摘要：農業市場政策是歐盟CAP的重要組成部分, 是歐盟干預農產品市場的重要手段。本文從政策目標、框架和具體政策措施等方面, 總結了2013年歐盟CAP改革中農業市場政策的調整動向。研究發現, 本輪改革延續了促使農民根據市場信號調整生產的改革方向, 強化了市場政策在市場危機中的“安全網”作用, 并主要通過調節市場供求、改善競爭環境、支持產業發展和引導消費需求等政策措施來實現保障農業市場有效穩定運行的目標。其主張解決農業市場調節“失靈”問題、加強優勢產業支持力度、重視防范和降低市場風險、積極營造公平的市場競爭環境等特征, 對中國相關農業政策調整具有重要借鑒意義。
農產品對居民生活和農民生計具有特殊重要性, 如何調控農產品市場是各國農業政策需要共同面對的重要課題。農業市場政策是歐盟共同農業政策 (Common Agricultural Policy, 以下簡稱CAP) 的重要組成部分**2, 盡管經過此前兩輪的CAP改革其預算已經下降到歐盟CAP總預算的5%左右, 本輪改革之前也經歷了是否需要保留的激烈討論, 但市場政策最終還是作為CAP一個獨立政策領域在經過調整后得以延續。
由于直接或間接干預市場的特性, CAP改革中市場政策的調整不僅直接關系到歐盟農產品市場穩定和農民收入問題, 而且也會對世界農產品市場與貿易、WTO農業貿易規則談判產生重要影響。因此, 本文主要根據2013年歐盟議會通過的2014—2020年共同農業政策改革法案, 從政策目標、政策框架、具體政策措施等方面, 總結歐盟新一輪CAP改革中農業市場政策的調整動向, 并簡要探討其對中國農業政策調整的啟示。
一、政策目標與框架的調整
(一) 歷史演變
1992年以前, CAP主要通過價格支持政策來保障農民收入水平, 但長期實施的價格支持政策導致歐盟農業生產相對過剩和農產品價格居高不下, 迫使歐盟不得不配套實施公共干預、出口補貼和生產限制等市場干預措施, 以處理相對過剩的產品, 彌補歐盟內外價差。其結果不僅增大了歐盟財政壓力, 還因為嚴重的貿易扭曲引發了美國及凱恩斯集團的不滿。迫于財政預算和GATT烏拉圭回合農業談判的雙重壓力, 歐盟開始調整其農業市場政策。
1992年歐盟構建了以直接支付政策來確保農民收入的CAP政策新框架。并在隨后的2000年議程和2003年的CAP改革中, 將掛鉤直接支付政策轉變為脫鉤直接支付政策*1, 強調促使農民根據市場信號調整生產, 發揮市場機制在農業中的調節作用。在這樣的背景下, CAP中市場政策的目標, 從原來的主要保障農民收入轉向保障農產品市場的有效運行。隨著CAP整體框架的調整和目標的變化, 市場措施的預算在CAP總預算中的比重顯著下降, 1992年以前包括出口補貼在內的市場措施預算占CAP總預算的90%以上, 而到2009年這一比重下降到10%左右**2 (見圖1) 。
歐盟CAP改革中農業市場政策的調整與啟示
(二) 本輪改革的調整方向
本輪改革并沒有改變CAP的基本框架, 其市場政策目標仍然是保障農產品市場的有效運行。但是, 2008年CAP的“健康檢查”認為, 由于全球農產品價格劇烈波動、農業生產資料價格持續走高以及食品供應鏈中農民地位持續惡化等問題的出現, 因此要求農業市場政策必須考慮如何應對這些新挑戰。
在全球農產品價格劇烈波動的背景下, 隨著歐盟與世界一體化程度的提高, 歐盟內部市場受世界市場沖擊的可能性和程度也在加大。而從市場危機處理的效果看, 市場政策在穩定歐盟內部市場價格上仍然發揮重要作用。以牛奶為例, 2009年歐盟實施的公共干預等市場政策, 在一定程度上減緩了世界牛奶價格劇烈波動的影響, 使歐盟牛奶價格漲跌波動幅度低于世界平均水平 (European Commission, 2011) 。近年來, 歐盟農業生產資料價格總體呈上漲趨勢, 而同期農產品價格卻持續下降, 對農民收入造成負面影響。雖然接受收入補償后, 農民的收入水平下降幅度有所緩和, 但依然呈下降趨勢 (European Commission, 2011) 。這也說明歐盟仍然有必要通過構建以市場政策為基礎的“安全網”來降低農民收入的市場風險 (European Parliament, 2011) 。
