摘要：整體性治理是一種全新的政府治理模式，強調對民眾需求的整體回應，主張通過政府機構間和公私部門間的協調與合作提高公共服務效率，其中，協調、整合與信任是實現整體性治理的關鍵。整體性治理理論對解決我國農村環境問題具有十分重要的理論意義和應用價值，是新時代應對鄉村環境問題的必然選擇。然而，當前我國農村環境治理面臨著碎片化問題，集中表現在治理主體、權責、內容和過程等方面。實現農村環境整體性治理，需要動員多主體參與合作，構建農村環境治理的協調機制；按照“一站式服務”的要求，建立農村環境治理的整合機制；搭建溝通平臺，重塑農村環境治理的信任機制。
關鍵詞：農村環境；環境治理；碎片化；整體性治理
一、引言
近年來，伴隨著農業現代化、農村工業化和城鄉一體化的快速發展，我國農村社會面臨著嚴峻的環境問題，因環境沖突引發的群體性事件時有發生，這嚴重制約了農村經濟社會的健康發展。黨的十八大以來，我國政府高度重視農村環境問題，習近平總書記也多次強調要“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。2016年，《“十三五”生態環境保護規劃》提出，加快農業農村環境綜合治理；2017年，黨的十九大報告將“生態宜居”作為鄉村振興的總要求之一，并提出開展農村人居環境整治行動；2018年，《農村人居環境整治三年行動方案》提出，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設。此外，國家還出臺了《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》、《關于推行環境污染第三方治理的意見》等政策文件，鼓勵社會力量參與農村環境治理。因而，如何實現農村環境整體性治理，是當前亟待解決的現實問題。
學術界關于實現農村環境善治的理想形態存在四種不同觀點:其一，政府治理型，強調政府在農村環境治理過程中的作用，因為環境資源的公共性決定了政府在農村環境監管中必須起主導作用，完善農村地區政府環境監管法律責任將對農村生態環境保護起到決定性的作用。同時，政府的強有力支持也是建立農村環境責任保險制度的重要保障。其二，市場治理型，主張運用市場管理的方法和手段推動農村環境治理。比如，馬驥從產業經濟學的視角，針對我國農村的環境污染主要來源于縣域工業、種植業和畜牧業發展所產生的大氣、水體和土壤污染的現狀，提出推動縣域經濟產業結構升級、種植業發展方式轉變、種養業循環發展等治理策略。其三，社區治理型，即以社區為依托，集聚區域內社會群體的力量參與環境決策，監督環境執法，維護社區共同的環境利益。社區治理相對于政府治理有激勵優勢，相對于市場治理有產權劃分成本優勢，可以依靠社會力量和非正式制度的創新等措施來促進社區環境治理。其四，自主治理型，即發揮農民在農村環境治理過程中的主體性作用，主要措施包括培養可持續的自治理念和組織，完善環保籌資機制，建立有效的自主治理決策機制，構建農村環保自治的有效監督機制。
此外，還有學者提出要發揮政府、市場、社會組織、村民等不同主體的協同作用，實現農村環境的合作治理。比如，張俊哲等提出合理劃分各個主體治理污染的責任界限，建立政府、企業、民間組織與民眾之間的競爭性合作治理關系，形成穩固的民間組織和民眾參與農村環境污染治理的途徑與機制；沈費偉等基于利益相關者理論認為，只有明確政府、企業、城市、村民、環保組織、科研院校等利益相關者的角色定位，充分發揮好各自的環保功能，真正構建起農村環境的共同治理體系，才能克服不同利益相關者之間的沖突和相互博弈狀態，進而實現農村環境善治的目標。
現有研究從治理主體的角度，探討了農村環境治理的不同模式，這啟發我們要認識不同主體在農村環境治理中的作用，但從實踐上看，依靠單一主體的治理模式已無法有效應對和解決農村日益嚴重且復雜的環境問題。推動不同治理模式的整合，發揮多元主體的協同作用，采用行政、法律、經濟等多種治理手段，實現農村環境的整體性治理，是解決農村環境問題的必然選擇。
二、整體性治理:我國農村環境治理的一個理論視角
作為對新公共管理理論的反思和修正，整體性治理理論起源于20世紀90年代中后期的英國，隨后被澳大利亞、新西蘭、荷蘭、美國等西方國家所仿效，現已成為西方國家政府治理的新范式。
