?中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定?立足于推進國家治理體系和治理能力現代化的全局,對健全基層群眾自治制度?推進基層直接民主提出了明確的要求:“健全充滿活力的基層群眾自治制度?健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制,在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督,拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道,著力推進基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化?”我們應當深入學習?準確領會?認真貫徹?全面落實黨的十九屆四中全會決定的這一精神?
第一,突出“直接”?我們黨堅持和完善基層群眾自治制度?發(fā)展和完善基層民主制度的決心是堅定不移的?十八大以來中央有關文件的規(guī)定充分表明了這一點?十八屆三中全會通過的?中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定?指出:堅持和完善基層群眾自治制度?“發(fā)展基層民主?暢通民主渠道,健全基層選舉?議事?公開?述職?問責等機制?開展形式多樣的基層民主協商,推進基層協商制度化,建立健全居民?村民監(jiān)督機制,促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督?”十八屆四中全會通過的?中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定?指出:堅持和完善基層群眾自治制度?“完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進基層民主和行業(yè)自律,實行自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督?”十九大報告指出:堅持和完善基層群眾自治制度?“完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進基層民主和行業(yè)自律,實行自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督?”上述文件,對于基層群眾自治制度的表述完全相同,都是“堅持和完善基層群眾自治制度”；對于基層民主的表述略有不同,十八屆三中全會的決定是“發(fā)展基層民主”,十八屆四中全會的決定是“完善和發(fā)展基層民主制度”,十九大報告是“依法推進基層民主”?如果說十九屆四中全會的決定對基層群眾自治制度和基層民主的表述,與上述文件有什么不同的話,那么一個是把“堅持和完善基層群眾自治制度”改為了“健全充滿活力的基層群眾自治制度”；另一個則是在“基層民主”中間加上了“直接”二字,強調要“著力推進基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化”?盡管就概念而言,基層民主包括基層直接民主,但突出了“直接”二字,卻更有深意?“直接”二字蘊含有初心?
第二,不忘初心?早在中華人民共和國中央人民政府成立之初,1953年中央決定設立城市居民委員會時,黨和國家即已提出:通過群眾自治實行基層直接民主?1981年黨的十一屆六中全會通過的?關于建國以來黨的若干歷史問題的決議?,在總結歷史經驗教訓的基礎上明確規(guī)定:要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”?1987年?中華人民共和國村民委員會組織法(試行)?(草案)在六屆全國人大常委會第二十三次會議審議之時,時任全國人大常委會委員長的彭真圍繞著群眾自治和基層直接民主作過一長段經典的論述,題目就是?通過群眾自治實行基層直接民主??彭真講的很明確:“實行基層群眾自治,發(fā)展基層直接民主,既是憲法的規(guī)定,也是黨的主張?”“沒有群眾自治,沒有基層直接民主,村民?居民的公共事務和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理,我們的社會主義民主就還缺乏一個側面,還缺乏全面的鞏固的群眾基礎?”“有了村民委員會,農民群眾按照民主集中制的原則,實行直接民主,要辦什么,不辦什么,先辦什么,后辦什么,都由群眾自己依法決定,這是最廣泛的民主實踐?他們把一個村的事情管好了,逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會管一個縣的事情,逐步鍛煉?提高議政能力?”“涉及全村村民利益的事情,都依法由村民直接行使民主權利,按照民主集中制的原則,自己決定,自己辦理?”由此可見,通過群眾自治實行基層直接民主,是黨和國家建立基層群眾自治制度的初心?我們應當本著這一初心,立足于推進基層直接民主制度化?規(guī)范化?程序化,健全基層群眾自治制度?
第三,回歸常識?當年彭真講的基層群眾自治的“自治”與我們今天講的自治?法治?德治相結合的“自治”究竟是不是同一個概念?究竟什么是“自治”?這一問題,本有定論,已成常識?但有學者把“自治”界定為純粹個人行為說法,既與任何政治學理論(無論是西方政治學理論還是馬克思主義政治學理論)無緣,也與我國的各種自治制度(民族區(qū)域自治制度?特別行政區(qū)自治制度?基層群眾自治制度)無關,更完全曲解了十八屆三中?四中全會和十九屆四中全會決定關于“自治”的政策表達,雖無必要商榷,實有必要指正?尤其從國家治理體系和治理能力的角度而言,無論是基層群眾自治的“自治”還是自治?法治?德治相結合的“自治”,均為同一個概念,都指的是群體行為,指的是村(居)民自治共同體內部的群體行為,指的是基層群眾的自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督,而不可能指的是某個人的自我約束?自我控制?自我完善?自我發(fā)展?
第四,針對問題?健全群眾自治制度,推進基層直接民主,必須針對?研究和解決面臨的問題?當前,在基層群眾自治制度中存在著哪些不夠健全的地方?在基層黨組織領導的基層群眾自治機制中有那些運行不夠順暢的地方?在城鄉(xiāng)社區(qū)治理?基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理?自我服務?自我教育?自我監(jiān)督面臨著哪些障礙和問題?如何進一步拓展人民群眾反映意見和建議的渠道?如何有效推進基層直接民主的制度化?規(guī)范化?程序化?只有找準?認清了這些問題,健全基層群眾自治制度?推進基層直接民主才能夠做到有的放矢?取得成效?現在的情況與中華人民共和國成立之初,與1981年十一屆六中全會決議和1987年彭真講話提出實現或實行基層直接民主理想時的情況已有很大的不同,無論是城市基層還是農村基層都是如此?在城鄉(xiāng)基層政權之下的基層建制單位人數眾多的情況下如何通過群眾自治實行直接民主?在居住人員流動性大幅度增強的情況下如何通過群眾自治實行直接民主?在群眾自治共同體成員之間的利益聯系復雜多樣且不那么緊密的情況下如何通過群眾自治實行直接民主?只有破解了這些問題,健全基層群眾自治制度?推進基層直接民主才能夠順利進行?取得成效?