因此, 本輪CAP改革中農業市場政策的調整方向為延續以市場為導向的價格形成機制、促使農民根據市場價格信號調整生產, 同時繼續采取公共干預、私人儲備等市場干預措施, 并將從對產品的支持逐步轉向對生產者的支持, 明確將市場政策作為構建“安全網”的重要組成部分。具體調整方向主要包括以下方面: (1) 延續消費者支持, 強化學校食品計劃; (2) 鼓勵共同行動, 提高農民在食品供應鏈中的地位; (3) 在保障市場機制發揮有效調節作用的同時, 通過構建“安全網”防范市場風險; (4) 加強對研究和創新的資助, 發揮食品供應鏈的功能 (見圖2) 。
歐盟CAP改革中農業市場政策的調整與啟示
資料來源:根據European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相關法案整理得到
(三) 本輪改革后的政策框架
2013年CAP改革根據上述調整方向調整了歐盟農業市場政策的部分措施和支持對象, 但并沒有改變歐盟農業市場政策的目標和基本框架。
改革后的歐盟農業市場政策的目標仍然是保障農產品市場的有效運行, 具體包括: (1) 通過儲備計劃和邊境措施保障農產品市場的平穩運行和有效調控; (2) 通過支持生產者組織、干預合同和制定競爭規則保障農產品市場的有序合理競爭; (3) 通過生產保險、風險基金和特殊產品援助計劃分擔生產者的市場風險; (4) 通過對低收入群體的食品援助計劃和學校食品援助計劃擴展需求和分擔消費者的市場風險。
其政策框架主要包括三部分: (1) 國內市場干預政策, 主要包括儲備計劃和特殊產品援助計劃; (2) 營銷與生產者組織政策, 包括營銷標準、生產者組織支持等政策; (3) 邊境措施, 包括關稅、關稅配額、進出口許可證等 (見圖3) 。
改革后, 歐盟農業市場政策的預算每年保持在27億歐元左右, 2014—2020年累計為190.02億歐元, 占同期歐盟CAP總預算的4.65%。此外, 歐盟用于危機儲備的預算每年維持在4.5億歐元左右, 7年累計為31.56億歐元。
二、市場供求調節類政策的調整
為了保障內部市場的有效運行和平穩調控, 歐盟主要通過儲備計劃和邊境措施的有效結合, 調節部分農產品的市場供求, 以實現穩定市場價格的目的。政策實施的主要對象是其價格主要由歐盟內部市場供求決定的農產品和較容易產生周期性波動的畜產品。本輪CAP改革延續了此類政策的基本框架, 但朝著促使農民根據市場信號調整生產、構建市場“安全網”的方向做了部分調整, 決定從2015年4月1號起取消牛奶、從2017年9月30號起取消糖的生產配額管制;取消對飼料、亞麻、蠶以及用于動物飼料或加工成酪蛋白的脫脂牛奶和奶粉的援助計劃;取消對共同體煙草基金*1的援助;并隨同生產配額管制的取消而同時取消生產退還計劃**2;調整葡萄授權種植計劃;繼續實施儲備計劃、邊境措施和特殊干預措施。
歐盟CAP改革中農業市場政策的調整與啟示
資料來源:根據European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相關法案整理得到
(一) 改進了公共干預與私人儲備支持計劃
公共干預和私人儲備支持計劃是歐盟CAP中對農產品市場干預最直接的政策措施, 公共儲備制度設立于1964年, 私人儲備制度設立于1968年, 其前身是為保障內部市場穩定和農民穩定增收而實施的價格支持政策。歐盟CAP中的價格支持政策主要由目標價格、干預價格和門檻價格***3組成 (錢鈺, 2004) 。1992年CAP改革后, 價格支持政策中保障農民收入的部分被新設立的直接支付政策取代, 而保障市場穩定的部分被調整為公共干預和私人儲備支持計劃。此項計劃實施的法律基礎是2007年頒布的單一共同市場規則*1 (European Parliament, 2011) 。為了應對農產品價格波動, 保障市場穩定運行, 2013年CAP改革決定繼續實施以公共干預為主、結合私人儲備支持的儲備制度, 但部分調整了對象產品的支持范圍、干預期間、干預類型及啟動條件 (見表1) 。
注: (1) 私人儲備支持的產品還包括亞麻、奶酪和羊肉。 (2) *根據歐盟的牛肉分級標準, 根據外觀和肌肉狀況, 從好到差分為S、E、U、R、O、P六個等級, 同時根據脂肪含量從低到高劃分為1~5五個等級;R3表示外觀與肌肉、脂肪含量都處在中等的牛肉。 (3) **根據歐盟的豬肉分級標準, 凈重是指每頭的胴體重, 同時按照瘦肉率劃分為S (大于等于60%) 、E (55%~60%) 、U (50%~55%) 、R (50%~45%) 、O (40~45) 、P (小于40%) 等六個等級。資料來源:Council Regulation (EC) No.1234/2007和Council Regulation (EC) No.1308/2013
