摘要：土地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要任務，也是鄉(xiāng)村全面振興的核心支撐。現(xiàn)階段，土地要素配置、權能拓展和制度協(xié)同的機制性障礙仍未完全破除，深刻地影響著鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展動能永續(xù)和城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展。為此，應堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，扭轉土地要素配置的城市供給偏向；強化農(nóng)村權益保障，激活農(nóng)村發(fā)展的土地經(jīng)濟屬性及其持久動能；完善關聯(lián)配套制度，加快夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障。
一、以農(nóng)地改革推進鄉(xiāng)村振興的邏輯主線
黨的十九屆四中全會提出，要完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。我國經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的短板在“三農(nóng)”領域，解決“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。作為一個持續(xù)發(fā)展著的“問題域”，實踐著的“三農(nóng)”內容具有明顯的階段性和邊界性。無論是全球化和中國社會快速變遷視野下的“農(nóng)民工”“失地農(nóng)民”“農(nóng)業(yè)村落終結”，還是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展衍生的“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”，抑或是農(nóng)村現(xiàn)代化過程中“農(nóng)用地流轉和規(guī)模經(jīng)營”“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用”“農(nóng)民進城務工”面臨的諸多現(xiàn)實瓶頸，又或者是制約新時代“實現(xiàn)農(nóng)民長遠利益、農(nóng)村可持續(xù)和農(nóng)業(yè)安全”目標實現(xiàn)存在的諸如農(nóng)民年齡知識結構、農(nóng)村社會建設以及鄉(xiāng)村治理等突出問題，都深刻地表明不平衡、不充分和弱質性構成鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基本事實，這一事實深刻地影響著國家的現(xiàn)代化進程。究其根源，其癥結在于工業(yè)和城市優(yōu)先戰(zhàn)略偏向及其安排下的鄉(xiāng)村歧視性發(fā)展制度體系。
新時代堅持以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，承載著解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分問題的歷史重任。圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人居環(huán)境改善、鄉(xiāng)風文明建設和鄉(xiāng)村有效治理，黨中央、國務院以及相關部委聯(lián)合進行了系列頂層制度設計，鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。但對標鄉(xiāng)村全面振興的目標要求，相關制度供給滯后仍然是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約，尤其是制約農(nóng)村重點領域改革的體制機制性障礙仍然沒有得到完全破除，相關配套制度亟須及時完善。正是在這個意義上，2020年的中央一號文件在繼續(xù)要求“抓好農(nóng)村重點改革任務”的同時，再次強調“把制度建設和治理能力建設擺在‘三農(nóng)’工作更加突出位置，穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，完善新時代‘三農(nóng)’工作制度框架和政策體系”。
人、地、錢是鄉(xiāng)村全面振興的關鍵要素。相較于人才和資金，作為生產(chǎn)生活資料和生存空間載體的土地，具有財富之母、農(nóng)業(yè)之本和農(nóng)民之根等多重屬性，在促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收以及新型城鎮(zhèn)化推進過程中的基礎性作用更加突出。循此邏輯，土地自然也是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、改善人居環(huán)境和確保生活富裕最基本的資源保障。不過，相較于產(chǎn)業(yè)和環(huán)境等領域，土地在鄉(xiāng)風文明建設和鄉(xiāng)村有效治理任務中更多地體現(xiàn)為治理內容。
土地是一種自然要素，其與人類的制度設置密不可分地交織在一起。制度序列上，土地制度作為國家的一項基礎性制度安排，不僅是整個經(jīng)濟社會結構的基礎，而且構成農(nóng)村制度體系的基礎和核心。如果將目光置于經(jīng)濟社會發(fā)展的長時段中進行考察，可以發(fā)現(xiàn)在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)民占主體的國度里，土地具有深厚根基和深層底色，而土地制度的適配程度和執(zhí)行效度影響甚至決定著國家與農(nóng)民之間的關系。因此，建立并完善與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的農(nóng)村土地制度，始終是我國歷次國家制度變革中的重要任務。從這個意義上講，農(nóng)村土地制度構成鄉(xiāng)村全面振興最主要的制度支撐，而推動鄉(xiāng)村全面振興則為土地制度改革提供了重要變革契機。可以說，深化農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的制度支撐和現(xiàn)實訴求（見圖1）。
