摘要：土地制度改革是深化農村改革的重要任務，也是鄉村全面振興的核心支撐。現階段，土地要素配置、權能拓展和制度協同的機制性障礙仍未完全破除，深刻地影響著鄉村富民產業發展、農村發展動能永續和城鄉社會融合發展。為此，應堅持農業農村優先，扭轉土地要素配置的城市供給偏向；強化農村權益保障，激活農村發展的土地經濟屬性及其持久動能；完善關聯配套制度，加快夯實城鄉融合發展的制度保障。
一、以農地改革推進鄉村振興的邏輯主線
黨的十九屆四中全會提出，要完善農業農村優先發展的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制。我國經濟社會發展最突出的短板在“三農”領域，解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。作為一個持續發展著的“問題域”，實踐著的“三農”內容具有明顯的階段性和邊界性。無論是全球化和中國社會快速變遷視野下的“農民工”“失地農民”“農業村落終結”，還是工業化和城鎮化持續發展衍生的“農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”，抑或是農村現代化過程中“農用地流轉和規模經營”“農村土地的非農使用”“農民進城務工”面臨的諸多現實瓶頸，又或者是制約新時代“實現農民長遠利益、農村可持續和農業安全”目標實現存在的諸如農民年齡知識結構、農村社會建設以及鄉村治理等突出問題，都深刻地表明不平衡、不充分和弱質性構成鄉村社會發展的基本事實，這一事實深刻地影響著國家的現代化進程。究其根源，其癥結在于工業和城市優先戰略偏向及其安排下的鄉村歧視性發展制度體系。
新時代堅持以農業農村優先發展為核心的鄉村振興戰略，承載著解決鄉村發展不平衡不充分問題的歷史重任。圍繞鄉村產業振興、人居環境改善、鄉風文明建設和鄉村有效治理，黨中央、國務院以及相關部委聯合進行了系列頂層制度設計，鄉村振興的“四梁八柱”已經基本形成。但對標鄉村全面振興的目標要求，相關制度供給滯后仍然是實施鄉村振興戰略的最大制約，尤其是制約農村重點領域改革的體制機制性障礙仍然沒有得到完全破除，相關配套制度亟須及時完善。正是在這個意義上，2020年的中央一號文件在繼續要求“抓好農村重點改革任務”的同時，再次強調“把制度建設和治理能力建設擺在‘三農’工作更加突出位置，穩定農村基本政策，完善新時代‘三農’工作制度框架和政策體系”。
人、地、錢是鄉村全面振興的關鍵要素。相較于人才和資金，作為生產生活資料和生存空間載體的土地，具有財富之母、農業之本和農民之根等多重屬性，在促進農業穩產保供、農村現代化發展和農民持續增收以及新型城鎮化推進過程中的基礎性作用更加突出。循此邏輯，土地自然也是振興鄉村產業、改善人居環境和確保生活富裕最基本的資源保障。不過，相較于產業和環境等領域，土地在鄉風文明建設和鄉村有效治理任務中更多地體現為治理內容。
土地是一種自然要素，其與人類的制度設置密不可分地交織在一起。制度序列上，土地制度作為國家的一項基礎性制度安排，不僅是整個經濟社會結構的基礎，而且構成農村制度體系的基礎和核心。如果將目光置于經濟社會發展的長時段中進行考察，可以發現在中國這樣一個農業大國和農民占主體的國度里，土地具有深厚根基和深層底色，而土地制度的適配程度和執行效度影響甚至決定著國家與農民之間的關系。因此，建立并完善與經濟社會發展相適應的農村土地制度，始終是我國歷次國家制度變革中的重要任務。從這個意義上講，農村土地制度構成鄉村全面振興最主要的制度支撐，而推動鄉村全面振興則為土地制度改革提供了重要變革契機。可以說，深化農村土地制度改革是鄉村振興的制度支撐和現實訴求（見圖1）。