公共干預措施的主要調整包括: (1) 支持范圍上, 2013年CAP改革取消了對豬肉、糖和高粱的公共干預, 保留了對普通小麥、硬麥、大麥、玉米、水稻、牛肉 (包括小牛肉) 、黃油和脫脂奶粉的公共干預。 (2) 干預期間上, 取消了2007年法案針對希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典關于谷物產品的特殊干預期間規定*2, 而統一調整為11月1日到次年5月31日;黃油和脫脂奶粉的干預期間延長1個月至9月份;其余產品的干預期間不變。 (3) 干預類型上, 將硬麥、大麥、玉米和水稻調整為適時干預, 將黃油調整為強制干預, 即2013年CAP改革后普通小麥、黃油和脫脂奶粉為強制干預, 硬麥、大麥、玉米、水稻和牛肉為適時干預。 (4) 參考價格方面, 取消了允許谷物產品的參考價格按照不同月份設定不同上漲幅度的規定**2, 而統一確定為101.31歐元/噸。 (5) 啟動條件方面, 取消了黃油市場價格低于參考價格92%而啟動干預的規定, 將牛肉的啟動條件從代表期間內市場平均價格低于1560歐元/噸提高至低于1890.6歐元/噸 (即參考價格的85%) , 其他產品則視市場情況而定。
私人儲備支持政策的實施產品為白糖、橄欖油、亞麻、牛肉、黃油、奶酪***3、脫脂奶粉、豬肉和羊肉產品, 其中, 亞麻****4為新增產品。干預類型上, 取消了對奶油、黃油和奶酪的強制私人儲備支持規定, 而統一設置為可選擇的私人儲備支持。私人儲備支持不再設置觸發價格, 而改為要求根據市場價格、參考價格以及生產成本, 同時考慮特殊的市場條件而決定是否啟動。
(二) 微調了邊境管理措施
為了監測和控制進出口貿易, 防止進口劇增沖擊歐盟內部市場, 2013年CAP改革繼續執行與第三國貿易的基本措施, 包括進出口許可證、進口關稅、部分產品的關稅配額管理、部分產品的特殊進口規定、特殊保障措施、來料加工 (Inward Processing) 、出料加工 (Outward Processing) 以及出口返還等****5*, 但小幅度調整了部分政策措施的覆蓋范圍。
進出口許可證管理方面, 新增了對進口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口種子、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活植物的許可證管理措施。調整后歐盟實施進出口許可證管理的產品包括谷物、糖、種子、橄欖油和食用橄欖、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活植物、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、禽肉以及以農產品為原料的乙醇。
進口特殊保障措施方面, 新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未發酵葡萄汁的特殊保障措施。調整后歐盟實施進口特殊保障措施的產品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未發酵葡萄汁。
特殊進口規定方面, 新增了對葡萄酒的進口品種和質量的特殊規定, 廢除了對谷物進口品種和質量的特殊規定。調整后歐盟實施特殊進口規定的產品包括亞麻、啤酒花、葡萄酒和糖。
(三) 擴展了市場危機應對的特殊支持措施
為了有效應對重大市場波動, 2013年CAP改革擴展了市場危機應對的特殊支持措施。法案規定, 當內部或外部市場面臨巨大波動或威脅而導致農產品價格劇烈波動時, 歐盟可采取修改一般市場干預措施的支持范圍和執行期間、提供出口返還支持、全部或部分暫停進口關稅等特殊支持措施****6**。
