摘要：中國改革開放以來依靠體制改革釋放的經濟活力，區域性開發扶貧項目創造的機會與能力提升，以及十八大以來的精準扶貧殲滅戰，實現了人類史上偉大的減貧奇跡。但是，致貧的原因非常復雜和多元，減貧也必然是一個長期、艱巨的過程。“摘帽”后的貧困表現為貧者持續增收的難度加大；農戶能力貧困引致返貧的風險；農民工權利缺失與城市相對貧困的關聯；鄉村老人的生存與發展困境。建議將持續減貧納入鄉村振興與城鄉融合戰略，以鄉村產業革命增加鄉村貧者發展機會；通過城鄉相互開放提升鄉村價值；全面實現和保障農民權利；重塑鄉村老人的生存發展境遇。
關鍵詞：精準扶貧；能力貧困；相對貧困；鄉村振興
到2019年底，中國利用獨特的體制力量實現了780個貧困縣“摘帽”，堪稱人類史上偉大的減貧奇跡。但是，致貧的原因非常復雜和多元，減貧也必然是一個長期、艱巨的過程。中國改革開放以來的減貧績效，取決于體制改革釋放的經濟活力、區域性開發項目創造的機會與能力提升，以及黨的十八大以來的精準扶貧殲滅戰。“摘帽”以后的貧困表現與前三個階段相比不同，解決貧困問題的方式也需要創新。
一、中國式扶貧與減貧績效
中國改革開放以來的扶貧一般被分為三個階段。第一階段是通過制度變革與權利開放使一些農民擺脫土地束縛的制度減貧。改革開放之前，中國鄉村處于普遍性貧困狀態，主要原因是，在城鄉二元結構下，農民不得不進行集體勞作、鄉村的農產品必須以“剪刀差”方式提供給城市，從而服務于國家工業化。改革開放后兩方面的權利開放，推動農民投身商品經濟大潮，通過改變自身要素稟賦及抓住發展機遇改善生存狀況：一是以家庭聯產承包責任制為主的農村體制改革賦予農民土地承包經營權，提供了更大的剩余權激勵，農副產品市場化改革則使農民從放松價格管制當中受益；二是鄉村工業化與城鎮大門拱開，20世紀80年代后期鄉鎮企業成為農村勞動力的主要吸納主體，20世紀90年代起，城市成為農村勞動力的主要流入場，提供非農就業機會，間接減少了農村貧困。以當時較低水平的生存標準衡量，農村貧困人口從1978年末的2.5億人減少到1985年末的1.25億人，農村貧困發生率從1978年末的30.7％下降到1985年末的14.8％。1986—1990年，農民凈增收入的一半以上來自鄉鎮企業，隨著農村勞動力持續向非農產業轉移，農村居民工資性收入占純收入的比重不斷上升，2005年達到36.08％。
第二階段是通過國家主導的開發項目扶持區域性貧困人群，成立國家級農村扶貧機構，制定“八七脫貧攻堅計劃”和《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》。實施區域性扶貧，針對的是經濟增長的“涓滴效應”無法惠及的人群，他們主要分布于官方認定的“老少邊窮”地區，除了資源稟賦、自然災害等限制以外，更為嚴峻的是基礎設施的不可得性，以及由此導致的發展能力與發展機會的缺失。國家在這一階段以財政資金投入為主要推動力，實施大規模、有組織、有計劃的減貧：一是擴大貧困地區的勞務輸出，鼓勵農村勞動力流動；二是推動發展包含種養業、勞動密集型企業、農產品加工企業、市場流通企業等增收項目的開發，明確“用‘造血’代替‘輸血’……形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力”；三是加大基礎設施建設投入，確保農業生產、電力、交通、基礎教育及基本醫療在貧困地區的可及性，改變貧困地區勞動力與外界隔絕的狀態。以現行農村貧困標準衡量，2012年末我國農村貧困人口9899萬人，比1985年末減少5.6億多人，減少了85％；農村貧困發生率則下降到10.2％，比1985年末下降了68.1個百分點。前兩階段的減貧經驗表明，通過改變貧困人群的約束條件，有可能使部分想改變命運的人發揮內在動力，對機會做出積極反應。
