集體資產(chǎn)的管護(hù)是關(guān)系到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)，近年來，為進(jìn)一步鞏固提升集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展成果，做好改革“后半篇”文章，各地不斷加強(qiáng)完善新型集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)、管理、監(jiān)督機(jī)制，集體資產(chǎn)管理逐步走上規(guī)范化的軌道。
一、現(xiàn)階段集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)
從2017年開始，中央農(nóng)辦、原農(nóng)業(yè)部組織開展了全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，涉及全國(guó)擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的5695個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60.2萬個(gè)村、238.5萬個(gè)組，通過清產(chǎn)核資基本摸清了我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀。總體來看，我國(guó)集體資產(chǎn)呈現(xiàn)數(shù)量大、種類多、分布不均、開發(fā)程度低等特點(diǎn)。
第一，規(guī)模巨大，種類繁多。總體來看，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量龐大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有集體土地總面積65.5億畝，賬面資產(chǎn)6.5萬億元。同時(shí)，由于農(nóng)村的特有屬性，集體資產(chǎn)種類較多，除了村組集體所有的貨幣資金外，還有村組集體投資興建的房屋、建筑物、機(jī)器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、材料物資、債權(quán)等其它資產(chǎn)，以及屬于集體所有的土地、林地、山嶺等資源性資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬億元，占47.4%；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.4萬億元，占52.6%。集體所屬全資企業(yè)超過1.1萬家，資產(chǎn)總額1.1萬億元；固定資產(chǎn)為3.1萬億元。
第二，分布不均，集體資產(chǎn)差距大。我國(guó)地區(qū)間發(fā)展各異，加上歷史等原因，農(nóng)村集體資產(chǎn)在地域分布上較不均衡。據(jù)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部地區(qū)農(nóng)村所有的集體資產(chǎn)占總集體資產(chǎn)的比重超過64.7%，中部和西部地區(qū)資產(chǎn)大體相當(dāng)，分別占比17.7%、17.6%。超過四分之三的資產(chǎn)集中在14%的村；從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益看，有10.4%的村收益超過50萬元，主要集中在城中村、城郊村和資源充沛的村莊，農(nóng)村集體資產(chǎn)呈現(xiàn)高度集聚現(xiàn)象。
第三，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不斷增強(qiáng)。通過清產(chǎn)核資，很多地區(qū)將近年來財(cái)政項(xiàng)目投入到集體經(jīng)濟(jì)組織形成的固定資產(chǎn)納入賬內(nèi)管理，清理了一批有失公允的經(jīng)濟(jì)合同，核銷了一批債權(quán)債務(wù)，盤活了一批閑置資產(chǎn)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了資本力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織總收入6685億元，村級(jí)公益設(shè)施和公共服務(wù)投入1085.6億元，向成員分紅814億元，比2016年增加43.4%。
但同時(shí)也要注意到，農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也為后續(xù)的資產(chǎn)監(jiān)管提出更高要求，村集體資產(chǎn)被非法侵占、挪用，造成集體資源流失等風(fēng)險(xiǎn)越來越高。因此，要在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，進(jìn)一步完善集體資產(chǎn)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效管理，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理效益。
近年來，為了進(jìn)一步推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)走穩(wěn)走實(shí)，各地全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，重點(diǎn)從集體財(cái)務(wù)管理、智慧監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面積極開展監(jiān)管工作，集體資產(chǎn)管理更趨規(guī)范。
二、現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管存在的核心問題
從現(xiàn)階段來看，各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位、運(yùn)行程序還不清晰，導(dǎo)致在集體資產(chǎn)監(jiān)管中，仍面臨誰(shuí)來管、管什么、如何管等核心問題。
誰(shuí)來管——村干部與集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的職能混淆。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，群眾和有些村干部普遍反映，“不清楚黨支部書記、村委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)都該具體做什么？哪些是村干部該做的，哪些是集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)該做的？”錯(cuò)誤地認(rèn)為村干部與集體經(jīng)濟(jì)組織理事長(zhǎng)職能同一，村委會(huì)的資金與集體經(jīng)濟(jì)組織的資金是“一回事兒”。從一些地方反映的問題看，正是由于三者職能模糊，才導(dǎo)致村干部利用了“一肩三挑”的便利條件，將本應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同商定的事情，變成了由村干部少數(shù)人決議，出現(xiàn)村干部越權(quán)決策農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的情況。