新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。黨的十八大以來，以堅持“三條底線”為前置條件，以承包地“三權分置”與農村“三塊地”試點為主攻方向的改革實踐深入推進。盡管此輪土地制度改革重心不一，但呈現出如下基本特征，即以穩定集體所有權和放活農戶使用權為重心，探索明晰土地產權和推動權能細分的具體舉措；以激活土地要素權能和提高資源利用效率為導向，厘清土地資源配置環節中發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用的活動邊界；以增加農民土地財產性收益為目標，探尋激活土地資產功能的條件方式等。從一定程度上說，這些舉措在制度層面上進一步明確了土地的產權邊界，在權利層面上顯化了土地的資產屬性，從市場層面完善了資源有效配置。
客觀來看，現階段土地要素的市場化配置仍然沒有得到有效彰顯，土地資源的財產性收益有待進一步激發，土地制度的聯動式改革仍有待進一步加強，土地助力鄉村治理的整體性效益有待進一步增強。上述內容構成深化農村土地制度改革的整體話語。新時代，如何發揮土地支撐作用、增強土地財產收益、激活土地要素資源、完善土地要素市場、激發土地制度活力和強化土地聯動改革等，成為實施鄉村振興的重點內容。
盡管鄉村振興各項任務與土地制度及其要素之間存在復雜的機制關聯，但考慮到土地功能序位中的資源優先和資產屬性以及目標實現中的制度關聯，本文僅聚焦鄉村振興實踐中土地資源的要素配置、權能拓展和制度實踐三個方面，嘗試在透析現實問題的基礎上探討其優化路徑。
二、要素配置：從城市偏向到“三農”優先
在工業化和城鎮化優先發展的戰略偏向及其制度安排下，中國走的是一條農業支持工業、農村支持城市的發展道路，人口和土地等主要生產要素從農村單向度流向城市。與過去城鄉二元發展體制相比，新時代突出強調城鄉融合發展，明確要求堅持農業農村優先發展總方針。時至今日，土地要素優先向城市配置的既定格局并未打破。絕大多數地方的鄉村發展尤其是富農產業發展因土地資源供給約束瓶頸，面臨著“落地難”的現實問題。解決鄉村產業發展用地難題，迫切需要在堅持“三農”優先方針下創新體制機制。
（一）城市偏向與鄉村富農產業發展用地難題
作為鄉村振興的最終歸宿，農民生活富裕實現的關鍵在于村級集體經濟的提振和農戶家庭收入的增加，而這一切的基礎和前提則是鄉村富農產業的發展。然而，70余年城鄉二元體制造就的土地二元所有、農地用途轉化政府規劃、土地資源一級配置行政壟斷以及土地指標行政配置構成了我國土地利用制度體系，其規定著土地所有、規劃、使用與管理。在“為增長而競爭”的“晉升錦標賽”體制下，地方政府高度重視轄區GDP增速尤其是城市經濟發展，而牢牢“抓住土地開發權”則成為地方經濟發展的重要方式。可以說，現行土地制度催生了地方政府“以地謀發展”的沖動。在這樣深層次的結構約束和制度激勵下，土地資源配置構成地方政府推動轄區經濟社會發展的重要甚至唯一資本，造成鄉村富農產業發展用地面臨供給不足的難題。
土地規劃指標優先用于城市，造成農村產業發展用地指標短缺。當土地成為地方發展的重要生產性要素依托后，轄區政府在制定區域土地利用總體規劃時，更多地將建設用地規劃甚至是“超前冒進式”規劃在城市及其周邊地方，用于城鎮商住樓以及工業設施建設。然而，這樣的要素扭曲配置并未促進地區經濟的持續發展，相反，提供的就業崗位難以支撐起農村居民進城購房和生活的資金負擔，造成大量新建樓房長期閑置甚至出現“鬼城”，致使土地資源面臨新一輪的浪費。在轄區建設用地指標總量既定的前提下，優先供應城市勢必減少農村建設用地供給數量。在鄉村產業發展需要大量土地作為資源依托和空間支撐時，這樣的指標約束使得土地規劃跟不上產業布局，使鄉村產業發展面臨“落地”難題。
在規劃指標偏少的格局下，農村騰退的建設用地并未用于農村新興業態發展，而是繼續向城市優先供給。近年來，相當數量的地方以農村宅基地改革、空心房整治和合村并居為契機，騰退出大量農村建設用地指標。但在規劃指標預留不足的同時，這些騰退的建設用地并未有效用于支持村域產業發展，而是復墾為耕地，通過城鄉建設用地增減掛鉤機制補充城市建設面臨的資源缺口。
