摘要：在過去的40年中，中國農村反貧困取得了舉世矚目的成績，并將在2020年底實現現有標準下全部農村貧困人口脫貧。與此同時，中國也從低收入國家發展成為中等收入國家。在此背景下，貧困逐漸呈現出新的特征，絕對貧困問題將被相對貧困問題替代，發達地區的貧困問題會日益突出，貧困呈現出群體性特征，且貧困不僅是收入問題，更表現為社會排斥和階層固化。相對貧困治理的目標在于防止脆弱人群陷入貧困、縮小社會差距、實現共同富裕。為此，中國的貧困治理機制要實現兩個轉變，即從絕對貧困轉變為相對貧困治理、從超常規轉變為常規的貧困治理，而轉變的核心是從聚焦貧困地區逐步轉變為聚焦貧困人群。
關鍵詞：貧困治理；貧困人群；減貧戰略；相對貧困
中國農村的反貧困與農村改革發展相伴而生，在20世紀農村改革之初，農村貧困現象普遍存在，隨著農村經濟發展，區域不平衡日益突出，貧困表現出明顯的區域性。與貧困的區域性相適應，聚焦貧困地區成為中國貧困治理的重要特征。黨的十八大以來，中國實施精準扶貧戰略，在聚焦貧困地區的基礎上針對不同貧困群體的致貧原因，采取不同措施，實現區域聚焦與群體聚焦的結合。中國即將完成消除農村絕對貧困的任務，進入全面建成小康社會時期，盡管區域發展不平衡仍然存在，但是貧困將更多地表現出群體特征，因此貧困治理需要深化“五個一批”的扶貧戰略，從聚焦貧困地區逐步轉變為聚焦貧困人群。
一、聚焦貧困地區
在發展中國家，由于特殊的資源稟賦和社會經濟影響，貧困往往呈現出區域性聚集的特征。在改革之前，中國實施了優先發展工業的政策，農村的發展滯后于城市發展，貧困現象普遍存在，特別是在西南和西北地區，貧困的分布更加集中。但是在農村改革之前，盡管存在區域差距，但是由于收入普遍低，貧困現象分布非常廣泛，區域差距較小。1978年的貧困標準是農民年收入100元，而當年全國農民人均收入只有134元，貧困線約占農民平均收入的三分之二。各省之間農民收入差距相對較小，比如1978年，如果不包括三個直轄市的話，廣東省的農民人均收入最高，為182元；浙江省和江蘇省的農民人均收入分別是165元和152元；收入最低的是河北省，農民人均收入是91元；河南、甘肅和貴州等中西部省的農民人均收入在100元左右。超過50%省份的農民人均收入在100~150元。東部地區的農民收入與中西部省份的差別尚未明顯擴大，在一些國家投入較多的地區，如東北三省和新疆，農民的收入處于領先的地位。
隨著市場經濟因素的引入，中國農民經歷了收入超常規增長的階段，東南沿海地區農民率先成為農村改革的受益者。隨著經濟快速發展，地區之間的收入差距也開始擴大，到20世紀80年代的中期，貧困的區域分布特點就已開始顯現。到1985年，西部地區的農民收入明顯低于東部沿海地區，比如江蘇、浙江和廣東的農民人均收入已經分別達到了492元、548元和495元，而西部地區的貴州、陜西和甘肅的農民人均收入分別是287元、295元和255元，可見東部地區的收入增長速度明顯比西部地區快。實施《國家八七脫貧攻堅計劃》后，地區差距進一步擴大，1995年，江蘇、浙江和廣東的農民人均收入分別達到了1831元、2224元和2181元，而西部地區的貴州、陜西和甘肅的農民人均收入分別是786元、804元和723元，在不到20年的時間內，經濟發達省份與不發達省份的農民收入差距明顯擴大。
國家統計局的一項研究表明，“改革開放初期，農村貧困人口數量大，主要分布在集中連片的貧困地區，1986年劃定的592個國定貧困縣中至少包含了50%以上的貧困人口，且三分之二左右的貧困人口分布在東部和中部地區。過去20年，中國經濟發展迅速，農產品產量和農民收入增長很快，特別是基礎設施條件占優的東、中部地區經濟增長率較高，極大地促進了這些地區貧困程度的緩解，東部和中部省區貧困人口快速減少。從1998—1999年的情況看，東部和中部省區貧困人口占全國農村貧困人口數量不到50%，主要以零星插花分布為主；西部省區占有全國50%以上的貧困人口，且大多分布在自然條件和資源條件較惡劣的山區和一些老、少、邊、窮地區”。
