背景：中國農業發展銀行于6月上旬組織開展了鄉村發展問題的專題調研。調研采取回鄉調研方式，在總行和有關省分行機關選派39名干部職工回到自己的家鄉開展調研，調研區域涵蓋了東、中、西部和東北等17個省區的39個不同類型行政村，通過實地觀察、問卷調查，同熟人和親朋訪談，親身感受村莊發展變遷，了解農民所思所盼，共尋鄉村振興之策。
——來自17個省39個村的調查
從我們對39個行政村和165個農戶、村干部訪談的情況來看，當前鄉村發展的困難和問題主要集中在以下幾個方面。
（一）鄉村產業基礎仍不牢固
24名調查人員認為，缺乏產業支撐是當前制約鄉村振興的最突出問題，除了影響農民收入外，更造成村集體經濟孱弱，影響基層治理效果；71名受訪農民反映，糧食價格相對較低，發展種養業風險較大，同時農田水利的“毛細血管”設施落后，期望政府加大政策扶持力度；21名村干部反映，由于集體經濟薄弱，難以支撐日常支出，更無力改善農民生活和基礎設施。
1.種植業比較效益低
一是種糧效益相對較低。山東聊城某村村民算了一筆賬，現在人均耕地不到2畝，一年小麥、玉米各種一季，算下來每畝地純利也就1000元左右，加上政府給的每畝小麥補貼125元，總的收益不到1200元，三口之家靠種地一年的收入也就5000元冒頭，“還不如一個人在建筑隊干兩個月小工掙得多”。二是經濟作物種植效益也在下降。山東濰坊某村村民反映，山楂、蘋果是當地的特色經濟作物，近年來市場價格基本穩定，但種植成本卻在隨著農資價格上漲不斷提高，“現在一瓶500毫升的農藥賣20多元錢，而在2018年賣17元左右，2016年才賣14元左右；2015年1.2元一斤的氮磷鉀復合肥，現在賣到了1.8—2元，每年漲價都在10%左右。”
2.年輕農民離土離鄉較多，種地者趨向老齡化
由于種糧難以致富，而且勞作辛苦，農民不再將種地作為主要的收入來源，越來越多的青壯年農民離開了土地進城打工。根據調查人員的觀察，在田間勞作的人員普遍在50歲以上；問卷調查數據顯示，青壯年外出務工比例已經超過80%。四川遂寧某村現有村民1613人，其中18—60歲的880人，外出打工的就有730人，村里幾乎已經沒有青壯年勞動力。同時由于農業效益不高，灌溉及機械化操作不便，該村2331畝耕地僅有690畝還在耕種，撂荒地多。留在農村的農民大多年齡偏大，雖然仍懷著對土地的感情在耕作，但隨著年齡的增長，勞動能力下降，種糧的精細化程度也不如以前。
3.水利設施不夠完善
這次調研的村莊，開展高標準農田建設的僅有27.8%，仍在使用水泵溝渠等傳統灌溉方式的村莊占86.1%，其中41.7%的村莊農田水利設施不完善。內蒙古豐鎮某村共有1.2萬畝耕地，由于水利設施年久失修，大部分已經毀損，現在只有300多畝地能夠澆上水，而且也是采取傳統漫灌的方式。同時，承包土地按地力等級分配，零星分散，農民對修建水利設施投入積極性不高。
4.農業經營風險較大
據了解，當前農業生產尤其是一些特色種植和養殖項目，特別容易受自然災害、市場行情、疫病等因素影響，而相應的保險保障措施還不健全，“一旦遇到風險，幾年都翻不了身”。一是突發事件難以承受。比如今年春節以來雞蛋價格不斷下滑，養殖戶一直處于虧損的狀態，主要原因在于受疫情的影響，雞蛋運輸受阻、工廠學校停產停學需求量大減等，造成雞蛋嚴重積壓，供大于求。調查期間雞蛋價格約為2.4元/斤，飼料成本約1.22元/斤，按照每2斤飼料會生產1斤雞蛋估算，每產一斤雞蛋就要虧4分錢。二是市場變化難以把握。