中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》 (以下簡稱《改革意見》中提出, 在集體產權制度改革中, 要探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序。基于集體產權制度的特殊性, 在設計農村集體資產股份的有償退出方式時, 需要考慮農村集體組織與集體股份的特殊性, 不可直接套用公司法中的股份退出方式。筆者認為, 完善農村集體資產股份的有償退出, 需要在分析股份設置的基礎上, 結合各地實際情況進行調整, 使集體經濟股份制改革兼具穩定與活力, 成為能夠充分適應市場經濟發展的新型經濟模式。
農村集體資產股份有償退出的制度困境
農村集體經濟股份制改革的目的, 是為了進一步明確集體產權歸屬, 將集體資產通過股份真正落實到集體成員。一方面, 從集體成員到股東身份的轉變, 會使集體經濟組織的整體收益與集體成員自身利益聯系更加密切, 鼓勵集體成員更加積極地參與公共事務、行使民主管理權利, 以達到激勵效果;另一方面, 通過農村集體產權制度改革, 可以進一步落實集體資產經營責任, 規范集體資產經營收益分配, 平衡集體經濟組織內部各種利益關系, 健全集體內部的治理結構, 構成激勵與約束并存的良性循環, 形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。同時, 農村集體經濟股份制改革必經的集體資產量化評估也是為下一步的集體資產的保值增值與經營, 適應市場經濟做好前期準備, 真正實現“構建權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度體系”。
《改革意見》指出:要“保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。同時, 該意見中還提出了“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序, 現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍, 可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回”等要求。因此, 要推動農村集體經濟股份制改革, 不僅需要進一步明確集體經濟的產權、職責和收益分配, 更需要在股份制改革的過程中, 結合農村地區的實際情況, 進一步落實農村集體資產股份的各項權能。
與普通公司不同的是, 農村集體股份實行“生不增、死不減、入不增、出不減”的相對固定的靜態管理模式。農民持有的集體資產股份退出主要為內部轉讓與集體回購兩種方式, 并以內部轉讓為主。從我國實際情況來看, 對集體資產股份的轉讓與有償退出作出嚴格限制是一種基于現實考量下的必然選擇。因為如果不對集體資產股份的退出與轉讓加以限制, 有可能誘發投機行為, 導致集體資產流失, 影響到農村集體經濟的穩定和長遠發展。出于農村集體所有制的特殊性考慮, 為了維護集體內部的穩定與保護集體成員的基本權益, 需要通過法律法規、村規章程等對參股條件、權利行使和股份流轉等內容加以限制。但農村集體經濟股份制改革中的股權固化與封閉運作模式, 一定程度上違背了股份制改革的初衷。從股權自身性質出發, 如果股份不能通過合適的方式流動, 那么股份制改革就失去了活力, 其激勵與效率等作用也無從談起, 難以滿足促進集體資產增長、增加農民收入與適應社會主義市場化經濟發展等改革要求。只有逐步完善集體資產股份權能, 尤其是處分權能, 積極探索集體資產股份的有償退出, 充分發揮股份制的優勢, 建立完整流暢的農村集體資產股份運轉機制, 才能有效發揮農民所持集體資產股份的價值。
農村集體資產股份的特殊性分析
(一) 股份取得環節的特殊性
探索農民對集體資產股份的有償退出方式, 確定適當的條件和程序, 首先要從源頭出發。股份取得方式與股份退出方式息息相關, 集體成員取得股份的方式不同于一般情況下公司股東取得股份方式, 其具有身份性上的特殊性。
《改革意見》指出, 要“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員, 作為其參加集體收益分配的基本依據”。因此, 在實際操作中, 首先需要開展集體資產清產核資, 對集體所有的各類資產進行全面核準, 對農村集體中的資源性資產、經營性資產和非經營性資產進行分類核查, 防止資產流失。這是農村集體產權制度改革的基礎, 為后期的農村集體產權量化確權提供依據。如果沒有準確核清資產并進行資產評估, 會為后期折股量化與股權設置埋下隱患, 影響股權的轉讓與退出。
落實集體及其成員對集體資產的股權量化, 一個前提條件是確認集體經濟組織的成員身份。《改革意見》中指出, 要“依據有關法律法規, 按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則, 統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素, 協調平衡各方利益, 做好農村集體經濟組織成員身份確認工作, 解決成員邊界不清的問題”。成員身份的確認“既要得到多數人認可, 又要防止多數人侵犯少數人權益, 切實保護婦女合法權益”。從改革實踐來看, 在股權設置環節, 各地普遍設置了個人股 (部分地區還設置了集體股) , 采取了基本股 (人口股) 、農齡股 (勞齡股) 以及其他如募集股 (現金認購股) 、風險責任股 (職務股) 等多種股種結合的設置模式, 綜合考量農村集體經濟組織成員戶籍、承包土地數量與對集體經濟發展的貢獻等配置份額。