貧困之所以呈現區域分布特征是因為致貧呈現出區域性。上述的分析報告指出，致貧的主要原因包括：自然環境惡劣、自然資源短缺；人多地少，人地矛盾比較突出；勞動力受教育程度低，人力資源不足；因為收入低而造成的基礎設施和公共服務的投入不足。在這四類致貧因素中，自然環境是首位，因為自然環境惡劣，造成當地的產出不足，并進而導致勞動力受教育水平低。
如果說資源稟賦的差異是自然形成的，漫長的歷史時期形塑了當地的社會經濟文化，在短時間內很難加以改變，那么基礎設施和公共服務在很大程度上是市場經濟發展和政策綜合作用的結果。農村改革使市場經濟主導了農村的發展，市場經濟也同時拉大了區域差距，使資源向東部地區集中，而中西部地區、山區等自然條件較差地區的發展機會進一步減少。由于貧困人口主要集中在貧困地區，因此促進貧困地區發展是減貧的有效手段，這不僅推動了貧困地區發展，也使貧困戶受益。
劃定貧困地區和確定貧困縣是區域扶貧的兩個重要機制，1983年開始實施的“三西扶貧”的主要內容是，通過改善基礎設施，發展農業產業，促進農戶增收，推動深度貧困地區的減貧。“三西扶貧”為區域扶貧積累了經驗，成為區域扶貧的典范。1984年，中共中央、國務院發布的《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》指出“解決貧困地區的問題要突出重點，目前應集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題”。1986年，中國開始了大規模、有組織的扶貧開發活動，明確了14個“連片貧困地區”是扶貧重點地區。1988年，國開發2號文件在落實“七五”扶貧貼息貸款時，對原有14個連片貧困地區做了調整，劃分為18個貧困縣相對集中的區域。區域扶貧的策略一直延續到新時期的扶貧，2011年國家公布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》確定了14個集中連片貧困地區，并制定了相應的片區發展規劃。
在扶貧資源投入上，則主要聚焦于集中連片貧困地區內的國定貧困縣。1986年基于農民人均收入150元的標準確立了331個國家級貧困縣，對這些貧困縣實施了特殊的扶持政策。1994年實施《國家八七脫貧攻堅計劃》，國家重點扶持的貧困縣增加到592個。《國家八七脫貧攻堅計劃》首次明確提出將中央的財政、信貸和以工代賑等扶貧資金集中投放到國家重點扶持的貧困縣。2011年開始的第二個扶貧十年規劃不僅延續了扶貧重點縣的機制，而且將扶貧重點縣的政策覆蓋到14個集中連片貧困地區內的所有縣，從而使國定貧困縣和片區貧困縣達到832個。
在21世紀的第一個十年，基于貧困人群的變化，聚焦貧困地區的扶貧方式被進一步細化，實施到村到戶幫扶。到村到戶將扶貧的目標單位進一步縮小，但仍然是對聚焦貧困地區扶貧方式的延續，到村到戶的扶貧仍然關注通過貧困村產業開發，提高貧困農戶的收入；另外，改善基礎設施仍然是扶貧的重要手段。
2001年，國務院新聞辦公室發布《中國的農村扶貧開發》，對2000年以前的農村扶貧工作成績從五個方面進行總結，即解決了兩億多生活在自然條件惡劣地區的農村貧困人口的溫飽問題，生產生活條件得到明顯改善，貧困地區的經濟發展速度加快，各項社會事業得到較快發展，以及一些集中連片貧困地區的溫飽問題得到解決。能取得這些成績是因為在農村扶貧開發過程中，貧困地區一直是扶貧的重點。2011年發布的《中國農村扶貧開發的新進展》也指出，扶貧的成效主要體現在貧困地區的農民收入增長、基礎設施建設和經濟發展速度。
