【摘要】相對貧困理論與絕對貧困理論經過激烈的爭論，開始走向和解。相對貧困研究的最新趨勢是走向“雙向運動”,一方面持續拓展社會視角的維度，另一方面也將“基本生活需要”納入分析范疇。“雙向運動”影響了相對貧困理論的視角和指標，形成了低線和高線兩種類型的相對貧困界定。中國的相對貧困治理積累了一些地方經驗，但是由于缺乏社會視角而延續了絕對貧困的治理思路。構建中國相對貧困治理的長效機制，需要綜合考慮相對貧困的維度和社會政策的取向。
【關鍵詞】相對貧困；雙向運動；長效機制；政策框架
改革開放以來，尤其是實施精準扶貧戰略以來，中國的反貧困工作取得了歷史性成就。2013-2019年我國農村年均減貧人數達1300萬人以上，按現行國家農村貧困標準測算，2019年末全國貧困人口為551萬人，貧困發生率由2012年的10.2%下降為2019年末的0.6%（國家統計局，2020）。截至2020年2月底，全國832個貧困縣中已有601個縣宣布摘帽，另有179個縣正在進行摘帽退出檢查（習近平，2020）。中國的脫貧攻堅已經取得決定性成就，意味著貧困的性質和狀態發生了新變化，反貧困戰略需要適時調整。黨的十九屆四中全會做出了“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的總體部署。2020年后，相對貧困治理成為反貧困的中心工作，建立解決相對貧困的長效機制是決策者和學術界面臨的緊迫任務。
十九屆四中全會前后，一些經濟發達地區已開始相對貧困治理的自主探索。但總體而言，我們對以相對貧困治理為目標的政策轉向還缺乏必要的經驗和準備（王曉毅，2020）。自20世紀90年代起，中國學術界逐步引入了相對貧困的概念（李強，1996；周彬彬，1991），開始在城鄉協調發展的意義上討論相對貧困的治理問題（孫立平，2001）。但是由于我國的反貧困努力長期聚焦在絕對貧困領域，近三十年來相對貧困研究沒有取得相應的學術進展。迄今為止，國內學術界對相對貧困的理解仍然模糊且存在分歧，這將不利于相對貧困治理長效機制的建立。本研究將從學術史的角度澄清相對貧困的實質性含義，借鑒相對貧困治理的國際經驗和中國反貧困實踐的歷史經驗，嘗試構建中國相對貧困治理的長效機制。
一、爭論與和解：相對貧困的歷史與趨勢
在貧困研究的最初階段，社會視角占據了重要地位。“現代貧困研究之父”查爾斯·布茨（Charles Booth）將社會不平等引入到貧困研究中，“次級貧困”(secondary poverty)的概念也體現了社會視角（Veit-Wilson,1986）。隨著朗特里轉向食物預算研究，社會視角被排斥出貧困研究的視野。他的初級貧困（primary poverty）概念被視為絕對貧困研究的發端。本質上，絕對貧困是一個生理視角的概念，考察的是營養與生存的關系（Lister，2004：21）。
隨著相對貧困概念的提出，社會視角被重新帶回了貧困研究。彼得·湯森（Peter Townsend）認為，絕對貧困概念忽視了“人類需要”的社會和文化嵌入性，“需要”和“貧困”都是社會建構之物。據此，湯森提出了他具有深刻影響的相對貧困概念（Townsend，1979：31）。
當人口中的個人、家庭和群體缺乏足夠的資源來獲得他們所屬社會的飲食類型、參加社會公認的活動或擁有得到廣泛認可的生活條件和便利設施時，他們可以說是處于貧困之中。他們的資源嚴重低于一般個人或家庭所支配的資源，實際上，他們被排斥在普通的生活模式和活動之外。
圍繞“需要”的生理驅動與社會建構問題，學術界展開了激烈的爭論。相對貧困概念的支持者對生理視角的“必需品”進行了解構，論證了這些“必需品”之所以成為必需品往往是基于一種社會建構的“共識”，甚至連“食物都是被‘社會化’的”（Townsend，1993：31）。所謂的貧困者就是那些“文化上被吸納進來”而“結構上被排斥出去”的社會成員（Young，1999）。面對相對貧困支持者的質疑，絕對貧困倡導者的立場有所改變。朗特里承認，“基本需要”不僅有生物驅動也有社會基礎（Veit-Wilson，1986），但是在他所處的時代，突出的物質貧困問題掩蓋了社會文化驅動的需要（Lister，2004：27）。
相對貧困的界定受到絕對貧困概念的深刻影響。阿瑪蒂亞·森認為，并非任何社會不平等現象都屬于貧困問題，因為“貧困概念存在一個不可還原的絕對內核”，這個“貧困內核”就是饑餓與營養不良（Sen，1983：159）。離開了貧困內核，相對貧困研究就容易走向兩種形式的悖論。一種是“納偽悖論”。如果一個社會的不平等并沒有影響到任何人的社會參與，這種差距就不會生產出相對貧困（Lister，2004：23）。另一種是“棄真悖論”。當一個國家經濟整體嚴重下滑時，事實上的貧困人口必然會增加，但是收入比例法的計算方式可能會導致真實的貧困無法得到統計（Sen，1983）。在貧困內核及相對貧困悖論概念的影響下，相對貧困概念的支持者開始重新思考絕對貧困概念的價值，并對相對貧困測量方法進行了重構。
