——基于全國若干案例的現實檢驗
雖然近年來國家大力推進農村環境整治，但仍始終面臨歷史欠債多、投入資金缺口大與長效機制缺乏等問題。近年來，政府和社會資本合作（public private partnership，簡稱PPP）作為新的公共物品供給模式，在中國諸多領域得到廣泛應用。目前，中國已成為全球最大的PPP市場，且在農村環境治理領域升溫較快，甚至福建、云南等地明確規定農村生活垃圾和污水處理等必須應用PPP模式。然而，農村環境治理PPP市場亂象頻發，例如重項目引進而輕績效考核、重融資而輕運營、重短期利潤而輕長遠持續發展等。由此，農村環境治理PPP模式應用亟待以理論指導實踐、正本清源，以推進PPP項目實現健康、可持續發展，提高農村環境治理效率。
一、多重困局：中國農村環境治理失靈
環境治理模式基本上可概括為3種：命令—控制模式、市場化模式和社區自治模式。中國農村環境治理因管制不當、市場不健全等飽受爭議。而在中國農村社會轉型的大背景下，農村公共事務治理在一定程度上呈現普遍衰敗特征。
第一，政府失靈。這主要體現在以下兩個方面：一是供給對需求的響應不足。中國農村環境治理歷史欠債多，相較于全國近60萬個行政村的環境治理需求而言，公共財政投入有限，存在巨大的資金缺口。二是效率低下。農村環境治理相關體制機制不健全，加上受快速城市化的動態影響，命令—控制型農村環境治理模式普遍面臨高成本、低效率等問題，造成有限的公共財政資源浪費嚴重。
第二，市場失靈。一方面，農村環境治理公益性強而可經營性弱，再加上農村環境市場發育較為緩慢，污染稅費和排污權交易等管理方式難以發揮功效；另一方面，村落分布廣、村民居住散和污染呈現復合性等特征決定了農村環境治理投入強度大且難以形成規模效應，預期收益模糊，盈利空間有限，導致市場主體參與意愿不足，極易出現市場失靈。
第三，自治失靈。Ostrom指出，社區自組織可通過彼此承諾和相互監督等解決區域性公共物品的外部性問題。然而，目前中國農村社會已發生了劇烈變遷，農民由穩定性轉向流動性，農村社會結構由同質性轉向異質性，關系網絡由熟悉轉向陌生；多重因素共同使農村居民逐漸喪失家園感且對集體事務的參與程度減弱；個體原子化和集體機制松散進而引發農村環境治理缺乏自治土壤。
總之，中國農村環境治理存在政府投入不足、技術不適用和農民主體缺位等問題，面臨缺錢、缺技術和缺人員（簡稱為“三缺”）的現實挑戰。農村公共物品供給是否失靈由公共物品的內在屬性和農村社會環境所決定，當前農村環境治理之所以存在多重失靈，即其關鍵是因為在中國農村社會轉型加劇農村環境治理的難度。
二、新的治理模式：將PPP引入農村環境治理
（一）PPP模式衍生及其理論闡釋
PPP是政府和社會組織為提供某種公共物品和服務，通過訂立特許權協議（購買服務、特許經營、股權合作等）從而形成一種伙伴式的合作關系。PPP實質上是一種公共管理與服務的市場化模式，甚至被稱為“解決公共物品供給困境的‘第四條治理道路’”。后來，這一模式逐漸在世界各國的傳統公用事業及其他社會服務領域得以應用。PPP模式的發展軌跡及應用與其理論演進路徑密不可分，其理論先驅包括米爾頓·弗里德曼、戈登·圖洛克、安東尼·唐斯、薩瓦斯等，公共選擇理論和新公共管理理論為PPP模式形成與發展奠定了理論基石。
（二）將PPP模式引入農村環境治理的實踐及其內在邏輯
發達國家較早將PPP模式引入農村環境治理實踐中，涉及農業生態管理、農村環境服務等諸多領域。而PPP模式在中國農村環境治理領域的快速發展，有其內在必然性與邏輯一致性。其關鍵是，PPP模式為中國目前農村環境治理資金與主體等提供了支撐：首先，PPP模式多渠道的融資方式可滿足農村環境治理對龐大資金的需求；其次，PPP模式有利于提高農村環境治理效率；再次，將PPP模式引入農村環境治理領域契合國家政策要求。
