地區P縣級市和L縣級市7個村莊的實地調查, 獲得了較為豐富的經驗資料。因為P縣級市和L縣級市是沿海經濟發達地區, 經濟社會發展程度較高, 經濟發達村莊數量較多, 集體資產類型多樣, 具有典型性。因此, 本研究以經濟發達村莊的集體資產為研究對象, 將農村集體資產進行分類, 探討不同類型集體資產流失路徑及其實踐邏輯, 從而提出分類防控的政策建議。
二、資源性資產:親屬關系網絡引入與轉租轉包
農村集體資源性資產主要包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等類型。在膠東地區經濟發達村, 機動地、承包地、具有開采價值的礦山、含有沙土資源的水庫和河道等是資源性資產流失的主要類型。這些資源更多以較低價格出租或承包給村干部的親屬, 然后再以較高價格轉租轉包給他人, 獲取利潤。
P市M村的機動地出租是一個典型案例。M村的機動地有50畝, 80%被村主任在沒有公開競價的情況下以每畝200元的價格出租給其親屬, 租期為20年, 然后再以每畝地800元的價格租給外村培育果苗的農民, 獲得中間差價。通過差價獲得利潤由村長及其家屬所得, 其他村民被排除在外。P市M村機動地承包存在三個問題:第一, 土地承包期限過長, 原則上機動地一年一發包, 承包期限最多不超過3年。第二, 機動地承包應該通過公開競價的形式公開競爭, 價高者獲得承包權, 而M村機動地分配則將普通村民排除在競價范圍之外。第三, 違背了農村機動地的設置目的, 機動地的意義在于調節土地與農民之間的矛盾。例如因為新增人口、自然災害引起的用地關系變化。而M村村干部將機動地作為個人及其親屬盈利工具。
上述M村機動地屬于在不改變土地使用性質的情況下進行一次轉包。另外還存在改變土地使用性質的情況下進行多次轉租轉包現象。P市N村將水庫周圍的60畝機動耕地以100萬的價格、承包期為5年, 承包給外村村民進行沙土開采。并沒有召開村民會議, 盡管合同上由村民簽名同意, 但是簽名者只有11人, 都為村干部及其家屬。經過5年時間, 60畝機動地所含的沙土資源開采殆盡, 形成較大礦坑。又將其出租給村干部家屬, 將其改為垃圾場, 大量垃圾導入礦坑, 每車垃圾200元, 直至填滿坑道, 獲利20余萬元。然后將垃圾回填后的60畝地名義上以60萬的價格承包給村干部親屬, 后者又以120萬價格轉租為他人搞農家樂旅游。
N村的機動地轉包轉租更為復雜、更為隱蔽。具體表現為以下方面:第一, 轉包次數多, 共經過三次轉包;第二, 每次轉包都改變了土地性質, 具體表現為耕地—沙土礦—垃圾場—農家樂旅游。第三, 每次轉租轉包都是以盈利為目的的。第四, 家庭成員扮演重要角色, 家庭成員成為村干部與土地承包者之間的中介。第五, 避開村民意見, 偽造承包承租合同。《土地承包法》規定, 發包方將農村土地發包給集體經濟組織以外的單位或個人承包, 應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并報鄉 (鎮) 人民政府批準。N村村干部意識到村民不會同意將上述方式層層轉租轉包, 但是承包合同上需要三分之二村民或三分之二村民代表簽字同意, 因此將11名家族成員充當村民代表違規簽字, 使其承包合同形式上合法成立, 使交易順利進行。
無論是M村的一次轉租轉包, 還是N村的多次轉租轉包, 主要目的都是將村莊集體資產轉化為個人資產。如果按照正式程序, 資源性資產應該出租轉包給出價高的承租人或承包人, 并且將出租承包收入上交村集體, 但是這樣難以轉化為村干部個人資產。如果村干部直接將資源性資產出租承包給他人, 將會面臨上級政府監督處罰和村民抗議反對等風險。因此村干部采取了一種變通策略, 將親屬網絡引入集體資源性資產的轉租轉包中。一方面, 對上具有形式上的“合法性”;另一方面, 對下轉移村民直接與村干部的沖突和矛盾。在轉租轉包關系中, 涉及村干部、村干部家屬和實際承包人或承租人等三個主體。從而延伸出三組關系:村干部與村干部家屬是一種共謀關系;村干部與實際承包人或承租人是一種利益交換關系;村干部家屬與實際承包人或承租人是一種名義上的承包關系。總之, 親屬關系網絡滲透于農村集體資源性資產的轉租轉包過程中, 村干部親屬扮演村干部代理人的角色, 從而使農村集體資源性資產流失更具隱蔽性。