與此同時，基本農田保護制約著富農產業輔助設施建設。從以種植業為主和提供原材料的傳統農業向挖掘要素功能和三產融合發展的現代農業轉變，勢必對農業生產用地提出新的要求。鄉村產業尤其是種植養殖業的發展，離不開支持加工、保存、管理等方面的輔助性基礎設施建設，這些設施建設需要相關的土地作為空間支撐，顯然傳統農業的用地模式難以有效適應。而在農村建設用地規劃指標短缺和騰退指標未能優先用于農村產業使用的同時，農用地成為保障輔助基礎建設的土地類型。但在轄區基本農田總量不減少的制度要求下，農業設施建設不能占用耕地，造成輔助設施難以有效落地。此外，在拆除“大棚房”的過程中，一些地方以保護耕地為由“一刀切”拆除大量農業設施，致使鄉村產業鏈條難以延長，產品附加值相對較低。
（二）“三農”優先與強化鄉村產業發展土地保障
由此來看，當前的鄉村振興實踐并未有效扭轉土地配置的城市優先偏向。產業興旺作為解決農村一切問題的前提條件，構成鄉村振興的重要基礎。然而，這種較少考慮為農村產業發展用地預留指標的規劃安排，和經由復墾騰退的土地優先用于城市的地方運作，以及產業輔助設施建設土地供應不足等問題，造成鄉村產業發展用地供給嚴重不足，極大地挫傷了工商資本和市民下鄉的積極性。在外部資金注入不足造成鄉村產業難以發展的情況下，集體經濟持久增長和農戶收入穩定增加的相關支撐性機制嚴重缺失，極有可能造成農民繼續外流和村莊持續衰變。一言以蔽之，當前鄉村產業發展滯后成為制約“留得住”“進得來”“能受益”的關鍵因素，而土地要素供給不足構成鄉村產業發展滯后的深層困境。反觀那些鄉村產業發展較好的縣域，將建設用地指標傾斜至鄉村產業發展，恰恰是做大、做好和做活鄉村產業和穩定下鄉工商企業的重要保障。
針對鄉村產業振興中存在的土地資源規劃約束、總量不夠和管理滯后等問題，應切實“完善農村土地利用管理政策體系，保障鄉村振興用地需求”。為此，需要將農業農村發展置于地區經濟社會發展的優先位置，通過適度放開規劃增量、整合盤活利用存量和分類分項管理地類等舉措，切實保障鄉村產業發展用地需求。
規劃前置，優先規劃富農產業用地。事實上，地方政府兼具鄉村振興戰略規劃和實施主體雙重身份，他們在土地利用和空間規劃中具有較強的行動自主性和掌控能力。確保鄉村產業有效落地，應在遵守國家土地總體規劃的前提下，及時調整轄區國土空間布局。對于省級政府而言，應在年度新增建設用地指標規劃上，拿出一定比例指標用于統籌省域范圍內農村地區產業發展，為縣級政府有可用指標提供規劃保障。而對于縣級政府而言，應切實打破規劃領域的“重城輕農”這一固有觀念，在新編縣鄉國土空間規劃時，優先安排建設用地指標用于鄉村產業發展。與此同時，縣級政府還可以在土地占補平衡年度規劃中安排一定比例的指標用于鄉村產業的發展。
整合資源，盤活利用各類閑置土地。與新增建設用地規劃指標面臨的強約束不同，盤活農村現有閑置資源難度相對較低，而其現實難題則是確保閑置土地用于鄉村產業發展。因此，應及時抓住并充分利用農村土地整治、宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市制度改革契機，對閑置的宅基地、廠礦廢棄地和道路沿線廢棄地等農村各類閑置土地資源進行綜合整治，將整治后的土地用于農村產業發展需要。同時，針對鄉村產業發展面臨的村集體啟動資金薄弱問題，縣級政府應適度引導村集體以地為本，并制定相關政策允許通過入股和租用的方式直接用于發展鄉村產業。這樣的制度安排，既可以解決土地發展難題，又可以突破資金短缺困局。
分類管理，利用耕地建設農業設施。傳統農業向現代農業轉變，勢必需要農業基礎設施支持。實際上，設施用地和耕地保護并不沖突。但諸多現代農業主要在耕地上生產，而農業設施建設占用耕地面臨諸多瓶頸，這嚴重影響著鄉村產業的深度融合。因此，在保證耕地面積不減少的前提下，應放寬設施農業農用，盡快出臺強化農業設施建設用地支持政策。為此，可以允許設施建設占用耕地指標，但在具體的操作過程中，應強化政府監管，防止以建設設施為由出現“大棚房”復歸等新的占地行為。同時，應以農業基礎設施建設為前提，增加地面產業類型，強化土地的復合利用價值，推動三產用地深度融合。
三、權能拓展：從結構細分到動能激活
生產生活要素的功能序階表征著經濟社會發展程度，也深刻地影響著產權的結構配置及其制度安排。近年來，相較于政治穩定和社會保障功能，土地要素的經濟財產功能更加突出，以權能細分為重點完善土地產權制度安排，推動土地要素的市場化配置，構成深化土地制度改革的重要內容。但就現階段而言，土地要素的經濟功能仍然沒有得到完全激活，“取之于農，用之于城”的利益分配格局仍然沒有得到有效改變，農民土地財產性收益增長機制仍然沒有有效實現。改變這一現狀，迫切需要在權能結構細分的基礎上，激活鄉村發展的持久動能。