農民對市場信息不靈敏，不會過多考慮市場變化和供需矛盾，加上沒有穩定的產銷對接，往往只能跟在“市場的后面”。江西九江某村民在前幾年小龍蝦價格上漲時，覺得有利可圖，跟著投入30多萬元開展小龍蝦養殖，而這幾年小龍蝦價格低迷，受供大于求和疫情運輸影響一跌再跌，連續兩年虧損近20萬元。三是人為因素難以抗拒。近幾年各級政府高度重視環保，對養殖業出臺了一些規范措施，但在基層執行中存在“一刀切”，不管三七二十一全部關閉。河南信陽有養殖戶反映，前幾年當地政府鼓勵發展養殖業，投資100多萬元建成了養殖場，手續證件齊全。但后來因環保需要被劃為禁養區，養殖場被強拆，雖有補貼，但只有21.6萬元，不及成本的五分之一。
（二）農村基礎設施“欠賬”還比較多
39名調查人員中有17名提到，由于農村建設缺乏規劃，導致人居環境改善難度加大，尤其是污水不能有效處理較為突出；48名受訪農戶和村干部同樣反映了污水處理問題，同時對農村道路拓寬、亮化需求迫切。
1.農村建設缺乏規劃
現有村落格局形成是一個歷史的過程，原來村民住房都是在自己的土地上建，簡單地履行一個報批手續，建多大面積、建什么式樣房屋沒有規劃，沒有專門部門管，加上每家農戶的經濟實力不一樣，一旦房子建好以后就無法改變。此外，農村亂搭亂建的現象仍不同程度的存在。這些因素導致村莊建設格局較為混亂，地下管網線等基礎設施無法規范鋪設，加大了人居環境建設和公共服務供給的難度。
2.污水集中處理較難
絕大部分農村污水處理還沒有提上日程，這是美麗鄉村建設和人居環境整治工作中的突出短板和弱項。主要原因是村民居住分散，鋪設管網長，投資太大，污水處理廠的規模效應和經濟可行性都達不到要求。江西九江某村廁改完成后，產生的污水大多采用每戶安裝一個小化糞池的方式進行處理，降解后的污水隨雨水流入池塘和港堰，最后流入鄱陽湖，嚴重污染水系。而要建設污水處理設施，僅管道造價就要300元/米，完成村內污水處理需要投入200萬—300萬元，資金來源難以落實。同時，目前農村土地基本分給了農民，集體機動土地相對較少，項目設施在哪里建也是一個問題。
3.農村交通跟不上發展步伐
隨著農村經濟的發展，農用車、小轎車已經成為大部分農民生產生活工具，對道路交通提出了更高要求。安徽合肥某村通村公路已全部硬化，但村內到各村民小組的道路只有主路硬化，不能全部硬化到戶，且硬化路面只有3.5米寬，兩車不能相錯，帶來很大不便。過去農村車輛少，問題不明顯；現在車輛多了，問題變得突出，村民反映強烈。還有，作為兩縣交界的一些村莊，與另一縣的村莊道路連通不上，“斷頭路”和“最后一公里”問題較多。另外，部分受訪村民希望在鄉村道路加裝路燈，解決夜間出行安全問題。
（三）農村民生保障水平需要進一步提升
43名受訪農民和村干部反映農民收入不夠穩定，認為農村養老、醫療保險水平相比城市差距較大。
1.農民收入不夠穩定
總的看，農民種糧效益較低，農業經營風險較大，農產品附加值不高，在很大程度上制約了農業經營收益增長。而外出務工的農民能力參差不齊，多數沒有受過專業培訓，缺乏技術和技能，往往只能從事勞動密集型行業，特別在當前經濟下行壓力疊加疫情影響下，很多反映“活不好找”，“有活了也不穩定”，務工收入難以保障。貴州銅仁某村民家的收入主要依靠外出打工，近三年平均家庭收入為15433元，但受今年疫情影響無法外出務工，預計家庭收入減少過半。
2.社會養老保障水平較低