經過激烈爭論之后，兩種有關貧困的理解開始走向“和解”（Lister，2004：28-33）。阿瑪蒂亞·森在承認貧困內核的基礎上，將社會權利、社會參與機會等維度統一到“可行能力”的理論框架之下，形成對貧困問題的整體理解（Sen，1999）。此后，這種和解朝著貧困層次分析和貧困維度分析兩個方向發展。多亞爾和高夫（Doyal & Gough，1991：156-159）的“中間需要”理論、聯合國的“總體貧困”概念和世界銀行提出的“社會貧困線”均是貧困層次分析的典范。同時，相對貧困支持者承認，只有將貧困內核與社會不平等結合起來，才能對貧困問題形成全面的認識。“多維貧困”無論在理論上還是在政策上都獲得了越來越多的支持（Alkire et al.,2011；Bray et al.,2019）。
這種和解將生理和社會視角結合起來，共同服務于貧困問題研究。在此背景下形成了相對貧困研究的最新趨勢，一方面持續拓展社會視角的分析維度，另一方面將貧困內核也納入分析范疇。這一發展趨勢不僅影響了相對貧困研究的維度與指標，而且在事實上形成了對兩種類型的相對貧困認識，并對相對貧困治理產生了系統化的政策要求。
二、相對貧困的社會之維：視角與指標
社會視角是相對貧困理論安身立命的根本，是否在社會關系尤其是權力關系的視野中展開對社會不平等及其后果的分析，是相對貧困理論與絕對貧困理論的根本區別（Jones & Novak，1999）。這一社會視角表現為以下三個方面。
首先，相對貧困是社會比較的結果，這種社會比較往往與社會不平等或相對剝奪高度相關。湯森指出，“相對剝奪是指人們無法得到完全或充分的生活條件，包括飲食、便利設施和服務等，使他們無法發揮作用、無法參與人際關系以及遵循社會成員所期望的習慣行為”（Townsend,1993：36）。在進行社會比較時，有三點要注意：一是相對貧困的動態性。“體面生活”的界定與總體經濟社會狀況往往同頻變化，社會要特別關注那些跟不上社會發展步伐的人（Donnison，1982：226）。二是相對貧困的空間性。“社會可接受的生活狀態”所說的“社會”往往是指“當地化”的生活空間（Townsend，1987：99）。三是相對貧困的群體性。性別、種族、年齡、職業等各種維度都可區分出優勢群體和相對剝奪群體（Lister，2004：23）。
其次，相對貧困與“社會排斥”密切相關。經濟不平等是社會不平等的表現，而社會不平等又是社會排斥的結果。社會排斥與貧困之間的關系如此緊密，以至于歐盟直接用“社會排斥”來替代“貧困”概念（Berghman，1997），這一替代使社會排斥的概念深深嵌入了歐盟一系列的社會政策話語體系中，導致了社會政策的重大轉型（楊團，2002）。需要指出的是，即使是在歐洲國家，學者們對社會排斥的理解也存在分歧。希拉里·西爾維區分出歐洲三種關于社會排斥的政治哲學：“社會團結范式”“專業化范式”與“壟斷范式”（Silver，1994）。
最后，相對貧困可以采取單一維度（如收入）的測量，也可以采取超越物質貧困的多維貧困測量。但是，“需求的社會性”決定了多維貧困測量應當發揮更大的作用。嚴格來說，多維貧困與相對貧困之間并不能直接畫等號。但是，湯森認為，相對貧困是一個典型的多維貧困概念，它幾乎包含了社會生活的所有重要方面（Townsend，1993：36）。就人類的“基本需要”而言，物質滿足很重要，但社會性的需要同樣重要（Veit-Wilson，1999：85），且物質性的需要是嵌入在社會語境之中的（Townsend，1993：31）。測量相對貧困不僅要測量收入，而且還要測量社會參與、公共服務、市場參與和自我認知等維度。
學術界對多維相對貧困的認識是一個持續推進的過程。鮑伯·鮑爾奇有關“貧困金字塔”的學說是一個重要的多維貧困理論（Baulch，1996）。金字塔的頂點是個人的收入或消費狀況，是貧困的外在表現。第二層是公共資源、公共設施、公共服務的可及性，揭示了個人境遇與社會結構之間的關系。金字塔的底部是貧困者的主觀體驗，包括尊嚴和自主性等。李斯特的“貧困輪”理論對上述研究進行了拓展（Lister，2004：8）。“貧困輪”的中心是物質短缺，向四周發散開來，依次涉及到“無尊嚴”“污名化”“他者化”“權利排斥”和“無話語權”等具體指標。湯姆林森和沃克論證了“經濟壓力”“公共參與不足”和“社會隔離”等維度在貧困測量上擁有各自不同的權重（Tomlinson & Walker，2009）。十年后，布雷與沃克等人在一項跨國比較研究中對上述指標進行了完善，提出了個體體驗、社會關系和生活狀況三個方面的九個維度，并命名為“貧困的隱藏維度”（Bray et al.,2019）。
一些國際組織也提出了各自更易操作的測量指標。國際勞工組織將健康狀況、教育與物質貧困作為貧困測量的核心指標。聯合國的人類發展指數則將參與社會和市場的機會、過上有尊嚴的生活、保持健康和生活自主性等要素整合進貧困測量。隨后，聯合國開發計劃署于2010年界定了多維貧困指數（Multidimensional Poverty Index，MPI），該指數由健康狀況、教育獲得狀況和生活標準三個維度構成（Alkire et al.,2011）。