（一）產權結構細分與農村權益保障困局
制度安排激勵或約束著主體行為。“有意的制度模糊”，既被認為是中國農地產權制度的固有缺陷，也被認為是具有相對優勢的制度安排。與“有意”在應對突發性事件和“為體制運行提供潤滑劑”等方面的優勢相比，“制度模糊”造成的“國家與鄉村之間以及村民集體內部成員之間沖突”成為影響經濟社會的關鍵掣肘。推動土地產權由模糊到清晰，成為新一輪農村土地制度改革的合理路徑。
實踐層面上，在農用地承包權和經營權兩權合一的制度結構下，大量農民外流造成人地分離和“無人種地”，同時因流轉不暢致使種糧大戶和下鄉企業“無地可種”。在“誰來種地”和“無地可種”的悖論下，以放活經營權為重點的承包地“三權分置”改革，旨在通過承包權和經營權的分離，穩定農戶的心理預期、推動土地規模使用和增加農戶土地財產性收益。然而，工商資本下鄉后，規模經營往往要求鄰近地塊土地整體流轉，而在逐利動機驅動下，原本代表農戶利益的村級組織往往會被資本所俘獲。在政企合謀的強壓下，部分在村農戶的土地經營權被強行流轉。這樣的強行流轉，實則是對少數農戶的權利侵害甚至剝奪，致使農村集體和農戶經濟利益受損。
與承包地不同，宅基地及建造于其上的農房在推動農業發展、促進農村穩定和保障農民安居等方面做出了歷史性貢獻，具有居住保障、政治穩定和經濟財產等多重功能。隨著經濟社會的發展，農村宅基地的功能序位發生了重要變化，突出表現為政治穩定功能保持不變、社會保障功能漸趨削弱，而經濟財產功能日益凸顯的功能樣態，但制度變遷滯后于功能變遷是其主要矛盾。現階段，“三權分置”構成宅基地改革的核心面向。該項改革的一項重要任務，即是顯化土地要素的資產和資本功能，從而增加農戶的土地財產收益，自愿有償退出和市場化交易則是其實踐機制。然而，在一些試點地區，由于縣域經濟發展和農村集體經濟發展滯后，難以提供農戶退出宅基地的補償金額，而是借助自組織具有的集體動員優勢，要求農戶無償退出。這樣的以民主自治推動農戶退出宅基地的行為，盡管成本較低，但損害了農戶的切身利益。與此同時，絕大多數地方的宅基地市場交易機制不暢，造成宅基地使用權和農房難以自由轉讓，嚴重制約著農戶的土地財產性收益增長。
在產權結構細分的同時，集體經營性建設用地入市和征地制度也在相繼改革。就征地制度而言，改革的重要任務是轉變“取之于農，用之于城”的既定利益格局。然而，既有制度安排并未將土地出讓收入用于農業農村，而是成為城市發展的重要資金渠道。盡管集體經營性建設用地與城市國有建設用地同屬建設用地，但由于兩種類型的土地分屬農村和城市地區，造成兩類土地的出讓價格相差懸殊，侵害了農村相關主體的權益。
（二）經濟權益保護與農村發展動能激活
理論上，產權結構細分可為農村集體經濟發展和農戶家庭收入增加提供制度保障，但就現階段來看，因相關支持性制度的缺失，農村相關主體的經濟權益仍然未能得到有效保障。整體來看，與承包地和宅基地“三權分置”這些相對細化的操作性制度相比，集體經營性建設用地入市和征地制度改革相對滯后，造成農地轉用收益分配盤剝農村利益，農戶的土地財產性收益權利難以有效激活，致使農村發展面臨動能不足的難題。為此，應以經濟權益保護為重點，細化土地流轉的操作規則以增加農戶土地財產性收益，按照“取之于農、用之于農”的基本規則，提升土地出讓收入用于農業農村的比重。
優化產權讓渡中的利益保障機制，增加農戶土地財產性收益。無論是承包地的經營權還是宅基地使用權及其上農房，都是農戶極為重要的財產。圍繞土地形成的財產性收益，則主要來源于上述農戶資產的產權讓渡。對于承包地而言，保障農戶的經濟利益不受損，關鍵是要在完善經營流轉權規則的基礎上，確保村集體和農戶的經濟權益。為此，對于集體經濟組織或代行經濟職能的村委會而言，關鍵是要能夠代表村集體和農戶的根本利益，自行規避“精致的利己主義者”的尋利動機和由此引致的潛在風險，引入土地使用權獲得的競爭機制，強化流轉前的民意搜集、利益衡量和權益保護。對于不愿參與流轉的農戶，應通過地塊調整等舉措，保障其利益不受損。同時，對于基層政府及其職能部門而言，應強化農業農村管理職責，規避工商資本下鄉對村集體及農戶造成的潛在利益損害，通過相關制度規則最大化減少耕地面積、土地肥力和農戶權益損害程度。