在經濟增速放緩與不平等程度加劇的情況下，一方面是“大推動”式的政策無力“瞄準”差異化群體，另一方面是扶貧政策如何落到實處、真正改變貧者境況的問題還沒有完全得到解決。中國式減貧進入“精準扶貧”的第三階段。黨的十八大以來，國家首先是將扶貧作為一種政治任務，落實到具體崗位及領導個人，以“黨的領導權威超越行政治理規范”的方式克服現實制約；其次是將扶貧瞄準區域縮小到貧困人口，建立建檔立卡貧困戶識別機制，采用易識別、可操作的貧困指標，加大核查力度；明確致貧原因，有針對性地采取政策，包括發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障等，提升貧困戶的人力資本。按現行農村貧困標準，2019年末貧困人口減少到551萬人，貧困發生率降至0.6％；2013—2019年，全國832個貧困縣農民人均可支配收入由6079元提高到11567元，年均增長9.7％。這一時期，貧困地區的基礎設施條件、基本社會保障和公共服務水平得到明顯改善。
二、不會因“摘帽”而去的貧困課題
（一）貧者持續增收的難度加大
2018年，在貧困地區農村居民可支配收入構成中，工資性收入、經營凈收入、財產凈收入與轉移凈收入占比分別為35.0％、37.5％、1.3％與26.2％，其中經營凈收入占比與轉移凈收入占比均高于全國農村平均水平。這說明，貧困地區農戶收入增長主要依賴于外出就業、地方產業帶動和財政轉移支付，相較于其他地區會更依賴于后兩者。在外出就業方面，貧困地區農戶難以接觸到非農就業機會，特別是處于極端貧困的家庭，較高的勞動力流動成本將進一步阻礙其勞動力流動意愿。易地搬遷雖然改變了貧困戶居住的自然約束條件，卻難以改善貧困戶經濟、政治、社會等其他方面的制約，搬遷安置與搬遷后發展銜接不佳，例如2018年一項調查研究顯示，2011—2015年陜南地區僅有不到一半的遷移人口能夠實現城鎮安置，且90％以上的已遷移人口就業存在困難，遷移人口在流入地面臨社會資本薄弱和社會支持缺失的困境。在產業發展方面，產業扶貧項目與市場邏輯的匹配度不高。到后精準扶貧時期，那些被進城大潮排除在外、留在鄉村的農戶的收入增長將主要依賴于鄉村產業發展的可持續性與農戶要素使用效率。然而，當前許多貧困地區以政府主導的特色產業開發面臨可持續發展難題，其具體表現為：土地、勞動力、資本、社會化服務等要素的組合效率較低，并未真正形成靠高回報吸引新型經營主體進入、從而推動要素進一步組合的良性循環；產業發展仍然存在市場需求薄、市場競爭力弱的瓶頸，產業鏈延長與產業轉型升級受阻。在轉移支付方面，農村最低生活保障、新型農村社會養老保險和其他現金補貼（如五保戶補助、農業補貼等）主要覆蓋生存性消費，總體效果有限，且存在瞄準效率不高、減貧效果遞減等問題。
（二）農戶能力貧困引致返貧的風險
學界依阿馬蒂亞·森的可行能力研究法得出，維持健康、接受教育、參與社會活動等功能的喪失是貧困產生的原因，也是多維貧困的直接體現。貧困人群往往需要更多的技能和更強的意志力才能發揮其能力，常人所忽略的小花費、小障礙、小錯誤是貧困人群生活中的突出問題。收入改善并不一定能帶來能力貧困的改善，并極有可能在今后因能力貧困而再度陷入經濟貧困。農戶的能力貧困主要體現在：一是農村貧困人口大多健康狀況不佳，疾病成為致貧的重要因素之一。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70％，其主要收入來源是政府的轉移支付，一旦轉移支付減少，家庭因病返貧的可能性較高。此外，醫療保健支出的城鄉差距也十分明顯，2018年，農村居民人均醫療保健支出為1240.1元，比城鎮居民少805.6元，但農村居民醫療保健支出占消費性支出比重為10.2％，城鎮居民僅為7.8％。二是人力資本不足與貧困的高關聯。2018年，在農村地區，受教育程度較低的群體貧困發生率相對較高，戶主為文盲的群體中貧困發生率為6.5％，遠高于其他教育程度組別；在貧困地區，常住勞動力中初中及以下學歷人群仍達87.9％，農村勞動力中僅有22.7％接受過技能培訓，僅有11.7％接受過非農技能培訓。更重要的是，改善人力資本并非一朝一夕之功。在中國農村，初中層級的教育收益率始終最高，即便近年來初、高中人力資本教育收益率均有提高，農村勞動力接受教育的動力仍明顯不足。職業教育回報率也存在空間異質性，東部或經濟發達地區職業教育回報較高，但貧者更為集聚的西部地區職業教育回報不高。三是能力貧困的代際傳遞。中國兒童營養和健康的城鄉差距較大，貧困地區兒童生長遲緩、低體重、貧血等狀況尤為嚴峻。此外，貧困地區的基礎教育效果也面臨挑戰：2018年，貧困地區農村7—15歲非在校兒童比例仍有1.7％；在中途輟學的兒童中，義務教育階段輟學的比例達到84.0％；17歲以下中途輟學的兒童中，因不愿意讀書而輟學的比例達到77.9％，因生病殘疾等健康問題而輟學的比例達到10.2％。