新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系。黨的十八大以來，以堅持“三條底線”為前置條件，以承包地“三權分置”與農(nóng)村“三塊地”試點為主攻方向的改革實踐深入推進。盡管此輪土地制度改革重心不一，但呈現(xiàn)出如下基本特征，即以穩(wěn)定集體所有權和放活農(nóng)戶使用權為重心，探索明晰土地產(chǎn)權和推動權能細分的具體舉措；以激活土地要素權能和提高資源利用效率為導向，厘清土地資源配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的活動邊界；以增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益為目標，探尋激活土地資產(chǎn)功能的條件方式等。從一定程度上說，這些舉措在制度層面上進一步明確了土地的產(chǎn)權邊界，在權利層面上顯化了土地的資產(chǎn)屬性，從市場層面完善了資源有效配置。
客觀來看，現(xiàn)階段土地要素的市場化配置仍然沒有得到有效彰顯，土地資源的財產(chǎn)性收益有待進一步激發(fā)，土地制度的聯(lián)動式改革仍有待進一步加強，土地助力鄉(xiāng)村治理的整體性效益有待進一步增強。上述內容構成深化農(nóng)村土地制度改革的整體話語。新時代，如何發(fā)揮土地支撐作用、增強土地財產(chǎn)收益、激活土地要素資源、完善土地要素市場、激發(fā)土地制度活力和強化土地聯(lián)動改革等，成為實施鄉(xiāng)村振興的重點內容。
盡管鄉(xiāng)村振興各項任務與土地制度及其要素之間存在復雜的機制關聯(lián)，但考慮到土地功能序位中的資源優(yōu)先和資產(chǎn)屬性以及目標實現(xiàn)中的制度關聯(lián)，本文僅聚焦鄉(xiāng)村振興實踐中土地資源的要素配置、權能拓展和制度實踐三個方面，嘗試在透析現(xiàn)實問題的基礎上探討其優(yōu)化路徑。
二、要素配置：從城市偏向到“三農(nóng)”優(yōu)先
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略偏向及其制度安排下，中國走的是一條農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展道路，人口和土地等主要生產(chǎn)要素從農(nóng)村單向度流向城市。與過去城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制相比，新時代突出強調城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針。時至今日，土地要素優(yōu)先向城市配置的既定格局并未打破。絕大多數(shù)地方的鄉(xiāng)村發(fā)展尤其是富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展因土地資源供給約束瓶頸，面臨著“落地難”的現(xiàn)實問題。解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，迫切需要在堅持“三農(nóng)”優(yōu)先方針下創(chuàng)新體制機制。
（一）城市偏向與鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題
作為鄉(xiāng)村振興的最終歸宿，農(nóng)民生活富裕實現(xiàn)的關鍵在于村級集體經(jīng)濟的提振和農(nóng)戶家庭收入的增加，而這一切的基礎和前提則是鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，70余年城鄉(xiāng)二元體制造就的土地二元所有、農(nóng)地用途轉化政府規(guī)劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指標行政配置構成了我國土地利用制度體系，其規(guī)定著土地所有、規(guī)劃、使用與管理。在“為增長而競爭”的“晉升錦標賽”體制下，地方政府高度重視轄區(qū)GDP增速尤其是城市經(jīng)濟發(fā)展，而牢牢“抓住土地開發(fā)權”則成為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要方式。可以說，現(xiàn)行土地制度催生了地方政府“以地謀發(fā)展”的沖動。在這樣深層次的結構約束和制度激勵下，土地資源配置構成地方政府推動轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要甚至唯一資本，造成鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地面臨供給不足的難題。