在財產性已經成為宅基地內生功能和農民內在訴求的前提下，實現農戶的財產性收益，應在堅持穩定宅基地農戶使用權的基礎上，保障農民房屋財產權和適度放活農戶房屋使用權。為此，應在堅持集體經濟組織內部獲得宅基地使用權的基礎上，放活使用權的自由流轉，拓寬使用權的主體范圍，允許非集體經濟組織成員尤其是市民成為新的使用主體。這樣，既可解決農房長期閑置造成的經濟屬性難以彰顯的弊端，又能引進促進經濟增長的新的經濟主體，更為重要的是能夠解決因市場交易不暢造成的灰色交易行為。對于現住農房，應鼓勵農戶經營農家樂或民宿等行為，拓展宅基地使用權的行使方式，激活其經濟屬性。盡管按照村民自治原則進行集體土地管理，是中國農村土地集體所有制的內在制度要求，但集體所有不能遮蔽個體權益、民主自治不能掩蓋經濟功能，應通過有償使用費收取和壯大集體經濟等途徑作為自由退出的補償資金。
改變分配結構和使用方向，增加土地出讓收入用于“三農”比重。鑒于征地收入分配格局存在的村集體和失地農民補償較低以及主要用于城市的既定格局，應按照“取之于農、主要用之于農”的要求，增加村集體和失地農民的補償標準，增加土地出讓收入用于提高農業農村的投入比例。對于建設用地同地不同價以及造成的市場扭曲問題，應激活市場，暢通土地要素市場化交易，允許農村集體經營性建設用地不經過政府征收環節直接在市場上交易。
四、制度銜接：從分項推進到協同聯動
推動鄉村全面振興，關鍵是要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。黨的十八大以來，圍繞人、地、錢等實現鄉村振興的關鍵要素，國家已出臺了系列制度框架，土地制度和新型城鎮化等相關領域的改革取得了較大突破。但制約城鄉要素自由雙向流動的機制性障礙仍未根本消除，尤其是“三塊地”協同聯動改革、“人-地”協同發展中的“地上人”以及制約農村要素激活的“市民下鄉”和資金約束瓶頸等領域。推動鄉村全面振興，應在堅持分項推進破除剩余瓶頸的同時，著力制度之間的協同聯動，健全城鄉融合發展的體制機制。
（一）制度分項突破下的聯動推進困境
城鄉人、地、錢等關鍵要素的合理配置，是推動鄉村全面振興的基礎前提。黨的十八大以來，以“人的城鎮化”為目標的新型城鎮化和以“三塊地”為主要面向的土地制度改革構成我國經濟社會發展的重要內容。這些改革在促進人口由農村向城市集聚以及為經濟社會發展提供土地保障等方面取得了顯著成效，但仍然存在協同聯動改革不強等問題。
具體來看，“三塊地”單項領域改革突破迅速，但在地類轉化和協同聯動方面有待進一步突破。2014年以來，農村“三塊地”進行了重心不一的單項突破。其中，宅基地改革旨在強化集體所有權和增強農戶的土地財產性收益；而集體經營性建設用地入市則聚焦其市場化配置，弱化政府的行政干預；征地制度改革力求改變土地增值收益分配的“重城輕鄉”偏向。但就現階段而言，“三塊地”的整體性、協同性改革仍然不足，突出表現在閑置宅基地以及廢棄的集體公益性建設用地不能發揮其經濟效益，尤其是閑置宅基地在村集體收回后造成新一輪的資源閑置。受地方經濟發展薄弱影響，集體經營性建設用地在本地難以有效入市，無法實現其經濟價值。新型城鎮化發展仍然依賴于“農地非農化”，農村建設用地作為補充性資源的支撐作用不足。
與“地的改革”相伴隨的是“地上人”的變革。在一些試點地區，受土地的資本屬性驅使，地方政府高度重視“地的改革”，“地上人”的相關改革則相對滯后。與此同時，盡管制約人的城鎮化的土地制度及建立于土地制度之上的戶籍制度漸趨松動，但制約“地上人”順利實現市民化的機制障礙還未突破，突出表現為進城居住和落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和建立于宅基地之上的農房所有權，以及集體收益分配權等相關權益難以得到切實保障。