三、低線相對貧困與高線相對貧困
相對貧困研究的最新趨勢是走向“雙向運動”，在持續拓展社會維度的同時，將“基本生活需要”也納入進來，形成“雙核驅動”的研究格局。雙向運動形成了兩種認定相對貧困的思路。一種是與絕對貧困比較而言的相對貧困，另一種是與社會一般狀況比較而言的相對貧困。我們將其分別稱為“低線相對貧困”和“高線相對貧困”。
（一）低線相對貧困
“低線相對貧困”的參照群體是絕對貧困人口。一些社會成員的經濟收入比絕對貧困線稍高，但是現有的收入水平不足以支撐“正常”或“體面”的社會生活，由此陷入貧困境地。“低線相對貧困”就是在絕對貧困線的基礎上，綜合考慮邊緣社會群體的其他社會支出而制定的一條與絕對貧困線有關聯但又超出絕對貧困線的新貧困線，將那些無法體面參與社會的成員納入相對貧困的范圍。
低線相對貧困概念可追溯至朗特里的“次級貧困”概念。朗特里雖然被認定為絕對貧困概念的主要代表者，但是他在學術生涯早期所提出的“次級貧困”概念實際上是一個社會比較的概念。一些社會成員的收入雖然能夠滿足基本生理生存的需要，但卻無法恰當地承擔社會角色、充分地參與社會，他們仍然是貧困的（Glennerster，2004a：23）。
正是在朗特里“次級貧困”概念的啟發下，相對貧困概念的提出者湯森建議以社會救助標準的14倍作為英國的另一條貧困線。這一標準既滿足了貧困者的基本物質生活需要，又考慮到了貧困者社會參與的需要（Abel-Smith & Townsend，1965）。英國政府也曾采納以社會救助標準的1.4倍作為英國“低收入家庭”的認定標準（Walker，2014：17）。在美國的食品券項目中，聯邦貧困線的130%是另一條重要的“貧困線”，毛收入低于該線的家庭可獲得食品券援助；此外，家庭收入低于聯邦貧困線130％的兒童可以享受免費早餐和午餐，收入在聯邦貧困線130％-185％的兒童可享受低價伙食（姚建平、朱衛東，2005）。
在中國社會政策史上產生過重要影響的“低收入家庭”或“邊緣貧困人口”等概念與“低線相對貧困”概念有著緊密關聯。在農村，雖然中央政府在2011年通過大幅提高貧困標準的方式將“低收入對象”和“貧困人口”合二為一，但隨著精準扶貧政策的推進，實踐中在建檔立卡貧困戶之外又區分了“貧困邊緣戶”或“邊緣易致貧戶”，并為他們提供不同的幫扶措施。在城市，“低收入家庭”仍然是民政部門貧困認定的重要標準。在不少城市現有的貧困幫扶框架中，除了不能獲取現金救助以外，住房救助、醫療救助和教育救助等其他服務型救助都對低收入家庭開放。這樣一種政策歷史為我國建立新的“相對貧困線”奠定了一定的政策基礎。一些國內學者認為，以絕對貧困線的一定倍數劃定相對貧困線，或根據“人的基本需要”來動態調整貧困線，既有歷史基礎，又符合我國當前的財政現實（汪三貴、曾小溪，2018）。
然而，低線相對貧困也存在一些難以回避的難題。第一，對社會不平等的敏感性不足。低線相對貧困的參照對象是絕對貧困人口而非社會一般生活狀況，它本質上仍是“收入維持”的思維邏輯，在一定程度上與當今社會理解相對貧困的社會不平等視角存在差異。第二，各個國家在制定社會救助標準時，除了考慮基本生活需要之外，也可能會納入財政和政治的考量，社會救助標準的一定倍數不一定能反映相對貧困者社會參與的需要。第三，各個國家或地區的社會救助標準差異較大，社會救助一定倍數基礎上的低線相對貧困不易進行國際比較。或許是基于以上原因，英國政府最終放棄了社會救助標準的1.4倍這條相對貧困線，轉向使用收入中位數的60%這一“高線相對貧困”標準。
（二）高線相對貧困
“高線相對貧困”的比較參照系是社會主流生活狀況，生活狀況低于一般生活水平一定比例的社會成員將被納入相對貧困范疇。20世紀80年代初，歐盟委員會的一項報告第一次將“中等收入”與“家庭需要”聯系起來（Van Praag et al.,1980）。后續的研究檢驗了收入中位數不同比例下的貧困發生率，為歐盟正式提出以收入中位數的50%作為相對貧困線奠定了基礎（Smeeding et al.,1990）。2002年，歐盟15個成員國中有11個國家在反貧困行動中以收入中位數的50%作為標準（Atkinson et al.,2002：95）。英國從使用收入比例法伊始，采用的便是收入中位數的60%。可能的原因是英國大量人口的收入處于收入中位數的50%-60%（Spicker，2012）。收入比例法獲得了廣泛認同，被稱為“國際貧困標準”（Callan & Nolan，1991）。
研究者以家庭收入中位數的50%為相對貧困測量標準，對世界上部分國家的相對貧困發生率進行了比較（如圖2所示）。以家庭收入中位數的50%為標準來測量，世界各國的相對貧困發生率呈現出較大差異，總體上呈現出與艾斯平-安德森福利體制分析相一致的聚合特征。北歐、歐洲大陸和自由主義福利體制國家的相對貧困發生率依次增加（Walker & Yang, 2020）。2013年中國大陸的相對貧困發生率（14.0%）處于中等偏上水平，調節收入不平等是我國相對貧困治理中的重要議題。