聚焦貧困地區的扶貧策略與中國農村貧困的特點、發展階段與制度優勢相契合，發揮了重要作用。首先，市場經濟放大了貧困地區的區位劣勢，進一步擴大了發達地區與不發達地區的差距，因此，改善貧困地區的基礎設施和公共服務有利于提升不發達地區的發展速度，從而縮小地區差距，為貧困人群提供了進入市場的機會。其次，扶貧的目標是解決貧困人口的溫飽問題。以溫飽為標準的貧困人口大部分分布在貧困地區，在無法精準識別貧困人口的背景下，聚焦貧困地區可以最大限度地保障扶貧政策覆蓋貧困人口。最后，區域扶貧與政府的動員能力相互結合。在聚焦貧困地區的扶貧策略中，地方政府一直是扶貧政策的實施主體。在對連片貧困地區、貧困縣和貧困村的貧困治理中，貧困縣的政府承擔了減貧的主要責任。
二、從區域扶貧到精準扶貧
2011年新的扶貧開發綱要開始實施，仍然延續了區域扶貧的策略，確定了14個扶貧開發重點地區，扶貧縣的數量也增加到832個。但是隨著貧困人口迅速減少，要想徹底解決絕對貧困問題，就需要采取更加精準的方略。黨的十八大以來中國實施了精準扶貧戰略，在區域瞄準的基礎上，對致貧原因進行了精細的分類，實現了精準施策。
第一，貧困人口減少和多樣化的致貧因素要求分類施策，精準扶貧。
首先，扶貧的目標群體脫貧質量要求更高，難度更大。在新的貧困標準下，扶貧的目標群體規模大幅度增加。按照新的標準，超過1.65億的農村人口成為扶貧的目標群體，貧困發生率超過17%。綱要的目標是在十年時間內使農村貧困人口不僅收入要達到2300元，更重要的是在生活質量上實現“兩不愁三保障”，即在滿足吃飯穿衣的基本需求之外，還要保障貧困人口的住房、教育和醫療，這一標準不僅涵蓋了基本生存需求，也包含了部分發展需求。其次，剩余貧困人口脫貧的難度增加。在新的貧困線下，既有新增的貧困人口，也有已經脫貧但因為脫貧不穩定而返貧的人口，還有少數經過多年扶貧仍未脫貧的貧困人口，后兩部分人口是扶貧中難度較大的人口。在實施綱要的前三年，有50%左右的農村貧困人口已經脫貧，剩下的超過8000萬貧困人口是脫貧難度較大的人口。最后，貧困原因呈現出多樣性的趨勢。人口貧困不僅是因為環境惡劣和基礎設施較差導致的，因病、因學、因缺少土地或勞動力而導致的也越來越多。傳統的扶貧手段主要集中于生產領域，通過提供資金、技術和物資支持，幫助貧困戶開展生產性活動，提高農業產量，增加收入。但是這些扶貧方式無法真正解決因病、因學和缺少土地等原因導致的貧困，事實上有些傳統的扶貧方式還會加劇貧困，比如信貸扶貧可以幫助貧困戶解決生產資金問題，但是對于缺少勞動力或因病致貧的家庭，信貸可能會加劇其債務壓力。
在規定的時間內要高標準地解決多種復雜原因導致的貧困問題，就需要采取新的策略。正如習近平總書記所指出的，“當前脫貧攻堅既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況、新挑戰。脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，采取常規的思路和辦法、按部就班推進難以完成任務，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標”。
第二，精準扶貧實現對貧困農戶的精準施策。