其中, 針對由于動物疾病和消費者信心喪失等突發事件導致市場劇烈波動的特殊干預措施, 是指當由于動物疾病沖擊歐盟內部市場或與第三國貿易, 以及由于公眾或動植物疾病的風險導致消費者信心喪失, 進而影響市場穩定時, 歐盟委員會可采取特殊的市場支持措施。涉及的產品主要包括牛肉、牛奶及其制品、豬肉、羊肉、雞蛋和家禽肉。對于動物疾病的特殊干預措施, 有關成員國必須已采取衛生和獸醫指定措施迅速撲滅疾病。根據成員國的申請, 歐盟委員會可支持相關費用的50%, 而針對牛肉、牛奶及其制品、豬肉和羊肉部門的口蹄病防治, 可支持相關費用的60%。
同時, 為了應對突發事件或重大市場擾動, 歐盟新建了危機儲備基金 (Crisis Reserve Fund) 。危機儲備基金將獨立于MAFF (Multiannual Financial Framework) , 其年度預算達4.5億歐元。對于當年剩余的危機儲備將在下一年通過直接支付返還給農民。
三、競爭環境改善類政策的調整
2007年以來世界農產品價格的高起高落使歐盟越來越關注食品供應鏈中市場力量及農民的談判能力問題。為了提高農民的市場談判能力, 保障食品供應鏈利益的合理分配, 促使市場有序合理競爭, 本輪改革歐盟不僅加強了對食品供應鏈的監測, 而且強化了對生產者組織的支持力度、完善了產品交易合同系統以及明確規定了合理的競爭規則。
(一) 強化了對生產者組織的政策支持
為了提高農民在食品供應鏈中的談判地位, 歐盟將經濟合作組織的認定范圍從原有的水果和蔬菜部門擴大到所有農業部門的生產者組織和縱向一體化組織*1, 對涉及加工的水果和蔬菜、橄欖油和食用橄欖、蠶和啤酒花部門的生產者組織, 以及橄欖油和食用橄欖、煙草部門的縱向一體化組織執行強制性認定制度。
不同組織類型的認定標準不同。以生產者組織為例, 其共同標準是要求認定的主體必須是一個明確的法律主體, 且滿足其由生產者自發形成、符合最少成員數量 (或最小產量、價值) 限定要求、具有其成員可以民主監督組織運行的規則以及須提供足以證明其有能力開展相應經營活動的材料等。除了上述的共同標準外, 不同產品還有特殊的認定要求。以水果和蔬菜生產者組織為例, 其必須銷售成員的所有產品 (包括直銷) , 且必須追求下述目標之一:根據需求調整生產、優化生產成本、穩定價格。
生產者組織提出認定申請后, 各成員國需在4個月內決定是否批準, 并且應不定時檢查其是否遵守相應要求。對于違反規定的組織可適當處罰, 若有必要可撤銷其認定。各成員國應于每年3月31日前通知歐盟委員會關于上一年的批準、拒絕及撤銷認定的情況。歐盟委員會支持經過認定的經濟合作組織的各類發展援助計劃、原產地名稱保護和地理標識保護等活動, 且經過認定的組織可不受部分壟斷性競爭規則的限制**2。
為了保障生產者組織和縱向一體化組織等經營組織的利益, 歐盟制訂了各成員國對具有原產地名稱保護或地理標志保護產品的調控規則。不同產品的調控規則有所差異。以奶酪為例, 制訂的調控規則必須由該地區有關各方事先協商并達成一致, 且參與事先協商的范圍必須包括至少2/3的牛奶生產者, 或是覆蓋2/3用于制作奶酪的原奶。調控規則必須符合以下要求: (1) 僅適用于相關產品的供給調整, 且此供給調整是為了適應奶酪的需求變化; (2) 規則適用期不得超過3年, 3年后可重新協商制訂; (3) 執行的規則不得損害其他產品的利益; (4) 不得限制相關奶酪產品第一次銷售后的任何其他交易; (5) 不得進行任何價格管制, 包括設定指導價或者建議價; (6) 不得歧視或對市場新進入者造成障礙或導致小生產者受到不利影響; (7) 應當有利于維護產品的質量和促進產品的發展。
(二) 完善了對生鮮農產品購銷合同的規定
基于非加工農產品特別是生鮮農產品購銷雙方的市場勢力不對等的現實, 本輪改革歐盟制定了規范產品交易合同以保護生產者權益、降低交易成本和防止食品供應鏈中的不公平交易的政策措施。規定除牛奶及奶制品和糖外***3, 其他產品的購銷交易必須簽訂書面合同, 且簽訂的書面合同必須包括以下內容:簽訂時間, 產品交付的價格、數量、質量、地點與時間, 有效期限, 付款方式和程序的細節及不可抗力等。
農作物、牛肉和橄欖油的生產者組織, 有權代表其成員與供應鏈其他利益主體進行談判, 談判的內容包括價格、數量、代表權限等方面。但為了防止壟斷, 歐盟對生產者組織的產量規模做出了限定。對牛奶及其制品來說, 作為談判代表的生產者組織所控制的原奶產量不得超過歐盟總產量的3.3%, 也不得超過成員國產量的33%, 且通過談判達成的交易量不得超過成員國產量的33%*1;牛肉和農作物則不得超過全國產量的15%, 橄欖油則不得超過相應市場份額的20%。
