都市化過程中出現大量城市新移民，如何讓他們在城市住下來，最終融入城市？在民主時代，或者允許貧民“自由”解決住房而容忍“貧民窟”，或者以福利國家方式消除貧民窟，成為兩種基本選擇，而普遍趨勢是自由與福利兼有，盡管這些做法各有利弊，但今天的共識是：既不給自由也不給福利的做法已為人道的底線所不容。
1.真問題并非“貧民窟”而是拆毀”貧民窟”
我國自改革開放以來，出現了前所未有的城市化高潮。最近我們經常聽到這樣一種言論，一億四千萬農民工進城，卻沒有出現“貧民窟”，創造了舉世唯一的“奇跡”。可是接下來我覺得他就應該解釋，這些人沒有住在貧民窟，那住在哪呢？所有講奇跡的人都回避了這個問題。
這些進城的農民工，他們是不是在城市買了商品房呢？估計很少。是不是住進了國家提供的福利房呢？好像也沒聽說過。是不是他們自己蓋了一些棚戶呢？好像也沒有。那他們到底去了哪里，是上了天還是入了地？
現在某些人批評貧民窟，已經很少再說當代西方發達國家了，因為這些國家的貧民區，至少在建筑景觀上都是很漂亮的，而棚戶式的貧民窟，大概只能在發展中國家看到了。于是，這些人就說，你看印度的貧民窟多糟糕、拉美的貧民窟多糟糕，而且說這些都是資本主義或新自由主義的惡果。
這些人關于資本主義造成貧民窟的理論，在19世紀恰恰是馬克思主義者曾經嚴厲批評過的。恩格斯在《論住宅問題》一文中說道：窮人“一般總是住在惡劣的、擁擠的、不衛生的住宅中”，這“不是現代（按：指資本主義）特有的現象，它甚至也不是現代無產階級遭受的一種和以前一切被壓迫階級的痛苦不同的特有的痛苦；相反，它幾乎是同等地傷害到一切時代的一切被壓迫階級”。
換言之，“貧民窟”并非馬克思恩格斯們批判的“資本主義社會”所獨有。而“現代”真正特殊的問題是：城市主城區窮人“本來就很惡劣的居住條件”也無法維持了。由于經濟的快速發展，大城市主城區的地價飆升，于是很多人盯住了這一塊地皮，認為在這一塊地皮上蓋低檔住房很不合算，千方百計要把城市中心區的窮人趕走，然后蓋一系列豪華的建筑。恩格斯說，這才是資本主義時代的真正問題。對此，我們不妨以老牌資本主義國家法國首都巴黎做個案例考察。
2.法國的奧斯曼“大拆遷”
在沒有遷徙自由的中世紀，巴黎是沒有“貧民窟”的。法國大革命后國民有了遷徙自由，遷入巴黎的“進城農民”大增。尤其是復辟時期、七月王朝與第二帝國時期法國工業化加快，城市也加速擴張。1800—1860年間，巴黎人口從58萬增至170萬，即三倍于前。貧寒的新移民見縫插針，在昔日的峨峨“皇都”里“私搭亂建”，加上適應貧寒租戶需求的廉租私房大量出現。于是在市內的西、北、東三面都出現了“貧民窟”。這些街區不僅不“雅觀”，而且使與之為鄰的達官貴人感到不舒服。加之自大革命起在“無套褲漢”的抗爭遺風之下，貧民區被視為“起義”的淵藪。盡管激進思想并非發源于貧民區，但在某些人看來，從1789到1848年，“搗亂者”每隔若千年就在那里豎起街壘路障，而狹窄的街巷使鎮壓者的大炮難以到達。所以，統治者對這些“貧民窟”深感頭疼。但在革命后“民權”的保護下他們無可奈何。
機會終于來了，這就是1852年拿破侖三世顛覆共和、恢復帝制后，政治出現專制化趨勢，民權被嚴重削弱。在此背景下皇帝實行“警長治城”，于1853年將其心腹、巴黎警察局長奧斯曼伯爵升為塞納省省長和巴黎市長，授命他清理貧民區。
奧斯曼權勢巨大，他動用國家權力強制性地成片拆遷，據說他“將直尺按在城市地圖上，穿過中世紀巴黎擁擠狹窄的街道畫出條條直線，創造出了新的城市形式。他推翻一切擋道的東西，讓路給林蔭大道”。17年內，城市中43%的房屋被強制拆除，“有效地清理了貧民區”。在此期間，第二帝國通過提高稅收投入了巨資，為打造奧斯曼的“新巴黎”花了25億法郎，而這個時期國家每年財政總支出不過14億—23億法郎。奧斯曼以其對民權的蔑視而被稱為“凱旋了的萬代主義”。