概而言之，PPP模式通過合作、信任和承諾等實現了農村環境產品和服務供給主體多元化并提高了農村環境治理效率，滿足了環境治理中多元化合作這一本質要求。同時，農村環境治理的多重失靈以及國家政策引導等為PPP模式引入農村環境治理提供了突破口，尤其是PPP模式可發揮資金、技術及管理主體等優勢，能應對農村環境治理中現存的諸多挑戰。因此，PPP模式能介入甚至可優化農村環境治理。
三、現實檢驗：農村環境治理PPP模式的有效性分析
課題組結合全國PPP綜合信息平臺項目管理庫財政部PPP 項目庫和已有實踐案例，根據案例區域分布（發達地區或欠發達地區）、項目規模、農村環境治理對象（農村生活垃圾及污水處理、畜禽養殖污染治理）等，在全國范圍內選擇了8個具有代表性的農村環境治理PPP項目，并于2017年4～8月進行了實地調查和半結構訪談。最終選取全國東、中、西部6個案例，基于從效率、公平性和可持續性的角度對農村環境治理PPP模式有效性進行剖析。
（一）農村環境治理PPP模式的綜合效率分析
1.破除資金短缺問題。對于資金需求量大、政府財政供給不足的農村環境治理項目而言，PPP模式的治理優勢充分體現在多渠道融資、治理成本內部化和釋放政府財政資金等方面。2.補齊治理主體短板。6個案例都可反映出：基層政府由農村環境治理的“生產者”轉變為“監管者”和“服務購買者”，通過契約合同關系改變了政府大包大攬的治理方式，彌補了農村環保隊伍人員不足，減輕了基層政府的環境治理負擔。3.促進治理技術適用。PPP模式的核心優勢在于讓專業的人干專業的事，項目合作企業（尤其是環保類產業資本）可利用自身在專業技術和生產設備上的優勢，根據農村環境污染特征選擇適用的治理技術。
（二）公平性和可持續狀況分析
1.農村環境治理的公平性有所改善。在城鄉環境整治不均衡的情況下，PPP模式通過解決“三缺”等問題提升了農村環境治理效率，在宏觀層面促進了區域間環境公平和城鄉融合發展，對農民群體享受城鄉環境服務均等化這一權利具有重要意義。由于農村環境治理公益性強，若缺乏制度條件來約束項目合作企業的過度逐利行為，將可能導致PPP項目實施過程中農村環境治理項目被邊緣化等不公平問題。2.PPP項目的可持續狀況不容樂觀。從案例PPP項目的環境治理情況來看，案例1和案例6的PPP項目的可持續性相對較強，其他案例則存在一些共性問題：項目合作企業過度強調利潤導向而忽視社會責任；地方政府缺乏契約精神，監管能力弱；農民和村集體等關鍵主體被忽略；項目規模不合理，缺乏靈活的運營機制等。
（三）對案例分析的總結
農村環境治理PPP模式的綜合效率較為理想，且有利于改善城鄉環境服務均等化狀況，但從實踐看，其可持續狀況不太樂觀，尤其在公眾參與和治理能力方面面臨諸多實踐困境。農村環境治理PPP模式是一種新生事物，只有滿足一定條件（地方政府治理能力較強、配套制度完善、多元主體能積極參與等）時，PPP才會成為有效的農村環境治理模式之一。這意味著，PPP模式引入農村環境治理具有巨大潛力，特別是在公共資源短缺以及農村環境治理面臨多重失靈等情況下。
四、結論
本文得出的結論主要有以下三點：第一，在農村環境治理失靈多重困局下，PPP可充當一種新模式被引入農村環境治理領域，但是，不能忽視PPP的內在復雜性以及農村社會轉型的不確定性等挑戰。第二，農村環境治理PPP項目的綜合效率有所增進并有利于改善城鄉環境服務均等化狀況，但是農村環境治理PPP項目的可持續發展狀況不容樂觀，這與地方政府治理能力弱、公眾參與程度低等因素密切相關。第三，PPP模式的有效性并非自動生成，只有在滿足一定條件時，PPP模式才會成為中國農村環境治理的新模式，進而得到復制、推廣。 因此，農村環境治理PPP模式不能因存在挑戰及困境就“因噎廢食”，更不能因其具有發展潛力就“一哄而上”。
作者：杜焱強1 劉平養2 吳娜偉3 作者單位：1南京農業大學公共管理學院；2復旦大學環境科學與工程系； 3生態環境部環境發展中心
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第12期 微信公眾號（原創）
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