(三) 明確了防止不正當競爭的市場規則
為了保證歐盟內部市場的合理競爭, TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union) 第101條至106條明確禁止對歐盟內部市場具有預防、限制或扭曲作用的協議、決定及實踐的行為, 特別是各利益主體之間的共謀行為和產業鏈壟斷主體的權力濫用行為。這些行為主要包括設置不公平的交易條件, 限制或控制產量、銷售、技術開發或投資導致消費者利益受損, 針對相同標的物采用不同交易條件, 從而導致與其他交易商利益受損等。該競爭規則適用于包括農產品生產、貿易在內的所有部門, 但為了實現CAP基本目標**2而采取的必要措施, 或是經過認定的生產者組織或生產者組織協會所采取的不危及CAP目標的有關生產、加工、銷售及儲存等活動可不受此約束。
四、產業發展援助類政策的調整
為了保障生產者的利益, 提高產業綜合競爭力, 歐盟通過產業發展援助、風險預防與管理等政策支持生產者組織、協會及縱向一體化組織的各項行動。2013年CAP改革通過設立生產保險、風險基金、創新與研發支持及特殊產品援助計劃等措施分擔生產者的市場風險, 提高產業競爭力。
(一) 調整了葡萄授權種植計劃和葡萄酒援助計劃
為了應對葡萄種植的結構性過剩問題, 促進葡萄酒產業的有序發展, 歐盟決定繼續實施從20世紀末開始的葡萄種植限制計劃, 將在2015年底到期的葡萄種植權延續到2030年底。新法案規定, 對規定的葡萄品種***3實行種植授權, 授權有效期為3年。成員國可按上年7月31日的實際種植面積為基礎申請授權, 每年新增的授權不超過占實際種植面積的1%。
各成員國應自動授權給那些自愿進行葡萄栽種更新的種植授權申請戶, 但具有原產地名稱保護或地理標志保護的區域, 成員國可依據專業組織的建議限制原種植戶的更新種植。對沒有葡萄種植授權的區域, 種植戶需在4個月內自動退出種植, 否則成員國須在兩年內強制其退出種植。沒有遵守授權規定的種植戶將面臨減少或取消補助、暫?；蚴栈匾延械氖跈?、認證或許可等處罰。
為了平衡市場供給、提高葡萄酒的產業競爭力, 2008年開始歐盟委員會對葡萄酒行業進行了一系列改革, 主要包括采取了無競爭力葡萄園自動及強制栽種更新計劃、明確了釀酒品種、制定了更靈活的釀造規則、簡化了產品分類****4、明晰及簡化了商品標簽及展示規則、葡萄園注冊以及國家支持計劃等。2013年CAP改革基本保持了上一輪的改革措施, 僅微調國家支持計劃。法案規定各成員國應制訂為期5年的國家支持計劃, 支持計劃的內容包括:產品促銷、葡萄園重建與品種更新、綠色收成法****5*的采納、互助基金的建立、生產保險支出、設備與營銷投資、葡萄酒產品創新以及副產品的蒸餾利用。
(二) 調整了橄欖油與食用橄欖援助計劃
為了提高橄欖油及食用橄欖的公眾形象和產品質量、強化競爭力, 2012年歐盟委員會啟動了產業發展行動計劃, 該計劃主要包括質量控制、產業重組、產業結構調整、促銷、與第三國的競爭等。2013年CAP改革基本延續該計劃, 資助由生產者組織和縱向一體化組織制訂的三年工作計劃, 主要資助以下領域: (1) 橄欖油及食用橄欖的市場跟蹤和管理; (2) 改善橄欖種植的環境影響; (3) 以提高競爭力為目的的橄欖種植現代化; (4) 提高橄欖油和食用橄欖的產品質量; (5) 推進建立橄欖油和食用橄欖的可追溯系統和質量認證保護, 特別加強對直接銷售給最終消費者的橄欖油的質量監控; (6) 生產者組織或協會、流通組織關于提高橄欖油和食用橄欖質量的信息宣傳。其中 (3) 為新增領域。
各項資助額應符合成員國的預算要求, 且對領域 (1) 、 (2) 、 (3) 的資助不得超過實際成本的75%;對于領域 (4) 的資助, 固定資產投資部分不得超過投資總額的75%, 其他部分不得超過實際成本的50%;對于領域 (5) 、 (6) 的資助, 跨成員國的生產者組織在至少三個第三國或非生產成員國開展經營活動的不得超過實際成本的75%, 其他情況下不得超過實際成本的50%。
(三) 延續實施了水果和蔬菜援助計劃