（三）農民工權利缺失與城市相對貧困的關聯
40歲及以下的農二代已逐漸成為農民工的主體。與農一代戀土回鄉的傾向不同，農二代更希望定居城市。但是，農二代面臨的城市權利不平等將引致他們在城市的相對貧困。權利不平等主要表現在：一是進入權。農民進城在不同類型城市面臨不同的進入門檻，在人口規模為50萬以上的城市，流動人口落戶門檻隨城市人口規模增大逐級提升。不同類型的農民還面臨積分落戶政策對進城人員的差異性區分。二是就業與收入權。農民工在城市面臨著各類就業歧視，在從業類型方面，農民工主要從事制造業、建筑業及服務業等行業，一些行業將農民排斥在外；在收入方面，2009年，農民工務工月平均收入1417元，比城鎮單位就業人員月均收入低1270元，到了2019年，農民工務工月均收入3962元，與城鎮單位就業人員月均收入差距為3580元，收入差距總體上呈擴大趨勢。三是居住權。近年來，部分地區開放落戶吸引農民工購房，但農民工與本地人并未實現居住平權。流動人口中購買商品性住房的比例遠低于租房比例，過高的租房成本已成為流動人口的沉重負擔。農民工的居住環境和條件并未得到明顯改善，居住地集中在遠郊、“城中村”，城市居住空間割裂帶來進一步的階層分化。四是基本保障權。在城鄉二元社會保障體制下，農民工參保率整體低。2018年，流動人口參加失業保險、養老保險、醫療保險與工傷保險的比例分別只有15.22％、23.84％、23.14％與19.28％。此外，農民工的社會保障還面臨著相關法律法規不健全、社保關系轉移接續困難等問題。五是社會融入權。農民工對務工所在地的融入程度較低，2019年，在進城農民工中，僅有40％認為自己是所居住城市的“本地人”，且城市規模越大，農民工對所在城市歸屬感越弱、適應難度越大。六是子女受教育權。2019年，小學年齡段隨遷兒童仍有16.6％不在公辦學校就讀，初中年齡段仍有14.8％。在農民工群體中，反映義務教育階段兒童本地升學難或費用高的農民工所占比重達63.1％，較2018年有明顯提高；反映隨遷子女無法在本地參加高考的農民工所占比重也有明顯增加。地區經濟越發達、城市規模越大，升學、費用和高考問題越突出。
（四）鄉村老人的生存與發展困境
我國的鄉村老齡化程度已高于城市，2015年鄉村人口中60歲及以上老年人口占鄉村總人口比例為18.47％，比城市高4.27個百分點。2020年以后，60歲以上人口的城鄉差距預計將持續擴大。鄉村留守老人不斷增多的同時，現有社會保障和社會照料卻無法滿足其養老需求，鄉村老年人將成為相對貧困的主要群體。一是鄉村老人收入低下，養老保障不足。2016年，中國鄉村老年人口的人均年收入只及城鎮老年人口的三分之一。雖然2018年提高了基本養老保險基礎養老金最低標準，但基礎養老金在改善生活與抵御風險方面的作用很小。2015年，鄉村老年人的主要生活來源大多是家庭供養（46.40％）和勞動收入（34.36％），僅有7.48％的鄉村老年人以離退休金養老金為主要生活來源，與之相對，71.05％的城市老年人以離退休金養老金為主要生活來源；還有6.81％的鄉村老年人靠最低生活保障金養老，這一比例高于城市老年人。二是鄉村老年人在健康與教育上的能力貧困更為突出。在健康方面，2015年，認為自己身體健康的鄉村老年人口占35.48％，低于城市水平；生活不能自理的鄉村老年人口占2.86％，高于城市水平。在教育方面，2015年，未上過學的鄉村老年人占全部鄉村老年人的比重為29.47％，對應的城市水平僅為10.24％；高中及以上學歷的鄉村老年人所占比重僅為2.39％，對應的城市水平則高達25.06％。三是鄉村老年人具有較強烈的日常生活照料需求，包括最重要的“吃飯”、醫療保障、精神慰藉問題等，但需求往往難以得到覆蓋。2015年，鄉村老年撫養比為29.62％，即約3.4個年輕人供養一名老年人，而城市老年撫養比僅為19.40％。受計劃生育減少子女數，以及人口流動、文化觀念變化帶來的影響，家庭養老保障功能不斷弱化，當前鄉村的“空巢”居住模式給養老帶來極大挑戰，未來鄉村老年人的相對貧困問題將更為嚴重。