英國學者希克斯是整體性治理理論的主要倡導者，他認為:“整體性治理就是在政策、規則、服務供給、監控等過程中實現整合，整體性治理體現于不同層級或同一層級內部，不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度中。”“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業化。”Tom Ling認為整體性治理包含“內、外、上、下”四個方面:“內”指組織內部的合作，即一種新的組織結構形式；“外”指組織之間的合作，即一種跨組織的工作方式；“上”指組織目標自上而下設定以及對上承擔責任，即新的責任和激勵機制；“下”指以公民整體需求為導向的新的公共服務供給流程。Pollit認為，整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。作為一種新的治理模式，整體性治理理論的發展也引起國內學術界的關注，學者曾凡軍認為，整體性治理以滿足公民整體需求為主導理念，以信息技術為手段，以協調、合作、整合和責任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、碎片化的責任機制和信息系統等方面的整合，旨在構建一種基于協同、合作和整合的整體性治理框架和政府運行模式。
縱觀學界對整體性治理的研究，盡管存在論證視角和治理路徑上的差異，但都意識到，整體性治理是對傳統科層治理和新公共管理的反思，是對傳統政府治理過程中碎片化問題的創新之舉，它強調預防導向、公民需求導向和結果導向，“整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。其中，協調、整合和信任是實現整體性治理的關鍵機制。
1.協調。
協調既是政府管理的重要職能之一，也是實現整體性治理的前提。協調的必要性來源于兩方面:一是隨著現代社會和官僚制的發展，政府機構越來越專業化，也越來越龐大，政府內部縱向各層級間和橫向各部門之間需要協調；二是在從傳統同質性社會向現代異質性社會轉變的過程中，組織和公民的自主性和獨立性不斷增強，社會治理需要在具有利益需求的主體間進行協調。傳統政府治理模式之所以失效，很大程度上是由于管理的碎片化和分散化導致政府內部以及政府和公私部門之間存在協調困境。希克斯非常重視協調，將協調看作解決碎片化問題和實現社會“有機團結”的必要條件，“所謂協調就是指政府機構間為發展聯合性和整體性工作，聯合信息系統、機構間對話、共同規劃和決策過程。”“協調階段側重于整體性治理所應具備的信息、認知與決定層面，并將分離領域中的個體予以連結，以避免過度碎片化或負面外部性，使其認知彼此聯結，并向簽訂協議或相互同意方向發展。”因此，協調是促進社會團結與整合，解決碎片化問題，推動整體性治理的策略性工作。
2.整合。
整合是實現整體性治理的關鍵。協調和整合是整體性治理的兩個核心概念，協調在于解決認識問題，即調解政府機構內部以及政府和公私部門之間在認識上的矛盾和沖突，達成共識；而整合在于解決行動問題，即在協調的基礎上，明確目標，利用現代信息技術，通過人員培訓、組織調整、公民參與等途徑，達成一致行動，從而實現對民眾需求的整體性回應。在希克斯看來，整合涉及三個治理層面，即治理層級、治理功能和公私部門。治理層級的整合是指地方政府、區域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合，治理功能的整合是指政府部門的功能性整合，公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關系。
3.信任。
信任是實現協調和整合的保障性因素，也是實現整體性治理的內在要求。一方面，信任是實現協調和整合的社會基礎。如果不能在政府機構間和公私部門間建立良好的信任關系，就無法有效進行協調和整合，即使實現合作也是在行政力量主導下的強制性合作，存在穩定性差的內在缺陷。另一方面，信任是保證整體性治理可持續性的重要因素。整體性治理要求政府保持對民眾需求的敏感性，重視社會和公民參與等，這意味著需要通過信任實現政府與社會的良性互動和信息共享。查爾斯·蒂利從風險的角度，認為“信任是把利益攸關之事置于他人的失信、失誤或失敗的風險之中，而信任關系則意味著常規化地承擔了這種風險”。因此，一旦主體間無法建立信任關系，或信任遭受持久的破壞，個人利益和社會利益得不到有效保護，人們就會普遍采取不信任策略，如違反規則、背叛合約、欺騙等，使得協調和整合面臨諸多困境，整體性治理也就難以繼續。