三、經營性資產:制度規避與公物私化
農村集體資產主要包括用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產。隨著農村集體經濟的發展, 已經形成了數額龐大的經營性資產。P市和L市作為沿海地區, 經濟發展迅速, 農村集體經營性資產數額增長較快。轄區內石材資源豐富, 石材加工企業較多, 僅L市就有2000多家。因此, 石材加工企業的廠房租賃費是P市和L市村集體經營性資產的主要來源, 調查發現最高的村集體廠房租賃費用達500多萬。這些資源更多通過規避農村財務管理制度實現公物私化。具體表現為以下三個方面:村干部與會計共謀轉移資產、虛列開支方式套取集體資產、以村莊基礎設施建設“機遇”侵吞集體資產。
通過實地調查發現, 村干部與會計共謀轉移資產與村民選舉制度存在較強的關系。《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民委員會成員會進行了界定, 由主任、副主任和委員三至七人組成, 并通過村民直接選舉產生。并沒有規定村會計必須有村民大會直接選舉產生, 村會計一般由村干部兼任或由村干部提名指定村委會委員以外的村民, 一般與村干部之間存在較好的社會關系。村干部與會計在轉移集體資產中形成了一個利益共同體, 利用集體資產賬目不清, 使許多集體收入不入賬, 私設“小金庫”。P市Y村擁有石材加工企業11家, 每年收取廠房租金50萬元左右, 但是每年分給村民的只有8萬元左右, 剩余40萬元左右不知去向。在調查中, 村民對此意見很大, 甚至出現上訪現象。通過對Y村原村委會委員Z1訪談發現, 目前村委會基本上被劉氏控制, 村委會成員和會計基本都是劉氏的熟人關系。會計在村委干部的指示下, 將村里廠房租金收入一部分作為集體收入入賬, 主要包括分給村民的8萬元福利和用于村莊基礎建設的公共開支10萬元, 其他32萬元不入村集體賬戶, 而是由村會計代管, 進行體外循環, 并沒有將其納入農村“三資”委托代理服務中心統一管理, 形成“賬外賬”。
虛列開支方式是侵吞集體資產的另一種制度規避行為。許多村莊也將集體經營性資產歸入集體賬戶, 但是在使用這些集體資產時存在較大問題。具體表現為以下方面: (1) 白條抵賬。通過對L市兩例村官腐敗案件了解發現, 沒有發票或收據等正規付款憑證, 用白紙寫的收條數量較大。例如L市D村賬面上僅白條就支付辦公家具12萬元, 后經檢察部門實地核查并無此花銷。 (2) 虛開發票收據。L市L村干部與經營建筑公司的親屬虛擬水渠維修合同, 將村集體經營性資產收入轉入其親戚賬戶予以侵吞。 (3) 以村民發放福利名義, 偽造采購金額。由于膠東地區經濟較為發達, 村民每年過年、中秋節都有酒、大米、油、茶葉等福利發放, 許多村干部會偽造采購數量和采購金額, 將其轉化為私有財產。
村莊基礎設施建設為侵吞集體資產提供了“機遇”。隨著農村經濟發展, 農村基礎設施建設投入加大, 道路、灌溉、休閑娛樂等基礎設施不斷完善。這些基礎設施建設的資金一般來源于政府撥款和村集體籌款, 后者主要來自于農村集體經營性資產。通過實地調查發現, 村干部在基礎設施建設中處于主導地位, 特別是在施工方選擇方面具有較大的決定權。這也導致了村干部與施工方形成一種“默契”, 偽造工程造價, 合同文本價格遠遠高于施工方實際獲得的報酬, 兩者之間差額轉化為村干部私有財產。因此導致許多工程無規范投標程序、缺乏監管、工程造價無科學預算, 甚至導致基礎設施運行存在較大風險。
