都市化過(guò)程中出現(xiàn)大量城市新移民，如何讓他們?cè)诔鞘凶∠聛?lái)，最終融入城市？在民主時(shí)代，或者允許貧民“自由”解決住房而容忍“貧民窟”，或者以福利國(guó)家方式消除貧民窟，成為兩種基本選擇，而普遍趨勢(shì)是自由與福利兼有，盡管這些做法各有利弊，但今天的共識(shí)是：既不給自由也不給福利的做法已為人道的底線(xiàn)所不容。
1.真問(wèn)題并非“貧民窟”而是拆毀”貧民窟”
我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，出現(xiàn)了前所未有的城市化高潮。最近我們經(jīng)常聽(tīng)到這樣一種言論，一億四千萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城，卻沒(méi)有出現(xiàn)“貧民窟”，創(chuàng)造了舉世唯一的“奇跡”。可是接下來(lái)我覺(jué)得他就應(yīng)該解釋?zhuān)@些人沒(méi)有住在貧民窟，那住在哪呢？所有講奇跡的人都回避了這個(gè)問(wèn)題。
這些進(jìn)城的農(nóng)民工，他們是不是在城市買(mǎi)了商品房呢？估計(jì)很少。是不是住進(jìn)了國(guó)家提供的福利房呢？好像也沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)。是不是他們自己蓋了一些棚戶(hù)呢？好像也沒(méi)有。那他們到底去了哪里，是上了天還是入了地？
現(xiàn)在某些人批評(píng)貧民窟，已經(jīng)很少再說(shuō)當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家了，因?yàn)檫@些國(guó)家的貧民區(qū)，至少在建筑景觀(guān)上都是很漂亮的，而棚戶(hù)式的貧民窟，大概只能在發(fā)展中國(guó)家看到了。于是，這些人就說(shuō)，你看印度的貧民窟多糟糕、拉美的貧民窟多糟糕，而且說(shuō)這些都是資本主義或新自由主義的惡果。
這些人關(guān)于資本主義造成貧民窟的理論，在19世紀(jì)恰恰是馬克思主義者曾經(jīng)嚴(yán)厲批評(píng)過(guò)的。恩格斯在《論住宅問(wèn)題》一文中說(shuō)道：窮人“一般總是住在惡劣的、擁擠的、不衛(wèi)生的住宅中”，這“不是現(xiàn)代（按：指資本主義）特有的現(xiàn)象，它甚至也不是現(xiàn)代無(wú)產(chǎn)階級(jí)遭受的一種和以前一切被壓迫階級(jí)的痛苦不同的特有的痛苦；相反，它幾乎是同等地傷害到一切時(shí)代的一切被壓迫階級(jí)”。
換言之，“貧民窟”并非馬克思恩格斯們批判的“資本主義社會(huì)”所獨(dú)有。而“現(xiàn)代”真正特殊的問(wèn)題是：城市主城區(qū)窮人“本來(lái)就很惡劣的居住條件”也無(wú)法維持了。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大城市主城區(qū)的地價(jià)飆升，于是很多人盯住了這一塊地皮，認(rèn)為在這一塊地皮上蓋低檔住房很不合算，千方百計(jì)要把城市中心區(qū)的窮人趕走，然后蓋一系列豪華的建筑。恩格斯說(shuō)，這才是資本主義時(shí)代的真正問(wèn)題。對(duì)此，我們不妨以老牌資本主義國(guó)家法國(guó)首都巴黎做個(gè)案例考察。
2.法國(guó)的奧斯曼“大拆遷”
在沒(méi)有遷徙自由的中世紀(jì)，巴黎是沒(méi)有“貧民窟”的。法國(guó)大革命后國(guó)民有了遷徙自由，遷入巴黎的“進(jìn)城農(nóng)民”大增。尤其是復(fù)辟時(shí)期、七月王朝與第二帝國(guó)時(shí)期法國(guó)工業(yè)化加快，城市也加速擴(kuò)張。1800—1860年間，巴黎人口從58萬(wàn)增至170萬(wàn)，即三倍于前。貧寒的新移民見(jiàn)縫插針，在昔日的峨峨“皇都”里“私搭亂建”，加上適應(yīng)貧寒租戶(hù)需求的廉租私房大量出現(xiàn)。于是在市內(nèi)的西、北、東三面都出現(xiàn)了“貧民窟”。這些街區(qū)不僅不“雅觀(guān)”，而且使與之為鄰的達(dá)官貴人感到不舒服。加之自大革命起在“無(wú)套褲漢”的抗?fàn)庍z風(fēng)之下，貧民區(qū)被視為“起義”的淵藪。盡管激進(jìn)思想并非發(fā)源于貧民區(qū)，但在某些人看來(lái)，從1789到1848年，“搗亂者”每隔若千年就在那里豎起街壘路障，而狹窄的街巷使鎮(zhèn)壓者的大炮難以到達(dá)。所以，統(tǒng)治者對(duì)這些“貧民窟”深感頭疼。但在革命后“民權(quán)”的保護(hù)下他們無(wú)可奈何。
