摘要:鄉村振興計劃中“治理有效”的政治目標對農村基層治理提出了新的要求。以“鄉政村治”“兩委并存”為制度變遷的起點，各地嘗試探索基層治理結構的創新形式。通過類型比較的分析方法，探究新時期農村基層治理變遷的結構－類型學，可以將自然村落層面的村民自治形式創新概括為村落復權，在行政村層面強化黨組織政治權威、拓展職能范圍概括為政黨拓展，在自然村落層面實現自治單元和黨建單元雙重下沉概括為耦合調整。三種農村基層治理結構變遷類型各有適用的條件和功能。在鄉村振興的歷史任務下，農村基層治理需要改變單一的制度設想，構建“一元多樣”的農村基層治理結構，以農村基層黨組織建設為一元基礎，形成更具多樣性的農村基層治理樣態。
關鍵詞:鄉村振興；基層治理；治理有效；結構變遷；類型學
一、引言
如何對農村社會實現有效治理一直是中國政府考量的重要問題。黨的十九大報告正式提出鄉村振興計劃，“治理有效”是其中的要求之一。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》，在“構建鄉村治理新體系”部分提出“鄉村振興，治理有效是基礎”。在現代民族國家建構的趨勢下，國家正式權力逐漸改變傳統帝國“皇權不下縣”的格局，突破費孝通所提出的“雙軌政治”模式[1]，將農村社會逐步整合進現代國家體系當中。新中國成立后，特別是人民公社時期，國家權力以人民公社－生產大隊－生產小隊三級組織為基礎，以黨、政、社三者合一的方式全面深入農村基層。改革開放后，在降低治理成本的考量下，國家權力在縱向和橫向上都有所收縮，以四川省廣漢縣向陽鄉建立第一個鄉政府(1980年)、廣西壯族自治區河池市宜山縣合寨村果作屯建立第一個村民委員會(1981年)為標志，國家權力將邊界限定在鄉鎮一級，村一級實行村民自治。以村民委員會為制度起點，農村基層形成了縱向上“鄉政村治”[2]、橫向上“兩委并存”[3]的基本治理結構，這一治理結構成為當前討論“治理有效”的實踐/理論起點。
但無論是“鄉政村治”還是“兩委并存”，在現實中都存在動態變遷。沿著權力向基層滲透的歷史邏輯，鄉鎮政府依然會通過各種方式改變村民自治的實踐狀態，村干部被裹挾進國家正式權力體系當中，成為“政府代理人”[4]，行動方式日益行政化、官僚化[5]。實踐中的兩委關系也是非均衡狀態，村主任和村支書圍繞基層權力展開博弈，黨建的邏輯逐漸覆蓋自治的邏輯，影響了農村基層治理生態。2006年中國正式廢除農業稅，之后各種農業補貼從根本上改變了城鄉之間的資源分配關系，農村從資源汲取對象轉變為資源反哺對象。但資源分配關系的改變反而加劇了村民自治的困境，隨著項目進村，農村出現了“資源消解自治”[6]的新問題。同時，十八大以后中央全面強化黨建，基層黨組織走到前臺，直接執行精準扶貧等國家政策，“以黨建促扶貧”[7]“精準扶貧與基層黨建的雙重推進”[8]成為原則性趨勢，村委會在基層治理中的作用進一步弱化。
黃宗智延續雙軌政治的觀點，認為中國縣級以下廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴準官員來進行治理，這被他稱為“集權的簡約治理”[9]，并認為這種方式一直延續到當下。但伴隨著國家權力的不斷下延以及農村治理問題的不斷復雜化，農村基層治理對象也不斷多樣化。賀雪峰就曾以村莊基本秩序狀況及其維系機制、村干部的角色與動力機制以及鄉村關系狀況為標準，將農村區分出原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型四種不同的農村秩序類型[10]。在這種背景下，農村基層面臨了新的任務，鄉政村治、兩委并存的農村基層治理結構顯得太過簡單，集權的簡約治理更是無法滿足鄉村振興“治理有效”的理想目標。“復雜性”與“多樣性”將是以后“治理有效”必須考量的重要因素。對于農村基層治理的復雜性這個問題，學者已經進行了若干研究，并給出了不同的政策建議。例如在“鄉政村治”問題上，印子認為，現代國家需要在行政村層面不斷提高治理能力，才能更好地造福于民[11]。徐勇等人分析在自然村、村民小組層面探索村民自治的案例，認為通過自治單元下沉、重新激活自然村落的方式能夠“找回自治”[12]。劉金海提出了“1+N”的治理體系和治理單元，認為各種新興組織的出現是鄉村治理要面臨的新形勢，農村基層治理需要進行“橫向的權力分割”[13]。鄧大才則從村莊不同治理對象的性質出發，提出農村出現了四類不同的單位(自治、行政、服務和經濟)，并提出要對不同的對象需要進行“多單位治理”[14]。在“兩委并存”這個問題上，季麗新等人提出，“村黨組織領導權制度化”[15]是農村基層治理發展的重要方向，學者開始探究黨組織如何與村民自治組織有效契合，“黨領群治”[16]被認為是當前中國農村基層治理的新特征。