為了提高產品競爭力, 1996年開始歐盟通過生產者組織和經營計劃支持水果和蔬菜產業發展。針對市場的頻繁波動和其他國家的激烈競爭, 2007年CAP改革擴大了風險管理和預防措施, 除了原有的產品撤出 (Product Withdrawal) 措施外, 新增了綠色收成法、危機時的促銷和宣傳、培訓、收獲保險等工具。由于生產者組織在平衡購銷雙方談判權利、穩定市場價格和提高農民收入等的出色表現, 2013年CAP改革延續了基于生產者組織和經營計劃運作框架的水果和蔬菜援助計劃。認定的生產者組織和生產者組織協會可建立經營基金 (Operational Funds) , 用于資助未經加工的生鮮產品的經營計劃。
法案規定, 經營計劃須至少包含以下兩個目的:生產和消費預測與跟蹤監測、提高生鮮或加工產品質量、提高產品商業價值、新鮮或加工產品的促銷、環境保護措施 (特別是水資源環境保護措施和包括有機農業在內的環境友好型生產方式) 、風險預防和管理。經營計劃應獲得成員國的批準, 而各成員國必須保證其經營計劃至少包括兩項環境保護行動:耕作方式、廢棄物管理、水質保護、生物多樣性保持和鄉村維護等, 或是保證環境保護行動的支出至少占總支出的10%。
歐盟財政對經營基金的補貼, 應等于生產者組織或者各種生產協會的自有資金, 且一般不得高于經營計劃實際發生費用的50%和每個生產者組織產品市場銷售額的4.1%。但經營計劃的內容包括跨國經營、建立縱向一體化經營組織和生產有機食品之一或者主體為新合并的生產者組織 (僅限首次提出) 、正式登記的生產者協會、供應量不超過成員國水果和蔬菜產量20%的生產者組織、邊緣地區*1生產者組織之一的, 補貼占經營計劃實際發生費用的份額可提高到60%;經成員國批準、產品不經過市場銷售而免費提供給慈善機構、公益基金會和各類學校的, 其上述補貼限額可提高到100%;經營計劃主要內容為風險預防和管理措施時, 補貼占生產者組織產品市場銷售額的份額可提高到4.7%。
經歐盟委員會的許可, 成員國可對組織化程度特別低的生產者組織的經營基金提供額外的財政補貼, 最高補貼額度不得超過生產者組織自有資金的80%, 補貼資金可從歐盟農村發展農業基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 支出。如果接受上述額外補貼的生產者組織的蔬菜和水果供應量不超過成員國蔬菜和水果市場銷售額的15%, 且其水果和蔬菜產量占所在地區農業總產量的15%以上時, 成員國可要求歐盟財政對此額外補貼進行補償。
(四) 延續實施了蜂業援助計劃
為了改善蜂業生產和營銷條件, 提高產業競爭力, 1997年歐盟開始支持蜂業的國家發展計劃。2004年的發展計劃新增了針對蜜蜂疾病及害蟲預防和治理的支持, 2007年新增了針對瓦羅亞虱 (Varroa) 防治的支持。2013年CAP改革延續該計劃, 規定各成員國可制訂為期3年的蜂業發展計劃, 并提供不超過該計劃各成員國支出50%的財政援助。援助的內容包括:對蜂農和蜂農生產者組織的技術支持, 蜂巢入侵及蜜蜂疾病防治, 養蜂場的季節性遷移, 以促進銷售和提高產品價值為目的的實驗研究, 蜂巢擴大及蜂群繁殖, 養蜂和蜂產品領域與專業機構的應用性研究合作, 蜂產品的市場監測, 開發潛在市場的產品品質改良。
(五) 新增了啤酒花援助計劃
2013年法案將啤酒花納入產業發展援助計劃, 支持注冊登記的生產者組織*1的行動計劃, 以改善啤酒花生產者組織的計劃安排, 提高依據需求進行生產調整的能力, 促進啤酒花的集中供應, 應對環境和動物福利標準的變化和穩定生產者價格。
五、消費需求引導類政策的調整
為了引導和促進食品消費, 改善特殊群體的營養健康問題, 歐盟主要通過食品援助計劃引導和培養消費者健康的消費意識和習慣。本輪CAP改革基本延續了原來的援助計劃, 特別關注了兒童飲食習慣問題, 繼續實施了對最貧困人口的食品援助計劃和學校食品營養援助計劃, 以改善貧困人口的生活水平和培養兒童健康飲食習慣。
(一) 擴展了最貧困人口的食品援助計劃