總之, 農村集體經營性資產流失的實踐邏輯是村干部有意識地采取手段, 改變或超越農村財務管理制度。農村集體經營性資產流失過程中的制度規避是主體行為和客觀條件相互作用的產物。前者是指村干部作為農村財務管理制度的執行者, 受利益訴求的驅動, 試圖越過制度的約束和限制, 以變通的策略行為改變農村經營性資產的利益分配格局, 使之對己有利、為自己服務, 公物私化 (李軍等, 2008) 。當然, 村干部的制度規避行為并不是通過直接公開的形式同農村財務管理制度發生沖突, 因為制度具有原則性和強制性 (李振志, 2008) 。因此, 制度規避者行為則呈現出“貫徹制度”之名、“違背制度”之實的雙面性。后者主要體現在農村財務管理相關政策法規過于籠統、缺失監控和懲罰剛性不足。由于我國村級組織規模龐大, 財務監管成本較大, 而且正式制度和人情、關系、習俗等非正式制度相互交叉滲透, 從而使得制度規避行為更加隱蔽, 使得許多懲罰手段軟弱無力。可以說, 村干部變通政策的能動性和農村財務管理制度設計的缺陷, 導致了制度規避行為的發生。
四、非經營性資產:變更資產性質與迂回變賣
農村集體非經營性資產主要包括用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等資產。在實地調查中發現, 主要包括小學、文化廣場、籃球場、圖書室等公共設施。在流失的資產中, 廢棄的小學所占比例較大。這與我國農村教育布局調整有較強關系, 其中撤點并校為主要表現形式。20世紀80年代, 在普及九年義務教育背景下, 農村增加了大量小學校舍, 基本實現了“一村一所”的規模。2006—2010年, 我國農村小學累計減少84158所, 教學點減少22143個 (鄔志輝等, 2011) 。以P市D鎮為例, 20世界90年代初, 每一個村莊都有小學, 全鎮有24個村莊24所小學, 進入2000年以后, 學校數量逐年減少, 目前僅剩4所, 其余20所中的90%已經不復存在了, 資產性質已經發生了變化。主要表現為以下三種形式:變更為宅基地用于農民建私宅、建設小產權房出售、用于養殖和辦廠等經營性活動。
將廢棄的小學校舍變更為宅基地出售給村民建私宅, 是小學這一非經營性資產流失的主要路徑。這一形式是最直接的, 通過交易對其出售。一部分變更為宅基地的校舍已經經過國土部門批準將教育用地變更為宅基地。另一部分變更為宅基地的校舍, 并沒有改變教育用地的性質, 因此購買土地建房的農民并沒有獲得宅地證, 他們對此也充滿了擔憂。另外, 由于小學一般都位于村莊較好的地理位置, 許多村民包括村干部對其需求欲望較強。這也導致了兩種情況:一是以內部“低價”出售給村干部或其親屬;另一方面以外部“高價”出售給普通村民。這也使得農村小學校舍以宅基地形式出售時充滿了矛盾和沖突。
建設小產權房出售這一流失形式較為隱蔽, 更多以新農村社區建設的名義與開發商簽訂出售協議進行商業開發。在實地調查中, 這些小產權房的開發效果并不好, P市S村的小產權房因為群眾舉報已被叫停, 成為了爛尾樓, 開發商已經將土地出售金交付村委會, 并且進行了前期施工投資。而P市L村的小產權房已經建好, 因長時間難以變更土地性質, 銷售情況并不好, 兩年時間僅售出30%。在訪談中了解到, 村民要么自建房, 要么在縣城購買有產權的商品房, 認為這些小產權房存在較大風險。由此可見, 原本廢棄的校舍, 通過建設小產權房并沒有得以較好利用, 而是仍然處于“閑置”狀態。可以說, 將廢棄小學進行小產權房開發是經過兩次交易完成的:一是村干部與開發商的交易;二是開發商與購房者的交易。前者交易順利完成, 后者交易處于停止或半停止狀態, 因此村干部由于已完成了將小學校舍流失到開發商這一過程而成為獲利者。