奧斯曼不僅手段強硬，而且生財有道，他使用政府的暴力幫助開發商趕走貧民，規定開發商建造的豪華“新巴黎”房產由投資者特許經營，并以政府的壟斷權力保證他們能在短期內收回投資并得到足以誘人的利潤，但特許期滿后房產必須歸政府所有。于是政商合作發財，帝國基建—財政部門的不少官員借之也大撈一把。而被驅趕的窮人所得補償很少，奧斯曼的改造對他們完全是一場災難。
3.奧斯曼之后的“自由拆遷時代”
不過，奧斯曼現象不僅是在民主國家中很少見到，即使在法國，也就是那二十年的一個特殊現象。奧斯曼以后，巴黎的城市改造仍然在進行，但它的原則以及相應造成的城市風貌，就和奧斯曼時代有了很大的不同。在共和民主時期，城市改造基本上遵循兩條原則：商業性拆遷，遵循自由交易原則；公益性拆遷，遵循民主決策原則。
所謂民主決策，是指一個項目如果是公益性質的，那么首先要通過民主程序來確定，要經過議會討論、輿論論證等等，最終達成共識，建還是不建。如果建，那么第二個程序就是自由交易的嘗試，盡管是公益項目，能夠做自由交易也要盡量做自由交易。如果在第二個程序遇到問題，有人漫天要價，怎么辦？那有第三個程序，就是由中立的資產評估機構來財產評估。如果這個評估的價格，拆遷戶仍然不能接受，仍然是漫天叫價，那怎么辦呢？第四個程序就是要有替代方案的論證。如果替代方案論證也認為不行，公益必須要這個地方，那么在走完這些程序以后，可以實行國家最終定價，按照公平、合理的價格來給予拆遷補償。這個過程相當復雜，不是哪個領導一拍腦瓜就能夠做得出來的。
奧斯曼以后的巴黎城市拆遷和改造更加重視貧民的權利，一方面，政府不能強行驅趕他們，另外一個方面，反而有越來越多的責任要為窮人提供服務。這是民主國家的兩個發展趨勢，權力越來越受限制，責任越來越可問責，也就是說，政府想做就能做的事越來越少，政府不想做也得做的事越來越多。政府不想做也得做的是什么呢？那就是幫助窮人。這就涉及到貧民區、簡陋住房的改造問題。
4.拉美貧民窟現象：開發商給窮人讓路
中國人到拉美，往往會覺得有些事情不可思議，比如經常可以看到一些靠近市中心的地方，都是大片大片的貧民窟，而房地產商往往在一些條件很差的地方，比如50多度的陡坡，搞商品房開發。于是中國人很驚奇，這么好的地方你們怎么不圈呢？拉美的開發商會瞪眼睛回答，你們真是有本事啊，怎么能夠把他們搞走？
其實，拉美的城市周圍也有圈地運動，可這不是政府圈老百姓的地，而是老百姓圈政府的地：一幫進城農民，進城后要找地方蓋房子，于是找一塊政府公地拉起一道鐵絲網，自己蓋起了房子，政府說這是違章建筑，但整個社會的輿論都是支持他們的，折騰了半天，政府也就算了。比如BOSCO合作社區就是這樣的，百姓征了官家的地。
我覺得拉美的貧民窟，有一點比美國好，那就是他們的組織性要比美國強，他們往往有的是從農村整村地往城里遷，保持了農村里原有的人際關系，社交活動也比較多，像我看到的BOSCO，他們就組織起來自己蓋了一些房子，都是二居室的，很簡陋。他們是窮人，而且進城的年限不過是五年十年，基本上是來自山區的印第安人。但是這些房子最大的好處就是特別便宜，為什么便宜呢？土地是圈來的，也沒有開發商的利潤，基本上是自己合作蓋房，成本就是建筑材料，據說這樣一套房子才2000多美元。
5.民主福利國家的貧民區改造
上世紀60年代，法國先是在巴黎周邊貧民區比較集中的地方，比如伊夫里、蘇瓦希、楠泰爾等地，建立了以高層廉租為特征的第二代福利房。這種福利房引起了很多的批評，尤其是來自左派的批評，他們認為給窮人蓋的房子還是不夠好，建筑密度太高、綠地太少、居住太擁擠，人們在里面缺少自尊心。在這種批評下，到了上世紀80年代以后，法國開始大量興建所謂第三代福利房，也就是以低樓層、低建筑密度，綠地和公共設施配套齊全的街區為主。