為了改善最貧困人口的生活水平, 解決由于公共干預儲備帶來的產品庫存, 1987年歐盟開始實施了最貧困人口的食品援助計劃 (Food Distribution Programme for the Most Deprived Persons, MDP) , 該計劃通過免費發放食品援助最貧困人口, 僅2010年受益人口達1800萬人。其發放的食品主要來自公共干預儲備的庫存。由于CAP改革逐漸弱化市場干預支持力度, 為了保證MDP計劃產品供應的可持續性, 歐盟委員會于20世紀90年代中期采取了短期的產品購買措施, 并于2008年提出了從公共市場購買產品的提案, 但遭到部分成員國的反對。2011年歐盟委員會提出了以反應社會凝聚力為目標的援助計劃, 經過多輪談判, 決定延續該計劃至2013年。
2013年CAP改革在市場公共干預儲備提出了繼續將庫存產品無償分配給最貧困人口的援助計劃。但是由于公共干預的產品庫存量幾乎為零, 為了維持對最貧困人口支持, 歐盟決定將新成立的FEAD援助計劃 (Fund for European Aid to the Most Deprived, FEAD) 替代原由EAGF (European Agriculture Fund, EAGF) 支持的MDP援助計劃。其主要內容包括:2014-2020年共計38億歐元的預算, 且成員國需提供至少15%的配套資金;FEAD計劃支持成員國對最貧困人口提供非金融性物質援助的行為, 不僅可免費發放食品, 而且允許分配衣物以及其他供個人使用的基本物品等。
(二) 延續了學校食品援助計劃
為了有效解決兒童營養不良問題, 提高兒童健康飲食習慣的意識以及防止肥胖問題, 歐盟委員會分別于1977年和2009年開始執行學校牛奶、水果和蔬菜計劃。2013年CAP改革基本延續了上述學校食品援助計劃。學校水果和蔬菜計劃將與學校牛奶計劃成為學校兒童飲食的最主要支持計劃。為了更有效推進學校水果和蔬菜及牛奶計劃和減少管理成本, 歐盟委員會將這兩個支持計劃納入統一的管理框架。根據預算, 這兩個計劃的每年預算支出達2.30億歐元 (其中水果和蔬菜計劃的預算從0.9億歐元增至1.5億歐元, 牛奶計劃為0.8億歐元) 。2013/2014年共有25個成員國參與水果和蔬菜計劃, 所有成員國均參與學校牛奶計劃, 受益的兒童達3000萬人 (其中, 牛奶計劃超過2000萬人, 水果和蔬菜計劃約900萬人) 。
法案規定, 歐盟將向成員國主管部門認定的托兒所、幼兒園和中小學等教育機構的6~10歲兒童提供指定的牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品, 并對提供這些產品所涉及的運輸、流通、設備、公共宣傳、評價以及其他必要的相關支出給予財政援助。歐盟根據各成員國6~10歲兒童的比例向各成員分配此項計劃的財政援助額。
參加學校食品援助計劃的成員國, 必須預先制訂國家或者地區層次的實施方法, 提出包括健康飲食習慣、地區性食物鏈和反對糧食浪費等教育內容在內的相關必要措施以保障計劃的有效執行;列明可用于計劃的具體產品清單, 并確保所列產品經過其衛生主管部門認可的。成員國應根據健康和環境友好、季節性、產品可得性和多樣性等原則選擇計劃所用的產品, 并應盡可能地優先選擇歐盟自產的產品, 特別是可在當地市場采購的短鏈產品或者環境友好型產品。
學校食品營養援助計劃不得用于替代資助成員國向學校提供牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品等同類產品的現有計劃。若成員國要將現有計劃納入歐盟學校食品援助計劃, 則必須在計劃對象、實施期限和計劃適用產品等方面根據要求進行擴展或限定, 并在制訂的國家計劃實施辦法中明確擴展或限定的具體措施, 以保證計劃有效實施, 且所獲資助額應符合歐盟規定的成本限定要求。當然歐盟學校食品營養援助計劃并不妨礙各成員國單獨設立符合歐盟法律規定的學校牛奶計劃、學校水果與蔬菜計劃等相關計劃。
六、結論與啟示
本文通過梳理歐盟2013年CAP改革中關于農業市場政策的政策目標、框架及其措施的調整情況, 發現本輪改革延續以市場為導向, 促使農民根據市場價格信號調整生產的總體方向, 保障農產品市場有效合理運行的基本目標, 并且主要通過市場供求調節、競爭環境改善、產業發展援助及消費引導四個方面的政策措施保障市場的平穩有效合理運行。據此, 可得到以下結論和啟示。
(一) 主張解決農業市場調節“失靈”問題
