鄉村治理是一個時代性課題,在不同經濟社會發展背景下,基于不同時代要求的治理導向有所不同。改革以來,問題導向貫穿我國鄉村治理始終,在不同時期側重點又有所不同。改革伊始至黨的十六大,主要以實現鄉村自治為導向,著力改革鄉村治理體制；黨的十六大至黨的十八大,主要以實現城鄉統籌發展為導向,著力加強鄉村公共產品和服務供給；黨的十八大以來,主要以改善民生為導向,全面創新鄉村治理體制機制、努力增強公共產品和服務供給的精準性、實效性等。
當前我國農村改革發展站在一個新的歷史起點,城鄉融合發展取得重大進展,鄉村振興戰略全面實施,農村改革全面深化,農村經濟社會發展水平全面提升,農村經濟社會結構發生根本性變化。時代變化對鄉村治理提出更高要求,使導向選擇變得更為重要和多元。立足新時代要求,加強和改進鄉村治理,必須以全局高度、開闊視野、多元思維、系統觀念、安全意識來審視和把握,突出六方面問題導向。
鄉村治理是一項復雜的系統工程,面臨方方面面的問題和挑戰,必須堅持底線思維,守住底線,不越紅線
加強和改進鄉村治理是一項復雜的系統工程,涉及領域廣、范圍大、內容多,需面對方方面面的問題和挑戰,必須堅持底線思維,守住底線,不越紅線,不容出現方向上的任何偏差。
要守住黨的領導底線。現實中,仍存在對堅持黨的領導的極端重要性認識不深、理解不透、落實不到位等現象。如有的地方貫徹中央關于鄉村治理的路線方針政策不深入、不全面、不徹底；有的地方對黨委領導鄉村治理重視不夠,領導責任壓得不實；有的地方對基層黨組織建設及其戰斗堡壘作用重視不夠；有的基層黨組織甚至黨委的政治領導能力不強等。加強和創新鄉村治理,必須增強政治意識,提高政治站位,把堅持黨的領導放到首位,貫徹到全方面,貫穿到全過程,任何人、任何組織、任何事都不能游離于黨的領導之外。
要守住農民主體底線。當前鄉村治理主體逐步多元化,但農民仍是鄉村治理的主要“當事人”,必然且必須是鄉村治理的主體。目前對農民主體地位重視不足、落實不到位的現象仍然存在。如在一些地方仍存在基層黨委政府與村組織、村民溝通聯系機制不健全,對鄉村事務越俎代庖；農民利益訴求、意見建議表達機制不健全,鄉村事務知情權、決策參與權不充分；村民大會或村民代表會議及村民監督委員會、村民議事會等作用發揮不充分；農民參與鄉村治理意識不強、能力不足而應有教育培訓缺乏等。加強和改進鄉村治理,必須堅定不移堅持農民主體原則,充分調動農民積極性、主動性、創造性,充分尊重農民意愿和首創精神,開拓農民參與治理的途徑,創新農民參與治理的形式,探索農民共享治理成果的方式,加強農民教育培訓,提高農民參與鄉村治理的意識和能力,讓農民真正成為鄉村治理參與和受益主體。
要守住鄉村自治底線。鄉村自治制度不是靜止固化的,而是會隨著鄉村經濟社會發展的變化而不斷創新完善,不能因制度不夠完善或制度效果不盡人意就否定制度本身。尤其需要注意,不能把加強黨的領導和實行村民自治割裂甚至對立起來,不能因強調黨的領導而淡化、弱化、虛化村民自治。在加強和改進鄉村治理中,一定要正確認識黨的領導和村民自治的關系,明確二者的性質、地位和作用,在堅持黨的領導前提下,堅持和完善鄉村自治制度,探索鄉村自治實現途徑和形式,完善鄉村自治機制,深化村民自治實踐,提高村民參與意識和能力,夯實鄉村治理的基本制度基礎。
