中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》 (以下簡(jiǎn)稱《改革意見(jiàn)》中提出, 在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中, 要探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序?；诩w產(chǎn)權(quán)制度的特殊性, 在設(shè)計(jì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出方式時(shí), 需要考慮農(nóng)村集體組織與集體股份的特殊性, 不可直接套用公司法中的股份退出方式。筆者認(rèn)為, 完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出, 需要在分析股份設(shè)置的基礎(chǔ)上, 結(jié)合各地實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整, 使集體經(jīng)濟(jì)股份制改革兼具穩(wěn)定與活力, 成為能夠充分適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)模式。
農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出的制度困境
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革的目的, 是為了進(jìn)一步明確集體產(chǎn)權(quán)歸屬, 將集體資產(chǎn)通過(guò)股份真正落實(shí)到集體成員。一方面, 從集體成員到股東身份的轉(zhuǎn)變, 會(huì)使集體經(jīng)濟(jì)組織的整體收益與集體成員自身利益聯(lián)系更加密切, 鼓勵(lì)集體成員更加積極地參與公共事務(wù)、行使民主管理權(quán)利, 以達(dá)到激勵(lì)效果;另一方面, 通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 可以進(jìn)一步落實(shí)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任, 規(guī)范集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配, 平衡集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各種利益關(guān)系, 健全集體內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu), 構(gòu)成激勵(lì)與約束并存的良性循環(huán), 形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。同時(shí), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革必經(jīng)的集體資產(chǎn)量化評(píng)估也是為下一步的集體資產(chǎn)的保值增值與經(jīng)營(yíng), 適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做好前期準(zhǔn)備, 真正實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系”。
《改革意見(jiàn)》指出:要“保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利。組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)”。同時(shí), 該意見(jiàn)中還提出了“探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序, 現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍, 可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回”等要求。因此, 要推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革, 不僅需要進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)、職責(zé)和收益分配, 更需要在股份制改革的過(guò)程中, 結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況, 進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的各項(xiàng)權(quán)能。
與普通公司不同的是, 農(nóng)村集體股份實(shí)行“生不增、死不減、入不增、出不減”的相對(duì)固定的靜態(tài)管理模式。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份退出主要為內(nèi)部轉(zhuǎn)讓與集體回購(gòu)兩種方式, 并以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為主。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看, 對(duì)集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓與有償退出作出嚴(yán)格限制是一種基于現(xiàn)實(shí)考量下的必然選擇。因?yàn)槿绻粚?duì)集體資產(chǎn)股份的退出與轉(zhuǎn)讓加以限制, 有可能誘發(fā)投機(jī)行為, 導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失, 影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。出于農(nóng)村集體所有制的特殊性考慮, 為了維護(hù)集體內(nèi)部的穩(wěn)定與保護(hù)集體成員的基本權(quán)益, 需要通過(guò)法律法規(guī)、村規(guī)章程等對(duì)參股條件、權(quán)利行使和股份流轉(zhuǎn)等內(nèi)容加以限制。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革中的股權(quán)固化與封閉運(yùn)作模式, 一定程度上違背了股份制改革的初衷。從股權(quán)自身性質(zhì)出發(fā), 如果股份不能通過(guò)合適的方式流動(dòng), 那么股份制改革就失去了活力, 其激勵(lì)與效率等作用也無(wú)從談起, 難以滿足促進(jìn)集體資產(chǎn)增長(zhǎng)、增加農(nóng)民收入與適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展等改革要求。只有逐步完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能, 尤其是處分權(quán)能, 積極探索集體資產(chǎn)股份的有償退出, 充分發(fā)揮股份制的優(yōu)勢(shì), 建立完整流暢的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制, 才能有效發(fā)揮農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值。