那么，什么是福利房呢？福利房有兩個特征，第一是由政府的房政部門面向全社會蓋的，而不是像我國那種各單位給自己內部人蓋的。第二就是它的分配標準，唯一的分配條件就是貧困（低收入）。西方國家形形色色，有左派掌權的福利國家，有右派掌權的自由放任國家，福利房覆蓋面也有很大的差別，但都有一個共同點，那就是福利都是從最窮的人開始覆蓋的，從來不是從最富的人開始覆蓋的。
6.中國的“負福利”住房制度
由政府房政部門興建，以貧困（低收入）為唯一分配條件。此種制度在西方普遍，在劇變前一些東歐國家也有。但我國從未有過。國共鼎革初，政府曾把一些沒收房交由房政部門安置社會貧民，但從未新建此種住房。此后用房政經費維修舊房且遠不足。國家的住房建設資金都撥給“單位”，按“負福利”原則實行“單位分配制”：有特權的“好單位”收入高房子更好，無特權的“差單位”收入低住房差（往往無房）。在單位內部同樣按“負福利”原則：官大工資高，“住房待遇”更高；官小工資低，“住房待遇”更低。而最窮的農民和“無單位者”不僅完全沒有分房資格，自己蓋個“窟”也被指為“私搭亂建”而要被懲處，處于典型的“無福利也無自由”狀態。
后來我們搞住房改革“取消福利房”，其實是把過去的“特權房”予以變現、贖買。真正的“福利房”制度，我們過去從未有過，現在也不是“取消”的問題，而是要新建一套前所未有的福利房制度。
7.不要讓中國農民再做“兩棲人”
中國其實也有“貧民窟”，但更多的“進城農民”無疑還是住在工棚里。中印工業化進程都導致大量農民進城，但不同的是：印度農民往往賣掉土地，舉家進城后占地搭建簡易住房，形成為人詬病的“貧民窟”。但是這些新移民相對易于在城市建立家庭生活，同時形成社會保障壓力。而中國農民沒有地權，不可能賣地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。
他們不能在城市占地，政府不許建立簡易住房，又租不起更買不起常規住房，造成大量成家的新移民只能在城內過集體生活，形成表面上比貧民窟好看的集體宿舍（工棚），并把家庭留在農村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出賣青春”之后便回鄉度過余生。中國因此表面上避免了貧民窟問題。
我覺得，重慶最近搞的城鄉統籌改革非常之有意義，我也希望重慶的城市化能開創一個新的模式。我要講的是，重慶的城市化如果在城市里出現貧民社區，我不會批評它，我覺得這是一個很難免的現象，在這一點上我們應該對政府有足夠的理解。可是，如果在這個過程中，重慶又多出幾百萬的兩棲人，我覺得這個問題可能要比有貧民社區更嚴重了，尤其是現在的農民工子弟發展到第二代的時候，問題就更嚴重了，因為第一代還可以說他們是兩棲人，第二代還讓他們當兩棲人嗎？
現代城市新移民的問題，沒有盡善盡美的解決方式，但是我們知道，有一些方式是應該避免的，老實說，像索韋托那樣的方式，很多人就認為是非常不人道的，但是我認為，索韋托畢竟還是給了黑人一個在城市里成家立業的條件，我們現在不能給他們提供廉租房，我們也不允許他們在城市里自己蓋起類似棚戶區，而且我們還要整頓城中村。現在整頓城中村，大家討論的都是如何給城中村原來的戶籍人口以更多的補償，拆遷補償往往都是給房主的補償，但最大的問題是，我們基本上不考慮租戶的利益。其實城中村的改造，最大的問題是這些租戶都去了哪里？這些租住城中村的農民工去了哪里？
城市新移民，一般來講，或者給他自由，或者給他福利，或者二者都給。二者都不給，可能在一段時間內，我們會看到一些所謂的好處，但從長遠來看，這種做法負作用很大。中國最應該警惕的不是什么拉美化，中國怎么會拉美化？中國現在正在奧斯曼化，怎么防止這個現象，這是大家要考慮的。
作者系香港中文大學教授
中國鄉村發現網轉自：《中國市場》2008年24期
(掃一掃，更多精彩內容！)