要守住依法治理底線。鄉村治理千頭萬緒、紛繁復雜,既需激發各方面活力和創造性,更需統一規范和約束,而法治是不同治理主體行為規范的最大公約數和普適底線,也是鄉村有序、有效治理的根本保障。各類鄉村治理主體的一切行為和活動都必須限制在法治要求范圍內,不能突破法治底線。鄉村治理實踐中,一些黨員干部法治意識淡薄,不學法、不懂法、不遵法,依法治理能力不強,甚至存在違法現象；一些農民沒有法治觀念,不依法表達訴求和維護自身權益,涉法涉訴問題不懂得、不習慣走司法途徑,而是通過上訪、鬧事等方式尋求解決；一些村(社)的村規民約存在不符合法治要求的條款；一些社會組織為了實現自身目標而存在一些違法行為等。加強和改善鄉村治理,必須把法治挺在前面,牢固樹立法治意識,嚴守法治底線。
要守住農村穩定底線。保持農村穩定是鄉村治理和改革發展的前提,也是重要目標,因而是鄉村治理的最大底線。這就要求,加強和改進鄉村治理,要牢固樹立社會風險意識,堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,尤其在化解矛盾糾紛和解決突出問題上,不回避問題,不掩蓋矛盾,尤其不能為了“壓事”和一時的、表面的穩定而采取簡單粗暴的解決方式,要切實把增進農民利益、維護農民權益作為根本出發點和落腳點,把是不是有利于農村長期穩定作為重要考量標準,既要積極作為、大膽創新,又要審慎穩妥、防范風險,始終保持農村和諧穩定大局。
鄉村治理主體多元多方、治理內容經緯萬端,多主體共商共治是必然趨勢,但同時也需突出和強化權威
鄉村治理主體多元多方、治理內容經緯萬端,多主體共商共治是搞好治理的內在要求,也是必然趨勢；但同時也需突出和強化權威,以增強統一性和綜合協調性,提高治理效率。
要強化領導權威。從鄉村內、外治理結構看,中央是最高領導權威,必須堅決維護,要不折不扣地貫徹落實中央關于鄉村治理的各項路線方針政策。地方各級黨委政府尤其縣鄉黨委政府,是基層治理領導權威。但地方黨委政府尤其縣鄉黨委政府領導權威的強化,不是靠下對上的無條件服從,而應通過加強基層黨委政府及干部自身建設、強化全心全意為人民服務觀念、提高組織領導能力、完善同村組織及農民溝通聯系機制等,提高公信力、領導力和權威性。從鄉村內部治理結構看,村(社)黨組織是村(社)治理領導權威。現實中,一些地方的村(社)黨組織,或因組織不健全、軟弱渙散,或因缺乏為民服務意識和能力,或因干部追逐個人利益、貪污腐敗等,喪失了應有權威性；有的地方村(社)黨組織的所謂“權威性”,來源于干部個人的家族勢力和霸道作風,而不是真正具有權威性。村(社)黨組織領導權威的強化,必須通過加強黨組織自身建設、提升組織領導能力和政治功能,提高干部政治素質和個人品格,提高為民服務和帶領農民致富能力等,提高戰斗力、凝聚力和權威性。
要強化自治權威。在多主體參與的鄉村自治格局下,村(社)委會無疑是自治權威。對此,一方面要加強自治制度建設,強化村(社)委會權威性的制度保障；另一方面要加強村(社)委會自身建設,提高干部素質,不斷增強公共事務治理能力、為民服務和發展集體經濟能力等。
要強化行為規范權威。在鄉村社會結構多元化背景下,不同社會主體具有不同價值標準和行為方式,相互之間必然存在一定沖突,因此必須強化各類社會主體共同的行為規范權威。就“鄉政村治”層面而言,法律法規是所有主體必須共同遵守的行為底線和規范權威,必須通過各種途徑予以強化；就“村治”層面而言,村規民約應是村(社)內部各類主體必須共同遵守的行為規范。
要瞄準打贏脫貧攻堅戰、基礎設施建設、公共服務供給、改善人居環境等鄉村突出問題
當前加強和改進鄉村治理要進一步突出問題導向,瞄準和解決突出問題。
