鄉(xiāng)村治理是一個(gè)時(shí)代性課題,在不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景下,基于不同時(shí)代要求的治理導(dǎo)向有所不同。改革以來,問題導(dǎo)向貫穿我國鄉(xiāng)村治理始終,在不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)又有所不同。改革伊始至黨的十六大,主要以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治為導(dǎo)向,著力改革鄉(xiāng)村治理體制；黨的十六大至黨的十八大,主要以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向,著力加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給；黨的十八大以來,主要以改善民生為導(dǎo)向,全面創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制、努力增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的精準(zhǔn)性、實(shí)效性等。
當(dāng)前我國農(nóng)村改革發(fā)展站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn),城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重大進(jìn)展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施,農(nóng)村改革全面深化,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平全面提升,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化。時(shí)代變化對鄉(xiāng)村治理提出更高要求,使導(dǎo)向選擇變得更為重要和多元。立足新時(shí)代要求,加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,必須以全局高度、開闊視野、多元思維、系統(tǒng)觀念、安全意識來審視和把握,突出六方面問題導(dǎo)向。
鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,面臨方方面面的問題和挑戰(zhàn),必須堅(jiān)持底線思維,守住底線,不越紅線
加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及領(lǐng)域廣、范圍大、內(nèi)容多,需面對方方面面的問題和挑戰(zhàn),必須堅(jiān)持底線思維,守住底線,不越紅線,不容出現(xiàn)方向上的任何偏差。
要守住黨的領(lǐng)導(dǎo)底線。現(xiàn)實(shí)中,仍存在對堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性認(rèn)識不深、理解不透、落實(shí)不到位等現(xiàn)象。如有的地方貫徹中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的路線方針政策不深入、不全面、不徹底；有的地方對黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理重視不夠,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任壓得不實(shí)；有的地方對基層黨組織建設(shè)及其戰(zhàn)斗堡壘作用重視不夠；有的基層黨組織甚至黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)等。加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理,必須增強(qiáng)政治意識,提高政治站位,把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放到首位,貫徹到全方面,貫穿到全過程,任何人、任何組織、任何事都不能游離于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外。
要守住農(nóng)民主體底線。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體逐步多元化,但農(nóng)民仍是鄉(xiāng)村治理的主要“當(dāng)事人”,必然且必須是鄉(xiāng)村治理的主體。目前對農(nóng)民主體地位重視不足、落實(shí)不到位的現(xiàn)象仍然存在。如在一些地方仍存在基層黨委政府與村組織、村民溝通聯(lián)系機(jī)制不健全,對鄉(xiāng)村事務(wù)越俎代庖；農(nóng)民利益訴求、意見建議表達(dá)機(jī)制不健全,鄉(xiāng)村事務(wù)知情權(quán)、決策參與權(quán)不充分；村民大會或村民代表會議及村民監(jiān)督委員會、村民議事會等作用發(fā)揮不充分；農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理意識不強(qiáng)、能力不足而應(yīng)有教育培訓(xùn)缺乏等。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,必須堅(jiān)定不移堅(jiān)持農(nóng)民主體原則,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神,開拓農(nóng)民參與治理的途徑,創(chuàng)新農(nóng)民參與治理的形式,探索農(nóng)民共享治理成果的方式,加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn),提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的意識和能力,讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村治理參與和受益主體。