上述研究都很有啟發性，但總的說來，這些研究大多采用孤立的視角，從單個案例出發分析農村基層治理結構調整的問題，沒有從更加宏觀的視野為鄉村振興“治理有效”提供結構－類型學參考。筆者將自治單元在縱向上的調整概括為“村落復權”，將村黨組織在橫向上的強化政治權威、拓展職能范圍概括為“政黨拓展”，將兩者在自然村落層面的融合概括為“耦合調整”。本文的任務在于，以近年來各地基層治理結構調整典型案例為基礎，納入類型比較的方法，探究村落復權、政黨拓展以及耦合調整在農村基層的實踐關聯，與既有理論進行對話，提出農村基層治理結構“一元多樣”的特征，為鄉村振興“治理有效”目標提供可以借鑒的不同類型。
二、垂直向度與自治單元下沉
上世紀80年代農村基層在垂直方向上逐漸形成“鄉政村治”的基本治理格局。但“鄉政村治”本身是概念化的表達方式，其中的“鄉”指涉的概念內涵比較明確，就是指國家行政權力體系當中最低一級的鄉鎮政府，這些鄉鎮政府多數由原人民公社轉化而來。“村”的內涵卻并不具體，在行政村和自然村之間出現過調整。基于多重因素的考慮，1998年的村民委員會組織法將村民委員會設置在了行政村。在新時代農村發展過程中，行政村與自然村之間的差異就構成了農村基層治理結構在垂直向度上的調整空間。
(一)自治上移與行政下移
現有人們都將河池市宜山縣屏南鄉合寨村作為村民委員會的發源地。但最初村民委員會并非以行政村為基礎，而是建立在自然屯之上。1987年全國人大征求村民委員會組織法立法建議，時任政協委員的雷潔瓊還提出建議，把村民委員會設置在自然村之上[17]。1988年試行的《村民委員會組織法(試行)》采納了這一建議。但1998年正式實施的《村民委員會組織法》為適應全國的普遍情況，進行了“自治上移”，開啟了村民委員會設置在行政村，自然村改設村民小組隸屬于行政村的組織結構。
從歷史銜接的角度講，1998年的村民委員會組織法正式文本要比1987年的試行文本更有利于組織過渡，可以解決原生產大隊的建制變遷問題。對于國家財政而言，將村民委員會設置在更加標準、統一的行政村也意味著治理成本的降低，更有利于鄉鎮政府開展工作。但這種設置方式也并非沒有代價。根據學者的觀點，利益相關、文化相連、地域相近、規模適度等都是村民自治的影響因素[18]，而按照賀雪峰的概念，自然村落屬于熟人社會，而行政村只能稱為“半熟人社會”[19]。特別是在兩廣、云貴、湘贛等山地丘陵地區，由于地形崎嶇，農民大多數都是分散居住，自然村落是農民生活的主要空間，村民對自然村落的認同要高于行政村。當“自治上移”后，在行政村層面實行的村民自治反而缺少了自治的必要條件，不再利益相關、文化相連，也不具備地域相近、規模適度的特征，自然村落的治理價值反而無法得到有效的體現。
除了自然村落治理功能的擱置之外，建立在行政村之上的村民委員會還面臨了行政化的問題。當行政村成為自然村事實上的“上級”時，行政村本身就會出現管理幅度的問題，同一行政村的人已經不再相互熟識，無法再通過鄉土非正式權威進行柔性治理，只有通過制度建設、召開會議等行政化的方式實現對所轄自然村的約束。而且更重要的是，鄉鎮政府承接了自上而下的國家政策和行政任務，依然需要村委會幫助落實，“行政下移”成了村民委員會所面臨的常態，村民委員會逐漸被吸納進國家正式權力體系當中，成為鄉鎮政府在基層的“工作抓手”。在這種局勢下，村干部的辦事風格日益接近政府機關的正式官僚，并不是承擔維護村民利益、提供村集體公共服務這些職責，而只是在鄉鎮政府和自然村之間承擔上傳下達的任務，貫徹方針，落實政策。
卡在自治上移和行政下移之間的村委會左右為難，村委會、村干部與普通農民的差異越來越大，出現了“村民自治單元和自治基礎的脫節”[20]，行政村面臨自然村落擱置以及村委會脫嵌的雙重壓力。最終的結果是村民對自治的效能感降低，建立在行政村之上的村委會難以獲得村民的完全認同，也無法充分實現“治理有效”的政治目標。
(二)村落復權的個案實踐
在農村基層治理結構調整的背景下，將目光往下移動，重新發掘出自然村落的治理功能、對自然村落進行非正式意義上的“復權”成為可行的方向，這一歷史制度變遷也就構成近年來農村自治單元下沉的邏輯起點。早在2014年，中央1號文件就提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”之后全國范圍內出現在行政村之下，以自然村落、村民小組為基礎的村民自治創新，很多地方開始嘗試將自治功能下延到村民小組一級，由村民小組承擔相應的職責，或者在自然村落、村民小組層面建立議事會、理事會、鄉賢會等非正式組織。例如筆者在湖南安化調研精準扶貧過程中所了解到的內容，貧困戶識別的村民評議下放到了村小組一級:
案例1.村民小組評議(湖南安化)
我們村確定貧困戶，第一步就是各個村小組自己先召開會議，對他的情況進行檢查。因為你名額有限啊，你不可能把所有的困難家庭全部納進來的，就只能選出那些最貧困的家庭。但是村上對誰家貧困并不是很清楚，我們這個村有好多小組，很多人家的情況村里的干部都不了解，那些扶貧工作組的更是只了解一些表面。但是一個小組的人大家一般都認識，很熟悉。我們就把這個第一步放到了村小組，他們更清楚各家各戶的情況。
除了這種臨時性的措施之外，還有一些案例在村落復權方面要更加制度化。例如廣東清遠在城市化過程中面臨了很多新的問題，為了解決問題，清遠地區根據自身情況，將現有的“鎮—村—村民小組”調整為“鎮—片區—村(原村民小組或自然村)”的基層治理層級。按照有利于發揮群眾自治功能，有利于經濟發展，有利于社會治理的原則，在片區之下，以單個或若干村民小組(自然村)為單位設立村委會(已經不同于行政村層面的村民委員會)，開展村民自治:
案例2.村民小組村民委員會(廣西清遠)
參加試點的西牛鎮原來總共有12個村委會，為了實現村民自治重心下移、農村公共服務和社會管理重心下移、發展農村集體經濟重心下移、黨組織設置重心下移(這被當地稱為“四個重心下移”)，就把這12個村委會重新組織，分拆成了130個村委會，以前一個村(行政村)一兩千人，現在一個村(自然村)大約是一百多人，村民的數量少了，村委會的規模也小了，村民之間不同的意見就更容易協調、統一[21]。(擴號內的內容為引者標注)
類似的案例在全國范圍內還有很多，如湖北秭歸“幸福村落”，以村落為單元，以村落理事會“一長八員”為組織載體和基本隊伍，實行自然村落村民自治。南京六合區更進一步，不僅在村小組層面開展村民自治，而且還在小組層面建立了農民議會、農民俱樂部，由小組成立農業專業合作社、舉辦一些農家樂，發展小組層面的集體經濟。
(三)村落復權的治理績效
從上述案例的主要做法看，這些案例在縱向關系上是對二十世紀80年代自然村設置村民委員會的一次回歸，自然村落重新以一種非正式制度的方式發揮治理功能。從實踐效果看，相比于以往行政村層面的行政化，這種“村落復權”帶來的積極影響還是比較明顯的。一方面，在小型共同體內部進行村民自治，參與自治的人數規模會更小，正如廣東清遠案例所顯示的，自然村落一級的人數更少，更接近熟人社會的鄉土文化底色。在這種熟人社會當中，信息溝通更為舒暢，信息收集更為豐富，更容易激發起村民的參與意識，“搭便車”的概率更低，村民的政治參與效能感會得到提升。而且這種共同體內具有文化、經濟以及政治上的共同利益和行為規則，更傾向于采取非正式權威(如新鄉賢)維持村民的自我組織，無需過度依賴正式制度，能夠在一定程度上緩和村民自治組織官僚化的沖動。另一方面，由行政村充當村民小組和鄉鎮政府的中介，能夠緩沖來自上級政府的任務攤派，村民小組自治組織無需承擔過多的行政責任，可以在很大程度上避免出現被國家正式權力吸納而逐漸行政化的問題。
不過當前的村落復權和二十世紀80年代的自然村自治也并不完全相同。二十世紀80年代自然村之所以能夠出現自治，很大程度上在于國家從鄉土社會的退出。果作屯第一任村委會主任表示，當時之所以在自然屯成立村民委員會主要是因為集體事務無人管理:“1979年我們分田到戶，群眾自己搞，大隊就沒什么作用了，小隊長也不管事了。但是當時我們的治安管理很混亂。亂砍亂伐的多、偷盜牛馬的多、唱痞山歌的多、封建迷信多、管事的人少”“群眾自己搞”反映的是集體經濟解散，開始實行家庭聯產承包責任制，國家不再干預農村經濟生產，“治安管理很混亂”反映的是國家權力在農村社會退出，社會治安出現權力真空。新時期以來的村落復權并不是因為國家的退出，反而是因為國家的再次回歸。隨著國家和鄉村社會之間資源關系的轉變，國家攜大量資源卷土重來，以資源反哺的方式再次進入鄉村社會(如案例1中村民評議的內容即是如何分配貧困戶名額及附帶的國家財政反哺資源)，農村基層治理結構開始圍繞垂直方向上行政村和自然村之間的差異進行調整，國家權力以更加隱蔽的方式在自然村落進一步拓展，雙方在自然村落層面達成了均衡狀態，以自然村落自治的方式共同完成新時期資源反哺的任務。
從這個角度講，村落復權對鄉村振興“治理有效”就有了一定的意義。鄉村振興同樣屬于資源反哺背景下國家對農村基層的進一步扶持，政策執行、資源下滲都需要自然村層面的配合，通過這種自治單元下沉的方式，一方面能夠激活自然村的治理功能，重新找回自治，同時也有利于在資源反哺階段幫助國家落實政策，將鄉村振興貫徹到最基層，實現“治理有效”的目標。
三、水平結構與政黨職能拓展