管什么——集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有待完善。目前，由于歷史等原因，部分村對(duì)集體資產(chǎn)監(jiān)管的范圍和界限仍不夠清楚，存在行政村、村民小組和企業(yè)之間土地權(quán)屬不清等問題；還有些村集體資產(chǎn)因歷史程序不規(guī)范導(dǎo)致缺少承包合同或未標(biāo)明資產(chǎn)權(quán)屬，造成產(chǎn)權(quán)不清。加上村級(jí)管理人員流動(dòng)造成的會(huì)計(jì)賬簿缺失、登記不全、工作交接不規(guī)范等問題，導(dǎo)致集體資產(chǎn)存在流失風(fēng)險(xiǎn)。此外，雖然各地都已經(jīng)建立了集體資產(chǎn)管理平臺(tái)，但是在運(yùn)行中，有些地方仍然沿用村干部集中處理的傳統(tǒng)方式，成員很難參與到村集體資產(chǎn)監(jiān)管中，存在少數(shù)人侵占多數(shù)人利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
怎么管——村集體資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不完善。一方面，村集體資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制未充分發(fā)揮作用。2021年，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)已完成，超過85%以上的村已經(jīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，“三會(huì)”（成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）制度也相應(yīng)建立。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三會(huì)”均存在“建而未用”現(xiàn)象，在決議、管理、監(jiān)督集體資產(chǎn)方面，“三會(huì)”沒有充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致作為集體資產(chǎn)實(shí)際所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員成了“局外人”，不能在集體資產(chǎn)管理使用過程中進(jìn)行有效監(jiān)督。
另一方面，村財(cái)鎮(zhèn)管的外部監(jiān)管機(jī)制亟待改進(jìn)與加強(qiáng)。調(diào)研了解到，雖然村財(cái)鎮(zhèn)管模式一定程度解決了村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)人才缺失、管理能力弱等問題，但也暴露出一些問題。據(jù)地方反映，以前村財(cái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理主要是針對(duì)村委會(huì)的公共財(cái)政資金，資金量不大相對(duì)可行，但隨著村集體資產(chǎn)規(guī)模增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力物力有限，依靠代賬公司對(duì)各村集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，常常出現(xiàn)代賬公司不熟悉村集體實(shí)際情況，造成監(jiān)管效果不明顯等問題。一是會(huì)計(jì)監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，會(huì)計(jì)人員要對(duì)本單位不真實(shí)、不合法、不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證、賬簿記錄與實(shí)物、款項(xiàng)不符的情況以及違法收支等實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督。然而代理會(huì)計(jì)集中在鎮(zhèn)上、縣上辦公，客觀上造成會(huì)計(jì)與村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分離，出現(xiàn)只顧埋頭記賬，不知村集體實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況。二是會(huì)計(jì)記賬不及時(shí)。由于代理記賬將村級(jí)賬務(wù)全部集中到鎮(zhèn)街財(cái)政辦理，工作量大，代理記賬人員緊缺，導(dǎo)致無法及時(shí)記賬，通常村級(jí)賬務(wù)有1~2個(gè)月的延遲入賬情況。三是審查流于形式。現(xiàn)行的“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度，農(nóng)村財(cái)務(wù)代理會(huì)計(jì)多注重形式審查，難以走訪村、社開展實(shí)地核查，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)財(cái)管理機(jī)構(gòu)難以有效地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)履行監(jiān)督職能，客觀上給個(gè)別村干部侵占、挪用甚至貪污集體財(cái)產(chǎn)提供了可乘之機(jī)。
三、加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)管的幾點(diǎn)思考
為保證集體資產(chǎn)監(jiān)管有效，應(yīng)明確監(jiān)管主體及其職能職責(zé)；為加強(qiáng)集體資產(chǎn)全面保護(hù)，應(yīng)明確集體資產(chǎn)的使用范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)部和外部監(jiān)管；為規(guī)范村集體高效運(yùn)轉(zhuǎn)、激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，應(yīng)建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)村干部擔(dān)負(fù)其責(zé)、創(chuàng)新作為。
明確集體經(jīng)濟(jì)組織職能，理順其與其他基層組織間的關(guān)系。在農(nóng)村，除了集體經(jīng)濟(jì)組織，黨支部和村民委員會(huì)也是非常重要的兩類基層組織。這三類組織性質(zhì)不同、職能不同、組織架構(gòu)和人員構(gòu)成也不同。“一肩三挑”背景下，集體資產(chǎn)的使用決策極易受黨支部和村民委員會(huì)決策機(jī)制的影響。在集體資產(chǎn)使用時(shí)，其決策機(jī)構(gòu)應(yīng)明確為成員（代表）大會(huì)。組織的運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)與組織職能對(duì)應(yīng)起來，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)過程中，應(yīng)發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)指導(dǎo)功能，貫徹黨的意志；發(fā)揮村民委員會(huì)社會(huì)管理職能，開展公共服務(wù)和公益事業(yè)建設(shè)；發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能，經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)，增加集體收入。應(yīng)以《村民委員會(huì)組織法》修訂、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法為契機(jī)，將自治組織與經(jīng)濟(jì)組織職能予以明確，避免實(shí)踐中由于身份錯(cuò)位而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。