學術界對收入比例法也存在一些質疑。一是收入不平等是否能反映貧困的本質。收入比例法是基于社會不平等，而不是基于社會生活的實際需要而設計的，這一標準有可能脫離貧困者的實際生活而轉變為一場數字游戲（Spicker，2012）。二是收入比例法是否能反映貧困的全貌。收入比例法僅僅關注經濟不平等，對其他社會維度不加關注，而相對貧困早就超出了單一的收入維度的測量，成為一個多維貧困的概念（楊團，2002；Spicker，2012）。關于多維相對貧困中各維度之間的關系，目前存在三種解決方案：一是針對每一個維度分別設定相對貧困線，只要社會成員在任何一個維度上低于該線，那他就是相對貧困者；二是測量社會成員陷入相對貧困線以下的維度的數量，維度越多貧困程度越深；三是將社會成員在每一個維度上的分布狀況進行加權計算獲得相對貧困指數（王小林、馮賀霞，2020）。
（三）兩種相對貧困的關系
低線相對貧困與高線相對貧困的差異直觀上表現為比較對象的不同，而實際上是反映了兩種觀察相對貧困的差異性視角。低線相對貧困是一種典型的“收入維持”視角，是在維持“必要（體面）生活水平”的資源需要層面上界定貧困標準；高線相對貧困則是社會不平等視角，階層差距和社會排斥是其關注的核心。從這個意義上說，低線相對貧困與高線相對貧困是存在本質差異的兩種相對貧困標準（見表2）。
“體面生活需要”與整體社會經濟發展狀況高度相關。隨著經濟社會發展水平的變化，社會對于“體面生活需要”的界定也在發生變化。無論低線相對貧困界定在什么水平，它都一定會在人均收入中占據一定的比例。研究者以英國的貧困標準變化為例，統計了社會救助標準與人均收入的50%這兩條貧困線之間的比例關系和共變關系（見圖3），低線相對貧困（如社會救助標準的一定倍數）與高線相對貧困（如人均收入50%）之間的數量關系可以從中推算出來。
如圖3所示，在有統計的年份中，英國社會救助標準占人均收入50%的比例從0.66%（1995年）到0.78%（1979年）不等，但總體變化相對穩定。按照低線相對貧困的界定方法，以社會救助標準的一定倍數（如1.4倍或1.5倍）作為相對貧困線，低線相對貧困標準與高線相對貧困標準相差無幾（如1990年和1995年），甚至會超過高線相對貧困標準（如1979年和2000年）。進入20世紀后期，英國通過“預算標準法”（如社會救助標準）所確定的貧困標準與收入比例法（如收入中位數的60%）所確定的貧困標準越來越接近，盡管兩者采取的是完全不同的視角和方法（Piachaud & Webb，2004：42）。
研究表明，低線相對貧困與高線相對貧困相比較，并不一定表現為貧困標準絕對數值低，從本質上說，這是兩種相對貧困對象的比較。兩條相對貧困線日趨接近的事實表明，盡管人們從不同角度來評價相對貧困，但一個共識性的“貧困事實”是客觀存在的。
在中國，相對貧困治理尚處于探索階段，針對低線相對貧困和高線相對貧困關系的專門研究還十分少見。有些研究者從全國層面進行了測算。他們認為，如果以國民可支配收入平均數的40%作為高線相對貧困線，2017年中國農村貧困標準和城市低保的平均標準應分別相當于當年該線的26%和61%（Walker & Yang，2020）。這意味著如果采納高線相對貧困標準，原來的貧困標準需要大幅度提升。但是，考慮到我國地區之間和城鄉之間經濟社會發展水平的巨大差異，用當地可支配收入的中位數與當地的社會救助一定倍數為標準相比會更有意義。
四、相對貧困治理的本土實踐：模糊政策目標下的地方探索
雖然在全國層面上我國以前的反貧困主要聚焦在絕對貧困領域，但是部分經濟發達地區的反貧困舉措已經具有了相對貧困治理色彩。個別地區甚至將相對貧困及其治理寫入了地方性文件。總結和反思這些地方實踐對即將全面展開的相對貧困治理具有重要意義。
在貧困標準制定和扶貧舉措落實過程中，央地關系需要得到重點關注。在扶貧政策落實過程中，央地關系主要表現為中央監控和地方自由裁量權問題；在貧困標準制定方面，央地關系主要表現為國家統一標準與地方經濟社會差異的矛盾。事實上，國家統一的貧困標準（如2011年的貧困標準為人均年收入2300元）對于中西部農村具有普遍意義，但是在經濟社會發展條件優越的省份則需要重新劃定貧困線才能更切合本地實際。正是在這一探索中，相對貧困治理的雛形在地方實踐中開始出現。
與中國學術界對“相對貧困”的知識積累不足形成對照的是，地方政府對相對貧困的認識經過了一個從模糊到逐漸清晰的過程。