在黨政體制下，除了行政權力下延之外，黨組織在農村地區的延伸同樣也是國家權力建構的重要內容。伴隨著政黨下鄉，黨組織成為農村基層治理的權力主體[22]，并最終在人民公社體制下形成黨、政、社三者合一的農村基層治理結構。到80年代人民公社解體，村委會和村黨支部之間的“兩委關系”構成水平方向上農村治理結構的關鍵。兩者之間的動態變化為農村基層治理結構調整提供了水平方向的制度空間。
(一)兩委關系的非均衡發展
按照《中國共產黨基層工作條例》第二條的規定，村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。根據《村委會組織法》第二條的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。從文本上看，前者屬于領導權，后者屬于村民自治權，兩者各有其權力范圍。但在實踐運行中兩者卻存在模糊交叉地帶，而且在實踐中，村黨組織以及黨支部書記的政治地位要比村委會及村委會主任更高一些。
2002年7月中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發[2002]14號)，認可了“一肩挑”的模式，擔任黨支部書記成為擔任村主任的前置性程序。2009年4月中組部下發《關于加強村黨支部書記隊伍建設的意見》(中組發[2009]7號)，明確提出“加強村黨支部書記隊伍建設，是農村基層組織建設的重中之重。”要求省市縣鄉黨委出臺措施，建立強化村黨支部書記的工作機制。其中的意圖已經比較清晰，兩委并存的農村基層治理結構發生了制度變遷，中央通過不斷強調村黨支部書記建設，以此實現農村基層黨組織的職能拓展，將村黨支部書記打造成真正的農村發展帶頭人。
十八大后，這種趨勢表現得更為明顯，農村黨組織在村莊公共事務管理中進行了新一輪的職能拓展。2012年十八大報告提出“以黨的基層組織建設帶動其他各類基層組織建設”的要求。隨著精準扶貧進入攻堅階段，一系列加強農村基層黨組織建設的新措施陸續出臺。2015年5月中組部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧辦聯合下發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》(組通字[2015]24號)，要求各機關單位選派機關優秀干部到貧困村以及黨建薄弱村莊擔任第一書記，幫助貫徹執行精準扶貧政策、加強農村基層黨組織建設。通知要求建檔立卡貧困村以及黨組織渙散村要實現第一書記全覆蓋，據報道，截止到2017年6月，全國范圍內已經有19.5萬名機關干部在貧困村、黨建薄弱村擔任第一書記[23]。與此同時，2015年6月份，中央在杭州召開全國農村基層黨建工作座談會，會議提出農村基層黨建要圍繞中心、服務大局，在農村改革發展和改善民生方面，基層黨組織要切實擔起責任。
在這種方向指引下，各地為強化村黨組織以及黨員在農村基層的治理功能，出現了很多強化村黨組織政治權威、拓展職能范圍的案例，農村基層黨組織成為新時期實現農村社會“治理有效”的核心因素，黨建創新成為農村基層治理結構創新的重點內容。
(二)政黨拓展的政治向度
對于農村基層“兩委關系”而言，提升基層黨支部的政治地位，最直接的方式就是強化村黨支部和鄉鎮黨委的聯系，使農村基層黨支部能夠獲得來自上級的政治賦權。早在2003年中共中央辦公廳就下發《＜關于深入開展農村黨的建設“三級聯創”活動的意見＞的通知》(中辦發[2003]26號)，開展“三級聯創”活動，要求縣(市)、鄉鎮、村三級黨組織建立激勵機制，加強上下級黨組織之間的聯動，相互銜接，相互促進。在新時期，很多地方嘗試對“三級聯創”進行革新，例如北京市大興區安定鎮試行“聯村黨總支”制度，強化村黨支部的政治權威。具體做法是:
案例3.聯村黨總支制度(北京大興)
按照“地域相鄰、產業相近、功能相似、資源相融、發展相促”的幾個原則，安定鎮將所轄的33個村黨支部劃分為6個聯村黨總支，由鎮班子成員(包括鎮黨委、鎮政府領導)兼任這些劃片黨總支的書記，鎮黨委、鎮政府的25名包片科長和33名村支部書記則在黨總支當中擔任副書記或者委員職務，總支書記為聯村黨總支第一負責人，領導聯村黨總支的總體事務，總支委員主要對所在村工作負責，處理所在村的日常事務。
為了更好地發揮聯村黨總支的作用，還在全鎮建立了5個黨群工作站，聯村黨總支書記帶隊，鎮黨建辦等8個職能科室每月利用5個半天的時間聯合下村，到黨群服務站開展便民服務，增強上級黨組織和基層群眾的聯系。在日常的黨組織工作方式上，則重點突出“三個帶動”:一是依托聯村黨總支發揮領導作用，帶動村黨支部。在財政上給黨總支列支經費，支持各村建設基礎設施、開展文化娛樂公益項目、加強黨組織建設工作。二是發揮黨總支經濟帶動智能，推行“總支+N+農戶”模式，N是指的轄區內龍頭企業、農民專業合作社、黨員能手，由黨總支發揮帶頭作用，對各種資源進行整合，幫扶農戶發展合作經濟，提高收入水平。三是由村黨支部發揮戰斗堡壘作用，帶動各村黨員。加大對普通黨員的關心，定期開展黨員學習、培訓活動，給一些老黨員、生活困難黨員提供幫助，增強黨員向心力。