整體性治理理論對解決農村環境問題具有重要的啟示意義，一方面，農村環境治理涉及政府、企業、自治組織和村民個人等不同主體，需要主體間建立良好的信任關系，在治理行動上相互協調和配合；另一方面，隨著現代化的發展，信息、技術、權威等資源呈現出分配不均衡態勢，需要采取整體性思維，整合分散的治理資源，統籌規劃，促進資源最優配置和效用最大化，最終實現農村環境“善治”。
三、碎片化:農村環境治理的現實樣態
“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最先應用于傳播學中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領域、社會領域和技術領域。當前農村環境治理呈現出碎片化趨勢，影響著農村環境治理的成效。
1.農村環境治理主體的碎片化
從參與者和利益相關者的角度看，農村環境治理的主體涉及政府、自治組織以及村民個人等。農村環境治理主體的碎片化表現為雖然多元主體都在一定程度上參與環境治理，但無論是政府，還是自治組織和村民個人，都沒有切實承擔起農村環境治理的責任，多元主體間也沒有建立緊密聯系的協同合作關系。
從政府角度看，政府，特別是基層政府，是農村環境治理的最大責任主體，在農村環境治理過程中發揮著引導、動員、協調和監督等作用，政府對農村環境治理的關注和投入直接關系到環境治理的成效。政府對農村環境投入有限，據《中國統計年鑒2016》顯示，2015年，國家共投入8806.3億元人民幣用于環境污染治理，其中，絕大部分資金用于城鎮環境基礎設施建設和工業污染治理，共達5702.5億元，城鄉環境治理差距依然很大。
從自治組織角度看，根據《村民自治法》，村民委員會有義務引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。而當前，以村委會為代表的自治組織在應對農村環境治理時表現出既“無心”也“無力”，一方面，隨著城鄉流動的加快和村民收入的增加，村委會的自治權威在不斷下降，其成員收入由過去依賴村民轉向依賴政府，村委會的行政化趨勢日益凸顯，對引導和參與農村環境治理意愿不強；另一方面，經過農村稅費改革后，村委會在開展農村環境治理方面動力不足。受制度、資金、技術等限制，村委會往往對農村環境治理表現出“有心無力”。村委會的“無心”和“無力”，使得農村環境社區治理難以實現。
此外，受傳統政治、文化習慣、社會心理以及環境教育等因素的影響，廣大村民往往對農村環境問題認識不足，參與環境治理的積極性和主動性不夠，把環境保護和治理的責任推給政府，甚至對各類環保政策、措施和技術采取反對和抵制行為。
2.農村環境治理權責的碎片化
權責一致既是政府管理的重要原則之一，也是進行整體性治理的內在要求。管理學家法約爾特別重視權責一致，并主張統一指揮和統一領導，“對于同一目標下的所有工作，應由同一的管理者負責，這是推動協調一致的共趨目標。”農村環境治理面臨著權責不對稱和碎片化的困境。
其一，農村環境治理機構的碎片化，主要體現為縱向環保組織的等級化和橫向環保機構的分散化。從縱向上看，根據行政層級的不同，環保機構可分為“中央—省—市—縣—鄉/鎮”五個層級。合理的層級劃分可以發揮不同的優勢，然而，在分稅制的指導下，環保機構在不同層級之間，特別是在中央和省級與基層之間，明顯存在財權和事權不匹配的問題，基層環保機構承擔了大量的環保職責，卻無法獲得充分的資源。從橫向上看，環保部門內部存在行政審批、監督管理、自然生態保護等不同科室，專業化的機構設置導致管理的碎片化。機構的碎片化使得組織內部協調難度大，難以有效開展農村環境治理。
其二，農村環境治理職能的碎片化，即并不是由統一的環保機構來承擔農村環保職能，而是將職能分散到各個不同的部門和組織中。除了環保部門內部存在職能劃分，農村環境治理，往往還涉及農業、水利、國土、財政等部門。各部門為了爭取上級支持，特別是財政支持，往往表現出積極承擔環保職能的形象，而在得到支持后，卻由于農村環境問題的復雜性、全面性和綜合性，并不積極推動環境治理。職能的碎片化不僅導致農村環境信息的碎片化，還使得環保機構在進行環境治理時往往“力不從心”。