限定集體資產(chǎn)使用范圍并建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保集體資產(chǎn)安全可控。一方面，在利用村集體資產(chǎn)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中，不應(yīng)直接將集體資產(chǎn)投入到風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目中，可通過將集體資源資產(chǎn)一定期限的使用權(quán)作價(jià)入股或?qū)⒓w經(jīng)營(yíng)性收益再投入的方式，與外部資本合作設(shè)立經(jīng)營(yíng)實(shí)體，對(duì)外開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以此消除集體資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，可健全協(xié)同高效的集體資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。外部監(jiān)督既可發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政監(jiān)督，也可以引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，特別是當(dāng)村干部同時(shí)是集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或村集體投資設(shè)立的公司的法人代表時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管，嚴(yán)防低價(jià)發(fā)包、“內(nèi)部人控制”等情形發(fā)生。
充分運(yùn)用改革成果，健全村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督管理程序。一方面，針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三會(huì)”制度“建而未用”的情況，要引導(dǎo)各地充分運(yùn)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，把建起來的“三會(huì)”用起來。通過村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制，按照民主議事決策程序，讓成員參與到村集體資產(chǎn)使用的監(jiān)督管理過程中，發(fā)揮好村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。另一方面，強(qiáng)化基層黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，明確村集體資產(chǎn)的使用決策應(yīng)按照“理事會(huì)研究提出→黨支部開會(huì)討論→提交村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會(huì)審議通過→監(jiān)事會(huì)監(jiān)督集體資產(chǎn)使用規(guī)范”程序，將基層黨組織的主張有效融入到集體資產(chǎn)使用過程中。
應(yīng)完善第三方分類巡查制度和集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)功能，強(qiáng)化外部監(jiān)督和民主監(jiān)督。由于村集體資產(chǎn)規(guī)模大小不一，資產(chǎn)監(jiān)管難度也各不相同，建議根據(jù)村集體資產(chǎn)實(shí)際情況制定代賬公司分類巡查制度。對(duì)村集體資產(chǎn)較大的村，建議代賬公司實(shí)行月度實(shí)地巡查，村集體資產(chǎn)中等的村可以實(shí)行季度巡查，村集體資產(chǎn)較小的村可以實(shí)行半年巡查，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)“代賬制”的監(jiān)督作用，提升代賬公司對(duì)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督效力。此外，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，定期將村內(nèi)各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息和檔案資料上傳到平臺(tái)，重點(diǎn)包括村民關(guān)心的村級(jí)工程、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目等。實(shí)現(xiàn)村民只要登錄進(jìn)入平臺(tái)或掃描平臺(tái)二維碼就能實(shí)時(shí)知曉村級(jí)黨務(wù)每個(gè)決議、查看村級(jí)事務(wù)每個(gè)環(huán)節(jié)、瀏覽村級(jí)財(cái)務(wù)每張發(fā)票，為實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造條件。
探索建立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村干部待遇相掛鉤機(jī)制，以高薪打消貪腐念頭并激發(fā)干事熱情。目前，村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的工資待遇普遍較低，且大多屬脫產(chǎn)工作，投入村集體發(fā)展的時(shí)間成本高，自身經(jīng)濟(jì)收入受到較大影響，這也是集體資產(chǎn)易被盯上的主要誘因。因此，可探索村集體發(fā)展與村干部待遇相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，村集體經(jīng)濟(jì)收益新增部分按照一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)，在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化宣傳教育引導(dǎo)，鼓勵(lì)村干部帶頭參與發(fā)展，帶動(dòng)村集體和成員發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)村干部自身創(chuàng)收。
（作者馮丹萌系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員，作者鄭慶宇系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員，作者譚智心系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室副主任；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2022年第23期）
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