土地規(guī)劃指標優(yōu)先用于城市，造成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地指標短缺。當土地成為地方發(fā)展的重要生產(chǎn)性要素依托后，轄區(qū)政府在制定區(qū)域土地利用總體規(guī)劃時，更多地將建設用地規(guī)劃甚至是“超前冒進式”規(guī)劃在城市及其周邊地方，用于城鎮(zhèn)商住樓以及工業(yè)設施建設。然而，這樣的要素扭曲配置并未促進地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，相反，提供的就業(yè)崗位難以支撐起農(nóng)村居民進城購房和生活的資金負擔，造成大量新建樓房長期閑置甚至出現(xiàn)“鬼城”，致使土地資源面臨新一輪的浪費。在轄區(qū)建設用地指標總量既定的前提下，優(yōu)先供應城市勢必減少農(nóng)村建設用地供給數(shù)量。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量土地作為資源依托和空間支撐時，這樣的指標約束使得土地規(guī)劃跟不上產(chǎn)業(yè)布局，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“落地”難題。
在規(guī)劃指標偏少的格局下，農(nóng)村騰退的建設用地并未用于農(nóng)村新興業(yè)態(tài)發(fā)展，而是繼續(xù)向城市優(yōu)先供給。近年來，相當數(shù)量的地方以農(nóng)村宅基地改革、空心房整治和合村并居為契機，騰退出大量農(nóng)村建設用地指標。但在規(guī)劃指標預留不足的同時，這些騰退的建設用地并未有效用于支持村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是復墾為耕地，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制補充城市建設面臨的資源缺口。
與此同時，基本農(nóng)田保護制約著富農(nóng)產(chǎn)業(yè)輔助設施建設。從以種植業(yè)為主和提供原材料的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向挖掘要素功能和三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，勢必對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地提出新的要求。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尤其是種植養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，離不開支持加工、保存、管理等方面的輔助性基礎設施建設，這些設施建設需要相關的土地作為空間支撐，顯然傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的用地模式難以有效適應。而在農(nóng)村建設用地規(guī)劃指標短缺和騰退指標未能優(yōu)先用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)使用的同時，農(nóng)用地成為保障輔助基礎建設的土地類型。但在轄區(qū)基本農(nóng)田總量不減少的制度要求下，農(nóng)業(yè)設施建設不能占用耕地，造成輔助設施難以有效落地。此外，在拆除“大棚房”的過程中，一些地方以保護耕地為由“一刀切”拆除大量農(nóng)業(yè)設施，致使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條難以延長，產(chǎn)品附加值相對較低。
（二）“三農(nóng)”優(yōu)先與強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展土地保障
由此來看，當前的鄉(xiāng)村振興實踐并未有效扭轉土地配置的城市優(yōu)先偏向。產(chǎn)業(yè)興旺作為解決農(nóng)村一切問題的前提條件，構成鄉(xiāng)村振興的重要基礎。然而，這種較少考慮為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地預留指標的規(guī)劃安排，和經(jīng)由復墾騰退的土地優(yōu)先用于城市的地方運作，以及產(chǎn)業(yè)輔助設施建設土地供應不足等問題，造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供給嚴重不足，極大地挫傷了工商資本和市民下鄉(xiāng)的積極性。在外部資金注入不足造成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展的情況下，集體經(jīng)濟持久增長和農(nóng)戶收入穩(wěn)定增加的相關支撐性機制嚴重缺失，極有可能造成農(nóng)民繼續(xù)外流和村莊持續(xù)衰變。一言以蔽之，當前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后成為制約“留得住”“進得來”“能受益”的關鍵因素，而土地要素供給不足構成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的深層困境。反觀那些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的縣域，將建設用地指標傾斜至鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，恰恰是做大、做好和做活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定下鄉(xiāng)工商企業(yè)的重要保障。
針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中存在的土地資源規(guī)劃約束、總量不夠和管理滯后等問題，應切實“完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，保障鄉(xiāng)村振興用地需求”。為此，需要將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展置于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，通過適度放開規(guī)劃增量、整合盤活利用存量和分類分項管理地類等舉措，切實保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。