其三，農村環境政策的碎片化。一方面，我國缺少針對農村環境治理的專項法律和政策，當前的環保政策大多是以解決城市環境問題為導向的，在農村地區難以適應，王文穎指出，相關法律在農村環境治理問題上的可操作性不強，即使有立法，也會被束之高閣；另一方面，由于機構和職能的碎片化，基于部門利益基礎上的農村環保政策也呈現出碎片化和分散化的特征，不同部門的環境政策之間缺少協調，甚至相互矛盾和沖突。政策的碎片化導致缺少統一的具有權威性的依據，農村環境治理呈現出“政出多門”和“無序”狀態。
3.農村環境治理內容的碎片化
農村環境問題表現在水污染、土壤污染、工業污染、養殖污染、城市轉移污染、生態環境破壞等多方面，農村環境問題的凸顯是多種因素綜合而成的結果。農村環境治理的內容不僅包括對這些環境問題的處理和解決，還包括改善農村環保設施、提高村民環保素養、加強農村環境法治教育、完善農村環境保護制度、建立農村環保標準等，因此，農村環境治理是一項系統性工程，只有采取整體性治理，才能徹底解決環境問題。從當前各地區農村環境治理實踐上看，農村環境治理是以項目制的方式進行的，地方政府通過設立專項資金，將項目進行“發包”、“轉包”，實現以項目運作方式推動基層政府提供公共服務的目標。雖然通過實施農村環境治理項目，在一定程度上改善了農村環境，但也存在很多問題，比如，項目內容的單一性、資金使用缺少靈活性、環保服務與村民需求之間存在差距、忽視了農村環境治理的系統性和綜合性等，導致農村環境治理內容表現出碎片化的特征，無法從根本上解決農村環境問題。
4.農村環境治理過程的碎片化
從治理過程上看，農村環境治理是一項連續性和持久性工程，不僅需要在時間上保持連續性，將長期目標與短期目標相結合，還需要在實踐上保持連貫性，實現政策制定、執行、監督、評估、改進的統一。農村環境治理過程的碎片化，表現在時間和實踐兩方面:一是時間上的碎片化，即強調農村環境治理的時效性，在某一時間段迅速開展環境治理，而后則恢復正常，集中表現為農村環境的“運動式治理”。二是實踐上的碎片化，即在農村環境治理過程中，只重視治理的某一環節或某些環節，而不是關注過程的連貫性。在農村環境治理實踐中，政府往往對環境政策的制定和執行比較重視，而忽視政策監督、評估、反饋和改進等，沒有從根本上反思環境問題發生的根源、吸取教訓和總結治理經驗，致使農村環境問題反復發生和愈演愈烈。環境問題的突發性、項目的時限性、領導者的重視、上級部門的考核內容等是導致農村環境治理過程碎片化的主要影響因素。
四、從“碎片化”到“整體性”:農村環境治理的現實路徑
實施“生態宜居”的鄉村振興戰略，體現出政府、社會和村民對鄉村環境發展的更高要求和期待。2018年中央一號文件提出:“鄉村振興，生態宜居是關鍵。良好的生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的統一。”農村生態環境作為我國生態環境的重要組成部分，其治理的好壞關系到廣大村民的切身利益，關系到鄉村振興的成敗。推進農村環境整體性治理，是解決農村環境治理碎片化問題的必然選擇，也是實現鄉村振興戰略的內在要求。針對農村環境治理碎片化的現狀，應從協調機制、整合機制和信任機制三個層面著手，推進農村環境整體性治理。
1.動員多主體參與合作，構建農村環境治理的協調機制
根據動員的主體以及協調性質的不同，可以將協調機制分為政府內部協調和政府與社會協調兩部分。
一是加強政府內部的協調，強化政府的農村環境治理職能。政府依然是農村環境治理的最大責任主體，政府，特別是基層政府，對農村環境的關注和投入，是決定農村環境治理成敗的關鍵因素，而這也影響著企業、社會組織、自治組織和村民等社會力量參與農村環境治理的積極性和主動性。因而，實現農村環境整體性治理，首先要加強政府內部的協調，切實履行好政府的農村環保職能。從協調的方向上看，一方面，要加強縱向各層級環保部門之間的協調。應按照權責一致的原則，合理劃分不同層級間環保機構的財權和事務；改變環保機構“雙重領導”和“政府主導”的現狀，由上級環保部門直接領導，增強環保機構的獨立性；針對農村環境問題的特殊性，賦予基層環保機構開展農村環境治理的自主權；上級機構要加強農村環境巡查和巡視，指導基層開展農村環境治理。另一方面，要建立以環保機構為主體，農業、財政、國土等部門參與的農村環境治理協調機構，制定協調制度并完善協調機制，實現農村環境“大部門式”治理。
