持續推進農村環境治理，不斷改善農村人居環境，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務,習近平總書記、李克強總理多次對此做出重要指示。湖南高度重視農村環境問題，在2018年7月27日全省改善農村人居環境工作會議上，杜家毫書記強調，改善農村人居環境，是實施鄉村振興戰略的第一仗。許達哲省長指出，要堅決落實習近平總書記“讓美麗鄉村成為現代化強國的標志、美麗中國的底色”重要指示，把改善農村人居環境作為實施鄉村振興戰略的首勝之仗。
湖南農村環境治理的階段性判定
近十年來，湖南農村環境問題得到了政府部門越來越多的重視。在此，不妨選擇《湖南日報》和《湖南年鑒》作為“窗口”來觀察湖南對農村環境治理關注度的大體變遷。
（一）《湖南日報》中的湖南農村環境治理
眾所周知，《湖南日報》能夠反射出全省綜合治理的各個方面，其中特定主題的文獻數量能夠比較準確地反應政府部門對該問題的關注程度。《湖南日報》中關于農村環境相關的文獻數量統計表明（見圖1）：在2005-2006年、2010-2011年期間，湖南對農村環境治理的關注度大幅增加。這兩次變化均可從國家層面環保工作部署中得到解釋：2006年6月，國家環保總局印發《國家農村小康環保行動計劃》；2010年5月，湖南被納入全國首批8個農村環境連片整治示范省份。
（二）《湖南年鑒》中的湖南農村環境治理
在2000年至2010年的《湖南年鑒》中，“環境保護”專題中沒有“農村環境保護”的條目，從2011年開始單列了“農村環境保護”的條目，并在此后每年都保留了該條目。考慮到2011年《湖南年鑒》撰寫的是2010年的內容，由此推斷2010年是湖南農村環境治理的一個關鍵性年份。這一年，省政府成立了農村環境連片整治領導小組，建立了農村環境連片整治聯席會議制度，召開了全省農村連片整治示范工作現場會，并與各農村環境連片整治示范區所在縣（市、區）、有關市（州）人民政府簽訂了責任書。
（三）湖南農村環境治理的三階段劃分
如果說《湖南日報》能夠反射出全省綜合治理的各個方面，《湖南年鑒》中“環境保護”專題則能夠反映環保部門履職情況。透過《湖南日報》和《湖南年鑒》這兩扇窗可以看到：湖南農村環境治理大體可以劃分為三個階段。第一階段為2005年之前，農村環境問題尚未引起政府部門的廣泛關注，環保部門對農村環境問題投入力量較小。第二階段為2005-2009年，國家層面開始將農村環境從實質上納入治理的范圍，在國家政策引導之下，湖南環境治理中“重城市、輕農村”的格局開始朝著“城鄉并重”的方向扭轉。第三階段為2010年至今，湖南在農村環境治理方面先行先試，走在全國前列，經歷著“由點到面”的提升階段。
當前所取得成效與面臨的主要問題
（一）取得了顯著的成效
當前，湖南農村環境治理有序穩步推進，取得了成效也積累了經驗，并得到了國家層面的認可。歸納起來，取得的成效主要包括三點：一是在全國率先提出以縣（市、區）為基本單元整縣推進農村環境綜合整治；二是建立了“整縣推進、競爭立項，以縣為主、以獎代補”的工作機制；三是實現了農村環境綜合整治全省全覆蓋。
（二）面臨資金短缺的問題
與此同時，也要清醒地看到，在污染防治攻堅戰的大背景下，農村環境治理仍然是突出短板。從環保、財政兩大部門工作總結和《湖南日報》等媒體記者調查來看，最為突出的問題就是治理資金短缺。在省政府門戶網站推出的嘉賓訪談欄目中，省環境保護廳黨組成員、總工程師姚斌指出，“如果說到困難，主要還是資金的困難，一個是我們農村的行政村多，再一個我們應該說還是屬于欠發達的省份，整個資金還是相對緊缺的。”在省政協主辦的“新動力、新動能與湖南高質量發展”高峰論壇上，省財政廳國庫處在《從財政視角看農村生態環境保護》中指出：“農村生態環境保護資金無法充足供給資金短缺是當前農村公共服務供給亟待解決的問題。”湖南日報的記者則撰文指出：近年來，政府花費巨大資金、精力，重點支持農村水利、交通、通信、衛生、文化等基礎設施建設，農村人居環境得到了有效改善，然而，這樣的投入，僅僅靠鋪開場子、付個“首付”還遠遠不夠，還要靠“月供”出效益。