在最初的探索實踐中，地方政府對相對貧困持有的是樸素的認識，即認為比國家統一貧困標準更高的標準就是相對貧困標準。例如，在第二輪扶貧開發“雙到”階段（2013-2015年），廣東省明確使用了相對貧困的概念，并將農民年人均可支配收入3480元作為相對貧困標準，這是一個高出國家貧困線的地方標準；2013年，浙江省將貧困標準劃定為家庭人均年收入4600元，相當于國家貧困標準的兩倍；江蘇省在2015年完成4000元標準下的低收入人口脫貧工作以后，將貧困標準提升為家庭人均年收入6000元。從字面意義上理解，地方政府的上述操作與低線相對貧困的概念較為相符。但是，低線相對貧困是一個科學概念，因為“滿足體面生活需要”是要經過科學測量才能界定的范疇。且地方政府界定的“低線相對貧困”是與國家統一的絕對貧困標準展開比較，而不是與本地絕對貧困標準展開比較的，這在某種意義上難以反映相對貧困復雜的“空間性”。“低線相對貧困”不僅會影響相對貧困概念的有效性，而且會帶來認識上的混亂。
經過短暫的前期探索，收入比例法在某些地區被引入對相對貧困的界定，國內相對貧困治理實踐開始具有了較明確的“高線相對貧困”的傾向。2016年廣東省出臺《中共廣東省委廣東省人民政府關于新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確采用2014年農村居民年人均可支配收入（12246元）的33%（約4000元）作為相對貧困標準，收入比例法被正式引入對相對貧困的認定。《意見》同時規定，相對貧困的脫貧標準為人均可支配收入不低于當年全省農村居民人均可支配收入的45%，該標準一直沿用至今。與此同時，來自民政部門的“低收入人口”概念也一直在被使用，家庭人均年收入高于低保線但低于低保線1.5倍的人口被納入“低收入人口”并可獲得相應的社會救助，形成了低線相對貧困標準和高線相對貧困標準并存的局面。近兩年，廣東省在部分地區（如江門市）試點“兩線合一”改革，推動低線相對貧困標準和高線相對貧困標準的統一，政策實驗的成效有待觀察。
在理論上，由于對相對貧困的認識還比較模糊，我國部分地區正在開展的本土性相對貧困治理實踐雖然進行了一些自主性探索，但是總體上延續了過往絕對貧困治理的思路和方法，主要從以產業發展為核心的發展取向和社會救助為核心的保護取向兩方面進行反貧困干預，從絕對貧困治理階段延續下來的開發式扶貧在緩解相對貧困過程中仍然是最重要的路徑，總體上體現了“在發展中解決貧困問題”的思路和邏輯。產業開發、扶貧搬遷、就業幫扶、資本下鄉、小額信貸等扶貧開發方式在各省市的相對貧困治理中居于核心地位（左停等，2019）。與此同時，作為我國反貧困戰略兩大支柱之一的社會保護取向的扶貧模式也在不斷推進。總體來看，這些地區通過提高社會救助標準，將“貧困邊緣群體”納入原有的反貧困政策體系并拓展社會救助的服務項目，以此來實現對無勞動能力貧困群體的社會保護（邢成舉、李小云，2019；左停等，2019）。
我國的反貧困實踐已經證明，用發展與保護“兩條腿走路”的方式是有效的絕對貧困治理模式，這一經驗在相對貧困治理中理應得到借鑒。但是，如果完全忽略絕對貧困與相對貧困的區別，可能會降低相對貧困的治理效率。具體而言，當前開展的地方性實踐有兩方面問題需要反思。第一，緩解社會不平等尚沒有成為明確的政策目標。雖然部分地區的本土實踐已經嘗試采納收入比例法，在“高線相對貧困”的意義上來界定貧困群體，但是對于高線相對貧困的核心關切——社會不平等——還沒有形成清晰的治理思路。第二，多維貧困仍沒有得到足夠重視。社會視角下的相對貧困往往是一個多維貧困的概念，物質貧困是相對貧困的重要內容但不是相對貧困的全部含義。公共服務、參與機會、健康獲得、自我認知等維度在現有的相對貧困評估與干預中仍然被邊緣化。
基于以上認識，我們認為，“后2020時代”的相對貧困治理需要跳出絕對貧困的局限來構建系統性、創新性的相對貧困治理機制。
五、2020年后的相對貧困治理：構建系統化長效機制
對絕對貧困與相對貧困這兩種貧困的理解界定了國家在反貧困中的職責，反映了政府在特定時期的執政理念。相對貧困概念意味著國家需要在減少社會不平等和促進社會整合等方面做出更多的努力（Lister,2004:34-35）。
在當前形勢下提出建立解決相對貧困的長效機制議題，與我國當前的社會主要矛盾高度相關：相對貧困是不充分的發展和不平衡的發展共同導致的結果。不平衡發展意味著部分社會成員落后于社會整體發展，沒能共享經濟社會發展的成果；不充分發展意味著部分成員的發展能力沒能被激發出來，無論在個體層面還是政策層面都需要賦權。解決相對貧困問題需要在“不平衡”和“不充分”兩方面同時發力，還要做好社會保護以及制定有效的社會發展政策。根據貧困認定的維度和反貧困政策的取向，治理相對貧困的社會政策可以被劃分為四種類型：物質貧困治理和多維貧困治理、保障性政策和發展性政策。
（一）相對貧困治理中的兜底保障
低線相對貧困的內在含義包含著物質短缺，而高線相對貧困也必然包含了極端貧困人口。因此，在專注于相對貧困治理政策體系的建立過程中，物質保障尤其是社會救助的兜底保障功能不但不應該被放棄，反而應該被強化。
中國的反貧困工作已經取得了重大成就，但是較低標準下的脫貧和運動式資源投入取得的脫貧成效具有容易返貧的脆弱性（李小云、許漢澤，2018），這就要求我們要加強和改善社會救助的兜底保障功能。作為最后一張安全網，社會救助是我國精準扶貧中“社會保障兜底一批”的重要組成部分，它與社會保險一起切實發揮了扶貧兜底功能。對于無法參與勞動力市場的特殊困難人群來說，即使在大規模的集中扶貧逐漸退出以后，社會救助仍然是他們最可依賴的兜底保障（邢成舉、李小云，2019）。但是，我國社會救助制度仍然存在一些需要改善的方面，只有重視這些問題，才能使社會救助更好地發揮兜底功能。