規(guī)劃前置，優(yōu)先規(guī)劃富農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。事實上，地方政府兼具鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施主體雙重身份，他們在土地利用和空間規(guī)劃中具有較強的行動自主性和掌控能力。確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有效落地，應在遵守國家土地總體規(guī)劃的前提下，及時調整轄區(qū)國土空間布局。對于省級政府而言，應在年度新增建設用地指標規(guī)劃上，拿出一定比例指標用于統(tǒng)籌省域范圍內農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為縣級政府有可用指標提供規(guī)劃保障。而對于縣級政府而言，應切實打破規(guī)劃領域的“重城輕農(nóng)”這一固有觀念，在新編縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃時，優(yōu)先安排建設用地指標用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，縣級政府還可以在土地占補平衡年度規(guī)劃中安排一定比例的指標用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
整合資源，盤活利用各類閑置土地。與新增建設用地規(guī)劃指標面臨的強約束不同，盤活農(nóng)村現(xiàn)有閑置資源難度相對較低，而其現(xiàn)實難題則是確保閑置土地用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，應及時抓住并充分利用農(nóng)村土地整治、宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革契機，對閑置的宅基地、廠礦廢棄地和道路沿線廢棄地等農(nóng)村各類閑置土地資源進行綜合整治，將整治后的土地用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。同時，針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的村集體啟動資金薄弱問題，縣級政府應適度引導村集體以地為本，并制定相關政策允許通過入股和租用的方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這樣的制度安排，既可以解決土地發(fā)展難題，又可以突破資金短缺困局。
分類管理，利用耕地建設農(nóng)業(yè)設施。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，勢必需要農(nóng)業(yè)基礎設施支持。實際上，設施用地和耕地保護并不沖突。但諸多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要在耕地上生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)設施建設占用耕地面臨諸多瓶頸，這嚴重影響著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的深度融合。因此，在保證耕地面積不減少的前提下，應放寬設施農(nóng)業(yè)農(nóng)用，盡快出臺強化農(nóng)業(yè)設施建設用地支持政策。為此，可以允許設施建設占用耕地指標，但在具體的操作過程中，應強化政府監(jiān)管，防止以建設設施為由出現(xiàn)“大棚房”復歸等新的占地行為。同時，應以農(nóng)業(yè)基礎設施建設為前提，增加地面產(chǎn)業(yè)類型，強化土地的復合利用價值，推動三產(chǎn)用地深度融合。
三、權能拓展：從結構細分到動能激活
生產(chǎn)生活要素的功能序階表征著經(jīng)濟社會發(fā)展程度，也深刻地影響著產(chǎn)權的結構配置及其制度安排。近年來，相較于政治穩(wěn)定和社會保障功能，土地要素的經(jīng)濟財產(chǎn)功能更加突出，以權能細分為重點完善土地產(chǎn)權制度安排，推動土地要素的市場化配置，構成深化土地制度改革的重要內容。但就現(xiàn)階段而言，土地要素的經(jīng)濟功能仍然沒有得到完全激活，“取之于農(nóng)，用之于城”的利益分配格局仍然沒有得到有效改變，農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益增長機制仍然沒有有效實現(xiàn)。改變這一現(xiàn)狀，迫切需要在權能結構細分的基礎上，激活鄉(xiāng)村發(fā)展的持久動能。
（一）產(chǎn)權結構細分與農(nóng)村權益保障困局
制度安排激勵或約束著主體行為。“有意的制度模糊”，既被認為是中國農(nóng)地產(chǎn)權制度的固有缺陷，也被認為是具有相對優(yōu)勢的制度安排。與“有意”在應對突發(fā)性事件和“為體制運行提供潤滑劑”等方面的優(yōu)勢相比，“制度模糊”造成的“國家與鄉(xiāng)村之間以及村民集體內部成員之間沖突”成為影響經(jīng)濟社會的關鍵掣肘。推動土地產(chǎn)權由模糊到清晰，成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的合理路徑。