要守住鄉(xiāng)村自治底線。鄉(xiāng)村自治制度不是靜止固化的,而是會隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化而不斷創(chuàng)新完善,不能因制度不夠完善或制度效果不盡人意就否定制度本身。尤其需要注意,不能把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)行村民自治割裂甚至對立起來,不能因強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)而淡化、弱化、虛化村民自治。在加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理中,一定要正確認(rèn)識黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系,明確二者的性質(zhì)、地位和作用,在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下,堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)村自治制度,探索鄉(xiāng)村自治實(shí)現(xiàn)途徑和形式,完善鄉(xiāng)村自治機(jī)制,深化村民自治實(shí)踐,提高村民參與意識和能力,夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的基本制度基礎(chǔ)。
要守住依法治理底線。鄉(xiāng)村治理千頭萬緒、紛繁復(fù)雜,既需激發(fā)各方面活力和創(chuàng)造性,更需統(tǒng)一規(guī)范和約束,而法治是不同治理主體行為規(guī)范的最大公約數(shù)和普適底線,也是鄉(xiāng)村有序、有效治理的根本保障。各類鄉(xiāng)村治理主體的一切行為和活動(dòng)都必須限制在法治要求范圍內(nèi),不能突破法治底線。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,一些黨員干部法治意識淡薄,不學(xué)法、不懂法、不遵法,依法治理能力不強(qiáng),甚至存在違法現(xiàn)象；一些農(nóng)民沒有法治觀念,不依法表達(dá)訴求和維護(hù)自身權(quán)益,涉法涉訴問題不懂得、不習(xí)慣走司法途徑,而是通過上訪、鬧事等方式尋求解決；一些村(社)的村規(guī)民約存在不符合法治要求的條款；一些社會組織為了實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)而存在一些違法行為等。加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理,必須把法治挺在前面,牢固樹立法治意識,嚴(yán)守法治底線。
要守住農(nóng)村穩(wěn)定底線。保持農(nóng)村穩(wěn)定是鄉(xiāng)村治理和改革發(fā)展的前提,也是重要目標(biāo),因而是鄉(xiāng)村治理的最大底線。這就要求,加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,要牢固樹立社會風(fēng)險(xiǎn)意識,堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,尤其在化解矛盾糾紛和解決突出問題上,不回避問題,不掩蓋矛盾,尤其不能為了“壓事”和一時(shí)的、表面的穩(wěn)定而采取簡單粗暴的解決方式,要切實(shí)把增進(jìn)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把是不是有利于農(nóng)村長期穩(wěn)定作為重要考量標(biāo)準(zhǔn),既要積極作為、大膽創(chuàng)新,又要審慎穩(wěn)妥、防范風(fēng)險(xiǎn),始終保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定大局。
鄉(xiāng)村治理主體多元多方、治理內(nèi)容經(jīng)緯萬端,多主體共商共治是必然趨勢,但同時(shí)也需突出和強(qiáng)化權(quán)威
鄉(xiāng)村治理主體多元多方、治理內(nèi)容經(jīng)緯萬端,多主體共商共治是搞好治理的內(nèi)在要求,也是必然趨勢；但同時(shí)也需突出和強(qiáng)化權(quán)威,以增強(qiáng)統(tǒng)一性和綜合協(xié)調(diào)性,提高治理效率。
要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。從鄉(xiāng)村內(nèi)、外治理結(jié)構(gòu)看,中央是最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,必須堅(jiān)決維護(hù),要不折不扣地貫徹落實(shí)中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)路線方針政策。地方各級黨委政府尤其縣鄉(xiāng)黨委政府,是基層治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。但地方黨委政府尤其縣鄉(xiāng)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的強(qiáng)化,不是靠下對上的無條件服從,而應(yīng)通過加強(qiáng)基層黨委政府及干部自身建設(shè)、強(qiáng)化全心全意為人民服務(wù)觀念、提高組織領(lǐng)導(dǎo)能力、完善同村組織及農(nóng)民溝通聯(lián)系機(jī)制等,提高公信力、領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威性。從鄉(xiāng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看,村(社)黨組織是村(社)治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。現(xiàn)實(shí)中,一些地方的村(社)黨組織,或因組織不健全、軟弱渙散,或因缺乏為民服務(wù)意識和能力,或因干部追逐個(gè)人利益、貪污腐敗等,喪失了應(yīng)有權(quán)威性；有的地方村(社)黨組織的所謂“權(quán)威性”,來源于干部個(gè)人的家族勢力和霸道作風(fēng),而不是真正具有權(quán)威性。村(社)黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的強(qiáng)化,必須通過加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)、提升組織領(lǐng)導(dǎo)能力和政治功能,提高干部政治素質(zhì)和個(gè)人品格,提高為民服務(wù)和帶領(lǐng)農(nóng)民致富能力等,提高戰(zhàn)斗力、凝聚力和權(quán)威性。
要強(qiáng)化自治權(quán)威。在多主體參與的鄉(xiāng)村自治格局下,村(社)委會無疑是自治權(quán)威。對此,一方面要加強(qiáng)自治制度建設(shè),強(qiáng)化村(社)委會權(quán)威性的制度保障；另一方面要加強(qiáng)村(社)委會自身建設(shè),提高干部素質(zhì),不斷增強(qiáng)公共事務(wù)治理能力、為民服務(wù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能力等。