農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的特殊性分析
(一) 股份取得環(huán)節(jié)的特殊性
探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的有償退出方式, 確定適當(dāng)?shù)臈l件和程序, 首先要從源頭出發(fā)。股份取得方式與股份退出方式息息相關(guān), 集體成員取得股份的方式不同于一般情況下公司股東取得股份方式, 其具有身份性上的特殊性。
《改革意見(jiàn)》指出, 要“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員, 作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。因此, 在實(shí)際操作中, 首先需要開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面核準(zhǔn), 對(duì)農(nóng)村集體中的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行分類核查, 防止資產(chǎn)流失。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ), 為后期的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)量化確權(quán)提供依據(jù)。如果沒(méi)有準(zhǔn)確核清資產(chǎn)并進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估, 會(huì)為后期折股量化與股權(quán)設(shè)置埋下隱患, 影響股權(quán)的轉(zhuǎn)讓與退出。
落實(shí)集體及其成員對(duì)集體資產(chǎn)的股權(quán)量化, 一個(gè)前提條件是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份?！陡母镆庖?jiàn)》中指出, 要“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī), 按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則, 統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素, 協(xié)調(diào)平衡各方利益, 做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作, 解決成員邊界不清的問(wèn)題”。成員身份的確認(rèn)“既要得到多數(shù)人認(rèn)可, 又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益, 切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益”。從改革實(shí)踐來(lái)看, 在股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié), 各地普遍設(shè)置了個(gè)人股 (部分地區(qū)還設(shè)置了集體股) , 采取了基本股 (人口股) 、農(nóng)齡股 (勞齡股) 以及其他如募集股 (現(xiàn)金認(rèn)購(gòu)股) 、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股 (職務(wù)股) 等多種股種結(jié)合的設(shè)置模式, 綜合考量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶籍、承包土地?cái)?shù)量與對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)等配置份額。
雖然不同地區(qū)股權(quán)設(shè)置模式有所不同, 但農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的取得基本上都帶有一定的身份性特征, 如具有農(nóng)業(yè)戶口、應(yīng)為享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶家庭成員以及特定集體經(jīng)濟(jì)組織成員等。這些身份條件不僅是準(zhǔn)入資格, 也是取得股份份額的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。這與普通公司的股權(quán)取得明顯不同。普通公司的股東以貨幣出資購(gòu)股, 一般情況下取得的股份不具有身份性特征, 相對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份更為確定, 便于后期股份退出。
此外, 由于部分地區(qū)存在管理程序不規(guī)范的情況, 對(duì)于股東的名冊(cè)登記管理、發(fā)放股權(quán)憑證不到位, 對(duì)于農(nóng)民的股東資格與份額的認(rèn)定問(wèn)題可能會(huì)成為股份退出的第一道阻礙。在這一方面, 需要制定更為具體、更有操作性的工作規(guī)程。
(二) 股份退出環(huán)節(jié)的特殊性
根據(jù)公司法的規(guī)定, 有限公司股東可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓股份的方式退出公司經(jīng)營(yíng)。就對(duì)內(nèi)轉(zhuǎn)讓而言, 股東之間達(dá)成協(xié)議即可, 而對(duì)外轉(zhuǎn)讓則需要全體股東過(guò)半數(shù)同意或符合章程規(guī)定的其他條件。經(jīng)股東同意轉(zhuǎn)讓的股份, 其他股東在同等條件下有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。
