本文綜合“城市土地國有化”“國有土地使用權的市場轉讓”以及“城市設立模式”此三項體制的整體特征，掂量其長遠的影響。
整體特征就是一句話，即“行政壟斷的土地市場化”。拆開來有兩個要點：其一，土地使用權可以合法地在市場里流轉；其二，土地的市場化流轉，被行政權高度壟斷。讓我們先分開來簡要地點評一下。
與 1988 年以前不同，近20多年來我國的土地資源終于可以合法流轉了。原來是不可以的，還不是一般的不可以，而是嚴格禁絕。土地租賃、買賣行為，甚至要入刑法治罪。
背后的觀念，是把土地買賣（流轉）看成是幾千年中國農民分化、貧困、造反、動亂的經濟根源。那可是所有惡行中的惡行，所以在政策與法律上一點口子也不開。
雖然 50 年代土改后的法令，承認農村的地權經過再分配之后，農民有出租、買賣的權利，但緊接而來的集體化，事實上再也沒有給農民流轉土地留下合法空間。國有土地呢？只有劃撥、白占白用，也從來沒有講個價錢流轉這一說。
土地流轉是改革開放逼出來的。先是農民轉去務工、經商，承包的土地要轉手，中央政策響應，允許“有償轉包”，其實就是土地流轉。后來境內外個體、私營企業興起，要占地發展工商業。因為都不是國有單位，沒有劃得國有土地的價格。于是在開放前沿的深圳市，率先引入香港的土地批租制，開啟了內地土地合法流轉的新時代。
其實也沒有完全與傳統徹底決裂。第一，允許流轉的只是土地使用權，不是“土地所有權”，后者依舊不得流轉；第二，既然只轉讓使用權，就有“期限”的規定，當時定下來的幾種轉讓期限都不長久，更非永久；第三，轉讓到期之后如何處理房地關系，當時沒有清楚的交待，后來的《物權法》做了局部處理，但還是給“更聰明的后人”留下了尾巴。
這也許可以讓傳統觀念勉強接受，因為一旦土地使用權的流轉發生“問題”，憑借不流轉的所有權再把它收回來就是了。
如此有限的土地轉讓，對資源利用發生了積極影響。土地問題與很多資源利用問題一樣，所有者或在位的使用者，并不一定總是最有效率的。制度禁絕轉讓，土地資源的利用效率低下，對我們這個人多地少的國家當然很不利。
更重要的是，土地不斷轉向利用效率較高之手，會帶來土地增值的預期，使土地融資成為現實。譬如現在每年高達萬多億的“土地出讓金”，離開土地的合法轉讓，根本無從想象。這也是在漸進改革的路上，土地流轉制度終于站住腳的經濟誘因。
但是迄今為止我國的土地流轉市場，在合法的制度層面卻以國有土地為既定前提——惟有國有土地，才能合法進入市場流轉。我們探查過了，這件事情本來似乎并沒有清楚的“頂層設計”，因為早年開放引入外資之際，深圳和珠三角一帶轉讓給外資企業利用的土地廠房，不但有國有土地，也有大量農村集體土地。
可是當實踐經驗上升為政策和法律時，“國有土地”與“集體土地”雙軌流轉的現實，卻被凈化為“唯有國有土地才可以流轉”的單軌。
個中的一波三折，我們也探查過的：
1987 年 12 月 1 日，根據國務院的指導意見，由國家土地管理局和國務院法制辦組織試點，在深圳拍出了土地流轉的天下第一槌（拍賣的是國有土地）；
是年 12 月 29 日，廣東省人大常委會通過《深圳經濟特區土地管理條例》，規定“特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”（限定“特區國有土地”）；
第二年全國人大通過了對憲法第 10 條的修正案：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”（去掉了“特區國有”的限制，變成“（一切）土地的使用權”皆可“依法轉讓”）。
可是再過兩年，國務院于 1990 年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，卻僅僅為“城鎮國有土地的轉讓”提供了法律根據。以后還有沒有一部“農村集體土地出讓和轉讓條例”呢？再也沒有了。
于是，盡管農村集體土地的轉讓、包括非農地的轉讓在實際上早就無日無之，但在合法框架之內，卻唯有國有土地流轉才具有法律地位。至于為什么實踐的法律表達，很快從“土地的使用權可以依法轉讓”迅速收窄為唯有“國有土地的使用權”才可以轉讓，根據書本探查：土地融資的機會集中在城市，而根據 1982 年憲法，“城市土地”再不是公、私并立，也不存在國有和集體所有兩種公有制，而是全部的“屬于國家所有”。
始于 1987 年的城市國有土地公開的市場化轉讓，很快顯示出處于合適位置的土地資源，具有何等巨大的市場價值。當年深圳第一幅8800平米土地的拍賣之價不過 525 萬元，應該沒有人料到 20 年后全國的國有土地出讓金，每年居然以萬億人民幣來計。
事實上，這也是唯國有土地才能合法流轉的“壟斷收益”。因此不難理解，非國有土地不但再也沒有獲得平等的市場準入的機會，反而屢遭行政禁令，徹底與公開的市場轉讓絕緣。可見，在超額的土地市場化利益面前，連“法律面前人人平等”的憲法精神也不能不退避三舍。
國有土地的市場化讓政府與土地結下不解之緣。老計劃體制下政企不分的特征還遠未根除，大大小小的行政權力機構又被籠罩在“政地不分”的色調之中。至此，土地何止是一般意義上的“財富之母”？它還是政府財力之母、是最有力的政府融資杠桿以及一切政府項目和政績不可或缺的載體。反映到宏觀上，中國甚至出現了與“銀根調控”并列的“地根調控”（參見拙作《貨幣的教訓》）。
“土地饑渴癥”在體制內蔓延開來。其動力機制十分簡單：由于國有土地入市才造成土地市值的急速上升，所以政府掌控更多的國有土地，就意味著更多的融資機會和更強的財政實力。這也推動了城市擴張，因為“城市的土地屬于國家所有”，只要增加城市數量和擴大城市規模，自然就有更多的土地被納入國有的范疇，成為可出讓土地的龐大的儲水池。
至此，“整縣改市”也有了新的經濟含義，刺激點不再僅僅是行政級別、城市財政和官員編制方面的提升，更為決定性的，是可合法入市的國有土地的增加。反正我國“城市設立模式”也是高度行政化的，以“設市”為跳板，政府的行政權力大規模伸向土地財產。
這樣看，“唯國有土地才可市場化”，賦予“城市土地國有制”與“高度行政化的設市模式”以新的生命沖動。三足鼎立，只等另一件利器即政府的征地權出手，“政府主導的中國城鎮化”很快就呼之欲出。
中國鄉村發現網轉自： 現代農業與農業投資研究所 微信公眾號
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