產業和人才是鄉村振興的重要內容。除鄉村富農產業發展面臨用地難題外，土地制度也制約著城市人才尤其是市民下鄉。市民下鄉置業，既能有效解決閑置農房資產屬性彰顯不夠和工商資本下鄉動力不強等問題，而且也是壯大集體經濟和拓寬農戶增收的重要渠道。盡管現行政策在宅基地的使用權和農房所有權放活等方面進行了有益嘗試，但市民下鄉的體制機制性障礙并未破除。
（二）制度協同聯動助推城鄉融合發展
人、地要素在城鄉發展中的基礎作用以及互動機制意味著，與土地和人才相關聯的制度之間存在較強的邏輯關聯，構成城鄉融合發展的基礎性制度支撐。事實上，制度并非簡單地孤立存在，而是不同程度地與制度環境或制度體系中的其他制度之間存在著關聯性關系。推動鄉村全面振興，應建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，推動城鄉要素自由雙向流動，從而破除鄉村發展面臨的資源和人才瓶頸。
強化“三塊地”制度之間的聯動改革。宅基地、集體經營性建設用地和經征收后用于城市建設的土地均為建設用地，類型之間的統一性使得彼此之間可以進行相互轉化。因此，破除妨礙“三塊地”之間相互轉化的機制性障礙構成聯動改革的關鍵所在。事實上，宅基地長期閑置且經濟效應難以彰顯的原因，恰恰在于其市場化交易不暢。為此，應完善地類轉化制度，允許將有償收回的閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設用地依法轉化為集體經營性建設用地。在此基礎上，通過入市形式激活土地資源的資產和資本屬性。對于城鄉建設用地之間的同地不同權不同價問題，應賦予集體土地與國有土地同等的權能，以確保兩種產權平等、建立統一的建設用地市場為前提，允許集體經營性建設用地就地或異地入市。同時，改變集體在土地市場交易中的弱勢地位，在符合國家土地利用總體規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地直接合法進入市場。
強化“地-人”要素聯動改革。土地制度改革在推動城鄉之間人口自由流動方面作用巨大。對于農村向城市流動的居民而言，應分類處置不同意愿的進城人員的土地資產。對于永久性進入城市的，應通過解除土地與人口之間的身份捆綁及其利益聯結機制，將土地資源轉化為進城的資金保障。而對于不愿放棄土地的進城人員，應強化其土地承包權、農房所有權和集體收益權等相關權利，允許其帶地進城。對于愿意下鄉的市民，則應通過制度創新，進一步細化落實宅基地“三權分置”等相關制度，為依法下鄉的市民提供產業發展的土地資源供給。
總之，作為新時代“三農”工作的總抓手和行動綱領，鄉村振興戰略以實現城鄉融合發展為行動目標，以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總體要求，承載著從根本上解決“三農”問題和實現農業農村現代化的歷史使命。確保如期完成這樣一項綜合性極強、系統性極高的社會工程的既定目標，根本要靠深化農村改革，“關鍵是要提供全方位制度性供給，加快構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系”。今年是實施鄉村振興戰略首個5年的中位年，也是規劃要求的“鄉村振興制度框架和政策體系基本形成”之年。新時代推進鄉村振興，應激活人、地、錢等關鍵要素支撐和土地制度及其關聯制度的支撐作用。文章從要素、權能和制度三個維度，針對現階段鄉村振興存在的要素配置、權能拓展以及制度支撐存在的諸多現實問題，認為應以土地制度改革為突破口，扭轉土地要素供給的城市偏向、激活土地產權權能的經濟屬性和強化土地制度的聯動協同。
作者袁方成系華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，中國農村綜合改革協同創新研究中心主任、研究員；靳永廣系華中師范大學政治與國際關系學院博士生，中國農村綜合改革協同創新研究中心助理研究員。
中國鄉村發現網轉自：《理論與改革》2020年第4期
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