要強(qiáng)化行為規(guī)范權(quán)威。在鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)多元化背景下,不同社會主體具有不同價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為方式,相互之間必然存在一定沖突,因此必須強(qiáng)化各類社會主體共同的行為規(guī)范權(quán)威。就“鄉(xiāng)政村治”層面而言,法律法規(guī)是所有主體必須共同遵守的行為底線和規(guī)范權(quán)威,必須通過各種途徑予以強(qiáng)化；就“村治”層面而言,村規(guī)民約應(yīng)是村(社)內(nèi)部各類主體必須共同遵守的行為規(guī)范。
要瞄準(zhǔn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、改善人居環(huán)境等鄉(xiāng)村突出問題
當(dāng)前加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理要進(jìn)一步突出問題導(dǎo)向,瞄準(zhǔn)和解決突出問題。
要瞄準(zhǔn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鞏固扶貧成果。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入收尾階段,面對難啃的“硬骨頭”,一些地方和干部存在畏難情緒,信心不足,壓力激增,導(dǎo)致或亂了方寸、不知所措,或急躁冒進(jìn)、工作不扎實(shí),甚至出現(xiàn)數(shù)字脫貧、虛假脫貧等現(xiàn)象。對此,各級必須樹立必勝信心,不焦不躁,著眼長遠(yuǎn),突出扶志、扶智、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)等長效措施,鞏固扶貧成果,努力建立扶貧長效機(jī)制。
要瞄準(zhǔn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足,是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的突出短板,也是制約鄉(xiāng)村民生改善的突出問題,必須下大決心、花大投入、下大工夫予以補(bǔ)齊和解決。要科學(xué)規(guī)劃,多主體參與,使鄉(xiāng)村路水電氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施切實(shí)得到改造提升,使鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務(wù)水平切實(shí)得到大幅提高。
要瞄準(zhǔn)加快改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的基本要求。要因地制宜探索多元化運(yùn)作模式,完善責(zé)任和工作機(jī)制,以垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點(diǎn),全面落實(shí)“農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)”計(jì)劃,切實(shí)使鄉(xiāng)村人居環(huán)境得到改善。
切實(shí)解決自治、法治、德治融合不足,管理制度與服務(wù)制度、“鄉(xiāng)政”制度與“村治”制度銜接不暢等問題,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的集成創(chuàng)新
鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新的歷史階段,創(chuàng)新成為治理常態(tài),集成則是創(chuàng)新的內(nèi)在要求和必然趨勢。
要集成創(chuàng)新多主體力量聚合機(jī)制。當(dāng)前,多主體鄉(xiāng)村治理格局已形成,但各類主體力量銜接和協(xié)同機(jī)制仍有待完善。如一些地方黨委政府過于強(qiáng)調(diào)自身地位,忽視甚至排斥其他主體作用；一些地方村(社)“兩委”關(guān)系不順,存在矛盾甚至對立；一些社會組織缺乏黨委政府引導(dǎo)扶持,功能單一甚至異化等。對此,應(yīng)在科學(xué)分析和明確各類鄉(xiāng)村治理主體性質(zhì)特點(diǎn)、功能范疇、職能定位等基礎(chǔ)上,構(gòu)建多元主體有機(jī)統(tǒng)一機(jī)制及治理資源共享機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制、制約制衡機(jī)制等,充分發(fā)揮多主體作用集成的乘數(shù)效應(yīng)。
要集成創(chuàng)新治理制度。有效制度供給是加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。目前各類鄉(xiāng)村治理制度及其建設(shè)仍一定程度存在分隔運(yùn)行、銜接不足問題,如自治、法治、德治融合不足,管理制度與服務(wù)制度、“鄉(xiāng)政”制度與“村治”制度等都存在銜接融合不足問題,制約了制度的協(xié)同性。鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新,必須立足制度整體效能視角,統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、集成創(chuàng)新,尋找相關(guān)制度的銜接點(diǎn)和融合口,最大限度發(fā)揮治理制度的協(xié)同保障作用。
要集成創(chuàng)新治理形式。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,各地探索并創(chuàng)造了一系列有效治理形式,如社區(qū)化治理、網(wǎng)格化治理、黨支部聯(lián)建等。但總體來看,創(chuàng)新點(diǎn)較多,單一形式應(yīng)用較多,而各種形式集成和綜合運(yùn)用不足。對此,要系統(tǒng)性謀劃、多元化推動(dòng)鄉(xiāng)村治理形式創(chuàng)新,串點(diǎn)成線、并線成面,探索建立各種治理形式的組織鏈接機(jī)制和作用耦合機(jī)制,避免治理形式分隔化和治理作用碎片化,充分發(fā)揮各種治理形式的集成效能。
要集成創(chuàng)新治理方式。集成創(chuàng)新治理方式的核心和關(guān)鍵,是要實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合。要以“三治”各自性質(zhì)、地位、功能以及作用互補(bǔ)性為依據(jù),以治理制度、治理組織、治理形式等的創(chuàng)新和完善為載體,探索創(chuàng)新“三治”機(jī)制復(fù)合、功能組合、效能融合的具體途徑和形式,充分發(fā)揮“三治”有機(jī)結(jié)合的倍增效果。