實踐層面上，在農(nóng)用地承包權和經(jīng)營權兩權合一的制度結構下，大量農(nóng)民外流造成人地分離和“無人種地”，同時因流轉不暢致使種糧大戶和下鄉(xiāng)企業(yè)“無地可種”。在“誰來種地”和“無地可種”的悖論下，以放活經(jīng)營權為重點的承包地“三權分置”改革，旨在通過承包權和經(jīng)營權的分離，穩(wěn)定農(nóng)戶的心理預期、推動土地規(guī)模使用和增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益。然而，工商資本下鄉(xiāng)后，規(guī)模經(jīng)營往往要求鄰近地塊土地整體流轉，而在逐利動機驅動下，原本代表農(nóng)戶利益的村級組織往往會被資本所俘獲。在政企合謀的強壓下，部分在村農(nóng)戶的土地經(jīng)營權被強行流轉。這樣的強行流轉，實則是對少數(shù)農(nóng)戶的權利侵害甚至剝奪，致使農(nóng)村集體和農(nóng)戶經(jīng)濟利益受損。
與承包地不同，宅基地及建造于其上的農(nóng)房在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)村穩(wěn)定和保障農(nóng)民安居等方面做出了歷史性貢獻，具有居住保障、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟財產(chǎn)等多重功能。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的功能序位發(fā)生了重要變化，突出表現(xiàn)為政治穩(wěn)定功能保持不變、社會保障功能漸趨削弱，而經(jīng)濟財產(chǎn)功能日益凸顯的功能樣態(tài)，但制度變遷滯后于功能變遷是其主要矛盾。現(xiàn)階段，“三權分置”構成宅基地改革的核心面向。該項改革的一項重要任務，即是顯化土地要素的資產(chǎn)和資本功能，從而增加農(nóng)戶的土地財產(chǎn)收益，自愿有償退出和市場化交易則是其實踐機制。然而，在一些試點地區(qū)，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，難以提供農(nóng)戶退出宅基地的補償金額，而是借助自組織具有的集體動員優(yōu)勢，要求農(nóng)戶無償退出。這樣的以民主自治推動農(nóng)戶退出宅基地的行為，盡管成本較低，但損害了農(nóng)戶的切身利益。與此同時，絕大多數(shù)地方的宅基地市場交易機制不暢，造成宅基地使用權和農(nóng)房難以自由轉讓，嚴重制約著農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益增長。
在產(chǎn)權結構細分的同時，集體經(jīng)營性建設用地入市和征地制度也在相繼改革。就征地制度而言，改革的重要任務是轉變“取之于農(nóng)，用之于城”的既定利益格局。然而，既有制度安排并未將土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，而是成為城市發(fā)展的重要資金渠道。盡管集體經(jīng)營性建設用地與城市國有建設用地同屬建設用地，但由于兩種類型的土地分屬農(nóng)村和城市地區(qū)，造成兩類土地的出讓價格相差懸殊，侵害了農(nóng)村相關主體的權益。
（二）經(jīng)濟權益保護與農(nóng)村發(fā)展動能激活
理論上，產(chǎn)權結構細分可為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶家庭收入增加提供制度保障，但就現(xiàn)階段來看，因相關支持性制度的缺失，農(nóng)村相關主體的經(jīng)濟權益仍然未能得到有效保障。整體來看，與承包地和宅基地“三權分置”這些相對細化的操作性制度相比，集體經(jīng)營性建設用地入市和征地制度改革相對滯后，造成農(nóng)地轉用收益分配盤剝農(nóng)村利益，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益權利難以有效激活，致使農(nóng)村發(fā)展面臨動能不足的難題。為此，應以經(jīng)濟權益保護為重點，細化土地流轉的操作規(guī)則以增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益，按照“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的基本規(guī)則，提升土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重。
優(yōu)化產(chǎn)權讓渡中的利益保障機制，增加農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益。無論是承包地的經(jīng)營權還是宅基地使用權及其上農(nóng)房，都是農(nóng)戶極為重要的財產(chǎn)。圍繞土地形成的財產(chǎn)性收益，則主要來源于上述農(nóng)戶資產(chǎn)的產(chǎn)權讓渡。對于承包地而言，保障農(nóng)戶的經(jīng)濟利益不受損，關鍵是要在完善經(jīng)營流轉權規(guī)則的基礎上，確保村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟權益。為此，對于集體經(jīng)濟組織或代行經(jīng)濟職能的村委會而言，關鍵是要能夠代表村集體和農(nóng)戶的根本利益，自行規(guī)避“精致的利己主義者”的尋利動機和由此引致的潛在風險，引入土地使用權獲得的競爭機制，強化流轉前的民意搜集、利益衡量和權益保護。對于不愿參與流轉的農(nóng)戶，應通過地塊調整等舉措，保障其利益不受損。同時，對于基層政府及其職能部門而言，應強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理職責，規(guī)避工商資本下鄉(xiāng)對村集體及農(nóng)戶造成的潛在利益損害，通過相關制度規(guī)則最大化減少耕地面積、土地肥力和農(nóng)戶權益損害程度。