機(jī)會(huì)終于來(lái)了，這就是1852年拿破侖三世顛覆共和、恢復(fù)帝制后，政治出現(xiàn)專(zhuān)制化趨勢(shì)，民權(quán)被嚴(yán)重削弱。在此背景下皇帝實(shí)行“警長(zhǎng)治城”，于1853年將其心腹、巴黎警察局長(zhǎng)奧斯曼伯爵升為塞納省省長(zhǎng)和巴黎市長(zhǎng)，授命他清理貧民區(qū)。
奧斯曼權(quán)勢(shì)巨大，他動(dòng)用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制性地成片拆遷，據(jù)說(shuō)他“將直尺按在城市地圖上，穿過(guò)中世紀(jì)巴黎擁擠狹窄的街道畫(huà)出條條直線(xiàn)，創(chuàng)造出了新的城市形式。他推翻一切擋道的東西，讓路給林蔭大道”。17年內(nèi)，城市中43%的房屋被強(qiáng)制拆除，“有效地清理了貧民區(qū)”。在此期間，第二帝國(guó)通過(guò)提高稅收投入了巨資，為打造奧斯曼的“新巴黎”花了25億法郎，而這個(gè)時(shí)期國(guó)家每年財(cái)政總支出不過(guò)14億—23億法郎。奧斯曼以其對(duì)民權(quán)的蔑視而被稱(chēng)為“凱旋了的萬(wàn)代主義”。
奧斯曼不僅手段強(qiáng)硬，而且生財(cái)有道，他使用政府的暴力幫助開(kāi)發(fā)商趕走貧民，規(guī)定開(kāi)發(fā)商建造的豪華“新巴黎”房產(chǎn)由投資者特許經(jīng)營(yíng)，并以政府的壟斷權(quán)力保證他們能在短期內(nèi)收回投資并得到足以誘人的利潤(rùn)，但特許期滿(mǎn)后房產(chǎn)必須歸政府所有。于是政商合作發(fā)財(cái)，帝國(guó)基建—財(cái)政部門(mén)的不少官員借之也大撈一把。而被驅(qū)趕的窮人所得補(bǔ)償很少，奧斯曼的改造對(duì)他們完全是一場(chǎng)災(zāi)難。
3.奧斯曼之后的“自由拆遷時(shí)代”
不過(guò)，奧斯曼現(xiàn)象不僅是在民主國(guó)家中很少見(jiàn)到，即使在法國(guó)，也就是那二十年的一個(gè)特殊現(xiàn)象。奧斯曼以后，巴黎的城市改造仍然在進(jìn)行，但它的原則以及相應(yīng)造成的城市風(fēng)貌，就和奧斯曼時(shí)代有了很大的不同。在共和民主時(shí)期，城市改造基本上遵循兩條原則：商業(yè)性拆遷，遵循自由交易原則；公益性拆遷，遵循民主決策原則。
所謂民主決策，是指一個(gè)項(xiàng)目如果是公益性質(zhì)的，那么首先要通過(guò)民主程序來(lái)確定，要經(jīng)過(guò)議會(huì)討論、輿論論證等等，最終達(dá)成共識(shí)，建還是不建。如果建，那么第二個(gè)程序就是自由交易的嘗試，盡管是公益項(xiàng)目，能夠做自由交易也要盡量做自由交易。如果在第二個(gè)程序遇到問(wèn)題，有人漫天要價(jià)，怎么辦？那有第三個(gè)程序，就是由中立的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)財(cái)產(chǎn)評(píng)估。如果這個(gè)評(píng)估的價(jià)格，拆遷戶(hù)仍然不能接受，仍然是漫天叫價(jià)，那怎么辦呢？第四個(gè)程序就是要有替代方案的論證。如果替代方案論證也認(rèn)為不行，公益必須要這個(gè)地方，那么在走完這些程序以后，可以實(shí)行國(guó)家最終定價(jià)，按照公平、合理的價(jià)格來(lái)給予拆遷補(bǔ)償。這個(gè)過(guò)程相當(dāng)復(fù)雜，不是哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一拍腦瓜就能夠做得出來(lái)的。
奧斯曼以后的巴黎城市拆遷和改造更加重視貧民的權(quán)利，一方面，政府不能強(qiáng)行驅(qū)趕他們，另外一個(gè)方面，反而有越來(lái)越多的責(zé)任要為窮人提供服務(wù)。這是民主國(guó)家的兩個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，權(quán)力越來(lái)越受限制，責(zé)任越來(lái)越可問(wèn)責(zé)，也就是說(shuō)，政府想做就能做的事越來(lái)越少，政府不想做也得做的事越來(lái)越多。政府不想做也得做的是什么呢？那就是幫助窮人。這就涉及到貧民區(qū)、簡(jiǎn)陋住房的改造問(wèn)題。