從政治角度看，這種政黨拓展的核心要點在于強化村黨組織與鄉鎮黨委的聯系，以“聯村黨總支”為紐帶，為村黨組織進行政治賦權，提高村黨組織自上而下的政治權威。相對于村民委員會而言，村黨組織之所以能夠強化與上級黨委的聯系，很大程度上是因為政黨按照“民主集中制”建立組織體系，上級黨組織和下級黨組織之間存在明確的領導關系，兩者之間并不存在“行政權－自治權”之間的制度沖突。從實踐情況來看，這種強化基層黨組織力量的措施效果還是很明顯的，村黨支部通過加強與鄉鎮黨委的聯系，跳出了兩委關系的框架，和上級黨委建立了更為直接的聯系，增強了黨組織對農村基層問題的治理能力。按照當地村干部的說法，“設置了聯村黨總支后，村黨支部遇到什么事情就有了主心骨，村干部心里就有底。凡是各種村里不好協調的問題就能去找總支書記，這樣就打開了解決難事的渠道。”
(三)黨支部的經濟職能延伸
按照《中國共產黨農村基層工作條例》和《村民委員會組織法》，村黨支部是黨在農村的基層組織，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，村黨支部領導和支持村民委員會行使職權。根據2006年頒布的《農民專業合作社法》，可以在家庭承包經營的基礎上，農村同類農產品的生產經營者或同類農業生產經營服務的提供者、利用者，可以在自愿聯合、民主管理的原則下建立農民專業合作社。因此從原則上看，村黨支部、村民委員會、農民專業合作社，三者在法律層面的關系應該是，村民委員會在黨支部的領導下，支持和組織村民依法發展合作經濟和其他類型的農業經濟[24]，黨支部并不直接負責合作社的發展。但是隨著精準扶貧的推進，三者的關系逐漸發生變化，村黨支部開始直接和農民專業合作社建立聯系。“黨支部＋合作社”成為當前農村黨支部經濟職能拓展的重要方式。例如山東省昌樂縣注重發揮村黨支部的領導核心作用，實施“黨支部＋合作社”一體化發展模式，強化黨支部經濟職能:
案例4.黨支部＋合作社(山東昌樂)
“在2007年，庵上湖村的支部和幾名青年黨員，他們很年輕，就成立了一個瓜菜專業合作社，通過“合作社+黨支部”的方式，進行瓜果蔬菜合作經營，他們效益怪好的，村里黨支部也有了經費。2012年縣委就想總結推廣這里的經驗，大家討論，黨支部是核心，就把“合作社+黨支部”調整成“黨支部+合作社”，2012年縣委出臺了《關于推廣庵上湖等村“黨支部＋合作社”模式的意見》，在全縣推廣。”
在《意見》中，昌樂縣把“黨支部+合作社”進行了類型劃分，具體分為三種不同的類型，一是支部領辦型，即黨支部發揮領導核心作用，組織黨員群眾從起點開始創辦合作社，將某項產業做成當地優勢產業(如當地的蔬菜種植)；二是支部介入型，這種是對已經由專業大戶和農村能人自發建立的專業合作社，在雙方合意的基礎上，由黨支部派支部成員和黨員按照章程加入，在合作社重要崗位上發揮示范帶頭作用。三是支部服務型，即黨支部在外部做好對合作社的社會服務職能，起到聯合中介作用，例如由黨支部幫助聯系引入當地龍頭企業或投資商，支持農業合作社的發展。
無論哪種類型，黨支部的職能都很突出。從效果看，黨支部＋合作社還是很不錯的，2011年，庵上湖村全村僅瓜菜一項就實現純收入600萬元，戶均3.5萬元。根據《人民日報》的報道，到2012年，全縣就組建了540家農民專業合作社，其中有近三分之一(160多個村莊)推行‘黨支部+合作社’模式[25]。
而廣西自治區崇左市龍州縣“第一書記產業聯盟”制度要比山東昌樂更加強調第一書記、村黨支部的作用。按照媒體的報道，自治區公安廳派干部李國興作為第一書記被下派到崇左市龍州縣峽崗村，李國興到任后帶領村民發展菌類種植。為了解決規模、銷路問題，李國興規劃聯合其他第一書記，建立“第一書記產業聯盟”，擴大當地菌類種植的市場影響力。2014年龍州縣看到了第一書記產業聯盟的價值，整合了1000萬元財政資金，對“第一書記產業聯盟”進行政策、資金方面的扶持[26]。2015年崇左市總結龍州縣的作用，在全市范圍內整合財政4600萬元，推廣“第一書記+農民專業合作社+黨支部”模式。截止到2016年，全市引領農民成立了565家合作社，其中有339家加入“第一書記產業聯盟”，吸納到了6563戶26900名貧困戶[27]。
從上面的案例可以看出，在農村經濟發展過程中，通過黨支部+合作社、第一書記產業聯盟的形式，村黨組織直接介入經濟生產活動當中，由黨組織連接農民群體和市場經營主體，提高了村黨組織對農村經濟的領導權。村黨組織不再是名義上的農村基層治理核心，而是通過帶領村民脫貧致富這種更具政治意義也更具實踐效果的形式，拓展了村黨組織在農村經濟發展領域的職能，成為鄉村社會真正意義上的領導者。