由于負擔能力相對較低，大多數農民在參加養老保險時普遍選擇較低的繳費檔次，到齡后每月只能領取100多元的養老金，與農村實際生活開支相比保障水平過低。河南信陽某村村民全部參加了養老保險，年繳費200元，費用自理，符合條件的村民領取養老金，領取金額105元/月。據村民介紹，養老金只夠基本生活保障，“如果有個這事兒那事兒就不夠了”。
3.養老設施建設還不能滿足需求
當前農村老齡化問題越來越嚴重，而年輕人大多常年在縣外、省外打工，難以照顧家里的老人，農村社會化養老需求越來越多。在調查中發現，絕大部分社會化養老機構建在城區，而且接納人員有限，不能滿足農村的養老需求。
（四）農村投入機制有待強化
鄉村發展的“錢從哪里來”是急需解決的現實問題。調查人員認為當前政府和社會對鄉村發展的資金投入不足，36名受訪村民和村干部則反映存在融資難、融資貴問題。
1.財政投入總量不足、結構仍需優化
近年來，我國財政涉農資金投入逐年增長，但與農業農村的現狀和發展需要相比，總量仍比較有限，各地推進“三農”發展的資金缺口仍比較大。特別是，資金的投入結構還不盡合理，在一定程度上是“錦上添花”而不是“雪中送炭”，傾向選擇經濟條件好、產業發展快、聲譽較高的農村給予政策幫扶，資金使用效果仍有待提高。吉林松原某村每年僅有5萬元左右的補貼，加上自身集體收入非常有限，使得連村里衛生治理的資金需要都無法滿足。反觀同屬一個鄉鎮的另一個村莊，則是遠近聞名的明星村，發展了覆蓋養殖屠宰、綠色糧食加工、經濟作物加工及出口的多項龍頭產業，近年來上級政府的各項支持政策持續向該村傾斜，僅在環境衛生、村容村貌整治、文化建設等工作領域，財政累計投入超過1000萬元。
2.土地增值收益分配機制需要調整優化
近年來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，一些城市和工業項目征占用了農民的土地，但補償金額通常是按照農用地標準確定，農民或村集體往往只得到了每畝幾萬塊錢的補償款，很少享受到土地的增值收益。調研中，一些農民和基層干部反映，土地是農民最寶貴的財富，希望在土地征占中能把一部分增值收益返還給村集體和農民，讓農民能共享經濟發展的成果。
3.融資難融資貴依然存在
農戶和新型農業經營主體有強烈的融資需求，但由于抵押和擔保不足而經常得不到滿足。調查人員在內蒙古鄂爾多斯某村了解到，當地的種糧大戶基本都參加了專業合作社，但由于合作社普遍存在經營規模有限、財務制度不健全、缺少有效的抵押資產等，難以從金融機構，尤其是國有銀行獲得融資。據該村村民介紹，在金融機構融資需提供足額有效的擔保措施，且利率較高，其參加的合作社主要通過繳納保險獲得一定信用額度的方式進行融資，但額度有限，只能量力而行，很大程度上制約了合作社的經營發展。
（五）鄉村治理能力亟需提升
從調研情況看，農村的許多矛盾和問題都源于缺乏有效的鄉村治理。20名調查人員認為當前鄉村治理的主要困難是缺少強有力的組織和人才，34名受訪村民同樣反映了這個問題；6名村干部認為當前基層干部待遇偏低。
1.基層組織領導力需要加強
黨員隊伍有待加強，調研村莊的黨員總數為2731名，占全體村民的比重為2.3%，遠遠低于全國黨員比例的平均水平。黨員結構有待優化，從年齡結構來看，青年黨員占比僅為23%；從學歷結構看，絕大多數農村黨員僅有初中及以下學歷水平；村支書平均年齡49歲，除了派駐的第一書記，最高學歷為高中。受學識、思想和能力限制，村干部觀點相對滯后，缺乏帶領鄉親們致富的能力和手段，基層組織的戰斗堡壘作用發揮不夠。同時，隨著農民收入越來越高，對集體的依賴程度越來越弱，與集體的關系也日益淡薄。