2013年，習近平總書記在湖南十八洞村首次提出精準扶貧，強調 “實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。精準扶貧被總書記形象地比喻為變“大水漫灌”為精準“滴灌”，指出扶貧不能“手榴彈炸跳蚤”，“遍撒胡椒面”解決不了大問題。隨后中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，文件要求“建立精準扶貧工作機制”。在總結實踐經驗的基礎上，精準扶貧形成了“六個精準”“五個一批”和“四個問題”。精準扶貧的核心是針對貧困群體采取有針對性的措施，解決“幫扶誰、誰幫扶、怎么幫和如何退”的問題。精準扶貧的提出實現了聚焦貧困地區和聚焦貧困人群相結合。
精準扶貧實現從區域瞄準到貧困農戶，從一般性的開發式扶貧到基于不同致貧因素實施分類施策的轉變。正如習近平總書記所說，“多年來，我國貧困人口總數是國家統計局在抽樣調查基礎上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，這么多貧困人口究竟是誰、具體分布在什么地方，說不清楚。要問有多少貧困戶，還可以回答個大概；要問誰是貧困戶，則大多是說不準”。但是隨著貧困人口占總人口數量的下降，聚焦貧困地區無法使真正的貧困戶受益，更無法了解他們的真實需求，因此扶貧必然要求在聚焦貧困地區的同時更要聚焦貧困人群，采取有針對性的措施。首先，精準識別貧困戶使扶貧在聚焦貧困地區的同時可以聚焦貧困人群。在提出精準扶貧戰略以后，2014年開始大規模的建檔立卡，根據國務院扶貧辦印發的《扶貧開發建檔立卡工作方案》，建檔立卡貧困戶的判斷標準主要是2013年農民人均純收入2736元。2013年底的貧困人口數量已經減少到8249萬人，且分布范圍很廣。事實上，隨著脫貧人口的增加，貧困人口數量大幅度減少，一般性的扶貧政策越難惠及這些貧困人口。通過建檔立卡，將他們從貧困地區中剝離出來，從而使精準扶貧的目標更精確，為從聚焦貧困地區轉變到聚焦貧困人群奠定了基礎。其次，建檔立卡的作用不僅僅是識別貧困戶，更重要的是第一次對貧困戶致貧原因進行了系統的調查和歸類，并在此基礎上提出了“五個一批”的扶貧策略。不同地區基于當地的情況把“五個一批”細化為“六個一批”或“八個一批”等，其根本目的在于強調貧困不是單純的收入低，通過發展生產只能解決部分貧困人口的脫貧問題，更多的貧困人口需要不同的政策來解決其特殊問題。在精準扶貧的實踐中，堅持開發式扶貧的同時，逐漸形成了兜底保障、教育減貧、醫療減貧、生態扶貧、易地搬遷、資產扶貧和消費扶貧等多種扶貧方式，每種扶貧方式都是針對特定的人群，一般性的貧困概念被分解為多維度的貧困問題。最后，形成了不同的幫扶主體。從20世紀80年代開始，中國大規模減貧，并建立了專門的政府機構，提供專門的政府預算，為貧困地區和貧困人群提供幫扶。在這期間，一些專業性的機構也深度參與特殊人群的減貧工作，比如貧困地區的婦聯通過支持農村婦女的創收活動，提高婦女收入，緩解農村婦女貧困；醫療衛生部門為貧困地區和貧困人群提供衛生服務。一些以特定減貧群體為目標的社會組織也積極參與減貧行動，特別是在農村教育領域，許多社會組織積極參與其中。但是總的來說，扶貧部門之外的政府機構參與扶貧力度還比較弱，盡管政府部門被要求實施對口幫扶，但是減貧并沒有被納入專業部門的工作目標，一是減貧并非這些機構的職責，二是因為這些機構缺少必要的減貧資源。但是在實施精準扶貧以后，通過實施“五個一批”的分類扶貧，政府的相關機構將扶貧納入部門的日常工作，比如農業部門承擔產業扶貧責任、發改部門承擔易地搬遷的責任、林業部門承擔生態扶貧、教育部門承擔教育扶貧、衛生部門承擔健康扶貧的責任，民政部門則承擔兜底扶貧的責任。與扶貧相關的部門制定了相應的扶貧規劃，各個部門從其專業領域對貧困人群實施特殊政策，使扶貧成為其日常工作的一部分。
精準扶貧是新的貧困治理機制，既延續以往中國的扶貧經驗，更是適應新的貧困形勢進行的貧困治理機制創新。在精準扶貧過程中所形成的貧困治理機制不僅保障了消除絕對貧困目標的實現，而且為相對貧困治理提供了重要經驗。