二是要加強政府與社會的協調，廣泛動員社會力量積極參與。政府要重視不同主體在農村環境治理中的作用，并進行廣泛的社會動員。比如，利用村委會等自治組織收集農村環境信息，宣傳環保政策，建立政府與農村的溝通平臺等，賦予村民自治組織環境管理權；通過環境教育，發展現代農業和生態經濟，提升村民的環保意識和能力；培育、發展和完善農村環境市場，鼓勵企業參與農村環境治理；培育農村社會的環保網絡和環保組織，促進農村社會成員對環境治理的參與水平。同時，政府要通過電子政務、互聯網、聽證會、座談會、實地考察等途徑，搭建政府與社會的溝通和協商平臺，使協調制度化和常態化，關注村民對環境的整體需求，努力達成農村環境治理的共識。
2.按照“一站式服務”的要求，建立農村環境治理的整合機制
“一站式服務”是整體性治理的內在要求和發展目標，整合則是提供“一站式服務”和實施整體性治理的關鍵。針對農村環境治理權責、內容和過程碎片化的問題，應遵循“一站式服務”的要求和標準，進行組織、職能、目標、內容和過程的整合。一是組織整合，即將承擔農村環境治理職能的相關機構和組織進行合并、重組，實行大部門式治理，避免“政出多門”，比如，將一些原本存在于農業、林業、水利等部門的環保機構和組織合并到統一的環保部門當中，提升環保部門的權威，保證農村環境治理的統一性。二是職能整合，即按照職能統一的原則，將分散的農村環保職能整合到一個部門，比如，在環保部門內部設立農村環保科（室），將涉及農村環境政策的制定、預算安排、信息調查、污染處理等職能交由其行使。三是目標整合，即整合分散的環境治理目標，制定統一的農村環境政策，這具體表現在三個層面:宏觀上，改變城市偏向的環境政策，根據農村環境的特殊性，制定農村環境治理的專項法律法規和政策制度；中觀上，將農村環境治理的長期目標和短期目標結合起來，明確農村環境治理的戰略目標；微觀上，打破部門分立狀態，由環保部門主導，農業、林業、水利等部門參與，制定統一的農村環境標準和政策，避免政策之間的相互沖突以及政策的片面性。四是內容整合，即從整體性的角度看待農村環境問題，在進行專項治理的同時，要注重農村環境的綜合整治。從成因上看，農村環境問題的嚴重性是多種因素綜合作用的結果，從表現上看，各種環境問題是相互關聯、相互影響的，因此，在進行農村環境治理時，既要重視環境專項治理，也要重視各項目之間的相互聯系和配合，還要重視改善農業生產條件、提高村民環境意識、改進農村環保設施等。五是過程整合，即明確農村環境治理的步驟和順序，保證治理的連續性和完整性，這意味著不僅要重視環境政策的制定和執行，還要重視政策的監督、反饋、評估和改進等。
3.搭建溝通平臺，重塑農村環境治理的信任機制
實踐證明，只有主體間通過互動、溝通、交往建立良好的信任關系，才能促進協調和整合的實現，才能保證農村環境整體性治理的有效性和可持續性。目前，在傳統鄉村社會信任的基礎遭到破壞，現代社會信任機制尚未建立的過程中，亟須建立鄉村社會信任體系支撐鄉村環境合作治理。對此，一方面，要弘揚誠實守信的傳統美德，培育村民關心公共事務、參與公共活動的公共精神，將環境保護納入村民自治范圍內，鼓勵村民自覺養成良好的生產生活習慣，積極參與農村環境治理；另一方面，要加強法制教育，增強現代社會信任。制定并完善農村環境法律政策體系，建立農村環境標準，規范農村環境行為；健全農村生態補償機制，保障村民的環境權益；建立農村環境信任檔案制度，對企業和個人的環境行為進行記錄；建立農村環境治理的獎懲機制，對積極參與環境治理的主體給予獎勵，而對消極參與，甚至抵制環境治理的行為進行曝光并給予處罰。
除了建立鄉村信任體系，還應通過搭建互動和溝通的平臺，增進社會信任和政府信任。比如，建立農村環境信息公開制度，及時公布農村環境信息，保障村民的環境知情權；建立網上環境舉報平臺，設置舉報電話，鼓勵社會組織和村民對環境違法行為進行監督和舉報；利用互聯網、微信、微博等平臺，宣傳政府的環境政策，促進政府與社會和村民的互動，了解公眾的環境需求。
作者簡介：張誠，南京農業大學公共管理學院博士生；劉祖云，南京農業大學公共管理學院教授，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《江淮論壇》2018年第3期
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