國務院常務會議去年底研究了深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化有關(guān)舉措。“ 以人為本”“以人為核心”一直是我國新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的價值導向、政策導向。與此同時，近兩年中央又提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設。二者合起來，以人為本、以縣為重，可以更好理解我國新型城鎮(zhèn)化的走向。
新型城鎮(zhèn)化，是人的城鎮(zhèn)化
城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然過程。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，城鎮(zhèn)化也意味著土地和人口的非農(nóng)化。
在我國，由于既存在工業(yè)化進程中城市與鄉(xiāng)村差序化發(fā)展所形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟現(xiàn)象，又存在我國特定時期實施城鄉(xiāng)二元社保制度所形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，我國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程就必須要破解城市與鄉(xiāng)村的雙重二元結(jié)構(gòu)，即不僅要破解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且要破解城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)。
基于此，我國城鎮(zhèn)化就不僅是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，而且是大量轉(zhuǎn)移進城農(nóng)村人口的市民化過程。
新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的城鎮(zhèn)化方針，黨的十九屆五中全會進一步明確了“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的目標任務和政策舉措。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最根本的區(qū)別，在于新型城鎮(zhèn)化不是物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化。
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化有了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計算），但按戶籍人口計算，我國城鎮(zhèn)化率仍不足50%。這一方面表明，我國城鎮(zhèn)化存在很大的提升空間，另一方面也表明，我國城鎮(zhèn)化相較于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進，還存在明顯的偏差。
具體說來，我國城鎮(zhèn)化的偏差體現(xiàn)為三個滯后：一是進城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化滯后于其職業(yè)轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴張；三是農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化滯后于農(nóng)村土地的非農(nóng)化。這一切均表明，我國城鎮(zhèn)化還沒有充分體現(xiàn)以人為本，還存在不少亟待解決的問題。
中小城市作用愈發(fā)重要
造成上述三個滯后的原因是多方面的，但一個不容忽視的重要原因是，我國大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。大城市、特大城市聚集了過量的人口、產(chǎn)業(yè)，不僅造成擁堵、污染等城市病，而且由于資源和成本等條件限制，很難為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務。與此同時，以縣城為主的中小城市由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，城市建設滯后、功能不全，也不能很好地承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
由此可見，以人為本和以縣為重，雖是新型城鎮(zhèn)化的不同側(cè)面，卻有著共同的目標指向：一方面有助于我國大中小城市和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面有助于從根本上解決我國城鎮(zhèn)化的三個滯后問題。
推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要有效實現(xiàn)進城農(nóng)村人口的非農(nóng)化和市民化。縣域是農(nóng)村人口生存的基本區(qū)域和載體，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，有利于廣大農(nóng)民就地就近非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，降低農(nóng)民進城的成本。并且，相對于大城市，政府解決進入縣城或鎮(zhèn)的農(nóng)村人口市民化的成本也較低。這正是中央提出“率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的原因所在。
與此同時，我國也到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段?？h城是最貼近鄉(xiāng)村和農(nóng)民的區(qū)域，縣域的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在空間上高度重合，在治理上高度交互，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元。因此，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的良性互動、雙輪驅(qū)動，既能提高我國城鎮(zhèn)化水平，又能不斷帶動提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。
完善體制，遵循規(guī)律
推進以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化，必須建立和完善城鄉(xiāng)一體與融合的體制機制。
要支持有條件的縣域通過城鄉(xiāng)社保制度和集體產(chǎn)權(quán)制度的聯(lián)動改革，率先破解城鄉(xiāng)二元的社保制度和產(chǎn)權(quán)制度。要在放開城鎮(zhèn)戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務。要推進縣域社保統(tǒng)籌，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務對常住人口的高效率覆蓋。要保障進城農(nóng)民工勞動權(quán)益，消除影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，同時建立和完善新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保障機制。
推進以人為本、以縣為重的新型城鎮(zhèn)化，還要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展基本規(guī)律，適應城鄉(xiāng)人口變化趨勢，優(yōu)化城鎮(zhèn)與村莊布局、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源要素與公共服務配置。
要加強城鄉(xiāng)一體規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮數(shù)智賦能和互聯(lián)網(wǎng)平臺功能，有力有效推進城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)村建設的協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚仍是大趨勢，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，重視縣域城鎮(zhèn)和新社區(qū)、村落群的有機組合與銜接。要不斷優(yōu)化縣域發(fā)展空間，提升縣城和中心鎮(zhèn)的綜合承載能力與治理能力。要不斷完善利益聯(lián)結(jié)機制，提高產(chǎn)業(yè)組織水平，有效推進縣域產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)村融合、產(chǎn)城融合，加快縣域高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化進程。
總之，要深刻把握以人為本的新型城鎮(zhèn)化的實踐內(nèi)涵，把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本、以縣為重、城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成大中小城市相互協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相互促進，城鎮(zhèn)經(jīng)濟和人口承載能力不斷提升的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展新格局。
（作者系浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家、教授；此研究得到國家社科基金重大項目《面向中國式現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》的資助。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《半月談》2024年第4期）
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