三、納入鄉村振興與城鄉融合戰略的持續減貧策略
（一）以鄉村產業革命增加鄉村貧者發展機會
一是以農業工業化增加貧者收入。在貧困地區農村人口的生計仍依賴農業的現實下，通過農業工業化提高農業回報率是鄉村產業突圍的重要出路。農業工業化的本質在于人口、資源或物力、社會制度、生產技術、企業家的創新管理才能等各種生產要素的有效組合，以及生產要素組合方式連續發生由低級到高級的突破性變化，由此帶來農業產業生產效率提高，實現規模報酬遞增。推動農業工業化的關鍵在于，以制度變革打破原有均衡，實現土地使用權再配置和鄉村資源的有效利用，推動資本、勞動力向鄉村回流，進而促進各種生產要素配比適度、協調一致，使生產要素的投入從數量增長轉為有機組合，提高農業績效。由此，農業從業者的收入可能不再低于城市其他行業，甚至更高，不必再依賴于財政轉移支付，形成農民增收與農業產業升級的良性循環，將貧者帶入要素組合過程，從中分享產業升級的回報。二是促進鄉村經濟活動的復雜化。中國傳統的鄉土經濟是一種農工混合經濟，農民以農業為主，兼具工匠的角色。提高鄉村經濟活動的復雜度，就能更充分利用鄉村勞動力，增加他們的發展機會。因此，通過復興和發展鄉土工業，增大農民利用鄉村資源從事非農活動的空間和權利，是給農民提供不同途徑的增收機會的重要方式。
（二）城鄉互相開放與提升鄉村價值
已有的城鄉二元體制下，農民缺少利用土地等鄉村資源平等參與工業化、城市化的權利，鄉村經濟活動窄化；城鄉間要素雙向流動的通道被阻塞，鄉村處于要素流出的不利地位；城鄉社會保障不平等，社會福利與公共服務水平存在明顯差距；鄉村文明受城市文明的抑制，鄉村作為城市人群心靈棲息地的潛在功能沒有發揮。城鄉融合的核心在于解決城市本位思維下城鄉地位的不平等，實現城鄉互相需要，共存、共生、共榮的格局。應通過城鄉融合，拆除城鄉間的制度壁壘，既保持鄉村要素流向城市，也吸引城市要素進入鄉村，呈現城鄉美美與共景象，實現鄉村價值提升，使城鄉融合惠及貧困人群。
（三）全面實現和保障農民權利
首先，保障農民在鄉村的財產權利，為農業轉型提供進一步的制度供給，促進要素組合與升級。建立鄉村統一土地權利體系，賦予農民更完整的土地財產權利，激活鄉村土地要素，牽引鄉村產業升級、經濟活動復雜化和鄉村形態改變。其次，針對進城農民，特別是農二代城市權利不平等的現狀，改變將進城農民作為他者的思維，改革城鄉二元勞動市場，完善流動人口的基本社會保障體系，保障農二代的城市居住權和農三代的教育權，避免群體性相對貧困。最后，針對“易地扶貧”中的搬遷農戶，保障他們原有利益不受損，提高公共服務效率并推動他們在遷入地的經濟社會融入，防止這部分農戶返貧。
（四）重塑鄉村老人的生存發展境遇
進一步提高養老保障水平，改變鄉村養老保險“廣覆蓋、低水平”的現狀，逐漸縮小養老保障體系的城鄉差距；在鄉村經濟活動主體將長期是老年人的現實下，必須從理念上改變將老年人當作負擔的思維，通過多種途徑開發鄉村留守老人人力資源，推進鄉村留守老人參與農業技術服務項目，吸收農村留守老人參與社區服務，建立老年人協會等社會組織；完善鄉村老人助餐補貼，擴大助餐范圍，重點解決獨居、高齡、失能失智、失獨等特殊困難的鄉村老年群體精準化助餐優待；提高健康服務水平，保證基層醫療衛生機構正常運行，滿足老年人基本就醫需求，特別是急救呼叫和慢病治療的需求；通過完善鄉村留守老年人信息庫、建立社會互助養老體系和完善家庭養老支持政策，豐富鄉村老年人的精神文化生活，解決好鄉村老年群體“精神慰藉”問題。
作者劉守英系中國人民大學經濟學院教授，博士生導師，顏嘉楠系中國人民大學經濟學院博士生。
中國鄉村發現網轉自：上海交通大學學報（哲學社會科學版） 2020年06期
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