四、黨群關系與治理結構的耦合調整
在實現“治理有效”的過程中，村民自治依然需要通過自治單元下沉實現村民參與，發揮村民在自然村層面的民主權利；同時基層黨組織也具有多種調整方向，不僅可以通過加強與上級黨委聯系提高政治權威，也需要伴隨自治單元的下沉進一步地向下延伸。后一種策略在自然村落層面逐漸和自治單元下沉匯流，形成“耦合調整”的發展趨勢。這種以自治單元和黨建單元雙重下沉為主要特征的耦合調整既和傳統國家權力下延存在相似之處，同時也具有自身的特征，為農村基層治理創新提供了新的思路，也為農村基層治理供給開創了新的可能性。
(一)雙重下沉的弱耦合樣本
事實上，在南方地區的自治單元下沉案例中，已經出現了黨建單元同時下沉的影子。廣東清遠“四個下沉”中就包含了“黨組織下沉”。從現有的資料看，最早突出黨組織作用，明確提出將黨建單元與自治單元同時下沉的案例是江西省新余市分宜縣。2010年前后，分宜縣農村地區面臨了各種治理問題，行政村組織能力弱、無法貫徹執行上級政策，自然村、村民小組功能虛化、空心化，農村基層治理缺乏有力抓手。為了解決問題，分宜縣選取了部分鄉鎮村莊試點“村小組建黨支部+村民理事會”的模式，試點取得了一定的成效。2012年分宜縣總結經驗，將這一模式推廣到全縣。之后《中國社會報》對“分宜模式”進行了宣傳報道，將經驗總結概括為“橫向覆蓋到邊、縱向延伸到底，支部規范運行、村民自主管理”。具體而言，分宜模式主要包括兩個內容，一是解決農村基層黨組織和黨員在村莊事務中逐漸“邊緣化”的問題，采取黨建單元下沉的方式，重新發揮黨組織以及黨員在農村基層治理中的領導作用:
案例5.村民小組黨支部+村民小組理事會(江西分宜)
為了提升黨組織領導作用，分宜縣將行政村黨支部的級別上提，把地域規模大、集體經濟比較充裕、黨員人數在50人以上的行政村黨支部改建黨總支，為村小組黨組織建設騰出制度空間。同時對黨組織進行下伸，超過3名黨員的村小組可單獨或聯合成立黨支部，這樣就形成了行政村設黨總支，村小組設黨支部的黨建格局……在這種制度設計下，全縣建立了398個村小組黨支部，其中有79個是單個村小組建設，有319個是若干村小組聯合建設，有233名村兩委成員兼任村小組黨支部書記。和原有情況相比，農村黨組織的數量擴大了3倍，幾乎覆蓋了所有的村小組[28]。
二是解決農村基層自治組織難以發揮作用的問題。由于分宜地處丘陵地帶，村民大多數都分散居住，而且近年來分宜進行了行政村撤并，行政村管理幅度過大，村兩委干部人數不足，無法兼顧行政村內的不同情況，難以真正實現村民自治。為解決問題，分宜縣采取了和廣東清遠、湖北秭歸等地類似的做法，將自治單元下沉到村小組，要求各村在能力強的黨員、經營能人、五老(老干部、老戰士、老專家、老教師、老模范)當中選出3到5人，組成村民小組理事會。同時在村小組黨支部、村小組理事會的領導下，建立了各種自治性服務組織(包括文明新風倡導站、矛盾糾紛解決站、環境衛生監督站、公益事業服務站、產業協會推進站)，以此為基礎，在村小組層面調動村民對公共事務的參與積極性，發揮村民自治功能。
從治理結構上說，分宜模式的核心特點在于，在村小組層面保留了黨組織和群眾組織并立的結構特征，屬于雙重下沉的“弱耦合”模式。這種弱耦合模式在承認黨、群差異的前提下，將基層黨組織以及自治單元同時下沉到村小組一級，實現黨群之間的結合，在自然村層面構建無障礙的黨群關系。在橫向結構上，能夠通過耦合調整，在村小組層面發揮黨支部以及黨員的作用，強化了政黨的力量的同時，避開村民委員會組織法的既定法律制度框架，消解制度化的“兩委關系”可能存在的沖突。在縱向上，在村小組層面設立村民小組理事會，實現了治理單元的下沉，有利于提高村民的參與效能感，更好地實現基層群眾自治。根據學者對分宜模式效果的抽樣調查，結果顯示效果還是很明顯的，相比于未采取村民小組建黨支部＋村民理事會模式的村莊而言，采取該模式的村莊村民參與村莊事務的比例要高[29]。
(二)雙重下沉的強耦合樣本
與分宜模式不同，廣西宜州“屯級黨群理事會”模式的做法要比江西分宜模式的做法更為激進一些。宜州模式同樣將治理單元下放到了自然村落一級，但宜州模式在結構上直接將黨群組織合一，形成黨群理事會，自然村落層面的村民自治和政黨職能拓展完全融為一體。2013年5月，在開展“美麗廣西·清潔鄉村”活動中，廣西宜州下轄的安馬鄉木寨村中寨屯為了動員群眾、完成任務，創造出“屯級黨群理事會”，意圖在自然村層面激發黨員和群眾的積極性。“屯級黨群理事會”在實踐中的具體做法是:
案例6.屯級黨群理事會(廣西宜州)