4.拉美貧民窟現(xiàn)象：開(kāi)發(fā)商給窮人讓路
中國(guó)人到拉美，往往會(huì)覺(jué)得有些事情不可思議，比如經(jīng)常可以看到一些靠近市中心的地方，都是大片大片的貧民窟，而房地產(chǎn)商往往在一些條件很差的地方，比如50多度的陡坡，搞商品房開(kāi)發(fā)。于是中國(guó)人很驚奇，這么好的地方你們?cè)趺床蝗δ?？拉美的開(kāi)發(fā)商會(huì)瞪眼睛回答，你們真是有本事啊，怎么能夠把他們搞走？
其實(shí)，拉美的城市周?chē)灿腥Φ剡\(yùn)動(dòng)，可這不是政府圈老百姓的地，而是老百姓圈政府的地：一幫進(jìn)城農(nóng)民，進(jìn)城后要找地方蓋房子，于是找一塊政府公地拉起一道鐵絲網(wǎng)，自己蓋起了房子，政府說(shuō)這是違章建筑，但整個(gè)社會(huì)的輿論都是支持他們的，折騰了半天，政府也就算了。比如BOSCO合作社區(qū)就是這樣的，百姓征了官家的地。
我覺(jué)得拉美的貧民窟，有一點(diǎn)比美國(guó)好，那就是他們的組織性要比美國(guó)強(qiáng)，他們往往有的是從農(nóng)村整村地往城里遷，保持了農(nóng)村里原有的人際關(guān)系，社交活動(dòng)也比較多，像我看到的BOSCO，他們就組織起來(lái)自己蓋了一些房子，都是二居室的，很簡(jiǎn)陋。他們是窮人，而且進(jìn)城的年限不過(guò)是五年十年，基本上是來(lái)自山區(qū)的印第安人。但是這些房子最大的好處就是特別便宜，為什么便宜呢？土地是圈來(lái)的，也沒(méi)有開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，基本上是自己合作蓋房，成本就是建筑材料，據(jù)說(shuō)這樣一套房子才2000多美元。
5.民主福利國(guó)家的貧民區(qū)改造
上世紀(jì)60年代，法國(guó)先是在巴黎周邊貧民區(qū)比較集中的地方，比如伊夫里、蘇瓦希、楠泰爾等地，建立了以高層廉租為特征的第二代福利房。這種福利房引起了很多的批評(píng)，尤其是來(lái)自左派的批評(píng)，他們認(rèn)為給窮人蓋的房子還是不夠好，建筑密度太高、綠地太少、居住太擁擠，人們?cè)诶锩嫒鄙僮宰鹦?。在這種批評(píng)下，到了上世紀(jì)80年代以后，法國(guó)開(kāi)始大量興建所謂第三代福利房，也就是以低樓層、低建筑密度，綠地和公共設(shè)施配套齊全的街區(qū)為主。
那么，什么是福利房呢？福利房有兩個(gè)特征，第一是由政府的房政部門(mén)面向全社會(huì)蓋的，而不是像我國(guó)那種各單位給自己內(nèi)部人蓋的。第二就是它的分配標(biāo)準(zhǔn)，唯一的分配條件就是貧困（低收入）。西方國(guó)家形形色色，有左派掌權(quán)的福利國(guó)家，有右派掌權(quán)的自由放任國(guó)家，福利房覆蓋面也有很大的差別，但都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是福利都是從最窮的人開(kāi)始覆蓋的，從來(lái)不是從最富的人開(kāi)始覆蓋的。
6.中國(guó)的“負(fù)福利”住房制度
由政府房政部門(mén)興建，以貧困（低收入）為唯一分配條件。此種制度在西方普遍，在劇變前一些東歐國(guó)家也有。但我國(guó)從未有過(guò)。國(guó)共鼎革初，政府曾把一些沒(méi)收房交由房政部門(mén)安置社會(huì)貧民，但從未新建此種住房。此后用房政經(jīng)費(fèi)維修舊房且遠(yuǎn)不足。國(guó)家的住房建設(shè)資金都撥給“單位”，按“負(fù)福利”原則實(shí)行“單位分配制”：有特權(quán)的“好單位”收入高房子更好，無(wú)特權(quán)的“差單位”收入低住房差（往往無(wú)房）。在單位內(nèi)部同樣按“負(fù)福利”原則：官大工資高，“住房待遇”更高；官小工資低，“住房待遇”更低。而最窮的農(nóng)民和“無(wú)單位者”不僅完全沒(méi)有分房資格，自己蓋個(gè)“窟”也被指為“私搭亂建”而要被懲處，處于典型的“無(wú)福利也無(wú)自由”狀態(tài)。