自導入直接支付政策以來, 農業市場政策在CAP預算中的比重顯著下降, 其政策目標由保障農民收入轉向保障農產品市場的有效合理運行, 也就是說要在保障市場機制發揮基礎性調節作用的同時, 主要從以下四個方面解決“市場失靈”問題: (1) 通過儲備計劃和邊境措施保障歐盟內部農產品市場的平穩運行和有效調控; (2) 通過干預合同、支持生產者組織和制定競爭規則保障歐盟農產品市場的有序合理競爭; (3) 通過生產保險、風險基金和特殊產品援助計劃等分擔生產者的市場風險; (4) 通過對低收入群體的食品援助和學校食品援助計劃等引導需求和分擔消費者的市場風險。作為農業領域的公共政策, 歐盟農業市場政策在調整中一直秉持的這種政策理念和政策目標, 對中國當前的農業市場調控政策的調整具有參考價值。在中國面臨糧食等大宗農產品國內外市場價格倒掛、進口劇增、庫存積壓嚴重等嚴峻形勢下, 調整農業市場政策勢在必行 (程國強, 2016;農業部農業貿易促進中心課題組, 2016) 。為此, 中國農業市場政策的調整方向, 應盡可能減少對農產品市場的直接價格干預, 而將重點轉向解決農產品的“市場失靈”問題。
(二) 強調支持優勢產業發展
歐盟農業市場政策通過設立產業發展援助計劃的方式, 重點支持葡萄酒、橄欖油、水果與蔬菜、蜂業、啤酒花等產業提高競爭力。特別是在葡萄酒、橄欖油等歐盟傳統優勢產業的發展援助計劃中, 形成了覆蓋生產、流通、加工、貿易等各個產業鏈環節, 涉及農民、生產者組織、加工商和貿易商等各類經濟主體, 包括種植授權與生產方式改進、互助基金和生產保險、產品標準與標志使用、供銷合同管理與競爭規則、產品市場供求調控、市場開拓與營銷促銷等各方面的綜合支持政策體系。在新一輪改革中, 又特別新增了對葡萄酒的創新支持, 補貼生產者針對開發新產品、新工藝的有形和無形投資。中國諸如水果、蔬菜等產業的發展水平還較低, 傳統的競爭力優勢還大大依賴于低廉的勞動力成本, 但隨著中國人口紅利的逐漸消失, 傳統勞動力密集型優勢產業的發展將受到極大約束。在農產品市場越來越開放的趨勢下, 如何成功轉型成為關鍵。為此, 可考慮建立專項發展援助計劃的方式, 加大對水果、蔬菜等傳統優勢產業在基礎設施建設、研發、市場營銷等方面的支持力度, 逐漸形成覆蓋各主體各方面的綜合支持體系, 提高產業綜合競爭力。
(三) 重視防范和降低市場風險
歐盟農業市場政策十分重視防范和降低農業市場風險。一方面, 通過域內儲備措施和邊境管理措施調控市場, 降低價格劇烈波動帶來的市場風險。本輪改革歐盟繼續保持了對牛奶、糖、牛肉、黃油、奶粉等重要農產品的公共干預與私人儲備支持措施, 并結合這些產品的邊境管理措施, 通過儲備調節以穩定市場。另一方面, 歐盟通過對生產者支持措施來降低市場風險對農民收入的影響。本輪改革保留了對水果與蔬菜、葡萄酒的生產保險和互助基金的支持, 還在歐盟MFF (Multiannual Financial Framework) 之外專門新設了危機儲備基金, 以應對突發事件帶來的巨大影響。由于農產品季節性和供求彈性相對較低等原因, 價格波動成為農產品市場運行的重要特征。中國農民組織化程度低、抗風險能力弱, 農民的收入水平及農業生產容易受到國內外市場波動的影響。因此, 防范和降低農業市場風險應成為中國農業市場政策調整的努力方向, 且應重視進一步完善中國重要農產品的儲備調節機制, 加強對生產保險的支持力度, 并探討建立重要農產品互助基金的可能性。
(四) 關注營造公平競爭的環境
本輪CAP改革重點關注了農民談判能力及食品供應鏈利益分配惡化等問題, 為此提出完善購銷合同系統, 要求特定產品的購銷必須簽訂書面合同, 并且明確規定了合同的基本內容;為了提高農民的談判能力和競爭力, 歐盟對生產者組織、縱向一體化組織的強制認定擴大到所有部門, 并提供政策支持, 但同時也制定了可能帶來壟斷影響市場公平競爭的限制條件。隨著農業產業化的推進, 農民在農產品產業鏈中所處的相對地位呈現不斷惡化的趨勢, 在具有小規模細碎化生產特點的中國更是如此。因此, 如何營造公平競爭的市場環境, 從而保障相對弱勢的農民利益, 也必將成為中國農業市場政策不得不面對的重要問題。而目前中國對此問題尚沒有任何政策規定, 為此應加強相關政策研究, 為制定有關政策提供必要條件。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2017年07期
(掃一掃，更多精彩內容！)