要把治理成本作為重要考量維度,既考慮預(yù)期成效,也要考慮實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)成本,努力以最低治理成本獲得最好治理效果
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,需要投入大量人力、物力、財(cái)力,但同時(shí)也必須把治理成本作為重要考量維度,努力以最低治理成本獲得最好治理效果。
要降低治理主體維護(hù)成本。在多元化鄉(xiāng)村治理主體中,相關(guān)主體存在較大歸并空間。如全國村(社)干部有220多萬人,相當(dāng)數(shù)量并行任職,不僅維護(hù)成本很高,也不利于治理統(tǒng)一和高效。因此,要通過促進(jìn)相關(guān)主體交叉、整合、復(fù)合等,降低治理主體維護(hù)成本。如通過大力推行村(社)“兩委”干部交叉任職、黨支部書記和村(社)委會主任“一肩挑”、黨支部書記和村(社)委會主任交叉擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等,減少干部職數(shù),降低維護(hù)成本；通過推行城與鄉(xiāng)、強(qiáng)村與弱村、村莊與企業(yè)、社區(qū)與企業(yè)等黨支部聯(lián)建,實(shí)現(xiàn)黨組織整合及成本降低。
要降低公共投入成本。目前,鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給,一方面是投入不足,另一方面又存在投入分散、重復(fù)、低效等問題。如全國有近60萬個(gè)行政村、200萬個(gè)左右自然村,一些地方缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃,尤其對一些規(guī)模小、分布分散的村莊,是建設(shè)發(fā)展還是撤并,缺乏準(zhǔn)確定位,但又面臨鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)壓力,最終形成“撒胡椒面”式投入格局；甚至一些村莊投入后隨即進(jìn)行了撤并,既浪費(fèi)資源,又不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。因此,進(jìn)行鄉(xiāng)村公共投入,必須樹立成本觀念,努力降低公共投入成本。一方面,通過科學(xué)制定村(社)建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃、改革投入和考核方式、引入市場化機(jī)制等,提高投入效率；另一方面要提高投入集成化程度,如因地制宜推進(jìn)社區(qū)化建設(shè),以社區(qū)為投入載體,集中供給公共產(chǎn)品和服務(wù),避免“撒胡椒面”式投入。
要降低治理活動(dòng)成本。開展鄉(xiāng)村治理活動(dòng),必須樹立成本意識,因地因事制宜探索降低成本有效途徑。如通過推行“四議兩公開”工作法,降低村級公共事務(wù)決策成本；通過完善民主協(xié)商機(jī)制,降低多主體協(xié)商共治成本；通過建立多部門共享的“一站式”服務(wù)平臺,降低公共服務(wù)提供成本等。
要降低改革創(chuàng)新成本。有的地方在推進(jìn)社區(qū)化建設(shè)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理組織形式過程中,急于求成,脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、違背農(nóng)民意愿,滋生了一些不滿情緒和不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新,既要考慮預(yù)期成效,更要考慮實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)成本,努力把各類成本降到最低。每項(xiàng)改革創(chuàng)新措施的出臺,都要深入研究、多角度考量、反復(fù)論證、多方征詢、科學(xué)設(shè)計(jì)、穩(wěn)妥試行和推行,試錯(cuò)要有底線,容錯(cuò)要有限度,尤其不能犯原則性、顛覆性錯(cuò)誤。
要以治理成效為最終標(biāo)準(zhǔn),腳踏實(shí)地、注重實(shí)效,不搞花架子,力戒為改革而改革、為創(chuàng)新而創(chuàng)新
治理成效是衡量鄉(xiāng)村治理得失甚至成敗的最終標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,必須把是否取得實(shí)效作為最終導(dǎo)向。
要注重解決現(xiàn)實(shí)問題。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理,要以改善和保障民生為目標(biāo),瞄準(zhǔn)和切實(shí)解決鄉(xiāng)村迫切需要解決的突出問題。要因地制宜,實(shí)事求是,腳踏實(shí)地,注重實(shí)效,不能為改革而改革、為創(chuàng)新而創(chuàng)新,不搞花架子,克服形式主義,切忌弄虛作假。
要注重提高農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感和滿意度。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理是否取得實(shí)效,最終表決權(quán)在農(nóng)民手里和心里。有的地方,領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣不善于深入鄉(xiāng)村、農(nóng)民中搞調(diào)查研究,不了解鄉(xiāng)村實(shí)際,不聽取農(nóng)民意見建議,做工作往往憑一廂情愿、主觀武斷,結(jié)果導(dǎo)致工作沒少做、農(nóng)民不滿意。因此,一切鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新和政策措施,一切鄉(xiāng)村治理活動(dòng),都要緊緊圍繞農(nóng)民生產(chǎn)生活迫切需要和殷切期望,都要尊重農(nóng)民意愿,聽取農(nóng)民意見建議,一切從農(nóng)民根本利益出發(fā),一切以農(nóng)民滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。
作者系山東省委黨校(山東行政學(xué)院)教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報(bào) 2019-05-15
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