三、相對貧困治理機制
到2020年底，中國農村的絕對貧困現象將被消除，在絕對貧困問題解決以后，中國的貧困將呈現出新的特點，因此減貧機制需要相應轉型。習近平總書記在“決戰決勝脫貧攻堅座談會”上強調，到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現。習近平總書記指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。這樣有利于激發欠發達地區和農村低收入人口發展的內生動力，有利于實施精準幫扶，促進逐步實現共同富裕。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》也明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。
在消除絕對貧困、全面建成小康社會以后，絕對貧困的治理被相對貧困治理所代替，相對貧困無論在空間分布和人群特征上都不同于原有的絕對貧困，相對貧困是結構性的問題，其治理的目標不是消除貧困，而是縮小差距，因此相對貧困治理機制也不同于絕對貧困的治理機制。
第一，相對貧困呈現新的空間分布和人群特征。
首先，空間分布變化，相對貧困人群廣泛地存在于全國各地，而非特定的貧困地區。絕對貧困是生存問題，可以在全國采取大體相似的貧困標準，因此在欠發達地區的貧困人口更多，而發達地區的貧困人口相對較少。但是相對貧困是社會不平等問題，其存在的原因在于社會差距，而非發展水平，因此，不管是在發達地區或不發達地區，相對貧困的人群都會存在，并且不會因為地方經濟發展而自然消除。一些地區甚至可能會因為經濟發展使收入差距擴大，從而導致更多相對貧困問題的發生。由于全國各地的發展水平不同，收入和消費存在巨大差距，因此相對貧困會呈現出明顯的地方性，判斷相對貧困的標準也會呈現出復雜性和多樣性。
人口的流動性也打破了原有的空間分布。在城鄉分割的體制下，大多數貧困人口主要集中在不發達的農村地區，但是隨著城市化的發展，經濟發達地區因為可以提供更多的工作機會，所以吸引越來越多的勞動力進入非農產業，使得具有勞動能力的貧困人群向城市遷移。實際上在精準扶貧時期，大量貧困人口依靠外出就業解決貧困問題就體現了這個趨勢，外出務工盡管是增加農民收入的重要手段，但不可否認的是，許多農民工大部分時間生活在城市，并有可能成為城市相對貧困的群體；另外，在農村地區，特別是欠發達的農村地區，有勞動能力的人在減少，在精準扶貧中已經出現一些扶貧產業項目在貧困村因為缺少勞動力而無法落地的現象，而這正是因為低收入勞動力向城市和發達地區轉移導致的。
在空間分布發生變化的背景下，流動人口的貧困治理問題將顯現出來。以農村貧困標準來衡量，流動人口外出務工的收入遠遠高于貧困線，因此外出務工成為脫貧的重要手段。但是由于務工人員的大量消費發生在城市，而且越來越多的外出務工人員會逐漸在城市定居，他們通過匯款方式給農村家庭提供的實際貨幣收入會逐漸減少，而作為城市低收入人群的特征會越來越明顯。
其次，相對貧困人口可能更多地集中在少數脆弱人群。絕對貧困產生的原因多與惡劣的自然條件和低水平的基礎設施和公共服務有關，但是相對貧困群體往往是在社會經濟迅速發展過程中落伍的群體，因此社會經濟發展速度越快，越可能出現相對貧困群體，特別是在一些脆弱人群中，相對貧困發生的概率更高，比如非正規就業的群體，在產業結構調整和經濟發展緩慢時期，他們的就業不穩定，容易陷入貧困；此外，受教育水平低的群體，往往多從事體力勞動，隨著越來越多的行業以機器代替人力，他們可能會失去工作機會，從而陷入貧困；在社會保障制度不完善的背景下，老年人、殘疾人和那些長期患病的人都更容易陷入貧困。