要瞄準打贏脫貧攻堅戰、鞏固扶貧成果。當前脫貧攻堅已進入收尾階段,面對難啃的“硬骨頭”,一些地方和干部存在畏難情緒,信心不足,壓力激增,導致或亂了方寸、不知所措,或急躁冒進、工作不扎實,甚至出現數字脫貧、虛假脫貧等現象。對此,各級必須樹立必勝信心,不焦不躁,著眼長遠,突出扶志、扶智、產業發展、穩定就業等長效措施,鞏固扶貧成果,努力建立扶貧長效機制。
要瞄準加強基礎設施建設和公共服務供給。基礎設施建設滯后、公共服務供給不足,是制約鄉村發展的突出短板,也是制約鄉村民生改善的突出問題,必須下大決心、花大投入、下大工夫予以補齊和解決。要科學規劃,多主體參與,使鄉村路水電氣網等基礎設施切實得到改造提升,使鄉村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平切實得到大幅提高。
要瞄準加快改善鄉村人居環境。生態宜居是鄉村振興的基本要求。要因地制宜探索多元化運作模式,完善責任和工作機制,以垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點,全面落實“農村人居環境整治三年行動”計劃,切實使鄉村人居環境得到改善。
切實解決自治、法治、德治融合不足,管理制度與服務制度、“鄉政”制度與“村治”制度銜接不暢等問題,推進鄉村治理的集成創新
鄉村治理進入新的歷史階段,創新成為治理常態,集成則是創新的內在要求和必然趨勢。
要集成創新多主體力量聚合機制。當前,多主體鄉村治理格局已形成,但各類主體力量銜接和協同機制仍有待完善。如一些地方黨委政府過于強調自身地位,忽視甚至排斥其他主體作用；一些地方村(社)“兩委”關系不順,存在矛盾甚至對立；一些社會組織缺乏黨委政府引導扶持,功能單一甚至異化等。對此,應在科學分析和明確各類鄉村治理主體性質特點、功能范疇、職能定位等基礎上,構建多元主體有機統一機制及治理資源共享機制、溝通協商機制、聯動協同機制、制約制衡機制等,充分發揮多主體作用集成的乘數效應。
要集成創新治理制度。有效制度供給是加強和改進鄉村治理的關鍵。目前各類鄉村治理制度及其建設仍一定程度存在分隔運行、銜接不足問題,如自治、法治、德治融合不足,管理制度與服務制度、“鄉政”制度與“村治”制度等都存在銜接融合不足問題,制約了制度的協同性。鄉村治理制度創新,必須立足制度整體效能視角,統籌考慮、系統設計、集成創新,尋找相關制度的銜接點和融合口,最大限度發揮治理制度的協同保障作用。
要集成創新治理形式。在鄉村治理實踐中,各地探索并創造了一系列有效治理形式,如社區化治理、網格化治理、黨支部聯建等。但總體來看,創新點較多,單一形式應用較多,而各種形式集成和綜合運用不足。對此,要系統性謀劃、多元化推動鄉村治理形式創新,串點成線、并線成面,探索建立各種治理形式的組織鏈接機制和作用耦合機制,避免治理形式分隔化和治理作用碎片化,充分發揮各種治理形式的集成效能。
要集成創新治理方式。集成創新治理方式的核心和關鍵,是要實現自治、法治、德治的有機結合。要以“三治”各自性質、地位、功能以及作用互補性為依據,以治理制度、治理組織、治理形式等的創新和完善為載體,探索創新“三治”機制復合、功能組合、效能融合的具體途徑和形式,充分發揮“三治”有機結合的倍增效果。
要把治理成本作為重要考量維度,既考慮預期成效,也要考慮實施和風險成本,努力以最低治理成本獲得最好治理效果
鄉村治理是一個龐大的系統工程,需要投入大量人力、物力、財力,但同時也必須把治理成本作為重要考量維度,努力以最低治理成本獲得最好治理效果。