第五,權衡利弊?所有的對策建議和政策主張都應當權衡利弊,健全基層群眾自治制度?推進基層直接民主的對策建議和政策主張亦是如此?一段時間以來,有人提出劃小村民自治共同體的主張,主張以村民小組或自然村為基本單元的村民自治,其實也就是主張改變現有村民委員會設置格局,拆分和撤銷現有村民委員會,在原村民小組或自然村建村民委員會,認為這才是村民自治的有效實現形式?從方便村民召開會議討論決定問題的角度來看,從村民直接民主的運行不可能不受一定人口?地域范圍限制的角度來看,這種意見主張有著一定的合理性?但照這一意見做,正如學者項繼權發(fā)表在?江漢論壇?2019年第3期的文章?村民小組自治的實踐及其限度——對廣東清遠村民自治下沉的調查與思考?所說,不僅存在體制上?組織上?財政上和人事上諸多的困難和問題,而且與村民自治?集體經濟?國家治理體系和治理能力現代化整體的發(fā)展方向背道而馳,有著很大的負面效應?如果把這一意見搬到城市,劃小居民自治共同體的范圍,縮小居民委員會的規(guī)模,更是肯定沒有一點實施的可能?我們不能僅僅只從實行基層直接民主一個方面考慮問題,而應從經濟社會發(fā)展?基層社會治理?城鄉(xiāng)社區(qū)服務乃至政府財政負擔等多個方面考慮問題,所采取的政策和措施,既要能夠推進基層直接民主,也要有利于經濟社會發(fā)展?基層社會治理?城鄉(xiāng)社區(qū)服務,同時要顧及政府財政負擔承受的限度?
第六,把握基本?基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度?所謂基本,既意味著基層群眾自治制度在整個國家政治制度中地位和作用的“基本”,也意味著基層群眾自治制度本身框架和結構的“基本”?我們應當堅持基層群眾自治的基本制度框架,在此基礎上完善基層群眾自治制度,推進基層直接民主,盡量“修修補補”,經常“拾遺補缺”,不搞“推倒重來”,避免“大拆大建”?當然,針對存在的問題,順應形勢?任務和情況的變化,根據推進基層直接民主的需要以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要,對居民委員會組織法的規(guī)定和村民委員會組織法的規(guī)定,也還是可以作一定的調整,甚至是重大調整,力促基層群眾自治制度和基層社會治理逐漸往城鄉(xiāng)融合乃至城鄉(xiāng)一體的方向發(fā)展,使得基層群眾自治制度更加充滿活力,使得基層直接民主的制度化?規(guī)范化?程序化程度更高?
第七,不斷創(chuàng)新?堅持“基本”并不排除創(chuàng)新,只有不斷創(chuàng)新才能更好地堅持“基本”?基層群眾自治經過數十年的發(fā)展,已經到了這樣一個階段,從制度來說重點在于不斷完善,從機制來說重點在于不斷創(chuàng)新?首先,創(chuàng)新主要靠群眾?群眾是真正的英雄?特別對于群眾自治來說,本身就是群眾的事,群眾是理所當然的主體?只有群眾才真正知道自身的需要,才真正知道什么需改變,才真正知道什么需要完善,才最有創(chuàng)新的原創(chuàng)力?原動力?當然,依靠群眾不意味著放棄?拒絕黨的領導?政府的主導,而意味著加強黨的領導?政府的主導?黨和政府在動員?組織和指引群眾中應當發(fā)揮決定性的作用?其次,創(chuàng)新主要在基層?基層直接民主,實施的場域在基層,活動的場所在基層?政策是否管用,措施是否靈便,只有基層最明白?最清楚?應當充分發(fā)揮基層的主動性?積極性,讓基層大膽地試?大膽地闖,針對自身面臨的問題,根據自身內在的需要,進行創(chuàng)新?對基層的各種創(chuàng)新,高層是不是應當采取這樣一種立場?態(tài)度:不求千篇一律,但愿百花齊放；不急于作整齊劃一要求,而是鼓勵相互借鑒學習；經過一段時間實踐的檢驗,再將成功的經驗總結提煉,上升為政策,最后上升為法律?再次,創(chuàng)新可以用科技?黨的十九屆四中全會決定在談加強和創(chuàng)新社會治理,完善社會治理體系,講社會治理體系的內容時,除提到黨委領導?政府負責?民主協商?社會協同?公眾參與?法治保障外,還專門提到了科技支撐?在村(居)自治共同體人口眾多?地域較廣的情況下,在城市和農村人員流動性?居民利益差異性不斷加大的情況下,離開了科技支撐,要實現和實行基層直接民主會遇到一些難以克服的困難?而互聯網信息技術的發(fā)展,已經極大地改變和方便了人們的經濟生活,極大地擴大了人們社會交往的范圍,也將有可能使人們的政治生活形態(tài)發(fā)生深刻的改變?在條件具備和技術成熟的地方,實驗村(居)民會議和村(居)民小組會議網上開?城鄉(xiāng)社區(qū)公共議題網上協商和表決?建立人民群眾反映意見和建議的互聯網網絡渠道等,很有可能使基層直接民主別開生面?順利實行和完滿實現?
作者系華中師范大學政治與國際關系學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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