從政府部門來看，農村人居環境治理的主體責任在地方政府，因此治理資金以地方政府為主，中央政府為輔。2018年初中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》強調“建立地方為主、中央補助的政府投入體系”就體現了這一支出責任的劃分。從省內來看，最主要的支出責任落在縣級政府的肩上。2015年7月，省政府辦公廳印發《湖南省開展農村環境綜合整治全省域覆蓋工作方案》，這一工作方案提出了“縣為主體、整體推進”的原則，并明確了省內各級政府的分工：根據省人民政府統一部署，各市州人民政府加強組織領導，以縣市區人民政府為責任主體，統一規劃，協調各有關單位和鄉鎮、村組織整體聯動。由此看來，在各級政府中，縣級政府作為農村環境治理的責任主體，對于大多數財政并不寬裕的縣（市、區）而言，其支出壓力無疑時非常巨大的。
（三）案例：單靠政府財力獨木難支
以筆者調研的衡陽縣為例，該縣抓農村環境治理力度大、成效也非常顯著，可看成全省推進該項工作的一個典型案例。在農村環境治理工作中，2015年衡陽市評選的200個優秀村中衡陽縣占了39個、40個十佳鄉鎮衡陽縣占了10個，300萬獎補資金衡陽縣拿到了93萬，可謂成績不凡。在介紹了成績之后，該縣的一位相關負責人同時也道出了資金上的難題。
“省里面給我們4000萬的農村環境整縣推進的獎補資金，這是分三年的，第一年1200萬，但是要求我們自己要配套更多的資金，這就是小魚釣大魚”。全縣26個鄉鎮、895個村、6298個保潔員，保潔員因工作量大小不同分為好幾類，集鎮的保潔員工資每個月1200-2000元不等，村保潔員則1200元/月，村民小組的保潔員是300元/月。據測算，一個村處理垃圾費用，多的一年20萬，少的也有8萬多，一個鄉鎮多的上千萬，少的也有幾百萬。
案例顯示，為了整治農村環境，縣財政拿出2340多萬元，財政壓力很大，但是要把全縣垃圾都清運處理妥當，一年至少得有2個億。由此可見，從治理“垃圾圍村”的實踐來看，光靠政府投入來解決是不現實的。更何況，農村環境治理的內容遠不止生活垃圾治理這一項。因此，要高質量推進農村環境治理，資金缺口還比較大，“錢從哪里來”的問題可謂首當其沖。
當前面臨主要問題的深層剖析
結合湖南的實踐，借鑒農村公共治理相關理論研究來看，當前所面臨的“錢從哪里來”的問題背后是三個方面的深層次問題。
（一）從治理理念的角度看，存在重“整治”輕“治理”的思維慣性。從2009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾?奧斯特羅姆關于公共事物治理的經典研究看，“治理”與“整治”兩者是有著重要的差別的。“整治”很明顯地是以依靠行政力量的單行運作為主，而“治理”則體現了調動自組織力量雙向互動的傾向。“整治”側重于間歇性的項目投入，單向運作即可實現，帶有暫時性的特點，更容易依賴他組織的方式，對于環境問題突出的問題村比較有效；而“治理”則兼顧間歇性的項目投入和連續性的日常運行，需要雙向互動才能持續，具有歷時性的特點，更多的需要激發地方性的自組織力量，對于一般村莊比較適合。
（二）從供給模式的角度看，政府、市場和社會三方協同供給的局面尚未形成。良好的農村環境被認為是一項公共產品，對于農村公共產品的供給，一般認為有三種辦法，即市場化、自組織和再集權，相對應就是通過政府、市場和社會三種途徑加以解決。然而，就實踐中的現實經驗而言，當前農村環境治理主要還是依靠政府供給的模式。從政府的角度來講，推動農村環境治理的主要手段就是自上而下的財政支農項目。但由于政府財力有限，農村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，政府的大量投入相對于廣大農村來說實在有限，以財政支農項目形式下達的專項資金也就必然供不應求。即便短期依靠大量投入取得了顯著成效，但如何確保長效依然是個問題。
