——基于全國若干案例的現(xiàn)實檢驗
雖然近年來國家大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，但仍始終面臨歷史欠債多、投入資金缺口大與長效機(jī)制缺乏等問題。近年來，政府和社會資本合作（public private partnership，簡稱PPP）作為新的公共物品供給模式，在中國諸多領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。目前，中國已成為全球最大的PPP市場，且在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域升溫較快，甚至福建、云南等地明確規(guī)定農(nóng)村生活垃圾和污水處理等必須應(yīng)用PPP模式。然而，農(nóng)村環(huán)境治理PPP市場亂象頻發(fā)，例如重項目引進(jìn)而輕績效考核、重融資而輕運(yùn)營、重短期利潤而輕長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展等。由此，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用亟待以理論指導(dǎo)實踐、正本清源，以推進(jìn)PPP項目實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)村環(huán)境治理效率。
一、多重困局：中國農(nóng)村環(huán)境治理失靈
環(huán)境治理模式基本上可概括為3種：命令—控制模式、市場化模式和社區(qū)自治模式。中國農(nóng)村環(huán)境治理因管制不當(dāng)、市場不健全等飽受爭議。而在中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村公共事務(wù)治理在一定程度上呈現(xiàn)普遍衰敗特征。
第一，政府失靈。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是供給對需求的響應(yīng)不足。中國農(nóng)村環(huán)境治理歷史欠債多，相較于全國近60萬個行政村的環(huán)境治理需求而言，公共財政投入有限，存在巨大的資金缺口。二是效率低下。農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)體制機(jī)制不健全，加上受快速城市化的動態(tài)影響，命令—控制型農(nóng)村環(huán)境治理模式普遍面臨高成本、低效率等問題，造成有限的公共財政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
第二，市場失靈。一方面，農(nóng)村環(huán)境治理公益性強(qiáng)而可經(jīng)營性弱，再加上農(nóng)村環(huán)境市場發(fā)育較為緩慢，污染稅費(fèi)和排污權(quán)交易等管理方式難以發(fā)揮功效；另一方面，村落分布廣、村民居住散和污染呈現(xiàn)復(fù)合性等特征決定了農(nóng)村環(huán)境治理投入強(qiáng)度大且難以形成規(guī)模效應(yīng)，預(yù)期收益模糊，盈利空間有限，導(dǎo)致市場主體參與意愿不足，極易出現(xiàn)市場失靈。
第三，自治失靈。Ostrom指出，社區(qū)自組織可通過彼此承諾和相互監(jiān)督等解決區(qū)域性公共物品的外部性問題。然而，目前中國農(nóng)村社會已發(fā)生了劇烈變遷，農(nóng)民由穩(wěn)定性轉(zhuǎn)向流動性，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)由同質(zhì)性轉(zhuǎn)向異質(zhì)性，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)由熟悉轉(zhuǎn)向陌生；多重因素共同使農(nóng)村居民逐漸喪失家園感且對集體事務(wù)的參與程度減弱；個體原子化和集體機(jī)制松散進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理缺乏自治土壤。
總之，中國農(nóng)村環(huán)境治理存在政府投入不足、技術(shù)不適用和農(nóng)民主體缺位等問題，面臨缺錢、缺技術(shù)和缺人員（簡稱為“三缺”）的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。農(nóng)村公共物品供給是否失靈由公共物品的內(nèi)在屬性和農(nóng)村社會環(huán)境所決定，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理之所以存在多重失靈，即其關(guān)鍵是因為在中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型加劇農(nóng)村環(huán)境治理的難度。
二、新的治理模式：將PPP引入農(nóng)村環(huán)境治理
（一）PPP模式衍生及其理論闡釋
PPP是政府和社會組織為提供某種公共物品和服務(wù)，通過訂立特許權(quán)協(xié)議（購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等）從而形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP實質(zhì)上是一種公共管理與服務(wù)的市場化模式，甚至被稱為“解決公共物品供給困境的‘第四條治理道路’”。后來，這一模式逐漸在世界各國的傳統(tǒng)公用事業(yè)及其他社會服務(wù)領(lǐng)域得以應(yīng)用。PPP模式的發(fā)展軌跡及應(yīng)用與其理論演進(jìn)路徑密不可分，其理論先驅(qū)包括米爾頓·弗里德曼、戈登·圖洛克、安東尼·唐斯、薩瓦斯等，公共選擇理論和新公共管理理論為PPP模式形成與發(fā)展奠定了理論基石。
（二）將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理的實踐及其內(nèi)在邏輯
發(fā)達(dá)國家較早將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)管理、農(nóng)村環(huán)境服務(wù)等諸多領(lǐng)域。而PPP模式在中國農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的快速發(fā)展，有其內(nèi)在必然性與邏輯一致性。其關(guān)鍵是，PPP模式為中國目前農(nóng)村環(huán)境治理資金與主體等提供了支撐：首先，PPP模式多渠道的融資方式可滿足農(nóng)村環(huán)境治理對龐大資金的需求；其次，PPP模式有利于提高農(nóng)村環(huán)境治理效率；再次，將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域契合國家政策要求。
概而言之，PPP模式通過合作、信任和承諾等實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)供給主體多元化并提高了農(nóng)村環(huán)境治理效率，滿足了環(huán)境治理中多元化合作這一本質(zhì)要求。同時，農(nóng)村環(huán)境治理的多重失靈以及國家政策引導(dǎo)等為PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理提供了突破口，尤其是PPP模式可發(fā)揮資金、技術(shù)及管理主體等優(yōu)勢，能應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境治理中現(xiàn)存的諸多挑戰(zhàn)。因此，PPP模式能介入甚至可優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理。