將小學等非經營性資產用于養殖、辦廠等經營性活動, 并非直接將其出售給他人, 而是先以出租的形式出租給承租人進行經營性活動, 經過一段時間 (一般兩年以上) 的承租期再將其轉賣給該承租人。由于承租人和購買者屬于同一個個體, 因此村民難以弄清楚是否將其轉賣。L市X村的小學先以每年2000元租金租給該村村民建養雞場, 租期3年, 到期后村委會將其以15萬元一次性出售給該村民, 并沒有經過全體村民大會或村民代表大會表決。養雞場經營到第5年時, 因污染問題, 村民要求村委會終止其租賃合同, 并且與養殖戶產生了沖突。在此情況下, 養殖戶承認已經與村委會簽訂買賣合同, 該養殖場歸其所有。村民又將其矛盾轉向村委會, 特別是對村委會出售小學的程序、獲得的收入流向等問題提出異議。X村這一案例是在村民與經營者之間矛盾激化情況下呈現出來的, 但是大部分小學等非經營性資產通過上述迂回策略, 在村民難以察覺情況下無形被流失掉。
上述三種農村非經營性資產流失方式都變更了資產性質, 使其具備了交易的價值。因為農村非經營性資產的一個重要特征是要用于公共服務, 是公益性資產、是非盈利的, 村干部為了能夠在農村非經營性資產流失過程中獲利, 必須改變其土地性質。當然土地性質的改變分為兩種:一種是法律意義上的改變;一種是實踐意義上的改變。目前, 大部分非經營性資產的性質在法律意義上沒有改變, 而在實踐意義上進行了改變, 導致其交易難以合法化。當然, 并非廢棄的非經營性資產不能變更性質, 只要遵循有利于民的原則, 經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意, 并由國土部門和教育部門批準, 是可以完成變更的。但是許多村干部試圖繞開上述程序, 通過變更性質方式使非經營性資產流失并從中獲利。因此就產生了法律層面的土地性質和實踐層面的土地性質之間的偏差。
五、結論與討論
基于調查分析發現, 發達地區農村集體資產種類多元, 包括資源性資產、經營性資產和非經營資產。三種資產性質存在差異性, 而且許多資產已經流失, 呈現出分類流失的實踐邏輯。第一, 資源性資產流失的實踐邏輯是, 以較低價格出租或承包給村干部親屬, 然后再以較高價格轉租轉包給他人獲取利潤。親屬關系網絡滲透于農村集體資源性資產的轉租轉包過程中。第二, 經營性資產流失的實踐邏輯, 是村干部有意識地采取手段改變或超越農村財務管理制度。具體表現為村干部與會計共謀轉移資產、虛列開支套取集體資產、以村莊基礎設施建設“機遇”侵吞集體資產等三類情況。第三, 非經營性資產流失的實踐邏輯是, 變更資產的社區公益性質, 使其具備交易的價值來迂回變賣。具體表現為原校舍變更為宅基地用于農民建私宅、建設小產權房出售、用于養殖和辦廠等經營性活動。由此可見, 應該深入探討不同農村集體資產的流失方式、流失過程、流失內容、流失去向。
要制定具有可操作性的防控策略:一方面, 盡量追回已流失的原有資產。對未登記入賬或核算有誤的, 要重新登記或調整賬目, 并公示;未按照規定手續長期租賃轉讓的, 要清理收回或補辦手續;對侵占集體資產和資金的, 要如數退賠, 對涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理, 構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。另一方面, 防止現有資源的再流失。要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置制度, 實行臺賬管理。可以說, 農村集體資產的完整性是我國農村集體產權制度改革的基礎和前提。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題 2018 03
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