對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份而言, 一般允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與, 也可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回, 但不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與, 以防止內(nèi)部股民惡意買賣股權(quán), 避免非集體經(jīng)濟(jì)組織成員分享集體經(jīng)濟(jì)組織收益。通過(guò)份額量化或者轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的, 持有的總份額不得超過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的上限。同時(shí), 股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承以及集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)等, 都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序, 如需要股東本人申請(qǐng), 經(jīng)所在社2/3以上股東代表復(fù)核、公司董事會(huì)同意, 其后可以按照相關(guān)法律程序辦理股份繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)與。而對(duì)于有償退出, 有的地區(qū)規(guī)定, 確因特殊困難, 自愿將所持股份退股提現(xiàn)的身患絕癥、75周歲以上、已死亡股東, 經(jīng)本人 (繼承人) 申請(qǐng), 由原所在社2/3以上股東代表審核同意, 可以報(bào)董事會(huì)按程序及相關(guān)法律法規(guī)由集體經(jīng)濟(jì)組織收購(gòu)。這種規(guī)定從程序上嚴(yán)格限制了股份有償退出, 一定程度上加大了股份退出難度。
除在退股程序與退股份額方面受到相關(guān)法律法規(guī)和章程的固有限制以外, 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出, 還涉及如何確定退股價(jià)格這一重要問(wèn)題。與普通公司中股東的退股相比, 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出所涉及的關(guān)系更為復(fù)雜。如前文所說(shuō), 股東身份的取得首先需要具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 通常情況下還可能會(huì)結(jié)合農(nóng)齡等條件取得股份。而股份退出時(shí), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份沒(méi)有發(fā)生改變, 此時(shí)相應(yīng)的成員身份是否能夠量化評(píng)估、應(yīng)當(dāng)以何種標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估等問(wèn)題就顯然尤為重要。由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范, 退股價(jià)格一般由各集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定。例如, 有的地方規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織按上年度末審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)進(jìn)行退股, 也有的地方原則上按照股份獲得時(shí)的原始價(jià)格進(jìn)行退股。應(yīng)當(dāng)說(shuō), 退出價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民根本利益受損, 進(jìn)而使有償退出這一制度喪失其最后的保障功能。
此外, 由于在改革過(guò)程中, 部分地區(qū)沒(méi)有做到農(nóng)村基層組織政經(jīng)分離, 在管理上所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正有效區(qū)分, 因此, 章程中若沒(méi)有約定退股方法, 農(nóng)民股東很可能處于弱勢(shì)地位, 行使權(quán)利更為不便。再者, 如果缺乏合理的制約監(jiān)管, 也就很難保證不出現(xiàn)以壓低退股價(jià)格的方式侵害農(nóng)民合法權(quán)益的情況, 這也在一定程度上加大了有償退股的難度。
完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出機(jī)制的建議
針對(duì)改革實(shí)踐存在的問(wèn)題, 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面加以完善。
首先, 建立股份有償退出制度, 應(yīng)當(dāng)在章程中明確有償退出的具體程序與方法, 避免因不確定帶來(lái)的問(wèn)題。原則上章程應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出, 若章程規(guī)定禁止有償退出的, 應(yīng)視為無(wú)效。在缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章的前提下, 農(nóng)村集體資產(chǎn)在進(jìn)行股份制改革的過(guò)程中, 應(yīng)當(dāng)及時(shí)在章程中對(duì)股份有償退出的程序與方式等作出明確規(guī)定, 并經(jīng)由上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)實(shí)行。同時(shí), 在改革過(guò)程中, 根據(jù)《改革意見(jiàn)》要求, “必須廣泛尊重群眾的意愿和要求, 堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析, 根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行股份制改造”。對(duì)于章程中直接影響農(nóng)民利益的條款, 應(yīng)當(dāng)充分尊重集體成員意愿與實(shí)際情況, 經(jīng)由民主程序表決確定, 從程序與實(shí)質(zhì)兩方面保證章程的效力。
其次, 在未明確約定有償退出標(biāo)準(zhǔn)的情況下, 退股價(jià)格的確定應(yīng)當(dāng)從股東取得股份的身份性與財(cái)產(chǎn)性兩方面進(jìn)行考量。在農(nóng)民基于集體成員身份取得股份的情況下, 由于初期的股權(quán)設(shè)置是基于對(duì)集體所有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估量化并依照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配的, 因此在股份退出時(shí), 不宜參照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn), 而應(yīng)參照集體經(jīng)濟(jì)組織近年審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)進(jìn)行確定;如果股東是以現(xiàn)金出資認(rèn)購(gòu)獲得相應(yīng)股份, 則可以適當(dāng)參考市場(chǎng)價(jià)格, 避免股東權(quán)益受損。
作者單位： 吉林大學(xué)法學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民法治 2019年09期
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