要降低治理主體維護成本。在多元化鄉村治理主體中,相關主體存在較大歸并空間。如全國村(社)干部有220多萬人,相當數量并行任職,不僅維護成本很高,也不利于治理統一和高效。因此,要通過促進相關主體交叉、整合、復合等,降低治理主體維護成本。如通過大力推行村(社)“兩委”干部交叉任職、黨支部書記和村(社)委會主任“一肩挑”、黨支部書記和村(社)委會主任交叉擔任集體經濟組織負責人等,減少干部職數,降低維護成本；通過推行城與鄉、強村與弱村、村莊與企業、社區與企業等黨支部聯建,實現黨組織整合及成本降低。
要降低公共投入成本。目前,鄉村公共產品和服務供給,一方面是投入不足,另一方面又存在投入分散、重復、低效等問題。如全國有近60萬個行政村、200萬個左右自然村,一些地方缺乏長遠規劃,尤其對一些規模小、分布分散的村莊,是建設發展還是撤并,缺乏準確定位,但又面臨鄉村基礎設施建設的任務壓力,最終形成“撒胡椒面”式投入格局；甚至一些村莊投入后隨即進行了撤并,既浪費資源,又不能有效解決基礎設施供給不足問題。因此,進行鄉村公共投入,必須樹立成本觀念,努力降低公共投入成本。一方面,通過科學制定村(社)建設長遠規劃、改革投入和考核方式、引入市場化機制等,提高投入效率；另一方面要提高投入集成化程度,如因地制宜推進社區化建設,以社區為投入載體,集中供給公共產品和服務,避免“撒胡椒面”式投入。
要降低治理活動成本。開展鄉村治理活動,必須樹立成本意識,因地因事制宜探索降低成本有效途徑。如通過推行“四議兩公開”工作法,降低村級公共事務決策成本；通過完善民主協商機制,降低多主體協商共治成本；通過建立多部門共享的“一站式”服務平臺,降低公共服務提供成本等。
要降低改革創新成本。有的地方在推進社區化建設、創新鄉村治理組織形式過程中,急于求成,脫離當地實際、違背農民意愿,滋生了一些不滿情緒和不穩定因素。鄉村治理改革創新,既要考慮預期成效,更要考慮實施和風險成本,努力把各類成本降到最低。每項改革創新措施的出臺,都要深入研究、多角度考量、反復論證、多方征詢、科學設計、穩妥試行和推行,試錯要有底線,容錯要有限度,尤其不能犯原則性、顛覆性錯誤。
要以治理成效為最終標準,腳踏實地、注重實效,不搞花架子,力戒為改革而改革、為創新而創新
治理成效是衡量鄉村治理得失甚至成敗的最終標準,加強和改進鄉村治理,必須把是否取得實效作為最終導向。
要注重解決現實問題。加強和改進鄉村治理,要以改善和保障民生為目標,瞄準和切實解決鄉村迫切需要解決的突出問題。要因地制宜,實事求是,腳踏實地,注重實效,不能為改革而改革、為創新而創新,不搞花架子,克服形式主義,切忌弄虛作假。
要注重提高農民獲得感、幸福感、安全感和滿意度。加強和改進鄉村治理是否取得實效,最終表決權在農民手里和心里。有的地方,領導干部不習慣不善于深入鄉村、農民中搞調查研究,不了解鄉村實際,不聽取農民意見建議,做工作往往憑一廂情愿、主觀武斷,結果導致工作沒少做、農民不滿意。因此,一切鄉村治理改革創新和政策措施,一切鄉村治理活動,都要緊緊圍繞農民生產生活迫切需要和殷切期望,都要尊重農民意愿,聽取農民意見建議,一切從農民根本利益出發,一切以農民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應為最終衡量標準。
作者系山東省委黨校(山東行政學院)教授
中國鄉村發現網轉自：大眾日報 2019-05-15
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