第一，社會救助的瞄準機制問題。隨著精準扶貧的推進，我國社會救助的瞄準效率已經有了很大的提高，但是仍有調查顯示，瞄準偏差因為瞄準技術、政策執行過程、基層治理環境等原因而廣泛存在（李棉管，2019）。如果貧困者不能被納入社會救助的范圍，社會救助的兜底保障功能就根本無從談起。治理瞄準偏差不僅是一個技術改進問題，更是國家治理體系現代化的過程。
第二，社會救助的保障水平問題。貧困標準隨著經濟社會發展水平而變動，這是由相對貧困的社會性規定的（李小云、許漢澤，2018）。世界銀行提出的收入貧困標準從20世紀90年代的1.0美元/天，逐步提升到1.25美元/天和1.9美元/天，最近又提出中高收入國家3.2美元/天和5.5美元/天的標準，直觀反映了貧困標準的動態變遷。中國目前的貧困標準稍高于1.9美元/天，這是一個可以參與國際比較的有效標準（汪三貴，2020）。但是，隨著我國進入較高中等收入國家行列，貧困標準和社會救助標準的提高將是一個必然趨勢。隨著貧困標準的提高，貧困人口的統計數字也會相應增加，這絕不是對中國反貧困成績的否定，反而是反映了中國政府在反貧困過程中的責任擔當。
第三，社會救助的制度耦合問題。中國的社會救助已拓展到醫療救助、教育救助和住房救助等多個領域，已經超出了純粹物質救助的含義，形成了一個政策集合。但是，總體而言，服務型社會救助（如醫療救助、教育救助）仍處于邊緣化的狀態（林閩鋼，2010）。事實上，在阻斷“因病致貧”而導致的貧困循環方面，醫療救助可以發揮核心作用；教育更是阻斷貧困代際傳遞的關鍵機制。在我國的社會救助體系中，加強和改進服務型社會救助對于緩解相對貧困具有重大意義，也在一定程度上體現了“積極社會救助”的政策取向。
2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，對以上問題進行了集中回應和部署，標志著相對貧困治理中的兜底保障即將開啟新局面。
（二）相對貧困治理中的資產建設
傳統的社會救助以收入維持為基本目標，這種消極取向在維持貧困者基本生活方面是有效的，但對于緩解和減少貧困的作用有限，甚至事與愿違。傳統的“收入為本”的社會救助政策假定只有在貧困者的收入完全不能維持自己的基本生活時，國家才會介入提供“收入維持”，貧困者的資產積累是不被鼓勵甚至是不允許的（唐鈞，2005）。相關調查發現，資產的匱乏已經成為阻礙貧困家庭脫貧的核心困擾，絕大多數貧困家庭只能在社會救助制度的幫助下艱難地維持基本生活，遑論利用“剩余資產”把握市場機會。在某種意義上，貧困者被“鎖定”在貧困處境中（謝若登，2005）。改變社會救助的消極取向，賦予其社會投資的積極取向可能是改變這一困境的策略。
謝若登（Michael Sherradeu）提出的“資產建設”理論為解決反貧困政策的消極問題提供了新思路，被認為是社會政策發展史上的一次革命（楊團、孫炳耀，2005）。為了解決貧困者市場參與不足問題，具有投資性質和發展取向的個人發展賬戶和兒童發展賬戶可以為貧困者的資產積累發揮積極作用；同樣重要的是，個人發展賬戶還具有人力資本投資的功能，“收入只能維持消費，而資產則能改變人們的思維和互動方式”（謝若登，2005：13）。
貧困者也應該有權參與市場和社會，培育相對貧困對象的市場參與能力是治理相對貧困的核心舉措之一。與大多數絕對貧困對象缺乏勞動能力不同，絕大多數的相對貧困對象擁有勞動能力，他們之所以貧困，往往是因為“貧困”：貧困導致他們沒有足夠的資源來把握參與市場和社會的機會（謝若登，2005）。來自中國的經驗表明，那些參與金融信貸的相對貧困者并不是將貸款用于攀比式的炫耀性消費，而是用于人力資本投資和微型產業發展，金融信貸對于相對貧困對象具有重要的脫貧效應（Li，2018）。
近年來金融社會工作在國內外逐漸產生了重要影響。金融社會工作是資產建設理論在社會工作領域的具體應用，其核心要義是幫助服務對象進行資產積累和具有長期發展效應的資產投資。與傳統治療型或幫扶性社會工作比較，金融社會工作的發展取向使其具有顯著的長期反貧困效應。但是，金融社會工作畢竟是直接服務，它對制度環境有著較強的依賴性，如果沒有強有力的資產建設政策和金融服務政策作為支撐，貧困群體的資產可及性就會成為突出的問題，資產建設的鏈條就會被打破。在借鑒資產建設理論的過程中，需要充分考慮其適用性，在中國語境下運用金融社會工作既需要在個人層面上進行資產積累，也需要在集體層面上開展資產建設（錢寧，2019）。
（三）相對貧困治理中的社會保險與公共服務
在多維意義上考察相對貧困，貧困就不僅僅表現為收入低下或物質匱乏。相對貧困在健康、能力、社會參與和個體感受等方面均有所體現，這些風險或剝奪需要通過社會保險和公共服務來化解。