相對貧困不僅是收入差距問題，也體現為社會排斥和社會不平等問題。貧困與社會排斥互為因果，低收入人群往往被主流社會所排斥，成為弱勢群體，盡管他們的基本生存條件得到保障，但是他們自己以及后代的發展空間受到擠壓，向上流動機會很少。有時社會排斥所帶來的社會問題可能比低收入更加難以解決。在處理相對貧困問題時，區域內部不同群體的社會不平等問題可能比區域之間差距所引發的社會問題更嚴重，因此，減貧的主戰場不僅在欠發達地區，發達地區也同樣要高度關注減貧問題。比如在發達地區，特別是在城市，許多低收入人群的住房尚未得到保障，低收入人群聚居區的公共服務水平往往較低，一些非正式就業人群被主流社會所排斥等現象時常發生，這些相對貧困人群的特征與絕對貧困人群不同，需采取不同的策略。
最后，導致相對貧困產生的原因更具有多樣性和周期性。導致絕對貧困的原因多是長期性的，如生存環境和個人能力，但是隨著絕對貧困的消除，越來越多的偶發因素或周期性因素會成為相對貧困的致貧因素。自然災害、市場風險、企業破產，以及家庭成員的疾病和勞動力減少，都可能會導致農村人口的收入減少，從而使其成為相對貧困人口。
事實上，開發式扶貧的核心是推動貧困人口更好地進入市場，不管通過擴大農副產品生產而進入商品市場，或者進城務工進入勞動力市場，這在提高他們收入的同時，也推動他們進入了高風險的社會。在風險社會中，農村正在從規避風險的地方步入風險之地。土地曾經成為農民最后的保障，在經濟發展良好的時候，農民工外出務工滿足非農產業對勞動力的需求；在經濟下行期間，農民回到農村，躲避市場的風險。在過去幾次經濟危機出現的時候，都是農村為農民工提供了最后的保障。但是隨著土地規模經營和外出就業的農民不再依賴農業收入，農村已經很難再發揮風險規避的作用。市場風險和經濟危機對相對貧困的影響遠遠大于其對絕對貧困的影響。
家庭的周期性變化也會對相對貧困產生更大的影響。任何一個家庭都會出現周期性變化，低收入家庭主要依賴工資性收入，而經營性收入和財產性收入較少，在家庭勞動力少而消費人口多的時候，如子女上學且父母年老生病時，家庭就特別容易陷入貧困。
第二，相對貧困治理具有與絕對貧困治理不同的目標，相對貧困治理不是要滿足貧困人群的生存需要，而是要防止脆弱人群陷入貧困，并且縮小社會差距，防止階層固化，促進包容性發展。
首先，在全面小康社會建成以后，保護脆弱群體，防止他們因為各種突發和周期性因素而陷入貧困是扶貧的重要目標。與其他群體相比較，流動人口、非正式就業人口、小農戶、殘疾或多病，以及老年人等脆弱群體，當出現周期性的經濟問題或家庭內部變動的時候，他們更容易陷入貧困，因此需要系統的社會政策以減少社會經濟變動對脆弱群體的影響。保護脆弱群體的社會政策不僅需要低保政策，還需要綜合考慮使脆弱人群受益的教育政策、衛生政策和就業政策，并構建讓脆弱人群受益的綜合社會政策，防止他們陷入貧困。
其次，縮小社會差距仍然是治理相對貧困的重要目標。在兩步走的戰略中，共同富裕是最重要的目標。保護底層利益、擴大中間階層、建設橄欖型社會是走向共同富裕的途徑。相對貧困治理要與保護底層利益、擴大中間階層的目標相互融合。
再次，相對貧困治理還要為低收入人群提供上升的渠道，防止出現階層固化。在社會經濟發展水平較低的時候，貧困普遍存在，階層之間的差異不明顯。但是隨著社會經濟發展，階層固化的現象可能出現，由于生活環境、教育背景和社會資本等多方面的差異，低收入人群向上流動的難度增加。相對貧困治理要將促進社會流動、防止貧困的代際傳遞作為重要的目標之一。
總之，相對貧困治理是十九大制定的兩步走戰略的重要組成部分，其目標在于通過改善低收入人群的能力，使他們獲得更多的發展機會，從而建立一個更加包容的共同富裕的社會。