后來(lái)我們搞住房改革“取消福利房”，其實(shí)是把過(guò)去的“特權(quán)房”予以變現(xiàn)、贖買(mǎi)。真正的“福利房”制度，我們過(guò)去從未有過(guò)，現(xiàn)在也不是“取消”的問(wèn)題，而是要新建一套前所未有的福利房制度。
7.不要讓中國(guó)農(nóng)民再做“兩棲人”
中國(guó)其實(shí)也有“貧民窟”，但更多的“進(jìn)城農(nóng)民”無(wú)疑還是住在工棚里。中印工業(yè)化進(jìn)程都導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城，但不同的是：印度農(nóng)民往往賣(mài)掉土地，舉家進(jìn)城后占地搭建簡(jiǎn)易住房，形成為人詬病的“貧民窟”。但是這些新移民相對(duì)易于在城市建立家庭生活，同時(shí)形成社會(huì)保障壓力。而中國(guó)農(nóng)民沒(méi)有地權(quán)，不可能賣(mài)地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。
他們不能在城市占地，政府不許建立簡(jiǎn)易住房，又租不起更買(mǎi)不起常規(guī)住房，造成大量成家的新移民只能在城內(nèi)過(guò)集體生活，形成表面上比貧民窟好看的集體宿舍（工棚），并把家庭留在農(nóng)村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出賣(mài)青春”之后便回鄉(xiāng)度過(guò)余生。中國(guó)因此表面上避免了貧民窟問(wèn)題。
我覺(jué)得，重慶最近搞的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革非常之有意義，我也希望重慶的城市化能開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的模式。我要講的是，重慶的城市化如果在城市里出現(xiàn)貧民社區(qū)，我不會(huì)批評(píng)它，我覺(jué)得這是一個(gè)很難免的現(xiàn)象，在這一點(diǎn)上我們應(yīng)該對(duì)政府有足夠的理解?？墒?，如果在這個(gè)過(guò)程中，重慶又多出幾百萬(wàn)的兩棲人，我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題可能要比有貧民社區(qū)更嚴(yán)重了，尤其是現(xiàn)在的農(nóng)民工子弟發(fā)展到第二代的時(shí)候，問(wèn)題就更嚴(yán)重了，因?yàn)榈谝淮€可以說(shuō)他們是兩棲人，第二代還讓他們當(dāng)兩棲人嗎？
現(xiàn)代城市新移民的問(wèn)題，沒(méi)有盡善盡美的解決方式，但是我們知道，有一些方式是應(yīng)該避免的，老實(shí)說(shuō)，像索韋托那樣的方式，很多人就認(rèn)為是非常不人道的，但是我認(rèn)為，索韋托畢竟還是給了黑人一個(gè)在城市里成家立業(yè)的條件，我們現(xiàn)在不能給他們提供廉租房，我們也不允許他們?cè)诔鞘欣镒约荷w起類(lèi)似棚戶(hù)區(qū)，而且我們還要整頓城中村?，F(xiàn)在整頓城中村，大家討論的都是如何給城中村原來(lái)的戶(hù)籍人口以更多的補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償往往都是給房主的補(bǔ)償，但最大的問(wèn)題是，我們基本上不考慮租戶(hù)的利益。其實(shí)城中村的改造，最大的問(wèn)題是這些租戶(hù)都去了哪里？這些租住城中村的農(nóng)民工去了哪里？
城市新移民，一般來(lái)講，或者給他自由，或者給他福利，或者二者都給。二者都不給，可能在一段時(shí)間內(nèi)，我們會(huì)看到一些所謂的好處，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種做法負(fù)作用很大。中國(guó)最應(yīng)該警惕的不是什么拉美化，中國(guó)怎么會(huì)拉美化？中國(guó)現(xiàn)在正在奧斯曼化，怎么防止這個(gè)現(xiàn)象，這是大家要考慮的。
作者系香港中文大學(xué)教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)市場(chǎng)》2008年24期
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