社會保險是一種風險化解和風險分擔機制（Walker，2005：31-32），一直以來它都被賦予了反貧困的期待。英國之所以能在戰后建立起完善的社會保險制度，直接的政策動機就是為了克服社會救助制度的消極性。貝弗里奇宣稱，有了社會保險這張預防性的安全網，英國可以“一勞永逸”地解決貧困問題（Glennerster，2004b：79）。事實證明，雖然沒能做到“一勞永逸”，但社會保險確實發揮了反貧困作用，朗特里的第三次約克調查證實了這一點（Rowntree & Lavers，1951）。相反，社會保險體系的功能失效會加劇貧困問題（Hill，2004：93）。我國在治理絕對貧困期間，社會保險也發揮了相應的功效。醫療保險等保障性公共服務的反貧困效應比單純的物質救助更突出，為貧困對象提供保障性公共服務是緩解貧困的更優選擇（盧盛峰、盧洪友，2013）。
相對貧困的治理要求與絕對貧困的治理要求存在較大差異。在絕對貧困的治理過程中，社會保險的主要功能是“收入維持”（Glennerster，2004b：79-82）。在相對貧困的治理過程中，社會保險需要在收入維持的同時關注收入調節，經濟不平等是相對貧困概念關注的焦點之一。學術界對中國社會保險制度的收入調節功能存在著差異化的評價。部分研究證實，社會保險制度在阻滯收入差距進一步擴大方面發揮了作用，是實現社會相對平等的重要手段（洪巖璧，2017）。然而，也有研究指出，中國多重分割的社會保險制度反而導致貧富差距，風險更高的社會成員所獲得的保障反而比那些風險更低的人更少（Liu et al.,2016）。比較研究發現，雖然社會保險的收入調節功能總體上有效，但是城鄉之間、階層之間差異顯著（楊晶等，2019）。打破當前社會保險制度存在的城鄉、單位所有制、戶籍等多重分割，推進城鄉基本公共服務均等化和一體化（吳高輝、岳經綸，2020），對中國開展相對貧困治理具有重要的意義。
作為一項公共社會服務，社會照顧與社會保險同樣重要，但社會照顧在我國社會政策體系中處于邊緣地位。國際社會學界在相對貧困研究中早已引入了性別視角，“貧困女性化”是一個熱門話題（Marcoux，1998）。為了家庭照料而退出勞動力市場是導致貧困女性化的重要原因（Duncan & Edwards，1999：3），而由國家出面提供社會照顧可以在一定程度上解決這一問題。艾斯平-安德森（2003：178）的研究發現，盡管“社會公共服務就業”在三種福利體制中差異較大，但是由國家雇傭社會成員從事一線社區服務，既能解決就業崗位不足的問題，還能將女性從家庭照顧勞動中解脫出來參與勞動力市場。盡管我國逐步建立起了養老服務、殘疾人照料體系，但總體上社會照顧政策長期發展不足，根源在于“家庭是私域不應由公共力量介入”的傳統福利觀念的影響。西方國家在對“福利國家”的反思中越來越重視社會照顧，“社會服務國家”是對以現金給付為基礎的“福利國家”的部分超越（林閩鋼，2020）。
社會照顧既可以通過直接服務或政府雇傭的方式來落實，也可以通過現金補貼和平衡工作—家庭關系（如帶薪休假）的方式來落實。英國在20世紀70年代引入“家庭收入支持”計劃、“行動不便者津貼”“出勤津貼”“兒童津貼”等政策項目時，正是相對貧困概念初步形成并逐漸流行之時（Glennerster，2004b：89-90）。這些津貼計劃的意義是打破國家與家庭的傳統邊界，在“國家公民”的意義上建構社會保護體系，將家庭的內部照顧納入國家的職責范疇。
（四）相對貧困治理中的社會投資與地區發展
發展型社會政策以“社會投資”為核心機制，扭轉了傳統社會“資源消耗”的消極取向，將經濟增長和社會發展融合起來，代表社會政策發展進入了新階段（米奇利，2009）。發展型社會政策所倡導的人力資本投資、社會資本投資和市場機會開發等社會投資戰略在相對貧困的治理中具有重要的參考價值。
在人力資本投資方面，教育的作用毋庸置疑。在相對貧困治理的過程中，教育的投資功能有兩點值得重視。第一，教育投資回報是一個長期的過程，政府和個人都需要保持足夠的耐心。教育擴張的反貧困作用只有在長時段才能體現出來，當下國家在教育領域的投入需要十幾年甚至幾十年后才能見到反貧困的成效（Medeiros et al.,2019）。第二，教育回報的階層公平性是一個值得重視的問題。國內相關研究表明，高等教育回報率的受益群體出現“倒U型”，即中間階層從高等教育擴招中獲益最多，而社會下層尤其是貧困對象從中獲益較少（郭冉、周皓，2020）。促進基礎教育資源更公平分配可能是解決這一問題的思路。
除了教育之外，其他社會政策也可以發揮促進人力資本投資的作用。目前在歐洲熱議的“工作導向型福利”（welfare to work）就是人力資本投資的有效嘗試。“工作導向型福利”強調“保護性的再商品化”，對就業能力的提升是這一政策的關鍵（威奈爾特，2004）。英國的“青年新政”是該國積極就業策略的重要組成部分，它的基本操作模式是讓青年人在提升就業能力的前提下實現穩定就業（賈奇，2004：11）。20世紀70年代末期以來，英國反貧困的重心已從“滿足最低生活標準”轉向“消除社會排斥”。1999年9月，新工黨政府第一次發布了貧困與社會排斥的年度報告，從社會排斥的角度對致貧原因進行了詳細歸納（Hills，2004：97-99）。這份報告實際上構成了新工黨政府緩解相對貧困的行動綱領，促進就業、建立最低工資標準、擴大公共教育支出等制度都在這一框架下得以建立和完善。