在財產(chǎn)性已經(jīng)成為宅基地內生功能和農(nóng)民內在訴求的前提下，實現(xiàn)農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益，應在堅持穩(wěn)定宅基地農(nóng)戶使用權的基礎上，保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權和適度放活農(nóng)戶房屋使用權。為此，應在堅持集體經(jīng)濟組織內部獲得宅基地使用權的基礎上，放活使用權的自由流轉，拓寬使用權的主體范圍，允許非集體經(jīng)濟組織成員尤其是市民成為新的使用主體。這樣，既可解決農(nóng)房長期閑置造成的經(jīng)濟屬性難以彰顯的弊端，又能引進促進經(jīng)濟增長的新的經(jīng)濟主體，更為重要的是能夠解決因市場交易不暢造成的灰色交易行為。對于現(xiàn)住農(nóng)房，應鼓勵農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)家樂或民宿等行為，拓展宅基地使用權的行使方式，激活其經(jīng)濟屬性。盡管按照村民自治原則進行集體土地管理，是中國農(nóng)村土地集體所有制的內在制度要求，但集體所有不能遮蔽個體權益、民主自治不能掩蓋經(jīng)濟功能，應通過有償使用費收取和壯大集體經(jīng)濟等途徑作為自由退出的補償資金。
改變分配結構和使用方向，增加土地出讓收入用于“三農(nóng)”比重。鑒于征地收入分配格局存在的村集體和失地農(nóng)民補償較低以及主要用于城市的既定格局，應按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，增加村集體和失地農(nóng)民的補償標準，增加土地出讓收入用于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例。對于建設用地同地不同價以及造成的市場扭曲問題，應激活市場，暢通土地要素市場化交易，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不經(jīng)過政府征收環(huán)節(jié)直接在市場上交易。
四、制度銜接：從分項推進到協(xié)同聯(lián)動
推動鄉(xiāng)村全面振興，關鍵是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。黨的十八大以來，圍繞人、地、錢等實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵要素，國家已出臺了系列制度框架，土地制度和新型城鎮(zhèn)化等相關領域的改革取得了較大突破。但制約城鄉(xiāng)要素自由雙向流動的機制性障礙仍未根本消除，尤其是“三塊地”協(xié)同聯(lián)動改革、“人-地”協(xié)同發(fā)展中的“地上人”以及制約農(nóng)村要素激活的“市民下鄉(xiāng)”和資金約束瓶頸等領域。推動鄉(xiāng)村全面振興，應在堅持分項推進破除剩余瓶頸的同時，著力制度之間的協(xié)同聯(lián)動，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。
（一）制度分項突破下的聯(lián)動推進困境
城鄉(xiāng)人、地、錢等關鍵要素的合理配置，是推動鄉(xiāng)村全面振興的基礎前提。黨的十八大以來，以“人的城鎮(zhèn)化”為目標的新型城鎮(zhèn)化和以“三塊地”為主要面向的土地制度改革構成我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內容。這些改革在促進人口由農(nóng)村向城市集聚以及為經(jīng)濟社會發(fā)展提供土地保障等方面取得了顯著成效，但仍然存在協(xié)同聯(lián)動改革不強等問題。
具體來看，“三塊地”單項領域改革突破迅速，但在地類轉化和協(xié)同聯(lián)動方面有待進一步突破。2014年以來，農(nóng)村“三塊地”進行了重心不一的單項突破。其中，宅基地改革旨在強化集體所有權和增強農(nóng)戶的土地財產(chǎn)性收益；而集體經(jīng)營性建設用地入市則聚焦其市場化配置，弱化政府的行政干預；征地制度改革力求改變土地增值收益分配的“重城輕鄉(xiāng)”偏向。但就現(xiàn)階段而言，“三塊地”的整體性、協(xié)同性改革仍然不足，突出表現(xiàn)在閑置宅基地以及廢棄的集體公益性建設用地不能發(fā)揮其經(jīng)濟效益，尤其是閑置宅基地在村集體收回后造成新一輪的資源閑置。受地方經(jīng)濟發(fā)展薄弱影響，集體經(jīng)營性建設用地在本地難以有效入市，無法實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然依賴于“農(nóng)地非農(nóng)化”，農(nóng)村建設用地作為補充性資源的支撐作用不足。
與“地的改革”相伴隨的是“地上人”的變革。在一些試點地區(qū)，受土地的資本屬性驅使，地方政府高度重視“地的改革”，“地上人”的相關改革則相對滯后。與此同時，盡管制約人的城鎮(zhèn)化的土地制度及建立于土地制度之上的戶籍制度漸趨松動，但制約“地上人”順利實現(xiàn)市民化的機制障礙還未突破，突出表現(xiàn)為進城居住和落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權和建立于宅基地之上的農(nóng)房所有權，以及集體收益分配權等相關權益難以得到切實保障。