2.基層運轉經費不足
總的看，村集體經濟比較薄弱，上級財政的撥款也往往不能滿足需求，嚴重影響了鄉村治理工作的運轉和公共設施的建設。在調查的村莊中，6個村莊沒有任何集體收入，18個村莊依靠財政補助和機動土地發包有微薄收入，大多數村莊集體經濟入不敷出，更談不上改善民生。山東濰坊某村集體資產僅有5畝左右土地和3間辦公房，2017至2019年集體收入均不足萬元，是周圍村子收入最少的。現任村書記在職12年，對這樣的情況也是一籌莫展，談到發展集體經濟的困境時坦言道，“咱們村不圍城、不沿河，夾在中間，地還少，想做事很難”。村書記和會計對集體的收支算了賬，“環衛費、宣傳材料費等各種費用，一年就要交七萬元，咱們村每年收入的幾千塊錢連基本支出都不夠”。由于集體經濟相對匱乏，黨支部缺乏帶領群眾致富的必要物質條件，修橋、鋪路等社會公益事業無力去辦，影響黨組織在群眾中的威信。江西萍鄉某村2019年靠著老辦公樓租賃收入5000元，除此之外沒有其他收入來源。該村村民反映，村里路燈壞了、路爛了、水田垮了，基本不找村里，找也解決不了；村支書則反映，集體經濟家底薄、可用資金少，辦事沒有抓手，在管理村民中也是一件難事，不服管的情況時有發生。
3.村干部待遇普遍偏低
在調研過程中，很多接受訪談的村“兩委”干部都談到鄉村干部任務量大、工資待遇低、上升空間不足等情況。福建福州某村村支書職務補貼每月僅1400元、村主任1300元，會計1000元。而農村干部“人少事雜事多事急”，工作壓力非常大，待遇水平與工作強度明顯不對等，在一定程度上影響村干部的工作積極性。安徽合肥某村村支部書記介紹，他在村支部、村委工作40多年，按照政策，退休后的待遇卻非常低，每月拿不到1000元，退休后的養老生活很難得以保障。
（六）鄉村發展不平衡較為突出
通過對39個調研村莊的比對分析，我們還發現，村與村之間發展不平衡的問題較為突出，主要表現在以下方面。一是資源稟賦、區位優勢不平衡。在39個行政村中，有資源、有產業或城郊村2個，走在鄉村振興的前列，可稱之為相對富裕村；有9個行政村是國定、省定貧困村，通過精準幫扶，已經脫貧；有28個行政村只有耕地和山地，人均占有水平低，種植業特別是糧食作物是主要的產業，這類村比富裕村差，比貧困村好一點，成為了“中間村”。二是經濟社會發展不平衡。在39個行政村中，有資源稟賦的村集體經濟年收入超百萬；僅有耕地、山地的中間村，集體經濟接近“空殼”，農民收入增長完全依靠外出務工；國定、省定貧困村，通過精準扶貧，集體經濟和產業開始建立，有的已經超過了中間村。三是農村基層黨組織建設不平衡。我們調研發現，富裕村普遍是黨支部強村，中間村都不同程度存在基層黨組織能力不強和軟弱渙散的問題。相反，在9個貧困村，都通過選派第一書記，加強了黨支部，領導帶動全村實現了脫貧致富和跨越式發展。四是支持政策覆蓋不平衡。據了解，當前國家有關支農政策存在“兩頭多、中間少”的傾向，即對先進村及明星龍頭企業的支持政策多，對貧困村及其生產經營主體的支持政策多，而對一般的中間村及其生產經營主體的支持政策相對較少，政策覆蓋還不夠全面。
作者系中國農業發展銀行調研組，執筆人：朱遠洋 歐陽平 張昌彩 亓向軍 趙海
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》雜志2020年第19-20期合刊
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