宏觀意義上的社會資本是指一個社會的整合程度、參與程度和信任程度。社會政策的社會資本投資需要打破各種社會排斥，促進民眾的社會和市場參與。工作貧困（working poverty）是社會排斥的集中體現。工作貧困的根源是勞動力市場分割和社會制度共同導致的社會排斥（鮑曼，2010：81-85）。我國的工作貧困問題在農民工群體中表現得尤為突出。農民工長期被排斥在反貧困政策的關注范圍之外，但是統計發現，按照人均可支配收入50%的相對貧困標準測算，農民工群體中有26%以上的人口面臨貧困風險（郭君平等，2018）。治理工作貧困一方面需要建設更開放和高效的勞動力市場，清理因戶籍、地域和身份造成的勞動力市場區隔；另一方面需要從社會權利的賦予入手，在社會保護的各維度上賦予勞動力平等的社會權利。
通過專項或綜合的扶貧開發戰略，促進貧困地區的產業發展和提升貧困地區的市場參與水平，這是我國貢獻給全球反貧困的重要經驗（汪三貴，2020）。但是，在我國的扶貧開發或貧困地區發展項目的運作過程中，如何解決“精英俘獲”“壘大戶”和貧困群體參與不足的問題是今后相對貧困治理中的重要議題。
六、結論與討論
社會視角在貧困研究歷史中經歷了百年沉浮。經過激烈的爭論，相對貧困研究與絕對貧困研究開始走向和解。當前相對貧困研究的總體趨勢是“雙向運動”。一方面不斷拓展社會視角的維度，另一方面又將生理視角的“基本生活需要”納入分析范疇，形成“雙核驅動”的研究態勢。社會不平等、社會排斥和相對剝奪等核心概念的社會視角是相對貧困理論安身立命的根本，它必然被納入相對貧困的測量之中；同時，“基本生活需要”所指向的物質短缺或物質剝奪也構成相對貧困測量的重要指標。
正是在“雙向運動”的影響下，目前形成了“低線相對貧困”和“高線相對貧困”對相對貧困類型的兩種界定。低線相對貧困在收入維持的假設下將絕對貧困人口作為參照群體，而高線相對貧困在社會不平等的預設下將社會一般生活水平作為參照標準。低線相對貧困和高線相對貧困的差別不是貧困線的高低，而是背后理念的分殊。
我國本土相對貧困治理的已有探索以低線相對貧困為起點，逐漸具有了高線相對貧困的色彩，但是理論認識的模糊性導致這些本土實踐延續了絕對貧困治理的策略，忽視了相對貧困的核心關切。因此，我國2020年以后的相對貧困治理需要構建一個體系化的長效機制。
首先，需要在政策權衡的基礎上對低線相對貧困和高線相對貧困進行明確的界定。本研究揭示，這兩種相對貧困的界定雖然在貧困標準上存在差異，但更突出的是扶貧理念的差異。換言之，選擇哪種相對貧困認定標準，不僅涉及財政問題，而且涉及福利價值觀問題。政策的“社會合法性”是一個需要考慮的問題。
其次，相對貧困認定指標的建構需要引入貧困對象的聲音。“專家—行政視角”雖然易于操作，但容易陷入理論的自我驗證和“管理窮人”的陷阱；“大眾視角”在某種意義上能擺脫理論預設的先驗判斷，卻存在淹沒貧困者聲音的風險。“貧困者視角”則直接讓貧困者發聲，不但能直觀獲得貧困者的現實體驗，而且能觀察到貧困與制度排斥之間的關系，它有可能為政策制定和修訂提供更現實的依據。
最后，鑒于相對貧困的復雜性，相對貧困的治理需要一個體系化的政策集合。從貧困認定（物質貧困—多維貧困）和反貧困政策取向（保障性政策—發展性政策）兩個維度出發，相對貧困治理長效機制的政策集合可劃分為四種類型，每種政策類型在中國的應用都有其需要特別關注的焦點。具體而言，第一，需要強化社會救助的兜底功能。在瞄準精度、保障標準和政策耦合等方面，相對貧困治理階段的社會救助還亟須完善。第二，需要反思社會保險的功能定位。在絕對貧困治理階段，社會保險的核心功能是收入維持；在相對貧困治理階段，社會保險的工作重心應當轉向緩解社會不平等，這就需要對我國社會保險體系中的多重分割進行反思。第三，社會照顧應當被納入我國社會政策的主流。我國的社會照顧始終處于社會政策的邊緣地位，已有的國際經驗充分表明，社會照顧是緩解相對貧困的重要手段。第四，發展取向的社會政策應當被提上日程。相對貧困治理的長期方向是提升相對貧困者的就業能力、促進廣泛的社會參與、打破各種形式的制度壁壘、拓展貧困群體的市場機會。
治理相對貧困是一項系統工程。由于學科屬性的限制，本文僅討論了社會政策視野下的相對貧困治理長效機制。財政政策、產業政策等各種其他公共政策在相對貧困治理中理應發揮重要的作用。解決不平衡發展和不充分發展問題需要構建多領域政策協同推進的格局。
作者簡介：李棉管、岳經綸，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究雜志》 微信公眾號
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