（三）從建設和管理運營的角度看，重建設輕管理運營的問題大量存在。從當前農村環境治理實踐來看，正如國家發展改革委負責人就《農村人居環境整治三年行動方案》答記者問時指出的：從當前全國大部分農村地區看，人居環境矛盾最突出的就是垃圾污水帶來的環境污染和“臟亂差”問題。聚焦到農村垃圾和農村污水治理會發現，二者在建設和管理運營上的難點是有所不同的。農村垃圾治理所需的初始投入主要包括收運設備和保潔員工資這兩大部分，相比于污水治理的收集管道以及凈化設備的投入要少很多，但在日常運行中，垃圾收集所需的定點排放往往面臨著一種類似“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動困境”所揭示的問題。而對農村污水治理而言，排污管道設施的配備往往是給排污水者帶來便利，使得其污水排放更加穩定的“鎖定”在理想行為中，這也就使得日常運行相對較易。
進一步推進湖南農村環境治理的建議
結合當前湖南農村環境治理所處的階段，針對這一問題及其背后的根源，提出三個方面的建議如下。
（一）破除慣性思維，從理念層面區分“環境治理”與“環境整治”。在起步階段，農村環境治理的選擇策略表現為：從地域上來看，重點治理的首先是群眾反映強烈、環境問題突出的村莊；從治理項目來看，優先治理的是對生活構成較大威脅的飲水問題。進入了“由點到面”全面鋪開的新階段之后，不可避免地會出現一種治理思路與手段上的慣性，因此會習慣性地將前期對“點”的治理經驗推廣擴展到“面”。前期“點”的治理更多表現為“整治”，如果簡單地按照慣性思維將“整治”的理念用于更大范圍的“面”的治理，則會導致“治理成果難以鞏固”、“政府難以調動農民積極性”等問題的涌現。不管從村莊類型的角度還是從治理項目的角度來看，當前對于更大范圍內“面”的治理，更多地需要“治理”的理念與之匹配。
（二）匯聚多方合力，從供給層面創新政府、市場與社會協作供給。就政府部門而言，各級政府應按照“因地制宜、盡力而為、量力而行”的方針加大資金支持力度。城鄉建設用地增減掛鉤所獲土地增值收益、村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益，可統籌安排支持當地農村人居環境整治。就市場部門而言，要積極利用國家開發銀行、農業發展銀行、中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行等各類金融機構的信貸支持，支持收益較好、實行市場化運作的農村基礎設施項目開展股權和債權融資。就社會部門而言，可通過規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與農村垃圾污水處理項目，引導有條件的地區將農村環境治理與鄉村旅游等農村綠色發展有機結合，引導公益組織、個人通過各種形式支持農村人居環境治理，倡導新鄉賢文化，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農村人居環境整治。
（三）區分項目類型，依靠鄉村智慧激發內生動力解決好管理運營。按照《湖南省“十三五”人口發展規劃》測算，湖南到2020年的常住人口城鎮化率約為58%，屆時將有3192萬余常住人口生活在農村。這三千萬余人口常年生活、生產在農村，是農村人居環境改善后最直接的受益者，更是持續推進農村人均環境改善的基礎性力量。要區分項目類型，把握好農村垃圾治理項目日常運行相對較難的問題，一方面強化基層黨組織核心作用，充分運用“一事一議”民主決策機制，另一方面可通過鼓勵成立農村環保合作社等方式深化農民自我教育、自我管理，從而激活農村環境治理的內生動力。鄉村智慧屬于地方性知識，依靠鄉村智慧需要根據當地特點引導村民和村集體經濟組織、村民自治組織逐步參與農村環境綜合治理項目的決策、建設、運營和管理，從而挖掘出改善農村人居環境源源不斷的內生動力，解決好農村環境治理中的長期管理運營。
作者單位：湖南省發改委宏觀經濟研究所
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2018年第9期 微信公眾號（原創）
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