雖然不同地區股權設置模式有所不同, 但農村集體資產股份的取得基本上都帶有一定的身份性特征, 如具有農業戶口、應為享有土地承包經營權的農戶家庭成員以及特定集體經濟組織成員等。這些身份條件不僅是準入資格, 也是取得股份份額的重要標準之一。這與普通公司的股權取得明顯不同。普通公司的股東以貨幣出資購股, 一般情況下取得的股份不具有身份性特征, 相對于農村集體資產股份更為確定, 便于后期股份退出。
此外, 由于部分地區存在管理程序不規范的情況, 對于股東的名冊登記管理、發放股權憑證不到位, 對于農民的股東資格與份額的認定問題可能會成為股份退出的第一道阻礙。在這一方面, 需要制定更為具體、更有操作性的工作規程。
(二) 股份退出環節的特殊性
根據公司法的規定, 有限公司股東可以通過轉讓股份的方式退出公司經營。就對內轉讓而言, 股東之間達成協議即可, 而對外轉讓則需要全體股東過半數同意或符合章程規定的其他條件。經股東同意轉讓的股份, 其他股東在同等條件下有優先購買權。
對于農村集體資產股份而言, 一般允許在本集體經濟組織成員之間轉讓、贈與, 也可以由本集體經濟組織贖回, 但不得向本集體經濟組織成員以外的人員轉讓、贈與, 以防止內部股民惡意買賣股權, 避免非集體經濟組織成員分享集體經濟組織收益。通過份額量化或者轉讓、贈與、繼承等方式持有農村集體資產份額的, 持有的總份額不得超過農村集體經濟組織章程規定的上限。同時, 股權的轉讓、贈與、繼承以及集體經濟組織回購等, 都必須經過嚴格的程序, 如需要股東本人申請, 經所在社2/3以上股東代表復核、公司董事會同意, 其后可以按照相關法律程序辦理股份繼承、內部轉讓或贈與。而對于有償退出, 有的地區規定, 確因特殊困難, 自愿將所持股份退股提現的身患絕癥、75周歲以上、已死亡股東, 經本人 (繼承人) 申請, 由原所在社2/3以上股東代表審核同意, 可以報董事會按程序及相關法律法規由集體經濟組織收購。這種規定從程序上嚴格限制了股份有償退出, 一定程度上加大了股份退出難度。
除在退股程序與退股份額方面受到相關法律法規和章程的固有限制以外, 農村集體資產股份的有償退出, 還涉及如何確定退股價格這一重要問題。與普通公司中股東的退股相比, 農村集體資產股份的有償退出所涉及的關系更為復雜。如前文所說, 股東身份的取得首先需要具有農村集體經濟組織成員身份, 通常情況下還可能會結合農齡等條件取得股份。而股份退出時, 農村集體經濟組織成員身份沒有發生改變, 此時相應的成員身份是否能夠量化評估、應當以何種標準評估等問題就顯然尤為重要。由于缺乏統一的指導規范, 退股價格一般由各集體經濟組織自行決定。例如, 有的地方規定由集體經濟組織按上年度末審計的賬面凈資產進行退股, 也有的地方原則上按照股份獲得時的原始價格進行退股。應當說, 退出價格標準的不統一可能會導致農民根本利益受損, 進而使有償退出這一制度喪失其最后的保障功能。
此外, 由于在改革過程中, 部分地區沒有做到農村基層組織政經分離, 在管理上所有權與經營權沒有實現真正有效區分, 因此, 章程中若沒有約定退股方法, 農民股東很可能處于弱勢地位, 行使權利更為不便。再者, 如果缺乏合理的制約監管, 也就很難保證不出現以壓低退股價格的方式侵害農民合法權益的情況, 這也在一定程度上加大了有償退股的難度。
完善農村集體資產股份有償退出機制的建議
針對改革實踐存在的問題, 農村集體資產股份有償退出應當從以下兩個方面加以完善。
首先, 建立股份有償退出制度, 應當在章程中明確有償退出的具體程序與方法, 避免因不確定帶來的問題。原則上章程應當允許農村集體資產股份的有償退出, 若章程規定禁止有償退出的, 應視為無效。在缺乏相應的法律法規、地方性法規、政府規章的前提下, 農村集體資產在進行股份制改革的過程中, 應當及時在章程中對股份有償退出的程序與方式等作出明確規定, 并經由上級有關部門批準實行。同時, 在改革過程中, 根據《改革意見》要求, “必須廣泛尊重群眾的意愿和要求, 堅持具體問題具體分析, 根據農村地區的實際發展情況進行股份制改造”。對于章程中直接影響農民利益的條款, 應當充分尊重集體成員意愿與實際情況, 經由民主程序表決確定, 從程序與實質兩方面保證章程的效力。
其次, 在未明確約定有償退出標準的情況下, 退股價格的確定應當從股東取得股份的身份性與財產性兩方面進行考量。在農民基于集體成員身份取得股份的情況下, 由于初期的股權設置是基于對集體所有資產進行評估量化并依照一定標準進行分配的, 因此在股份退出時, 不宜參照市場標準, 而應參照集體經濟組織近年審計的賬面凈資產進行確定;如果股東是以現金出資認購獲得相應股份, 則可以適當參考市場價格, 避免股東權益受損。
作者單位： 吉林大學法學院
中國鄉村發現網轉自：人民法治 2019年09期
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