三、現(xiàn)實檢驗：農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的有效性分析
課題組結(jié)合全國PPP綜合信息平臺項目管理庫財政部PPP 項目庫和已有實踐案例，根據(jù)案例區(qū)域分布（發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)）、項目規(guī)模、農(nóng)村環(huán)境治理對象（農(nóng)村生活垃圾及污水處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理）等，在全國范圍內(nèi)選擇了8個具有代表性的農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目，并于2017年4～8月進(jìn)行了實地調(diào)查和半結(jié)構(gòu)訪談。最終選取全國東、中、西部6個案例，基于從效率、公平性和可持續(xù)性的角度對農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式有效性進(jìn)行剖析。
（一）農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的綜合效率分析
1.破除資金短缺問題。對于資金需求量大、政府財政供給不足的農(nóng)村環(huán)境治理項目而言，PPP模式的治理優(yōu)勢充分體現(xiàn)在多渠道融資、治理成本內(nèi)部化和釋放政府財政資金等方面。2.補(bǔ)齊治理主體短板。6個案例都可反映出：基層政府由農(nóng)村環(huán)境治理的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“服務(wù)購買者”，通過契約合同關(guān)系改變了政府大包大攬的治理方式，彌補(bǔ)了農(nóng)村環(huán)保隊伍人員不足，減輕了基層政府的環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。3.促進(jìn)治理技術(shù)適用。PPP模式的核心優(yōu)勢在于讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，項目合作企業(yè)（尤其是環(huán)保類產(chǎn)業(yè)資本）可利用自身在專業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備上的優(yōu)勢，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染特征選擇適用的治理技術(shù)。
（二）公平性和可持續(xù)狀況分析
1.農(nóng)村環(huán)境治理的公平性有所改善。在城鄉(xiāng)環(huán)境整治不均衡的情況下，PPP模式通過解決“三缺”等問題提升了農(nóng)村環(huán)境治理效率，在宏觀層面促進(jìn)了區(qū)域間環(huán)境公平和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對農(nóng)民群體享受城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化這一權(quán)利具有重要意義。由于農(nóng)村環(huán)境治理公益性強(qiáng)，若缺乏制度條件來約束項目合作企業(yè)的過度逐利行為，將可能導(dǎo)致PPP項目實施過程中農(nóng)村環(huán)境治理項目被邊緣化等不公平問題。2.PPP項目的可持續(xù)狀況不容樂觀。從案例PPP項目的環(huán)境治理情況來看，案例1和案例6的PPP項目的可持續(xù)性相對較強(qiáng)，其他案例則存在一些共性問題：項目合作企業(yè)過度強(qiáng)調(diào)利潤導(dǎo)向而忽視社會責(zé)任；地方政府缺乏契約精神，監(jiān)管能力弱；農(nóng)民和村集體等關(guān)鍵主體被忽略；項目規(guī)模不合理，缺乏靈活的運(yùn)營機(jī)制等。
（三）對案例分析的總結(jié)
農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的綜合效率較為理想，且有利于改善城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化狀況，但從實踐看，其可持續(xù)狀況不太樂觀，尤其在公眾參與和治理能力方面面臨諸多實踐困境。農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式是一種新生事物，只有滿足一定條件（地方政府治理能力較強(qiáng)、配套制度完善、多元主體能積極參與等）時，PPP才會成為有效的農(nóng)村環(huán)境治理模式之一。這意味著，PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理具有巨大潛力，特別是在公共資源短缺以及農(nóng)村環(huán)境治理面臨多重失靈等情況下。
四、結(jié)論
本文得出的結(jié)論主要有以下三點：第一，在農(nóng)村環(huán)境治理失靈多重困局下，PPP可充當(dāng)一種新模式被引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，但是，不能忽視PPP的內(nèi)在復(fù)雜性以及農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的不確定性等挑戰(zhàn)。第二，農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的綜合效率有所增進(jìn)并有利于改善城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)均等化狀況，但是農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀，這與地方政府治理能力弱、公眾參與程度低等因素密切相關(guān)。第三，PPP模式的有效性并非自動生成，只有在滿足一定條件時，PPP模式才會成為中國農(nóng)村環(huán)境治理的新模式，進(jìn)而得到復(fù)制、推廣。 因此，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式不能因存在挑戰(zhàn)及困境就“因噎廢食”，更不能因其具有發(fā)展?jié)摿汀耙缓宥稀薄?/p>
作者：杜焱強(qiáng)1 劉平養(yǎng)2 吳娜偉3 作者單位：1南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；2復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系； 3生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第12期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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