產(chǎn)業(yè)和人才是鄉(xiāng)村振興的重要內容。除鄉(xiāng)村富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨用地難題外，土地制度也制約著城市人才尤其是市民下鄉(xiāng)。市民下鄉(xiāng)置業(yè)，既能有效解決閑置農(nóng)房資產(chǎn)屬性彰顯不夠和工商資本下鄉(xiāng)動力不強等問題，而且也是壯大集體經(jīng)濟和拓寬農(nóng)戶增收的重要渠道。盡管現(xiàn)行政策在宅基地的使用權和農(nóng)房所有權放活等方面進行了有益嘗試，但市民下鄉(xiāng)的體制機制性障礙并未破除。
（二）制度協(xié)同聯(lián)動助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展
人、地要素在城鄉(xiāng)發(fā)展中的基礎作用以及互動機制意味著，與土地和人才相關聯(lián)的制度之間存在較強的邏輯關聯(lián)，構成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎性制度支撐。事實上，制度并非簡單地孤立存在，而是不同程度地與制度環(huán)境或制度體系中的其他制度之間存在著關聯(lián)性關系。推動鄉(xiāng)村全面振興，應建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，推動城鄉(xiāng)要素自由雙向流動，從而破除鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的資源和人才瓶頸。
強化“三塊地”制度之間的聯(lián)動改革。宅基地、集體經(jīng)營性建設用地和經(jīng)征收后用于城市建設的土地均為建設用地，類型之間的統(tǒng)一性使得彼此之間可以進行相互轉化。因此，破除妨礙“三塊地”之間相互轉化的機制性障礙構成聯(lián)動改革的關鍵所在。事實上，宅基地長期閑置且經(jīng)濟效應難以彰顯的原因，恰恰在于其市場化交易不暢。為此，應完善地類轉化制度，允許將有償收回的閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設用地依法轉化為集體經(jīng)營性建設用地。在此基礎上，通過入市形式激活土地資源的資產(chǎn)和資本屬性。對于城鄉(xiāng)建設用地之間的同地不同權不同價問題，應賦予集體土地與國有土地同等的權能，以確保兩種產(chǎn)權平等、建立統(tǒng)一的建設用地市場為前提，允許集體經(jīng)營性建設用地就地或異地入市。同時，改變集體在土地市場交易中的弱勢地位，在符合國家土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接合法進入市場。
強化“地-人”要素聯(lián)動改革。土地制度改革在推動城鄉(xiāng)之間人口自由流動方面作用巨大。對于農(nóng)村向城市流動的居民而言，應分類處置不同意愿的進城人員的土地資產(chǎn)。對于永久性進入城市的，應通過解除土地與人口之間的身份捆綁及其利益聯(lián)結機制，將土地資源轉化為進城的資金保障。而對于不愿放棄土地的進城人員，應強化其土地承包權、農(nóng)房所有權和集體收益權等相關權利，允許其帶地進城。對于愿意下鄉(xiāng)的市民，則應通過制度創(chuàng)新，進一步細化落實宅基地“三權分置”等相關制度，為依法下鄉(xiāng)的市民提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源供給。
總之，作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手和行動綱領，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為行動目標，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”為總體要求，承載著從根本上解決“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史使命。確保如期完成這樣一項綜合性極強、系統(tǒng)性極高的社會工程的既定目標，根本要靠深化農(nóng)村改革，“關鍵是要提供全方位制度性供給，加快構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”。今年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首個5年的中位年，也是規(guī)劃要求的“鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成”之年。新時代推進鄉(xiāng)村振興，應激活人、地、錢等關鍵要素支撐和土地制度及其關聯(lián)制度的支撐作用。文章從要素、權能和制度三個維度，針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興存在的要素配置、權能拓展以及制度支撐存在的諸多現(xiàn)實問題，認為應以土地制度改革為突破口，扭轉土地要素供給的城市偏向、激活土地產(chǎn)權權能的經(jīng)濟屬性和強化土地制度的聯(lián)動協(xié)同。
作者袁方成系華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心主任、研究員；靳永廣系華中師范大學政治與國際關系學院博士生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心助理研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《理論與改革》2020年第4期
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