第三，實現貧困治理從絕對貧困治理轉變為相對貧困治理，從超常規轉變為常規的貧困治理，要逐步實現從區域扶貧向脆弱人群減貧，從一般性的扶貧到專業化的減貧策略，建立具有地方特色的多樣性的防貧、減貧機制。
首先，由于人口流動的增加，以及農業對勞動力要求的提高，貧困人口與欠發達地區的關系逐漸弱化，以欠發達地區為目標的減貧效果逐漸遞減。脆弱人群應該逐漸成為相對貧困治理的重要目標，特別是流動人口、非正規就業群體、勞動技能比較單一的群體、老年人、少數民族等群體。隨著在城市就業和生活逐漸穩定，流動人口要被逐漸納入居住地進行管理，享受居住地相應的政策；非正規就業群體和勞動技能比較單一的群體特別容易受到經濟波動的影響，需要相應的政策提升其能力，從而提高其就業和收入的穩定性；老年群體，特別是農村老人，由于個人積蓄較少且現有保障水平較低，需要提高其收入保障和醫療保障；一些少數民族群體因為語言和習慣的原因，實現穩定就業較困難，也需要相關部門出臺相應的扶持措施。
其次，常規的減貧機制需要更廣泛的專業投入。在生存型貧困時期，貧困主要表現為基本生存條件的不足，具有較強的共性和一致性，開發式扶貧對于解決相對貧困有很好的效果。但是在相對貧困時期，貧困更多地表現出特殊性，因此相對貧困治理需要有針對性的專業投入。在精準扶貧時期已經形成的多部門和社會組織參與的專業扶貧格局，如教育扶貧、健康衛生扶貧、就業扶貧等多種機制要繼續發揮作用，要將相對貧困治理納入各個政府相關部分的日常工作，通過多種渠道的支持，形成多樣性相對貧困治理機制。
最后，基于地區的發展水平和發展方向不同，地方政府要在治理相對貧困中承擔重要職責，形成地方性的相對貧困治理機制。在絕對貧困治理中，采用全國一致的貧困標準，由全國性的機構負責扶貧開發，且全國采取了統一的行動。但是在相對貧困治理中，因為貧困的多樣性，地區之間存在巨大差異，很難制定全國統一的相對貧困標準，因此要賦予地方政府更大的責任，特別是省級和市級政府，要能夠基于地方特點，制定相應的相對貧困治理機制。
第四，在實現消除絕對貧困的目標以后，還需要一個較長的過程以鞏固精準脫貧的成果，逐步完善相對貧困的治理機制。
首先，脫貧攻堅的成果尚需鞏固。盡管到2020年底將實現全部貧困村和貧困戶的退出，從而實現消除絕對貧困的目標，但是脫貧標準較低的農戶、未納入扶貧對象的低收入戶、產業發展和就業不穩定的農戶都存在返貧的可能，需要進一步采取措施，解決新的問題。
其次，要將精準扶貧中建立的鄉村治理機制制度化。精準扶貧目標的實現有賴于在精準扶貧中所采用的一些新的鄉村治理機制，如行政權力下沉、村民的監督和參與，以及嚴格的監測評估。這些機制不僅有助于減貧，而且在鄉村振興中也具有重要作用。但是因為這些機制是在非常規的精準扶貧背景下產生的，是服務于扶貧的短期措施，需要在實踐中不斷完善，從而實現制度化。
最后，具有中國特色的相對貧困治理需要逐漸完善。盡管西方發達國家已經積累了許多相對貧困的治理經驗，為中國相對貧困治理體系提供了經驗，但是中國的相對貧困問題與西方的不盡相同：中國仍然處于城鎮化過程，農村人口繼續向城市流動；中國的社會福利制度建立的時間還比較短，處于不斷完善階段；在2020年后的一段時間是中國邁向基本實現現代化的過程，一些新的社會問題可能會出現，因此要把建立完善相對貧困治理機制作為今后的目標，而不是已經完成的結果。
作者簡介：王曉毅，男，中國社會科學院社會學研究所研究員。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報社科版
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