對有3名以上黨員的自然屯，通過屯級大會選舉出威望高、年富力強、有奉獻精神、處事能力強的1到2名黨員代表以及4到5名群眾代表(如經濟能人、退休干部、老教師、老模范等)，共同組成屯級黨群理事會，負責商議解決屯里日常性的公共事務，組織基礎設施建設，開展集體活動，重大事務則由黨群理事會商議后提交群眾會議或者村民會議，由屯內的村民集體討論決定，在這個過程中，屯級黨群理事會內的黨員代表要發揮領導作用，組織討論、把握方向、協調分歧。
這一模式有利于構建更為融合的黨群關系，在自然村層面強化黨組織職能的同時提高村民自治，在自治和黨建之間形成了“強耦合”關系。現在總結來看，這種屯級黨群理事會在村小組、自然村層面發揮的作用還是非常明顯的。
一方面是通過強化自然村層面的組織建設，能夠將自上而下的政策、資金輸入到農村最基層。以黨群理事會為組織依托，宜州安馬鄉在資源不足的條件限制下，順利完成了自治區要求的清潔鄉村任務。之后這一工作方法被擴散到其他治理問題領域并在河池市全面推廣。2014年9月出臺《屯級黨群理事會涉農資金和項目管理試行辦法》，將小型人飲工程、村級公益事業建設一事一議項目、石漠化綜合治理工程、蠶沙存儲池等29個涉農項目和“大塊并小塊”耕地整治、以獎代補資金、硬化路面資金等12項涉農資金共計3.35億元整合下放到屯級黨群理事會。截止到2017年全市共成立了2149個屯級黨群理事會，基本上實現了自然屯全覆蓋。除了在屯一級成立黨群理事會，宜州還嘗試在城鄉建設項目中成立黨群理事會，例如在拆遷、土地征收、旅游開發等項目中提前成立黨群理事會，幫助項目指揮部做群眾工作，宣傳政府政策、反映群眾利益、協調矛盾糾紛，防止出現群體性事件。除了貫徹國家政策、落實發展項目之外，黨群理事會也有利于實現基層群眾的自我組織與民主參與。這種自我組織不僅限于完成自上而下的任務攤派，也包括在治安、祭祖等方面進行自我服務，完成村民“自己的事”，強化村民自我服務、自我管理。例如宜州安馬鄉索敢村良橋屯屬于典型的同宗同族自然村，95%以上的村民是同姓，均為400年前由山東遷至此處的韓信后代。在屯級黨群理事會成立之前，良橋屯作為索敢村的17個自然村之一，特殊的家族信仰在行政村層面無法得到體現，很少舉辦集體祭祖活動，多數村民只能以家庭為單位分別舉行。成立屯級黨群理事會以后，理事會在2014年清明節組織了該村有史以來最大規模的集體祭祖活動，這種集體活動對村莊認同、社會風氣形成了有利的影響。
(三)耦合調整的機制分析
盡管分宜模式和宜州模式在微觀制度上存在一些差異，但總體上兩者的目標是一致的，都強調自治單元和黨建單元的雙重下沉，在自然村落層面建構出政黨和群眾密切合作的治理模式。這種耦合調整的治理結構既不是單純的村落復權，也不是簡單的通過自上而下的方式強化村黨組織的權力，而是通過基層黨建和村民自治耦合調整，在自然村層面構建起更為直接、密切的“政黨－群眾”關系。相對于“國家－社會”關系而言，這種耦合調整更加契合當前中國的黨政體制邏輯，也更能體現中國國家治理的政治語境。
圖1 耦合調整的結構空間
如果分析其中的運行機制能夠發現，耦合調整之所以能夠得到良好的運行，主要有兩方面的原因。一方面是在法律層面，通過自治單位和黨建單位下延，能夠回避現有法律框架的制度約束。無論是鄉鎮政府還是行政村，都已經被納入到了現有的法律體系當中，能夠進行制度創新的空間有限。而村民小組、自然村落并沒有被納入到現有的法律體系當中，遺留了很大的法律空白地帶，可以通過非正式制度發掘出其中所蘊含的治理空間。對于農村基層黨組織的調整而言，在村小組以及自然村落層面進行政黨拓展無需處理和村民委員會的關系問題，要比在已有正式法律制度的行政村層面進行政黨拓展更為靈活。對于村民自治單元的調整而言，自然村落層面的理事會、議事會、鄉賢理事會等形式外在于行政村之上的村民委員會，作為村民委員會的“下屬機構”反而不需要承擔過多的上傳下達任務，也無需承擔過多的制度約束，行政化的色彩要更輕一些，也更有利于實現村民的自我決策、自我管理和自我監督。
另一方面是在政治實踐層面，注重通過制度設計實現上下平衡。無論哪一案例，都能在發展過程中看到國家權力的影子。村小組黨支部＋村小組理事會(分宜模式)、黨群理事會(宜州模式)都需要繼續幫助基層政府完成自上而下的任務攤派，上級縣鄉黨委也樂于支持自然村層面建立黨支部、成立自治組織，落實上級政策、維護基層秩序。同時這種方式也充分尊重了群眾的主體性。在分宜模式中，在村小組層面新成立的黨支部中共計1203人，其中276人具有行政村兩委職務，其余的927人屬于普通黨員，而在村民理事會當中黨員所占比例并不高。在宜州屯級黨群理事會模式中，理事中的黨員比重為23.7%，而且多數是在行政村沒有職務的普通黨員，其余的理事多是普通群眾。這種制度設計能夠在自然村層面提高群眾參與的積極性，有利于在“群眾路線”“基層黨建”的政治話語下實現更為直接的黨群關系。
五、“治理有效”的結構類型與啟示
在上世紀八九十年代，行政村層面的村民自治曾被認為是中國基層治理的發展方向。作為新生變量，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治被認為是“通向民主的制度軌跡”[30]，中國政府以及國外學者對村民自治都給予了很高的政治期待，希望以村民自治為起點，實現農村基層的有效治理。但經過三十多年的發展，農村基層治理結構并沒有沿著預想的軌道發展下去，行政村層面的村民自治并不是終點，反而成為了制度變遷的起點。
如果將八十年代對于行政村層面村民自治的政治預期看做農村基層治理結構變遷的起點，那么村落復權、政黨拓展、耦合調整就構成了新時期農村“治理有效”的演化類型——村落復權強調村民的自治權利，將自治單元下沉到自然村，再次激活村民自治的原始意涵；政黨拓展強調在行政村層面突出農村基層黨組織的力量，或通過自上而下的政治賦權或通過拓展行政村黨組織職權，增強村黨組織的權威；耦合調整則綜合了政黨拓展和村落復權的兩個特征，既在自然村層面建立自治組織，進行自治單元下沉，又要求在自然村層面強化政黨力量，進行黨建單元和自治單元的雙重下沉。
圖2 村莊治理結構調整的不同類型
從農村基層治理變遷的角度講，四種不同的模式具有不同的時間和空間分布。在時間維度上，上世紀八九十年代的農村基層注重強化自治組織力量，之后逐步在水平方向上強化基層黨組織力量，行政村層面的村民自治沿著水平方向逐漸演變為政黨拓展，這一趨勢一直延續至今。2012年前后，村民自治進入新的歷史階段，在垂直方向上開始嘗試自治單元下沉，發掘出自然村落的自治功能，出現了自然村落復權。精準扶貧政策開展后，政黨拓展和村落復權兩種趨勢逐漸出現匯合趨勢，在自然村層面發揮政黨力量成為農村基層治理的新熱點。2016年10月1日，中央辦公廳下發《＜關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案＞的通知》(廳字[2016]31號)，第一項具體試點內容就是“加強村民小組或自然村黨組織建設”，第二項具體試點內容是“充分發揮村民小組在自治中的作用”。在空間維度上，不同的地理條件也決定了各地會采取不同的治理結構類型。在南方山地丘陵地區，行政村和自然村之間存在較為明顯的差異。如果總結上述案例就能夠發現，三種不同的結構類型在南方地區都存在，南方農村不僅嘗試村落復權，同時也嘗試進行政黨拓展，而且還出現了很多耦合調整的案例。在北方平原地區，行政村與自然村之間并沒有明顯的的區分，因此并不存在村落復權的可能性，基層治理結構調整的主要方式在于強化行政村黨組織的政治權威和職能范圍。而且北方地區注重“向上尋找思路”，例如同樣是設置黨總支，在南方地區則是在行政村設置黨總支，為自然村、村民小組騰出黨建單元下沉的空間，而在北京大興的做法是在行政村之上設置“聯合黨總支”加強行政村黨組織自上而下的權威。因此對于北方的村莊而言，強化村黨組織權威、拓展職權范圍依然是基層治理的關鍵內容，也是實現農村基層“治理有效”的核心內容。
那么從農村基層治理結構類型出發，中國農村基層未來的治理結構也需要考量到多樣性和復雜性的問題。鄉村振興實現“治理有效”的目標，可能并不存在單一的治理結構，而是“一元多樣”的治理形態:一元是指農村基層治理結構需要遵循現代國家建設、權力下延這個總的原則。具體到當下，這一原則就表現為強化農村基層黨組織的力量，由基層黨組織引領群眾進行鄉村振興，“把政黨帶回來”[31]就不僅僅是學術研究問題，也是農村基層治理結構調整的“牛鼻子”。多樣指的是中國農村基層治理結構的發展變化需要因地制宜。中國是一個內部異質性很強的國家，內部具有明顯差異性，山地丘陵地帶和平原高原地區存在差異，東部經濟發達地區和西部經濟欠發達地區之間存在差異，政治參與意識較強的東南地區和崇尚政治權威的華北地區存在差異，各種差異性充斥其間。不同地區的特性決定了不同地區在堅持一元原則的基礎上，需要考慮治理的多樣性問題。也就是說，在實現鄉村振興“治理有效”的過程中，各地所采取的基層治理結構并不存在統一的標準，各地需要結合自身實際在橫向和縱向維度上選取不同組合狀態，村落復權、政黨拓展和耦合調整都可以成為可供參考的政策選項。
參考文獻: 略
作者簡介：徐明強，清華大學社會科學學院；許漢澤，南京航空航天大學人文與社會科學學院
中國鄉村發現網轉自：華南農業大學學報（社會科學版）2018年第5期
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